II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.866/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_866/2012
Urteil vom 18. Dezember 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Egli.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt J. Mischa Mensik,
gegen
Kantonsärztlicher Dienst, Obstgartenstrasse 19/21, Postfach, 8090 Zürich,
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Obstgartenstrasse 19/21, Postfach,
8090 Zürich
Gegenstand
Berufsausübungsverbot,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Kammer, vom 9. August 2012.
Sachverhalt:
A.
Der Anästhesiepfleger X.________ wird im laufenden Strafverfahren beschuldigt,
sich zwischen Mai 2008 und August 2011 an mindestens 14 Patientinnen sexuell
vergangen zu haben. Im Zeitpunkt des Urteils des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 9. August 2012 befand sich X.________ in Untersuchungshaft.
B.
Der Kantonsärztliche Dienst des Kantons Zürich verbot X.________ mit Verfügung
vom 9. Januar 2012 im Sinne einer vorsorglichen Massnahme per sofort und unter
Androhung der Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 StGB die Ausübung seiner
beruflichen Tätigkeit als Pfleger von Patientinnen im Kanton Zürich. Das
Berufsverbot wurde bis zu dem Zeitpunkt angeordnet, in dem nach Vorliegen eines
rechtskräftigen Entscheids in der Strafsache über die allfällige Verhängung
eines definitiven Berufsverbots rechtskräftig entschieden worden sein wird.
Zusätzlich verfügte der Kantonsärztliche Dienst des Kantons Zürich, dass das
ausgesprochene Verbot im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht wird, wenn
X.________ seine berufliche Tätigkeit als Pfleger vor dem definitiven Entscheid
über das Berufsverbot wieder aufnimmt. Die dagegen erhobenen kantonalen
Rechtsmittel blieben erfolglos.
C.
Vor Bundesgericht beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 9. August 2012 aufzuheben und durch folgende Anordnung zu
ersetzen: "Der Beschwerdeführer wird unter Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB
verpflichtet, nach seiner Haftentlassung, mithin vor Antritt einer eventuellen,
pflegerischen Tätigkeit im Kanton Zürich oder in anderen Kantonen der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich hiervon zwecks vorgängiger Genehmigung
eine Meldung zu erstatten." Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Ferner sei dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege
zu gewähren.
Der Kantonsärztliche Dienst des Kantons Zürich und die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs um
aufschiebende Wirkung. Darauf hat der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 18.
Oktober 2012 repliziert.
D.
Mit Verfügung vom 9. Oktober 2012 hat der Abteilungspräsident das Gesuch um
aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom
9. August 2012, das ein als vorsorgliche Massnahme angeordnetes Berufsverbot
bestätigte. Die vorsorgliche Massnahme stützt sich auf § 6 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (LS 175.2;
nachfolgend: VRG) i.V.m. § 19 des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich vom 2.
April 2007 (LS 810.1; nachfolgend: GesG). Gemäss diesen gesetzlichen Grundlagen
handelt es sich um eine Anordnung, die im Hinblick auf einen endgültigen
Entscheid in Sachen Berufsverbot ergangen ist und bis zum Abschluss des
Hauptverfahrens eine vorsorgliche Regelung trifft (KÖLZ/BOSSHART/RÖHL,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999,
N. 1 zu § 6 VRG).
1.2
1.2.1 Anordnungen, die wie die vorliegende akzessorisch zu einem Hauptverfahren
sind, stellen Zwischenentscheide dar (Art. 92 f. BGG; BGE 137 III 324 E. 1.1 S.
327 ff.; 136 V 131 E. 1.1.2 S. 134 f.; Urteil 4A_36/2012 vom 26. Juni 2012 E.
1.1; HANSJÖRG SEILER, in: Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, 2009, N. 13 zu Art. 56 VwVG; je mit Hinweisen). Gegen
einen solchen Zwischenentscheid ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten - von hier nicht interessierenden weiteren Fällen abgesehen -
nur zulässig, soweit er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Nach ständiger Rechtsprechung muss es sich
dabei um einen Nachteil rechtlicher Natur handeln, wobei die blosse Möglichkeit
eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur genügt (BGE 137
III 380 E. 1.2.1 S. 382; 134 III 188 E. 2.1 S. 190 f.; Urteil 2C_105/2012 vom
29. Februar 2012 E. 2.2.1).
1.2.2 Der Nachteil ist nicht irreparabel, wenn er mit einem günstigen Endurteil
in der Sache behoben werden kann. Zwischenentscheide, mit denen in die
Rechtsstellung, namentlich in Grundrechte, eingegriffen wird, können
grundsätzlich einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken, wenn dieser
Eingriff faktisch nicht rückgängig gemacht werden kann (Urteil 2C_105/2012 vom
29. Februar 2012 E. 2.2.1 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist vorliegend
erfüllt, könnte doch die berufliche Einschränkung des Beschwerdeführers bis zum
endgültigen Entscheid über das Berufsverbot bei einem für ihn günstigen Ausgang
des Hauptverfahrens später weder zur Überprüfung gebracht noch rückgängig
gemacht werden (Urteil 2C_584/2010 vom 12. August 2010 E. 1.1). Das vorsorglich
angeordnete partielle Berufsverbot greift zudem in die Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV) des Beschwerdeführers ein, da es ihm mit Bezug auf die Pflege von
Patientinnen im Kanton Zürich jegliche und damit auch die privatwirtschaftliche
berufliche Tätigkeit untersagt (vgl. E. 2.1). Es liegt damit ein zulässiges
Anfechtungsobjekt vor und auf die im Übrigen form- und fristgerecht erhobene
Beschwerde ist einzutreten.
1.3
1.3.1 Mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen kann nur
die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 98 BGG). Diese
Regelung nimmt Rücksicht darauf, dass den kantonalen Behörden beim Entscheid
über vorsorgliche Massnahmen ein erheblicher Spielraum zukommt (BGE 129 II 286
E. 3 S. 289; Urteil 2C_803/2009 vom 29. Januar 2010 E. 2; THOMAS MERKLI,
Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden,
ZBl 109/2008 S. 416 ff., S. 431 f.). Die Verletzung verfassungsmässiger Rechte
prüft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 137 I 167 E. 3.7
S. 176; 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254).
1.3.2 Das Bundesgericht legt seinem Entscheid grundsätzlich den von der
Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit
sich die Beschwerde - wie vorliegend - gegen eine vorsorgliche Massnahme (Art.
98 BGG) richtet, kann das Bundesgericht die vorinstanzliche
Sachverhaltsfeststellung nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer
Verletzung verfassungsmässiger Rechte beruht (BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398,
585 E. 4.1 S. 588 f.; MARKUS SCHOTT, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 8 zu Art. 98 BGG). Wird Letzteres
geltend gemacht, ist neben der Erheblichkeit der gerügten Tatsachenfeststellung
für den Ausgang des Verfahrens klar und detailliert darzutun, inwiefern sie
verfassungswidrig, insbesondere willkürlich (Art. 9 BV), sein soll (BGE 133 III
585 E. 4.1 S. 589).
Gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Das
Vorbringen von Tatsachen oder Beweismitteln, die sich zwar auf das
vorinstanzliche Prozessthema beziehen, jedoch erst nach dem angefochtenen
Entscheid zutage getreten oder entstanden sind, kann von vornherein nicht durch
das weitergezogene Urteil veranlasst worden sein und ist im bundesgerichtlichen
Verfahren unzulässig (BGE 135 I 221 E. 5.2.4 S. 229; 133 IV 342 E. 2.1 S. 343
f.; Urteil 5A_485/2012 vom 11. September 2012 E. 1.3; vgl. MEYER/DORMANN, in:
Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 42 zu Art. 99 BGG).
Neu entdeckte oder eingetretene Tatsachen können dagegen Anlass für eine
Wiedererwägung des angefochtenen Entscheids bilden (zum Vorgehen beim Entdecken
von Revisionsgründen während des bundesgerichtlichen Verfahrens vgl. Art. 125
BGG; BGE 138 II 386 E. 7 S. 392).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV). Das vorsorglich angeordnete
partielle Berufsverbot stelle eine unverhältnismässige Massnahme dar. Als
milderes Mittel käme namentlich die von ihm beantragte Meldepflicht und
vorgängige Genehmigung durch die Gesundheitsdirektion in Betracht. Damit
erübrige sich auch die Publikation des Verbots. Eine gezielte Information der
Arbeitgeber bleibe möglich. Auch sei die angenommene Gefahr für die
Patientinnen nur auf einen bestimmten Ort (Aufwachraum eines Spitals), auf eine
bestimmte Situation (Aufwachphase nach durchgeführter Operation) sowie
bestimmte pflegerische Leistungen (intime Körperstellen der Patientinnen)
bezogen. Es sei daher nicht erforderlich, ihm jegliche pflegerische Tätigkeit
an Frauen zu untersagen. Die bloss "grundsätzliche Möglichkeit" zu sexuellen
Übergriffen in einem anderen Umfeld als im Aufwachraum eines Spitals sei zu
undifferenziert und lasse sich in sachlicher Weise keinesfalls rechtfertigen.
Im Ergebnis sei die vorsorgliche Massnahme offensichtlich unhaltbar und damit
willkürlich. Sodann nehme die Vorinstanz zu Unrecht an, das
gesundheitspolizeiliche Interesse am Berufsverbot sei höher zu gewichten als
das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers. Es sei derzeit höchst
unsicher, ob ein Schutz der Patientinnen vor einer Gesundheitsgefährdung
tatsächlich notwendig sei. Bis heute sei nicht rechtsgenüglich nachgewiesen
worden, dass der Beschwerdeführer tatsächlich Patientinnen sexuell belästigt
habe. Es fehle damit an der für die vorsorgliche Massnahme erforderlichen
Wahrscheinlichkeit des eintretenden Nachteils. Dagegen werde seine
wirtschaftliche Existenz bzw. sein berufliches wie gesellschaftliches Ansehen
durch das Berufsverbot unwiederbringlich geschädigt. Ein vorsorglich verfügtes
Berufsverbot beinhalte stets eine gewisse Vorverurteilung und erschwere auch
die Position des Beschwerdeführers in den laufenden Verfahren (Strafverfahren,
arbeitsrechtliches Verfahren).
2.2
Das vorsorglich erlassene Berufsverbot untersagt dem Beschwerdeführer jegliche
berufliche Tätigkeit als Pfleger von Patientinnen im Kanton Zürich. Der
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) ist eröffnet, weil die
angeordnete Massnahme auch die freie privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit
erfasst (vgl. Urteil 2C_485/2010 vom 3. Juli 2012 E. 6.1, zur Publikation
vorgesehen; BGE 137 I 167 E. 3.1 S. 172; je mit Hinweisen). Unbestritten ist,
dass § 6 VRG i.V.m. § 19 GesG eine genügende gesetzliche Grundlage darstellt,
um ein vorsorgliches teilweises Berufsverbot zu erlassen (Art. 27 i.V.m. Art.
36 Abs. 1 BV), deckt sich doch die vorsorgliche Massnahme mit derjenigen
Massnahme, die nach § 19 GesG als Hauptmassnahme erlassen werden kann (vgl.
SEILER, a.a.O., N. 38 zu Art. 56 VwVG). Ebenso anerkennt der Beschwerdeführer,
dass es sich um eine gesundheitspolizeilich motivierte, grundsatzkonforme
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit handelt (Art. 94 Abs. 1 BV). Damit ist
zugleich gesagt, dass das vorsorgliche teilweise Berufsverbot allgemein im
öffentlichen Interesse liegt (Art. 27 i.V.m. Art. 36 Abs. 2 BV; vgl. Urteil
2C_584/2010 vom 12. August 2010 E. 2.1). Schliesslich bestreitet der
Beschwerdeführer nicht, dass in der vorliegenden Situation eine vorsorgliche
Massnahme grundsätzlich zulässig ist. Allerdings bestreitet er die
Verhältnismässigkeit des Berufsverbots (Art. 27 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 BV),
namentlich dessen Erforderlichkeit (E. 2.3) und Zumutbarkeit (E. 2.4).
2.3
2.3.1 Von vornherein unbehelflich ist dabei der Einwand des Beschwerdeführers,
dass in einer anderen Umgebung als einem Aufwachraum eines Spitals keine
Massnahme erforderlich sei. Entscheidend ist nämlich nicht, in welcher
konkreten Umgebung der Beschwerdeführer seine Taten begangen haben soll,
sondern dass ihm vorgeworfen wird, seine verantwortungsvolle Stellung als
Pflegefachmann zu sexuellen Übergriffen gegenüber wehrlosen Patientinnen
missbraucht zu haben. Die damit einhergehende Gefahr für das polizeiliche
Schutzgut der öffentlichen Gesundheit ist weder orts- noch anderweitig
situationsgebunden, sondern wird - wie die Vorinstanz zu Recht ausführt -
wieder konkret und aktuell, wenn der Beschwerdeführer als Pfleger von
Patientinnen tätig werden sollte. Entsprechend hat die Vorinstanz nicht
rechtsfehlerhaft gehandelt, als sie dem Beschwerdeführer die pflegerische
Tätigkeit mit Patientinnen im Kanton Zürich allgemein untersagt hat.
2.3.2 Zu prüfen ist weiter, ob es erforderlich war, das teilweise Berufsverbot
als vorsorgliche Massnahme anzuordnen. Vorsorgliche Massnahmen, die vor
Anordnung der Verfügung im Hauptverfahren ergehen, zielen darauf ab, deren
Wirksamkeit sicherzustellen. Der Entscheid über die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus. Es muss sich als notwendig erweisen, die
fraglichen Vorkehren sofort zu treffen (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; 127 II
132 E. 3 S. 137 f.; Urteile 2A.142/2003 vom 5. September 2003 E. 3.1; 2C_105/
2012 vom 29. Februar 2012 E. 4.2). Der Verzicht auf die Massnahme muss einen
erheblichen Nachteil bewirken, der nicht leicht wieder gutzumachen ist und
dessen Abwendung entgegenstehende Interessen überwiegt (BGE 130 II 149 E. 2.2
S. 155). Der durch die Endverfügung zu regelnde Zustand soll weder präjudiziert
noch verunmöglicht werden (BGE 127 II 132 E. 3 S. 138). Dem steht nicht
entgegen, dass der Massnahmeentscheid den Endentscheid für die Verfahrensdauer
vorwegnimmt (Urteil 2C_105/2012 vom 29. Februar 2012 E. 4.2 und E. 4.3).
Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer summarischen Prüfung der Sach- und
Rechtslage (Urteil 2C_105/2012 vom 29. Februar 2012 E. 2.2.1). Die
Hauptsachenprognose kann dabei berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist;
bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen
Zurückhaltung auf, weil in diesem Fall die erforderlichen Entscheidgrundlagen
im Hauptverfahren erst noch beschafft werden müssen (BGE 130 II 149 E. 2.2 S.
155; 127 II 132 E. 3 S. 138). Beim Entscheid über vorsorgliche Massnahmen steht
den zuständigen Behörden ein erheblicher Ermessens- und Beurteilungsspielraum
zu (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289).
2.3.3 Vorliegend hat die Vorinstanz diesen Beurteilungsspielraum respektiert.
Sie hat festgestellt, dass eine mögliche Gesundheitsgefährdung von Patientinnen
durch sexuelle Übergriffe bestehe, wenn der Beschwerdeführer aus der
Untersuchungshaft entlassen werde und seine berufliche Tätigkeit fortführen
sollte. Das vom Beschwerdeführer vorgebrachte Argument, wonach die Vorwürfe auf
sexuelle Halluzinationen der Patientinnen zurückzuführen seien, habe den
Verdacht bis anhin nicht zu widerlegen vermocht. Der Beschwerdeführer führe
selbst aus, dass der Ausgang des Strafverfahrens offen sei. Zudem seien die
Vorwürfe von 14 Patientinnen erhoben worden.
Diese Feststellungen werden vom Beschwerdeführer nicht rechtsgenüglich
bestritten. Er wiederholt zwar vor Bundesgericht seine abweichende Sicht der
Dinge, macht jedoch nicht geltend, dass die Vorinstanz den Sachverhalt
willkürlich oder anderweitig in Verletzung verfassungsmässiger Rechte erstellt
habe (vgl. Art. 118 BGG). Das Bundesgericht ist daher daran gebunden (Art. 105
Abs. 1 BGG). Die vom Beschwerdeführer namentlich in der Eingabe vom 18. Oktober
2012 angeführten neuen Vorbringen zu den Erkenntnissen aus dem Strafverfahren
sind wegen des Novenverbots (Art. 99 Abs. 1 BGG) unbeachtlich.
2.3.4 Aufgrund dieser Sachverhaltsfeststellungen war sofortiges Handeln des
Kantonsärztliches Dienstes des Kantons Zürich geboten, noch bevor endgültig
über ein Berufsverbot des Beschwerdeführers entschieden werden konnte. Mit der
öffentlichen Gesundheit steht ein hohes öffentliches Interesse auf dem Spiel,
das nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand als gefährdet erscheint. Die
Abwägung mit den entgegenstehenden Interessen des Beschwerdeführers bleibt
vorbehalten (dazu E. 2.4).
Zu präzisieren ist mit Blick auf die Erforderlichkeit der vorsorglichen
Massnahme jedoch die vorinstanzliche Auffassung, wonach der Kantonsärztliche
Dienst des Kantons Zürich den rechtskräftigen Entscheid im Strafverfahren
abwarten müsse, bevor ein definitiver Entscheid über ein allfälliges
Berufsverbot getroffen werden könne. Die in Ziff. 2 der erstinstanzlichen
Verfügung vom 9. Januar 2012 festgelegte Befristung der vorsorglichen Massnahme
ist nicht dahin gehend auszulegen, dass das Hauptverfahren betreffend das
definitive Berufsverbot nun ruhen darf, bis ein rechtskräftiger Entscheid in
der Strafsache vorliegt. Vielmehr ist das Hauptverfahren beförderlich
voranzutreiben und die angeordnete vorsorgliche Massnahme entsprechend der
Sach- bzw. Erkenntnislage gegebenenfalls anzupassen oder aufzuheben.
2.3.5 Ebenfalls ist die Publikation des Berufsverbots im kantonalen Amtsblatt
zur Information und zum Schutz des Publikums erforderlich. Die Massnahme findet
ihre Grundlage in § 6 VRG i.V.m. § 19 Abs. 2 GesG. Nur mit der Publikation
können mögliche Arbeitgeber, aber auch Patientinnen die geeigneten Massnahmen
treffen, um pflegerische Tätigkeiten des Beschwerdeführers an Frauen wirksam zu
verhindern und damit eine Gesundheitsgefährdung zu unterbinden. Die Androhung
der Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 StGB gegenüber dem Beschwerdeführer bietet
ebenso wenig Gewähr für eine tatsächliche Einhaltung des Berufsverbots wie die
vom Beschwerdeführer beantragte Meldepflicht zur vorgängigen Genehmigung einer
allfälligen pflegerischen Tätigkeit.
2.4
2.4.1 Unter dem Aspekt der Zumutbarkeit ist zu beachten, dass das vorsorgliche
teilweise Berufsverbot den Beschwerdeführer hart in seinem wirtschaftlichen
Fortkommen trifft, besonders wenn es zum Schutz des Publikums im kantonalen
Amtsblatt veröffentlicht wird. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
fällt dabei ins Gewicht, dass er erklärt hat, während des hängigen
Strafverfahrens auf seine berufliche Tätigkeit als Pfleger gänzlich zu
verzichten. Dieser Verzicht war Anlass dafür, die Publikation des Berufsverbots
nur bedingt anzuordnen und davon abzusehen, sollte der Beschwerdeführer seine
berufliche Tätigkeit nicht wieder aufnehmen.
2.4.2 Die Eingriffsintensität des vorsorglichen teilweisen Berufsverbots
reduziert sich erheblich, wenn der Beschwerdeführer aus freien Stücken auf die
Berufsausübung verzichtet. Dadurch wirken sich unmittelbare berufliche
Erschwernisse durch die vorsorgliche Massnahme nicht oder zumindest nur
vermindert aus und allfällige irreversible Erschwernisse durch die Publikation
treten gar nicht erst ein. Selbst wenn es noch zur Veröffentlichung kommen
sollte, erscheinen die durch sie drohenden faktischen Erschwernisse im
beruflichen Fortkommen zum heutigen Zeitpunkt ungewiss. Bloss faktische
Auswirkungen auf das wirtschaftliche Handeln werden denn auch vom Bundesgericht
nur zurückhaltend als Grundrechtseingriff qualifiziert (Urteil 2C_485/2010 vom
3. Juli 2012 E. 6.2.2, zur Publikation vorgesehen).
2.4.3 Die möglichen finanziellen Einbussen des Beschwerdeführers werden
jedenfalls durch das gegenwärtige öffentliche Interesse am Schutz der
öffentlichen Gesundheit aufgewogen. Die Gefahr sexueller Übergriffe durch den
Beschwerdeführer rechtfertigt staatliches Handeln. Mit der physischen und
psychischen Integrität der Patientinnen sind elementare und grundrechtlich
geschützte Rechtsgüter gefährdetet, die mit dem vorsorglichen teilweisen
Berufsverbot und seiner (bedingt angeordneten) Publikation wirksam geschützt
werden sollen (Art. 10 Abs. 2 i.V.m. Art. 35 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 2 BV; Art.
8 EMRK; BGE 136 V 117 E. 4.2.2.1 S. 125 f.; 133 I 110 E. 5.2 S. 119, 58 E. 6.1
S. 66 f.).
2.5 Mangels rechtsgenüglicher Rüge (Art. 106 Abs. 2 BV) nicht zu prüfen ist,
wie die bedingt angeordnete Veröffentlichung mit Blick auf den
verfassungsrechtlichen Persönlichkeitsschutz (Art. 10 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 13
BV) zu beurteilen wäre.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Unschuldsvermutung (Art. 32
Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 2 EMRK). Es sei nicht gerechtfertigt, die
Unschuldsvermutung im vorliegenden Administrativverfahren auszuschalten.
Zwischen diesem und dem Strafverfahren bestehe ein faktischer Zusammenhang.
Auch erweise sich das auf § 19 GesG gestützte vorsorgliche Berufsverbot als
strafrechtliche Sanktion. Das Berufsverbot strebe zwar primär den Schutz der
Patientinnen an, doch sei damit untrennbar ein präventiver bzw. repressiver
Zweck verbunden, da es den Beschwerdeführer zu einem für jedermann geltenden
gesetzeskonformen Verhalten anhalten soll. Schliesslich sei das Berufsverbot
für den Beschwerdeführer von grösster Wichtigkeit, da es seine berufliche und
soziale Identität betreffe und ihm sowie seiner Familie die wirtschaftliche
Existenzgrundlage entziehe. Indem die Vorinstanz den Beschwerdeführer zu diesem
entscheidenden Argument nicht angehört habe, habe sie auch seinen Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt. In Verkennung der tatsächlichen
Umstände gehe die Vorinstanz implizit von der Schuld des Beschwerdeführers in
Bezug auf die inkriminierten Vorwürfe aus. Die Vorinstanz habe zahlreiche
Hinweise auf die Unschuld des Beschwerdeführers ausser Acht gelassen.
3.2
3.2.1 Die Unschuldsvermutung ergibt sich aus Art. 32 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff.
2 EMRK. Sie bedeutet, dass jede Person bis zur rechtskräftigen Verurteilung als
unschuldig gilt, und verankert damit den Anspruch, als unschuldig behandelt zu
werden, bis ein zuständiges Gericht nach Durchführung eines fairen Verfahrens
die strafrechtliche Schuld in rechtsgenüglicher Weise nachgewiesen und
festgestellt hat. Für den vorliegenden Sachzusammenhang heisst das
insbesondere, dass ohne entsprechendes Verfahren niemand einer strafbaren
Handlung bezichtigt werden darf (BGE 137 I 31 E. 5.1 S. 43). Massnahmen
polizeilicher Natur, die der präventiven Gefahrenabwehr dienen, enthalten für
sich gesehen keinen strafrechtlichen Vorwurf (BGE 137 I 31 E. 5.2 S. 43; Urteil
1C_88/2011 vom 15. Juni 2011 E. 3.5; ferner JÖRG GUNDEL, in: Handbuch der
Grundrechte, Bd. VI/1, 2010, § 146 Rz. 54).
3.2.2 Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist das vorliegende vorsorgliche
Berufsverbot gesundheitspolizeilich motiviert und enthält keinen
strafrechtlichen Vorwurf. Grundlage der nach § 6 VRG i.V.m. § 19 GesG
angeordneten Massnahme ist nicht die Schuld des Beschwerdeführers, sondern die
Gefahr für die öffentliche Gesundheit, die sich aus den konkreten Sachumständen
und namentlich dem Verdacht sexueller Übergriffe ergibt (vgl. BGE 137 I 31 E.
5.2 S. 43). Dieser präventive Charakter des Berufsverbots liefe ins Leere,
wollte man die Unschuldsvermutung greifen lassen und damit die Massnahme nur
bzw. erst dann zulassen, wenn die allfällige strafrechtliche Schuld des
Beschwerdeführers erstellt wäre. Unbeschadet dessen wird die
Rechtsstaatlichkeit der vorliegenden Massnahme durch die Einbettung in die
Rechtsordnung gewährleistet, namentlich durch die allgemeinen Grundsätze
rechtsstaatlichen Verwaltungshandelns (Art. 5 BV), grundrechtlich geschützte
Rechtspositionen wie die geltend gemachte Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und
die verfahrensrechtlichen Fairnessgarantien (Art. 29 f. BV). Die Rüge der
Verletzung der Unschuldsvermutung ist daher vorliegend unbegründet. Damit
erübrigte sich für die Vorinstanz unter diesem Titel auch eine nähere
Auseinandersetzung mit den vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumenten, womit
die gerügte Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) entfällt.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Da sich die Beschwerde nicht als
aussichtslos erweist und der Beschwerdeführer bedürftig ist, kann die
beantragte unentgeltliche Rechtspflege bewilligt und auf die Erhebung von
Gerichtskosten verzichtet werden (Art. 64 Abs. 1 BGG). Dem Vertreter des
Beschwerdeführers wird eine angemessene Entschädigung ausgerichtet (Art. 64
Abs. 2 BGG). Der Beschwerdeführer wird indessen auf Art. 64 Abs. 4 BGG
aufmerksam gemacht, wonach er als Begünstigter der Gerichtskasse Ersatz zu
leisten haben wird, wenn er später dazu in der Lage ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren
wird gutgeheissen und es wird dem Beschwerdeführer Rechtsanwalt J. Mischa
Mensik, Meggen, als Rechtsbeistand beigegeben.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt,
indes vorläufig auf die Gerichtskasse genommen.
4.
Rechtsanwalt J. Mischa Mensik, Meggen, wird aus der Gerichtskasse eine
Entschädigung von Fr. 3'000.-- ausgerichtet.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Dezember 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Egli