II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.848/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_848/2012
Urteil vom 8. März 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Isabelle Schwander,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz.
Gegenstand
Wasserrechtsgesetz, Konzessionsabgaben,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III,
vom 20. Juni 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a X.________ ersuchte am 22. Mai 2009 beim Amt für Wasserbau des Kantons
Schwyz um Erlaubnis, Wasser des Brünnenbachs für den Betrieb einer
Wärempumpenanlage zur Beheizung eines Wohnhauses und eines Lagergebäudes nutzen
zu dürfen. Mit Beschluss Nr. 773/2009 vom 7. Juli 2009 erteilte der
Regierungsrat des Kantons Schwyz (nachfolgend: Regierungsrat) X.________ die
beantragte Konzession für die Dauer von 20 Jahren. Er erhob eine einmalige
Gebühr von Fr. 871.-- (bestehend aus Fr. 380.-- Konzessionsgebühr und Fr.
471.-- Bearbeitungsgebühr) und setzte den jährlichen Wasserzins auf einen
Rappen pro Kubikmeter der genutzten Wassermenge fest. Die Konzession enthielt
ferner einen Vorbehalt betreffend Erhöhung des Wasserzinses im Fall der
Revision der gesetzlichen Bestimmungen sowie verschiedene Auflagen.
A.b Am 20. Juli 2009 forderte X.________ den Regierungsrat auf, den Beschluss
Nr. 773/2009 vom 7. Juli 2009 zu berichtigen. Er beantragte, auf die Erhebung
der Gebühren und des Wasserzinses sowie auf die Auflagen zu verzichten, da er
gemäss Grundbuchauszug das Recht habe, unentgeltlich das Wasser des
Brünnenbachs zu nutzen. Sollte wider Erwarten nicht auf seinen Antrag
eingetreten werden, gelte die Eingabe gleichzeitig als Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz (nachfolgend: Verwaltungsgericht).
Das Amt für Wasserbau teilte X.________ am 29. Juli 2009 mit, die Eingabe vom
20. Juli 2009 werde als Wiedererwägungsgesuch entgegengenommen, und leitete
eine Kopie der Eingabe als "vorsorgliche" Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weiter. Dieses sistierte das Beschwerdeverfahren am 31. Juli 2009.
A.c Mit Beschluss Nr. 986/2009 vom 15. September 2009 wies der Regierungsrat
das Wiedererwägungsgesuch ab; der Entscheid wurde X.________ jedoch zunächst
infolge gescheiterter Zustellung nicht eröffnet.
A.d Am 22. September 2009 schrieb das Verwaltungsgericht die Beschwerde vom 20.
Juli 2009 als gegenstandslos vom Protokoll ab. Dadurch erfuhr X.________ von
der Existenz des Regierungsratsbeschlusses Nr. 986/2009 vom 15. September 2009.
Nach zweimaliger Intervention beim Amt für Wasserbau wurde ihm der Beschluss am
26. November 2009 eröffnet.
B.
Am 17. Dezember 2009 focht X.________ den Regierungsratsbeschluss Nr. 986/2009
vom 15. September 2009 beim Verwaltungsgericht an, welches mit Entscheid vom
20. Juni 2012 auf die Beschwerde wegen Verspätung nicht eintrat. Das
Verwaltungsgericht erwog zudem, selbst wenn auf die Beschwerde eingetreten
werden könnte, wäre diese abzuweisen, und hielt dies im Dispositiv fest.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 10. September 2012 beantragt X.________ sinngemäss, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 20. Juni 2012 sei aufzuheben und die Angelegenheit sei
zur Neubeurteilung an dieses zurückzuweisen; eventuell seien die Beschwerden
vom 20. Juli 2009 und vom 17. Dezember 2009 gutzuheissen und die Verpflichtung
zur Zahlung eines Wasserzinses sowie damit zusammenhängende Verpflichtungen
aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Der Regierungsrat
beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
X.________ lässt sich mit Replik vom 19. November 2012 vernehmen.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist der letztinstanzliche, verfahrensabschliessende Entscheid
eines kantonalen Gerichts auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (vgl. Art. 82
lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG); eine sachliche Ausnahme im Sinn
von Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist somit zulässig.
1.2 Ziff. 1 des Entscheiddispositivs vom 20. Juni 2012 lautet:
"Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Soweit darauf einzutreten wäre,
wird sie im Sinne der Erwägungen abgewiesen."
Der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid ist dem mit einer
Eventualbegründung versehenen materiellen Entscheid vorgelagert: Das
Bundesgericht prüft, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Beschwerde nicht
eingetreten ist; im Fall einer Gutheissung könnte es direkt den abweisenden
Sachentscheid der Vorinstanz überprüfen. In dieser Konstellation wird gestützt
auf Art. 42 Abs. 2 BGG verlangt, dass sich die beschwerdeführende Partei sowohl
mit der Haupt- als auch mit der Eventualbegründung auseinandersetzt (vgl. BGE
133 IV 119 E. 6.3 S. 120). Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt.
1.3 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Er
ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat an dessen
Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
Er ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, so dass auf
die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG
geltend gemacht werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Dabei prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen
Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend
gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich
sind (BGE 135 II 384 E. 2.2.1 S. 389). Die rechtsfehlerhafte Auslegung von
kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen
Rügegrund; sie wird nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft (BGE 136 I
316 E. 2.2.1 S. 318 mit Hinweisen).
3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf die
Beschwerde vom 17. Dezember 2009 eingetreten ist.
Der Beschluss des Regierungsrates vom 15. September 2009 wurde dem
Beschwerdeführer am 26. November 2009 eröffnet, nachdem die erste Zustellung
gescheitert war. Gemäss Art. 56 Abs. 1 der Verordnung des Kantons Schwyz vom 6.
Juni 1974 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; SRSZ 234.110) beträgt die
Beschwerdefrist 20 Tage. Sie hat am 27. November 2009 (Freitag) zu laufen
begonnen und am 16. Dezember 2009 (Mittwoch) geendet. Die am 17. Dezember 2009
der Vorinstanz überbrachte Beschwerde wurde somit einen Tag nach Ablauf der
Rechtsmittelfrist eingereicht.
Der Beschwerdeführer bestreitet die Verspätung bei der Beschwerdeerhebung
nicht. Zudem war bereits im vorinstanzlichen Verfahren unbestritten, dass keine
Fristwiederherstellungsgründe vorlagen; solche waren auch nicht geltend gemacht
worden. Vor Bundesgericht ist nicht strittig, dass die Beschwerde vom 17.
Dezember 2009 verspätet war. Unter dem Vorbehalt der Gültigkeit des
Regierungsratsbeschlusses vom 15. September 2009 ist der
Nichteintretensentscheid daher rechtens.
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Regierungsratsbeschluss vom 15.
September 2009 sei nichtig, da er nicht unterschrieben gewesen sei. Zugleich
rügt er eine Verletzung des rechtlichen Gehörs: Dieser Anspruch umfasse auch
das Recht zu erfahren, dass ein Entscheid ergangen sei und wer diesen gefällt
habe.
4.1 Gemäss § 31 Abs. 1 lit. h VRP müssen Verfügungen und Entscheide die
Unterschrift enthalten. Eine ohne Unterschrift eröffnete Verwaltungsverfügung
leidet an einem Formmangel, welcher - wie jeder Eröffnungsmangel - der
rechtsuchenden Partei nicht zum Nachteil gereichen darf. Dieser Grundsatz
ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 und 2 BV und ist für das bundesrechtliche
Verwaltungsverfahren explizit in Art. 38 VwVG (SR 172.021) statuiert.
Formfehler fallen indessen nicht ins Gewicht, wenn eine objektiv mangelhafte
Eröffnung gleichwohl den beabsichtigten Zweck erfüllt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 260 Rz. 20).
Dem Beschwerdeführer wurde der angefochtene Beschluss - wenn auch erst zwei
Monate nach dessen Ausfertigung und ohne Unterschriften - mit vollständiger
Begründung und Rechtsmittelbelehrung eröffnet. Der Regierungsrat als verfügende
Behörde war angegeben, ebenso die Namen des Landammanns und des
Staatsschreibers. Da der Beschwerdeführer durch den Eröffnungsmangel nicht
daran gehindert wurde, den Regierungsratsbeschluss fristgerecht anzufechten,
stellt sich infolge der (unbestrittenermassen) abgelaufenen Rechtsmittelfrist
nur noch die Frage, ob der Regierungsratsbeschluss nichtig ist.
4.2 Im Rahmen des Schriftenwechsels vor der Vorinstanz erklärte der Vorsteher
des federführenden Umweltdepartements in seiner Stellungnahme vom 20. Januar
2010, der für den Konzessionär bestimmte Regierungsratsbeschluss sei jeweils
mit der Originalunterschrift versehen, das für das Amt für Wasserbau bestimmte
Exemplar jedoch nicht. Der erstmalige Versand des original unterzeichneten
Regierungsratsbeschlusses vom 15. September 2009 sei am 28. September 2009
erfolgt; die Zustellung sei jedoch gescheitert. Da das Amt für Wasserbau nicht
mehr im Besitz eines Regierungsratsbeschlusses mit Originalunterschrift gewesen
sei, habe es dem Beschwerdeführer am 25. November 2009 ein als Kopie
gekennzeichnetes, nicht unterzeichnetes Exemplar gesandt.
4.3 Nach der gescheiterten Zustellung wäre der Regierungsrat gemäss § 31 Abs. 1
lit. h VRP verpflichtet gewesen, ein neues Exemplar des Beschlusses vom 15.
September 2009 auszufertigen, dieses unterzeichnen zu lassen und dem
Beschwerdeführer zu eröffnen. Nach der Lehre können jedoch nur schwerwiegende
Form- oder Eröffnungsfehler unter Umständen die Nichtigkeit einer Verfügung
nach sich ziehen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.
Aufl. 2010, Rz. 972); dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Adressat
berechtigte Zweifel an der Identität der verfügenden Behörde haben durfte
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 260 f. Rz. 21).
Hier wiegt der Mangel nicht besonders schwer: Der Beschwerdeführer wusste, dass
es sich um die zweite Zustellung eines Regierungsratsbeschlusses handelte, von
dessen Existenz er bereits Kenntnis hatte. An der Identität der verfügenden
Behörde bestand somit kein Zweifel. Zudem ist das Exemplar als Kopie
gekennzeichnet und geht die Identität der unterschriftsberechtigten bzw.
-verpflichteten Personen aus dem Unterschriftenblock hervor. Bei dieser
Sachlage stehen die fehlenden Unterschriften der Gültigkeit des Beschlusses
nicht entgegen.
5.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren
im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
5.1 Er habe gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 7. Juli 2009
rechtzeitig Beschwerde erhoben. Infolge Rechtshängigkeit der Sache bei der
Vorinstanz habe der Regierungsrat keine Verfügungsbefugnis zu Lasten des
Beschwerdeführers gehabt. Der Regierungsratsbeschluss vom 15. September 2009
sei von einer unzuständigen Behörde erlassen worden und daher nichtig.
5.2 Der Beschwerdeführer übersieht, dass das Beschwerdeverfahren vor der
Vorinstanz wenige Tage nach Einreichung bzw. Weiterleitung der Eingabe vom 20.
Juli 2009 an die Vorinstanz sistiert wurde. Bei dieser Sachlage stand der
Streitgegenstand entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht in der
Verfügungsmacht des Gerichts, denn der Zweck der Verfahrenssistierung besteht
gerade darin, den Devolutiveffekt vorübergehend aufzuheben.
5.3 Das Wiedererwägungsgesuch gehört zu den ausserordentlichen Rechtsmitteln.
Es ist ein formloser Rechtsbehelf, mit dem die formelle Rechtskraft einer
Verfügung beseitigt werden soll (URSINA BEERLI-BONORAND, Die ausserordentlichen
Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, 1985,
S. 30). Das Rechtsinstitut der Wiedererwägung wird vornehmlich im Zusammenhang
mit der Aufhebung formell rechtskräftiger Verfügungen diskutiert (vgl.
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 287 ff.; JOSEF HENSLER, Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Schwyz, 1980, S. 26). Eine
entsprechende Regelung findet sich in § 34 VRP, welcher die Marginalie
"Widerruf" trägt.
§ 34 Abs. 1 und 2 VRP haben folgenden Wortlaut:
"1 Verfügungen können auf Gesuch einer Partei oder von Amtes wegen von der
erlassenden oder der Aufsichtsbehörde ausserhalb eines Revisionsverfahrens
abgeändert oder aufgehoben werden, wenn sich die Verhältnisse geändert haben
oder erhebliche öffentliche Interessen es erfordern und dabei der Grundsatz von
Treu und Glauben nicht verletzt wird.
2 Die Behörde ist nicht verpflichtet, auf das Wiedererwägungsgesuch
einzutreten."
Im Gegensatz zu dem in § 61 VRP geregelten Revisionsverfahren, welches gemäss
Wortlaut nur auf formell rechtskräftige Verfügungen Anwendung findet, erwähnt §
34 VRP die formelle Rechtskraft der zu korrigierenden Verfügung nicht. Zwar
legt der Passus "wenn sich die Verhältnisse geändert haben" nahe, dass § 34
Abs. 1 VRP auf formell rechtskräftige Verfügungen zugeschnitten ist. Indessen
schliesst der Wortlaut dieser Bestimmung die Entgegennahme einer Eingabe
während der Rechtsmittelfrist als Wiedererwägungsgesuch nicht ausdrücklich aus.
Es ist somit möglich, dass eine Verwaltungsbehörde auf ihren Entscheid
zurückkommt, obwohl bei Einreichung des Wiedererwägungsgesuchs der ordentliche
Rechtsweg offen stand. Dieses Vorgehen weist Ähnlichkeit auf mit der
Konstellation, in der eine Verwaltungsbehörde, deren Entscheid bei der
Rechtsmittelinstanz hängig ist, bis zu ihrer Vernehmlassung auf den
angefochtenen Entscheid zurückkommen kann (Wiedererwägung pendente lite, vgl.
für den Bund Art. 58 VwVG). Die VRP kennt dafür keine selbständige
Rechtsgrundlage. Jedoch zeigt § 28 lit. c VRP, welcher die Abschreibung des
Beschwerdeverfahrens nach Widerruf der angefochtenen Verfügung vorsieht, dass §
34 VRP zugleich als Rechtsgrundlage für die Wiedererwägung pendente lite dient.
§ 34 VRP ist somit nicht ausschliesslich auf formell rechtskräftige Verfügungen
anwendbar. Während die Wiedererwägung pendente lite jeweils zu einer zumindest
teilweisen Gutheissung des Begehrens führt, kann ein Wiedererwägungsgesuch
abgewiesen oder gestützt auf § 34 Abs. 2 VRP durch Nichteintreten erledigt
werden. Die Vorinstanz hat deshalb vorsorglich ein Beschwerdeverfahren
eröffnet, um den Beschwerdeführer nicht dem Risiko auszusetzen, dass die
Angelegenheit infolge Nichteintretens durch den Regierungsrat materiell nicht
mehr beurteilt werden könnte.
Aus den genannten Gründen ist es nicht geradezu willkürlich, wenn der
Regierungsrat die Eingabe vom 20. Juli 2009 auf Antrag des Beschwerdeführers
hin behandelt hat. Nachdem der Regierungsrat auf das Wiedererwägungsgesuch
eintrat und es materiell behandelte, während das Beschwerdeverfahren sistiert
war, kann der Beschwerdeführer sich nicht darauf berufen, der Regierungsrat sei
zur Behandlung des Gesuchs nicht zuständig gewesen.
5.4 Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang geltend, die Vorinstanz
hätte ihm vor der Abschreibung des Beschwerdeverfahrens am 22. September 2009
das rechtliche Gehör gewähren müssen bzw. sie hätte das Beschwerdeverfahren
nicht abschreiben dürfen. Anstatt die Angelegenheit pendent zu halten und den
Beschluss des Regierungsrates als Vernehmlassung entgegenzunehmen, habe die
Vorinstanz das Beschwerdeverfahren unzulässigerweise abgeschrieben.
5.4.1 Wird ein Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren eingeleitet, bleibt
dieses hängig, bis über die Sache materiell entschieden oder das Verfahren
wegen Gegenstandslosigkeit abgeschrieben worden ist. In der hier zu
beurteilenden Konstellation war das am 20. Juli 2009 angehobene
Beschwerdeverfahren trotz des (infolge Sistierung) unterbrochenen
Devolutiveffekts bei der Vorinstanz hängig, als der Regierungsrat am 15.
September 2009 seinen abweisenden Wiedererwägungsentscheid fällte.
5.4.2 Grundsätzlich führt die Wiedererwägung einer Verfügung während der
Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens (pendente lite) nur dann zur
Gegenstandslosigkeit, wenn den gestellten Rechtsbegehren vollumfänglich
entsprochen worden ist. Entspricht die neue Verfügung indessen nur teilweise
den Begehren, darf die Beschwerde nicht als gegenstandslos abgeschrieben
werden; diesfalls ist das Beschwerdeverfahren weiterzuführen, soweit es durch
die neue Verfügung nicht hinfällig geworden ist (vgl. für den Bund Art. 58 Abs.
3 VwVG; BGE 127 V 228 E. 2b/bb S. 233; Urteil 2C_733/2010 vom 16. Februar 2011
E. 3.2 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur; für das kantonale
Verfahren vgl. Urteil 2C_267/2011 vom 18. Juli 2011 E. 2.2). In Bezug auf die
abgewiesenen Begehren kommt der neuen Verfügung lediglich die Funktion einer
Stellungnahme zuhanden des Verwaltungsgerichts zu. Diese Regeln können
grundsätzlich auch herangezogen werden, wenn - wie hier - ein
Wiedererwägungsgesuch pendente lite abgewiesen wird.
5.4.3 Dem Beschwerdeführer ist daher grundsätzlich beizupflichten, wenn er
moniert, das Verfahren vor der Vorinstanz hätte pendent gehalten werden müssen.
Sodann ist ein letztinstanzlicher kantonaler Abschreibungsentscheid als
Endentscheid beim Bundesgericht anfechtbar (vgl. FELIX UHLMANN, in: Basler
Kommentar, BGG, 2. Aufl. 2011, N. 9 zu Art. 90 BGG); der Abschreibungsentscheid
vom 22. September 2009 wurde dem Beschwerdeführer jedoch ohne
Rechtsmittelbelehrung eröffnet. Aus diesem Eröffnungsmangel darf der Partei
kein Nachteil erwachsen, wobei sie gehalten ist, sich nach den
Anfechtungsmöglichkeiten zu erkundigen, wenn sie den Entscheid nicht gegen sich
gelten lassen will (BGE 129 II 125 E. 3.3 S. 134). Nachdem der Beschwerdeführer
den Abschreibungsentscheid vom 22. September 2009 erhalten hatte, intervenierte
er beim Amt für Wasserbau, worauf ihm am 26. November 2009 der
Regierungsratsbeschluss vom 15. September 2009 mit Rechtsmittelbelehrung
eröffnet wurde. Dadurch erhielt der Beschwerdeführer Gelegenheit, den
abweisenden Beschluss (dessen Dispositiv im Vergleich zum ursprünglichen
Beschluss des Regierungsrates vom 7. Juli 2009 unverändert war) von der
Vorinstanz überprüfen zu lassen. Im Ergebnis entspricht dies der Weiterführung
des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens, wobei es dem Beschwerdeführer
erspart blieb, diese durch die Anfechtung des Abschreibungsentscheids
gerichtlich zu erzwingen. Durch die Möglichkeit der Anfechtung des
Regierungsratsbeschlusses vom 15. September 2009 innerhalb der gesetzlichen
Beschwerdefrist von 20 Tagen blieb ihm somit der Rechtsschutz - trotz mehrerer
Eröffnungsfehler durch den Regierungsrat und die Vorinstanz - vollumfänglich
erhalten.
Bei dieser Sachlage ist nicht ersichtlich, inwiefern dem Beschwerdeführer ein
Nachteil erwachsen wäre, hat er doch mit dem Wiedererwägungsentscheid des
Regierungsrates einen ausführlicher begründeten erstinstanzlichen Entscheid
erhalten. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer den Beschluss vom 15.
September 2009 verspätet angefochten hat, steht nicht in einem kausalen
Zusammenhang mit der Behandlung des Widererwägungsgesuchs durch den
Regierungsrat und der anschliessenden (unzulässigen und mangelhaft eröffneten)
Abschreibung des Beschwerdeverfahrens durch die Vorinstanz. Der
Beschwerdeführer kann die Verantwortung dafür, dass er die Rechtsmittelfrist
verpasst hat, nicht dem Regierungsrat oder der Vorinstanz zuschieben.
5.5 Unbehelflich ist zudem die (ebenfalls im Zusammenhang mit der geltend
gemachten Nichtigkeit des Regierungsratsbeschlusses) vorgebrachte Rüge, auch
Art. 30 BV sei verletzt, indem der Regierungsrat entschieden habe, obwohl er -
der Beschwerdeführer - den Richter angerufen habe. Art. 30 Abs. 1 BV setzt
voraus, dass eine Angelegenheit gerichtlich beurteilt werden muss, und
statuiert für diesen Fall Anforderungen an das Gericht. Die Bestimmung ist für
die hier zu beurteilende Sachlage nicht einschlägig.
5.6 Als Zwischenfazit ergibt sich, dass der Regierungsratsbeschluss vom 15.
September 2009 nicht als nichtig infolge Unzuständigkeit des Regierungsrates
gelten kann.
6.
Der Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung des Rechts auf Treu und
Glauben gemäss Art. 9 BV.
6.1 Die Vorinstanz habe widersprüchlich gehandelt, indem sie nach der
Abschreibung des ersten Beschwerdeverfahrens am 22. September 2009 den
Kostenvorschuss zurückbehalten habe. Damit habe sie gegenüber dem
Beschwerdeführer kundgetan, das Verfahren sei noch nicht rechtskräftig
erledigt.
6.2 Dieser Einwand kann nicht gehört werden. Es ist zwar ungewöhnlich, dass
eine Rechtsmittelbehörde einen Kostenvorschuss nach der Abschreibung des
Beschwerdeverfahrens der betroffenen Partei nicht zurückerstattet. Im
Abschreibungsentscheid der Vorinstanz vom 22. September 2009 wurde jedoch
erläutert, der Kostenvorschuss werde für den Fall einbehalten, dass der
Beschwerdeführer den Beschluss des Regierungsrates vom 15. September 2009
anfechten würde. Im Dispositiv des Abschreibungsentscheids vom 22. September
2009 wurde klar die Abschreibung des Verfahrens und die Rückerstattung des
Kostenvorschusses nach Eintritt der Rechtskraft des Regierungsratsbeschlusses
vom 15. September 2009 verfügt. Für den Beschwerdeführer war allerdings die
Tatsache verwirrend, dass im Abschreibungsentscheid vom 22. September 2009 von
einem Beschluss des Regierungsrates die Rede war, den er - der Beschwerdeführer
- nicht erhalten hatte. Dieses Versehen wurde jedoch mit der Eröffnung des
Beschlusses am 26. November 2009 korrigiert. Jedenfalls durfte der
Beschwerdeführer - auch als juristischer Laie - aus dem Abschreibungsentscheid
vom 22. September 2009 nicht schliessen, das erste Beschwerdeverfahren sei noch
hängig. Eine Verletzung von Treu und Glauben ist zu verneinen.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Regierungsratsbeschluss vom 15. September
2009 nicht als nichtig zu qualifizieren ist: Weder war der Regierungsrat zur
Behandlung der Eingabe vom 20. Juli 2009 unzuständig, noch bewirkten die
fehlenden Unterschriften die Nichtigkeit des Beschlusses vom 15. September
2009. Dieser ist somit als gültiges Anfechtungsobjekt im Verfahren vor der
Vorinstanz zu betrachten. Da die Beschwerde vom 17. Dezember 2009 einen Tag
nach Ablauf der Rechtsmittelfrist und somit verspätet eingereicht wurde, ist
die Vorinstanz zu Recht nicht darauf eingetreten. Aufgrund dieses Ergebnisses
sind die materiellen Anträge des Beschwerdeführers nicht zu behandeln.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist
keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. März 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Genner