II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.860/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_860/2012
Urteil vom 14. Mai 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Errass.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), Bundeshaus Nord, Kochergasse 10, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________ und Mitbeteiligte,
Oberdorf 21, 3207 Wileroltigen,
alle vertreten durch Fürsprecher Rainer Weibel, Herrengasse 30, 3011 Bern,
Beschwerdegegner,
BKW FMB Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3000 Bern 25, vertreten durch Fürsprecher
Walter Streit, Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern.
Gegenstand
Gesuch vom 21. März 2011 um Entzug der Betriebsbewilligung des Kernkraftwerks
Mühleberg,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 30. Juli 2012.
Sachverhalt:
A.
Das Kernkraftwerk (KKW) Mühleberg wurde im Jahre 1972 durch die heutige BKW FMB
Energie AG (BKW) in Betrieb genommen. Der Bundesrat verlängerte am 28. Oktober
1998 die bereits bisher befristete Betriebsbewilligung bis zum 31. Dezember
2012.
Auf Gesuch der BKW hin hob das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) mit Verfügung vom 17. Dezember 2009 die
Befristung der Betriebsbewilligung auf. Dagegen erhoben X.________ und
Mitbeteiligte Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, welches diese mit
Urteil vom 1. März 2012 teilweise guthiess, die bisherige Befristung auf 31.
Dezember 2012 aufhob, aber eine neue Frist auf 28. Juni 2013 festlegte. Dagegen
erhoben das UVEK (Verfahren 2C_357/2012) und die BKW (Verfahren 2C_347/2012)
Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses hiess die Beschwerden mit Urteil vom
28. März 2013 gut und hob die Befristung der Betriebsbewilligung auf.
B.
Am 21. März 2011 reichten X.________ und 112 Mitbeteiligte beim UVEK ein Gesuch
ein mit dem Begehren, die vom Bundesrat erteilte Betriebsbewilligung vom 14.
Dezember 1992/28. Oktober 1998 sei zu entziehen und der Entscheid des UVEK vom
17. Dezember 2009, mit dem die Befristung der Betriebsbewilligung aufgehoben
wurde, sei zu widerrufen. Eventuell sei die Betriebsbewilligung unter der
Bedingung neu zu erteilen, dass die BKW den Beweis eines sicheren Betriebs und
einer Nachrüstung nach Stand der Wissenschaft und Technik und unter
Berücksichtigung der Erkenntnisse aus der Kernkraftanlagekatastrophe in
Fukushima Daiichi-1 vom 11. März 2011 erbringen könne und namentlich bestimmte,
näher bezeichnete Sicherheitsmassnahmen getroffen habe. Für die Dauer des
Verfahrens sei die dringliche provisorische Ausserbetriebnahme des KKW
Mühleberg anzuordnen. Zudem stellten sie eine Anzahl von Verfahrensanträgen.
Das Gesuch wurde mit weiteren Eingaben ergänzt, in denen weitere Anträge
gestellt wurden. Unter anderem beantragten die Gesuchsteller mit Eingabe vom
20. September 2011, es sei festzustellen, dass die Freigabeanträge betreffend
Massnahmen zur Ertüchtigung des SUSAN-Einlaufbauwerks vom 8. August 2011 und
betreffend die zusätzliche Einspeiseleitung SUSAN-Einlaufbauwerk vom 10. August
2011 und damit zusammenhängende Gesuche einer Baubewilligung und/oder einer
Änderung der Betriebsbewilligung bedürften.
Mit Verfügung vom 30. September 2011 erkannte das UVEK:
"1. Auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung des KK[W Mühleberg] wird
nicht eingetreten.
2. Es wird festgestellt, dass es sich bei den mit Freigabeanträgen vom 8. und
10. August 2011 beantragten Massnahmen am SUSAN-Einlaufbauwerk um nicht
wesentliche von der Bewilligung abweichende Änderungen handelt. Das Gesuch um
Änderung der Bewilligung wird abgewiesen.
3. Alle übrigen Begehren der Gesuchstellenden werden, soweit darauf einzutreten
ist, abgewiesen.
4. Die Gebühren für den Erlass dieser Verfügung in Höhe von Fr. 25'060.- werden
den Gesuchstellenden in solidarischer Haftung auferlegt.
[5. Eröffnung/Mitteilung]."
C.
C.a X.________ und Mitbeteiligte erhoben dagegen am 3. November 2011 Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid des UVEK
betreffend das von den Beschwerdeführenden eingereichte Gesuch um Entzug der
Betriebsbewilligung vom 21. März 2011 sei aufzuheben und an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Eventuell sei die von der Vorinstanz verfügte Gebühr aufzuheben
und zur Neuprüfung zurückzuweisen, subeventuell sei die Gebühr auf Fr. 3'000.-,
allenfalls auf einen gerichtlich zu bestimmenden Betrag zu reduzieren.
C.b Mit Urteil vom 30. Juli 2012 hiess das Bundesverwaltungsgericht die
Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut und wies die Sache zur materiellen
Beurteilung des Gesuchs um Entzug der Betriebsbewilligung und zur Neuverlegung
der Kosten unter Prüfung eines Gebührenerlasses an das UVEK zurück (Ziff. 1).
Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.- wurden der BKW auferlegt (Ziff. 2) und
diese verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von Fr.
7'000.-- zu entrichten (Ziff. 3).
D.
Das UVEK erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Antrag, Ziff. 1 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben.
X.________ und Mitbeteiligte beantragen Abweisung der Beschwerde. Das
Bundesverwaltungsgericht und die BKW verzichten auf eine Stellungnahme.
Erwägungen:
1.
1.1 Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit
des öffentlichen Rechts ist grundsätzlich die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 86
Abs. 1 lit. a BGG). Nach Art. 83 lit. n Ziff. 1 BGG ist die Beschwerde
unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend das
Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung.
Diese Ausnahme bezieht sich nur auf die in Art. 65 Abs. 5 lit. b und c des
Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 (KEG; SR 732.1) genannten Entscheide
darüber, ob überhaupt eine Freigabe oder Bewilligungsänderung erforderlich sei,
nicht aber auf die Entscheide, mit denen eine Bewilligung erteilt oder geändert
wird (Urteile 2C_347/2C_357/2012 vom 28. März 2013 E. 2.1; 2C_170/2007 vom 21.
Januar 2008 E. 1.2; THOMAS HÄBERLI, in: Basler Kommentar BGG, 2. Aufl., N. 231
f. zu Art. 83; HANSJÖRG SEILER, in: Seiler/Von Werdt/Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, N. 89 zu Art. 83). Sie kann auch nicht gelten, wenn es -
wie vorliegend - um den Entzug der Bewilligung geht.
1.2 Das UVEK ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG).
1.3
1.3.1 Die Beschwerde ist zulässig gegen End- oder Teilentscheide (Art. 90 und
91 BGG), gegen Vor- oder Zwischenentscheide jedoch nur unter den
Voraussetzungen von Art. 92 oder 93 BGG. Als Zwischenentscheide gelten u.a.
Rückweisungsentscheide (BGE 133 V 477 E. 4.2 S. 481 f.).
1.3.2 Die heutigen Beschwerdegegner hatten vor dem UVEK verschiedene Anträge
gestellt. Das UVEK ist auf den Antrag um Entzug der Betriebsbewilligung nicht
eingetreten und hat die übrigen Begehren abgewiesen (vorne lit. B). Beim
Bundesverwaltungsgericht angefochten wurde nur der Nichteintretensentscheid
bezüglich des Gesuchs um Entzug der Betriebsbewilligung und der damit
zusammenhängenden Verfahrensanträge sowie der Gebührenpunkt. Die übrigen Teile
der Verfügung des UVEK sind damit rechtskräftig geworden. Die angefochtene
Ziff. 1 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts bezieht sich ebenfalls nur
auf das Nichteintreten auf das Gesuch um Entzug der Bewilligung sowie die damit
zusammenhängende Gebühr. Sie weist in diesen Punkten die Sache an das UVEK
zurück und ist demnach ein Zwischenentscheid.
1.3.3 Weist ein Gericht eine Sache mit verbindlichen Vorgaben zur neuen
Beurteilung an eine Behörde zurück, so stellen diese Vorgaben für die Behörde
einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) dar,
weil sie entgegen ihrer Rechtsauffassung einen Entscheid erlassen müsste, den
sie in der Folge nicht mehr anfechten kann (BGE 133 V 477 E. 5.2.4 S. 484 f.).
Dies gilt aber nur, soweit der Rückweisungsentscheid materiellrechtliche
Vorgaben enthält, welche die untere Instanz bei ihrem neuen Entscheid befolgen
muss. Erschöpft sich der Rückweisungsentscheid darin, dass eine Frage
ungenügend abgeklärt und deshalb näher zu prüfen sei, ohne dass damit
materiellrechtliche Vorgaben verbunden sind, so entsteht der Behörde, an die
zurückgewiesen wird, kein nicht wieder gutzumachender Nachteil, führt die
Rückweisung doch bloss zu einer dieses Kriterium nicht erfüllenden Verlängerung
oder Verteuerung des Verfahrens (BGE 133 V 477 E. 5.2.2 S. 483).
1.3.4 Das UVEK hatte in seiner Verfügung vom 30. September 2011 im Wesentlichen
erwogen, die Vorbringen der Gesuchsteller fielen in den Zuständigkeitsbereich
des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI). Dieses beaufsichtige
den Betrieb des KKW Mühleberg und treffe bei Bedarf besondere Anordnungen. Das
UVEK habe keine begründete Veranlassung zur Annahme, dass das ENSI seine
Aufsicht nicht genügend wahrnehme. Es sei daher davon auszugehen, dass der
Betrieb des KKW Mühleberg den geltenden Sicherheitsanforderungen entspreche,
solange das ENSI den Betrieb als sicher beurteile. Es bestehe mithin kein
zureichender Grund, um auf die rechtskräftig erteilte Betriebsbewilligung
zurückzukommen.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil erwogen, die (damaligen)
Beschwerdeführer hätten glaubhaft gemacht, dass Voraussetzungen für einen
Bewilligungsentzug nach Art. 67 Abs. 1 KEG vorliegen könnten; sie habe bereits
in ihrem Urteil über die Befristung der Betriebsbewilligung (s. vorne lit. A)
festgestellt, wichtige Sicherheitsaspekte seien ungeklärt und ein allfälliges
Gesuch um Verlängerung der Betriebsbewilligung müsse mit einem
Instandhaltungskonzept eingereicht werden. Auch aus heutiger Sicht sei die
Situation nicht grundlegend anders einzuschätzen. Mit Blick auf das
Vorsorgeprinzip und den hohen Stellenwert der Sicherheit sei im Zweifel eine
Überprüfung vorzunehmen. Da nicht von der Hand zu weisen sei, dass Gründe für
den Entzug der Bewilligung vorliegen könnten, hätte das UVEK auf das Gesuch
eintreten und eine materielle Prüfung vornehmen müssen.
Das UVEK rügt, das Bundesverwaltungsgericht habe die Art. 67 Abs. 1, Art. 70
und 72 KEG unrichtig ausgelegt, was zu einer unzutreffenden Auffassung
betreffend Rollen- und Aufgabenverteilung zwischen UVEK und ENSI führe. In
Wirklichkeit fielen die von den heutigen Beschwerdegegnern beanstandeten Mängel
in den Aufgabenbereich des ENSI. Diese Aspekte seien nicht ausreichend
gewichtig, um eine materielle Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen an die
Hand zu nehmen, da sie nicht gewichtiger seien als übliche
sicherheitstechnische Fragen der laufenden Aufsicht. Das UVEK habe keine
Anhaltspunkte, dass das ENSI seiner Aufgabe nicht genügend nachkomme oder sich
die Betreiberin des KKW Mühleberg nicht an die Anordnungen des ENSI halten
würde; es habe mithin keinen Grund zur Annahme, dass das KKW Mühleberg nicht
alle Voraussetzungen für den Betrieb erfüllen würde. Weiter rügt das UVEK, das
Bundesverwaltungsgericht habe das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht
verletzt; es sei in zwei knappen Absätzen einzig auf die Vorbringen der
damaligen Beschwerdeführer eingegangen und habe die vom UVEK vorgebrachten
Gründe weder gehört noch geprüft; es habe nicht dargelegt, inwiefern ein
konkreter hinreichender Verdacht für einen Entzugsgrund vorliege, sich
wesentliche Grundlagen seit der Bewilligungserteilung geändert haben könnten
oder inwiefern die beanstandeten Mängel bedeutsam seien; es habe den
Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt, indem es nur auf seine
Ausführungen im Urteil vom 1. März 2012 abgestellt habe, ohne die seitherigen
Entwicklungen zu berücksichtigen.
1.3.5 Entgegen der Auffassung des UVEK folgt aus den
bundesverwaltungsgerichtlichen, knapp gehaltenen Ausführungen nicht, dass die
Vorinstanz in ihrem Rückweisungsentscheid aufgrund einer unzutreffenden
Rechtsauffassung dem UVEK verbindliche materiellrechtliche Vorgaben gemacht
hätte. In der grundsätzlichen Konzeption besteht zudem kein Dissens zwischen
UVEK und Bundesverwaltungsgericht, indem beide davon ausgehen, dass das UVEK
zuständig ist für den Entzug der Betriebsbewilligung und dieser Entzug zu
erfolgen hat, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nicht oder nicht mehr
erfüllt sind (Art. 19, 20 und 67 KEG). Ausdrücklich als richtig anerkennt das
UVEK auch die vorinstanzlichen Ausführungen, wonach eine Überprüfung nur
angezeigt sei, wenn sich wesentliche Grundlagen seit der Erteilung der
Bewilligung geändert hätten, wobei nur bedeutsame Mängel ins Gewicht fielen.
Unterschiedliche Auffassungen zwischen UVEK und Bundesverwaltungsgericht
bestehen möglicherweise darin, ob die von den Beschwerdegegnern gerügten Mängel
aufsichtsrechtlich behoben werden können oder nicht; indessen hat sich die
Vorinstanz gar nicht mit den einzelnen Mängeln befasst; sie hat somit nicht
verbindlich gesagt, diese würden nicht in die Zuständigkeit der Aufsichts-,
sondern der Bewilligungsbehörde fallen. Auch bei Befolgung der vorinstanzlichen
Anweisungen bleibt das UVEK bei der nun vorzunehmenden materiellen Prüfung
frei, einen Bewilligungsentzug zu verneinen mit der Begründung, die geltend
gemachten Mängel könnten im Rahmen der laufenden Aufsicht behoben werden.
Analoges gilt auch in Bezug auf die Gebührenauflage: Die Vorinstanz hat das
UVEK nur angewiesen zu prüfen, ob eine Befreiung von der Gebühr in Frage komme,
aber sie hat für diese Prüfung keine materielle Vorgabe gemacht.
1.3.6 Der Rückweisungsentscheid enthält somit keine verbindliche materielle
Vorgabe und begründet für das UVEK keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil.
Auf die Beschwerde ist aus diesem Grund nicht einzutreten.
Der Vollständigkeit halber ist zu bemerken, dass das UVEK bei der nunmehr
vorzunehmenden materiellen Prüfung auch die seitherigen Entwicklungen zu
berücksichtigen haben wird, insbesondere auch den Entscheid des Bundesgerichts
vom 28. März 2013 betreffend Befristung der Bewilligung.
2.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4
BGG). Das UVEK hat den Beschwerdegegnern für das bundesgerichtliche Verfahren
eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Das UVEK hat den Beschwerdegegnern für das bundesgerichtliche Verfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Mai 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Errass
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