II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.902/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_902/2012
Urteil vom 5. Mai 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiber Egli.
Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Oberwil,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Robert Karrer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft,
Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft.
Gegenstand
Kostenbeteiligung an Bushaltestelle,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 2. Mai 2012.
Sachverhalt:
A.
Mit dem Fahrplanwechsel am 13. Dezember 2009 nahm die Baselland Transport AG
(BLT) die neue Buslinie 64 von Arlesheim über Oberwil nach Allschwil in
Betrieb. Das Gymnasium Oberwil erhielt dabei eine eigene Haltestelle
"Gymnasium". In Fahrtrichtung Allschwil konnte die definitive Haltestelle
erstellt werden, während in der Gegenrichtung ein Provisorium eingerichtet
wurde.
B.
Mit undatiertem Entscheid Nr. 515 ordnete die Bau- und Umweltdirektion des
Kantons Basel-Landschaft an, dass die Einwohnergemeinde Oberwil einen Beitrag
von 50% an die Kosten für die Haltestelle "Gymnasium" (Fahrtrichtung Allschwil)
zu leisten habe, d.h. ca. Fr. 205'000.--. Für die definitive Höhe des Beitrages
sei die Bauabrechnung massgebend. Die von der Einwohnergemeinde Oberwil dagegen
erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit
Beschluss vom 17. Mai 2011 ab. Die anschliessende Beschwerde an das
Kantonsgericht Basel-Landschaft blieb erfolglos.
C.
Vor Bundesgericht beantragt die Einwohnergemeinde Oberwil, das Urteil des
Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 2. Mai 2012 aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Kantonsgericht Basel-Landschaft verzichtete auf eine Vernehmlassung. Die
Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft beantragt die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
D.
Mit Verfügung vom 19. Oktober 2012 erteilte der Abteilungspräsident der
Beschwerde aufschiebende Wirkung.
E.
Am 17. Dezember 2012 reichte die Beschwerdeführerin unaufgefordert eine Replik
ein. Die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft
duplizierte am 8. Januar 2013.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerdeführerin stellt keinen formellen Antrag in der Sache, sondern
beschränkt sich darauf, die Kassation des angefochtenen Entscheids und die
Rückweisung an die Vorinstanz zu beantragen. Aus der Begründung geht hervor,
dass die Beschwerdeführerin eine erhebliche Senkung der Kostenbeteiligung
beantragt, ohne diese Senkung konkret zu beziffern. Eine solche Eingabe genügt
den gesetzlichen Formvorschriften grundsätzlich nicht (Art. 42 Abs. 1 BGG; Art.
107 Abs. 2 BGG; BGE 134 III 379 E. 1.3 S. 383; 133 III 489 E. 3.1 S. 489 f.; s.
allerdings auch BGE 133 II 409 E. 1.4.1 S. 414 f.). Vorliegend ist jedoch zu
beachten, dass die Sache bei Gutheissung der Eingabe aufgrund der fehlenden
tatsächlichen Beurteilungsgrundlagen für eine konkrete Bezifferung der
Kostenbeteiligung an die kantonalen Behören zurückzuweisen wäre. Insoweit
erfüllt die Eingabe daher die gesetzlichen Formvorschriften (Art. 107 Abs. 2
BGG; BGE 133 III 489 E. 3.1 S. 490; Urteil 2C_698/2008 vom 6. März 2008 E.
1.4).
1.2 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid eines oberen
Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen
Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen
werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90
BGG).
1.3
Die Beschwerdeführerin kann sich auf die allgemeine Legitimationsklausel von
Art. 89 Abs. 1 BGG stützen. Obschon diese Regelung auf die Beschwerdeführung
durch Private zugeschnitten ist, kann sich auch ein Gemeinwesen darauf berufen,
sofern es durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich oder ähnlich wie ein
Privater betroffen oder aber in qualifizierter Weise in schutzwürdigen eigenen
hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E.
3.1 S. 157 ff.; je mit Hinweisen). Gestützt auf die allgemeine
Legitimationsklausel dürfen öffentliche Gemeinwesen zwar nur restriktiv zur
Beschwerdeführung zugelassen werden (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 209).
Bejaht wird die Beschwerdebefugnis nach der Rechtsprechung aber unter anderem
dort, wo ein Gemeinwesen Adressat einer von einem anderen Gemeinwesen
getroffenen Verfügung ist, mit der finanzielle Leistungen auferlegt oder
verweigert werden (BGE 138 II 506 E. 2.3 S. 511; 136 V 351 E. 2.3 S. 353 f.;
122 II 382 E. 2b S. 383). Eine solche Streitsache zwischen verschiedenen
Gemeinwesen liegt hier vor, da die Beschwerdeführerin materielle
Verfügungsadressatin des vom Kanton Basel-Landschaft erlassenen
Kostenentscheids ist. Auf die im Übrigen form und fristgerecht eingereichte
Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Mit der Beschwerde können Rechtsverletzungen nach Art. 95 und 96 BGG gerügt
werden. Soweit die Vorinstanz kantonales Recht anzuwenden hatte, kann im
Wesentlichen geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen
Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG), wozu namentlich das Willkürverbot (Art. 9 BV)
und die anderen verfassungsmässigen Rechte zählen (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149
f.; 137 V 143 E. 1.2 S. 145; 134 I 153 E. 4.2.2 S. 157 f.; 134 II 349 E. 3 S.
351). Dabei prüft das Bundesgericht die Einhaltung der verfassungsmässigen
Grundsätze des Art. 5 Abs. 2 BV ausserhalb von Grundrechtseingriffen im
Zusammenhang mit kantonalem Recht nur auf Willkür hin (BGE 138 I 378 E. 8.2 S.
393; 135 V 172 E. 7.3.2 S. 182; 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.).
2.2 Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich
unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht
hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern
auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 138 I 49 E. 7.1
S. 51; 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f.; 134 II 124 E. 4.1 S. 133). Wird eine
Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss im Einzelnen dargelegt
werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem qualifizierten und
offensichtlichen Mangel leidet (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138
I 274 E. 1.6 S. 280 f.; 136 I 49 E. 1.4.1 S. 53; 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
3.
3.1 Strittig ist vorliegend die Auslegung von § 34 des Strassengesetzes des
Kantons Basel-Landschaft vom 24. März 1986 (SGS 430; nachfolgend: StrG/BL): "An
die Kosten von Bushaltestellen bei Kantonsstrassen hat die Gemeinde einen
Beitrag von in der Regel 50% zu leisten." Die Norm befindet sich im Kapitel zur
Finanzierung der Strassen (§§ 31 ff. StrG/BL), wobei die Kosten für den Bau,
Ausbau und die Korrektion der - unter Hoheit und im Eigentum des Kantons
stehenden (vgl. § 8 Abs. 1 StrG/BL) - Kantonsstrassen vom Kanton getragen
werden (§ 32 Abs. 2 Satz 1 StrG/BL). Die Gemeinden haben an diese Kosten unter
Vorbehalt der §§ 33 und 34 StrG/BL keine Beiträge zu leisten (§ 32 Abs. 2 Satz
2 und 3 StrG/BL). Grundeigentümer oder dinglich Berechtigte haben einen
angemessenen Kostenbeitrag zu leisten, soweit die Erstellung von Teilen der
Fahrbahn, von Parkierungsflächen und Trottoiranlagen vorwiegend ihren
Interessen dient (§ 32 Abs. 2 Satz 4 StrG/BL). § 33 StrG/BL regelt die
Kostentragungspflicht für Sonderfälle (Strassenkreuzungen, Über- und
Unterführungen, Signalanlagen) und stellt dabei darauf ab, wer die Kosten
verursacht (§ 33 Abs. 1 und 3 StrG/BL) und in wessen Interesse die Bauwerke
liegen (§§ 33 Abs. 2 StrG/BL). So hat eine Gemeinde an die Kosten von
Personenüber- und -unterführungen sowie Fussgängersignalanlagen bei
Kantonsstrassen innerhalb des Baugebietes einen Beitrag nach Massgabe der
Interessenlage zu leisten (§ 33 Abs. 2 StrG/BL).
3.2 Die Vorinstanz geht davon aus, § 34 StrG/BL räume der verfügenden Behörde
einen erheblichen Ermessensspielraum ein und lege nicht fest, wie das Ermessen
auszuüben sei. Die Verwaltungspraxis, wonach ausschliesslich im Rahmen von
grossen Strassenbauvorhaben oder Strassenerhaltungsprojekten vom Regelfall der
hälftigen Kostenaufteilung zwischen Kanton und Gemeinde nach § 34 StrG/BS
abgesehen werde, bewege sich innerhalb des Beurteilungsspielraums dieser Norm
und sei daher zulässig. Aus dem Wortlaut der Norm und ihrer gesetzlichen
Einbettung ergebe sich, dass weder eine spezielle Interessenlage noch das
Verursacherprinzip zu berücksichtigen seien.
3.3 Die Beschwerdeführerin rügt, die von der Vorinstanz zu Unrecht geschützte
Verwaltungspraxis stelle eine übermässige Schematisierung dar und resultiere in
einer Ermessensunterschreitung. Räume der Gesetzgeber einer Verwaltungsbehörde
Ermessen ein, seien die besonderen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen.
Dies erfordere den Einbezug einer Vielzahl von Gründen bzw. Situationen für
eine mögliche Regelabweichung. Vorliegend würden namentlich die Interessenlage,
das Verursacherprinzip, die Höhe der Baukosten und die bereits vorhandene
Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr eine Abweichung von der hälftigen
Kostenbeteiligung erfordern.
3.4 Ob eine von der Vorinstanz abweichende Auslegung von § 34 StrG/BL
vertretbar oder gar vorzuziehen wäre, braucht angesichts der eingeschränkten
Kognition des Bundesgerichts nicht abschliessend beantwortet zu werden (vgl. E.
3.5). Immerhin sind die Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht leichthin von
der Hand zu weisen. So legt es die Gesetzessystematik nahe, dass der
Gesetzgeber davon ausgegangen ist, eine hälftige Kostenbeteiligung der Gemeinde
sei mit Blick auf die Interessenlage im Regelfall eine sach- bzw.
realitätsgerechte Lösung. Die Bezugnahme auf die Interessenlage wäre damit das
verbindende Element der Ausnahmebestimmungen zur Grundregelung der
Kostentragungspflicht durch den Kanton (§ 32 Abs. 2 Satz 1 StrG/BL). Eine
solche Auslegung würde zudem das auch im innerkantonalen Verhältnis zu
beachtende Anliegen fiskalischer Äquivalenz aufnehmen (vgl. Art. 43a Abs. 2 und
3 BV; Art. 2 und 3 der Rahmenvereinbarung vom 24. Juni 2005 für die
interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich [Rahmenvereinbarung, IRV; SGS
149.91]). Ihr widerspräche es, wenn die Beschwerdeführerin Kosten für eine vom
Kanton erstellte Leistung zu übernehmen hätte, ohne daraus einen Nutzen zu
ziehen. Schliesslich ist zu beachten, dass die Abweichung von der Regelordnung
in § 34 StrG/BL bei Strassenbauvorhaben und Strassenerhaltungsprojekten
insoweit eine "unechte" Ausnahme darstellt, als die Kosten für eine
Bushaltestelle nach den vorinstanzlichen Ausführungen beim Bau bzw. bei der
Sanierung einer Kantonsstrasse grösstenteils ohnehin anfallen würden (z.B.
Baustelleninstallationen, Randabschlüsse, Werkleitungen). Bei solchen
"Ohnehin-Kosten" geriete eine Kostenbeteiligung der Gemeinde in Konflikt zur
Grundregelung in § 32 Abs. 2 StrG/BL, wonach der Kanton die Kosten für
Kantonsstrassen zu tragen hat.
3.5
3.5.1 Selbst wenn man jedoch mit der Beschwerdeführerin davon ausgehen wollte,
dass für das Vorliegen einer Ausnahme namentlich auf die Interessenlage
abzustellen sei, ist der vorinstanzliche Entscheid im Ergebnis nicht
willkürlich. Denn auch unter Bezugnahme auf die Interessenlage ist die
gesetzgeberische Wertung in § 34 StrG/BL zu beachten, wonach die hälftige
Kostenbeteiligung der Gemeinde grundsätzlich der Interessenlage entspricht.
Eine solche typisierende Norm liegt namentlich im Interesse einer
vollzugstauglichen und praktikablen Lösung, worauf sinngemäss auch die Bau- und
Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft hinweist (vgl. BGE 136 I 1
E. 4.3.1 S. 7; 131 I 205 E. 3.2 S. 215; 100 Ia 41 E. 2d S. 45 f.; Urteil 2C_572
/2010 vom 23. März 2011 E. 5.5.4). Ausnahmen wären - unter den hier
massgeblichen Willkürgesichtspunkten - namentlich dann zuzulassen, wenn die
Regelordnung mit Blick auf die Interessenlage zu einem geradezu stossenden
Ergebnis führen würde. Dabei räumt das offen gehaltene Kriterium der
Interessenlage den Vollzugsbehörden einen weiten Entscheidungsspielraum ein.
3.5.2 Vorliegend ist es nicht offensichtlich unhaltbar, die Regelordnung des §
34 StrG/BL greifen zu lassen. Das Gymnasium Oberwil liegt zwar ausserhalb des
Baugebiets, doch gilt die Regel der hälftigen Kostenbeteiligung auch dort.
Zudem wird das Gymnasium unstrittig auch von Einwohnerinnen und Einwohnern der
Beschwerdeführerin besucht und erweist sich darüber hinaus als Standortvorteil
für die Beschwerdeführerin. Diese zieht somit einen Nutzen aus dem Bestehen
einer weiterführenden Schule auf ihrem Gemeindegebiet. Nicht ausschlaggebend
ist entgegen der Beschwerdeführerin, dass vorwiegend auswärtige Personen auf
die Busverbindung angewiesen sein dürften.
3.5.3 Daran vermögen auch die übrigen von der Beschwerdeführerin angerufenen
Umstände nichts zu ändern, wobei offenbleiben kann, inwieweit sie mit Blick auf
den Regelungszweck bzw. die Interessenlage überhaupt Berücksichtigung finden
könnten. Dass die Kostenbeteiligung der Beschwerdeführerin finanziell
offensichtlich unzumutbar wäre, legt sie nicht rechtsgenüglich dar. Im Weiteren
ist die anderweitig bestehende Erschliessung des Gymnasiums durch den
öffentlichen Verkehr kein Grund, um den vorinstanzlichen Entscheid als im
Ergebnis stossend zu qualifizieren, befindet sich doch die nächstgelegene
Bushaltestelle in einer Entfernung von rund 400 Metern.
4.
Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 4 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen
geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht
Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 5. Mai 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Egli
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