II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.794/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_794/2012
Urteil vom 11. Juli 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
Volksschulgemeinde Bürglen,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Caroline Kapfhamer-Kuhn,
gegen
1. A.X.________, handelnd durch deren Vater B.X.________,
2. C.Y.________, handelnd durch deren Vater D.Y.________,
Beschwerdegegnerinnen,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Vischer,
Departement für Erziehung und Kultur des Kantons Thurgau.
Gegenstand
Kopftuchverbot,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom
6. Juni 2012.
Sachverhalt:
A.
A.X.________ und C.Y.________ (beide geb. 1997) sind mazedonischer Herkunft
und besuchen die Volksschule der Gemeinde Bürglen (TG). Sie tragen das
islamische Kopftuch.
Die Schulordnung der Sekundarschule der Volksschulgemeinde Bürglen enthält die
folgende Regelung:
"SchülerInnen besuchen sauber und anständig gekleidet die Schule. Der
vertrauensvolle Umgang untereinander bedeutet, dass die Schule ohne
Kopfbedeckung besucht wird. Aus diesem Grund ist das Tragen von Caps,
Kopftüchern und Sonnenbrillen während der Schulzeit untersagt."
Im Frühling 2011 stellten A.X.________ und C.Y.________ das Gesuch, von dieser
Bestimmung dispensiert zu werden und das Kopftuch aus religiösen Gründen tragen
zu dürfen. Dieses Gesuch wurde mit Entscheid vom 23. Mai 2011 von der
Volksschulbehörde abgelehnt.
B.
Ein gegen diesen Entscheid erhobener Rekurs beim Departement für Erziehung und
Kultur des Kantons Thurgau blieb ohne Erfolg (15. November 2011). Die hiergegen
gerichtete Eingabe an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau hiess dieses
am 6. Juni 2012 gut. Es begründete sein Urteil damit, die Schulgemeinde habe in
unzulässiger Weise in die Grundrechte der beiden Schülerinnen eingegriffen; es
fehle hierzu an einer genügenden gesetzlichen Grundlage; überdies sei der
Eingriff auch nicht verhältnismässig.
C.
Mit Beschwerde vom 23. August 2012 beantragt die Volksschulgemeinde Bürglen
dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. Juni 2012 sei
aufzuheben. Eventuell sei die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Volksschulgemeinde stellt
sich auf den Standpunkt, sie habe die Glaubens- und Gewissensfreiheit der
Schülerinnen in verfassungskonformer Weise eingeschränkt.
Das Departement für Erziehung und Kultur des Kantons Thurgau beantragt, die
Beschwerde gutzuheissen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau beantragt,
die Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerdegegnerinnen haben in ihrer Replik an
den Anträgen festgehalten.
D.
Die Angelegenheit wurde am 11. Juli 2013 öffentlich beraten.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29
Abs. 1 BGG; BGE 138 V 318 E. 6 S. 320; 135 III 1 E. 1.1 S. 3 mit Hinweisen).
Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften sind nach Art. 89
Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-
oder Bundesverfassung gewährt. Art. 50 Abs. 1 BV und § 59 Abs. 1
Kantonsverfassung des Kantons Thurgau (KV/TG; SR 131.228) gewähren die
Gemeindeautonomie. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die
beschwerdeführenden Gemeinden in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen hoheitlicher
Gewalt berührt sind und eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wie
dies die Beschwerdeführerin im materiellen Teil ihrer Eingabe denn auch
vorbringt. Ob eine solche tatsächlich besteht oder im konkreten Fall verletzt
wurde, bildet eine Frage der inhaltlichen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2 S.
45 f.; 129 I 410 E. 1.1 S. 412; Urteil 5C_2/2009 vom 5. November 2009 E. 3.1;
je mit Hinweisen).
Die Volksschulgemeinde Bürglen hat vorliegend Kleidervorschriften für
Schülerinnen und Schüler erlassen. Die Vorinstanz hat eine hierauf gestützte
Verfügung für ungültig erklärt. Die Gemeinde ist in ihren Hoheitsbefugnissen
betroffen. Sie ist deshalb zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten legitimiert (vgl. BGE 129 I 313 E. 4.2 S. 319; Urteile 1C_362/
2011 vom 14. Februar 2012 E. 2.1; 1C_523/2009 vom 12. März 2010 E. 2.1).
1.2. Gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG muss ein Rechtsmittel die Begehren und deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel enthalten. Nach Art. 42 Abs. 2 BGG in
gedrängter Form darzulegen ist, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht
verletzt (vgl. BGE 137 III 580 E. 1.3 S. 584; 134 II 244 E. 2.1 S. 245 f.; 134
V 53 E. 3.3 S. 60; Urteil 5A_754/2011 vom 2. Juli 2012 E. 1.3.1, nicht publ.
in: BGE 138 III 520 ff.). Strengere Anforderungen an die Rügepflicht gelten,
wenn die Verletzung von Grundrechten einschliesslich der willkürlichen
Anwendung von kantonalem Recht geltend gemacht wird. Das Bundesgericht prüft
die Verletzung von Grundrechten nur insoweit, als eine entsprechende Rüge in
der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Wird
eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss im Einzelnen dargelegt
werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen
Mangel leidet (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 176; 136 II 489 E. 2.8 S. 494; 134 II
244 E. 2.2 S. 246; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die vorinstanzliche
Sachverhaltsfeststellung bloss berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 49 E. 7.1 S. 51). Die betroffene
Person muss rechtsgenügend dartun, dass und inwiefern der festgestellte
Sachverhalt in diesem Sinne mangelhaft erscheint und die Behebung des Mangels
für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 i.V.m.
Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 137 II 353 E. 5.1 S. 356; 134
II 244 E. 2.2 S. 246; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.; Urteil 4A_275/2011 vom 20.
Oktober 2011 E. 3.2, nicht publ. in: BGE 137 III 539 ff.).
2.
2.1. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn
das kantonale (oder eidgenössische) Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr
dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 138 I 242 E. 5.2 S.
244 f.; 136 I 395 E. 3.2.1 S. 398, 265 E. 2.1 S. 269; 135 I 233 E. 2.2 S. 241
f.; je mit Hinweisen).
Besteht in diesem Sinne Autonomie, kann sich die Gemeinde dagegen zur Wehr
setzen, dass eine kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren die den
betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder
bundesrechtlichen Normen falsch anwendet oder ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet. Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch geltend machen, die
kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses
zu Unrecht als verletzt erachtet (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9; 126 I 133 E. 2 S.
137; 114 Ia 168 E. 2a S. 170; 112 Ia 59 E. 3a S. 63; Urteil 1D_2/2012 vom 13.
Mai 2013 E. 7). Soweit nicht die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem
Verfassungsrecht infrage steht, prüft das Bundesgericht den Entscheid der
kantonalen Behörde bei der Autonomiebeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der
Willkür (BGE 138 I 242 E. 5.2 S. 245; 136 I 395 E. 3.2.1 S. 397, 316 E. 2.2.1
S. 318; 135 I 302 E. 1 S. 305; 115 Ia 42 E. 3c S. 46; 114 Ia 371 E. 2a S. 372;
je mit Hinweisen; Urteil 2C_401/2010 vom 14. Dezember 2012 E. 2.1).
2.2. Das Schulwesen fällt grundsätzlich in die kantonale
Gesetzgebungszuständigkeit (vgl. Art. 62 Abs. 1 BV). Im Rahmen, den das
kantonale Recht zulässt, können die Gemeinden des Kantons Thurgau ihre
Angelegenheiten selbst regeln und hierzu eigenes Recht erlassen, wie § 59 Abs.
1 KV/TG dies unter dem Randtitel "Gemeindeautonomie" ausdrücklich festhält
(vgl. Urteil 2P.227/1993 vom 21. Februar 1995 E. 1b [Oberstufengemeinde
Weinfelden/TG]; vgl. auch Regula Kägi-Diener, in: Die Schweizerische
Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, N. 8 ff. zu Art. 50 BV; Hansjörg Seiler,
Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.],
Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, § 31, N. 1 ff., 10; vgl. hierzu auch Kilian
Meyer, Gemeindeautonomie im Wandel, Diss., 2011, S. 12 ff.). Die Schulgemeinde
kommt als öffentlich-rechtliche Gebietskorporation mit eigener
Rechtspersönlichkeit als Trägerin der verfassungsrechtlich geschützten
Autonomie in Betracht (vgl. Urteil 2P.43/2003 vom 16. Mai 2003 E. 2.1 mit
Hinweis).
2.2.1. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass Schulgemeinden Aufgaben
des Schul- und Bildungswesens zu erfüllen haben (§ 57 Abs. 3 KV/TG) : Für die
Organisation und das Verfahren im Bereich der Schulangelegenheiten verweist §
60 des Gesetzes über die Volksschule des Kantons Thurgau vom 29. August 2007
(Volksschulgesetz; VSG/TG) auf das Gesetz über die Gemeinden vom 5. Mai 1999
(Gemeindegesetz/TG; GG/TG), das neben dem Volksschulgesetz subsidiär anwendbar
ist und auch auf Schulgemeinden Anwendung findet. § 20 Abs. 1 des GG/TG hält
fest, dass Gemeinden alle Gemeindeangelegenheiten besorgen, soweit diese nicht
einem anderen Organ zugewiesen sind. Nach § 11 ff. VSG/TG und § 7 der
Verordnung des Regierungsrates über die Volksschule vom 11. Dezember 2007 des
Kantons Thurgau (VSV/TG) obliegt den Schulgemeinden die Organisationsplanung;
insbesondere sind sie befugt, eine Schulordnung zu erlassen, welche die Rechte
und Pflichten in den örtlichen Schulbetrieben sowie nach Bedarf weitere
schulbezogene Pflichten der Schüler und Schülerinnen regelt.
In der Kompetenz zum Erlass der Schulordnung erblickt die Beschwerdeführerin
einen geschützten Bereich kommunaler Autonomie: Hierbei gehe es "gerade darum
[...], auf die besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in der jeweiligen
Schulgemeinde Rücksicht zu nehmen". Bei der Auslegung und Anwendung der
Schulordnung habe sich die Beschwerdeführerin lediglich an die im Allgemeinen
Teil des Volksschulgesetzes festgehaltenen Werte zu halten (§ 2 und 4 VSG/TG),
sodass es sich bei der Schulordnung um einen Bereich handle, der "zweifelsfrei
gemeindefreiheitsbezogen" sei.
2.2.2. Der Kanton hat im Bereich der Volksschule ein dichtes Regelwerk
erlassen. Dieses umfasst Bestimmungen zum Unterricht und zur Schulpflicht (§ 30
ff. VSG/TG), zu den persönlichen Verhältnissen der Schülerinnen und Schüler
(inklusiv sonderpädagogische- und Disziplinarmassnahmen; § 40 ff., 41 und 48
VSG/TG), zur Schulleitung (§ 53 ff. VSG/TG) sowie zu den Aufgaben und zur
Organisation der Schulgemeinde (vgl. § 58 ff. VSG/TG). Die Schulgemeinde und
die kommunale Schulleitung sind im Rahmen der genannten übergeordneter Aufgaben
verantwortlich für die Organisationsplanung, welche den Erlass einer
Schulordnung mitumfasst (§ 11 ff. VSG/TG i.V.m. § 6 und 7 VSV/TG; vgl. hierzu
unten E. 5.4). Die Beschwerdeführerin ist demnach - wie dies auch die
Vorinstanz anerkennt - kompetent, für ihre lokalen Verhältnisse ein
Schulreglement zu erlassen und darf in diesem Rahmen auch Ordnungsvorschriften
vorsehen, was ihr einen gewissen Grad an Entscheidungsspielraum einräumt. Das
enge Regelwerk des Kantons zum Volksschulwesen schliesst die Gemeindeautonomie
für diesen Bereich demnach nicht aus (vgl. BGE 116 Ia 252 E. 4b S. 256 f.
[Gemeinde Cadro/TI]; Urteil 2P.355/1998 vom 17. Dezember 1998 E. 2a/b [zur
Primarschule der Gemeinde Herdern/TG]; 2P.227/1993 vom 21. Februar 1995 E. 1c
[zur Oberstufengemeinde Weinfelden/TG]).
Ob es sich bei der Regelung der lokalen Benutzungsvorschriften letztlich um
einen Entscheidungsspielraum handelt, der "gemeindefreiheitsbezogen" im Sinne
der Rechtsprechung ist (BGE 118 Ia 218 E. 3d/e S. 222; Urteil 8C_122/2009 vom
24. Februar 2010 E. 2.2.4) oder ob es sich hierbei um Vollzugsaufgaben ohne
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit handelt - worauf insbesondere der
Umstand hindeutet, dass das kantonale Volksschulgesetz die
Entscheidungsbefugnisse der Schulbehörde, d.h. dem Exekutivorgan der
Schulgemeinde überträgt (vgl. § 63 VSG/TG) -, kann vorliegend offenbleiben
(vgl. für den Kanton Bern Martin Aubert, Bildungsrecht, in: Müller/Feller
(Hrsg.), Bernisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 575 ff., dort S. 653). Wie zu
zeigen sein wird, liegt die behauptete Autonomieverletzung in materieller
Hinsicht nicht vor.
3.
3.1. Soweit ein enger Zusammenhang zur behaupteten Missachtung der Autonomie
besteht, sind die Gemeinden befugt, Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches
Gehör zu rügen (BGE 136 I 265 E. 3.2 S. 272; 131 I 91 E. 3.1 S. 95; 129 I 410
E. 2.3 S. 414; Urteile 1C_21/2013 vom 12. März 2013 E. 4; 2P.45/2005 vom 30.
Juni 2005 E. 1.2). Die Beschwerdeführerin behauptet eine Verletzung von Art. 29
Abs. 2 BV durch die Vorinstanz. Sie beantragte der Vorinstanz insbesondere, die
Klassenlehrerin dazu Auskunft geben zu lassen, inwiefern sich die Schülerinnen
"nicht besonders wohl als Kopftuchträgerinnen" fühlten, "wichtigere
Vorschriften ihrer Religion nicht so genau nehmen" und 2011 auch "keinen
Ramadan feierten".
3.2. Aus dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art.
29 Abs. 2 BV ergibt sich für die Parteien das Recht, Beweisanträge zu stellen,
und für die Behörden die Pflicht, rechtzeitig und formgültig angebotene
Beweisbegehren entgegenzunehmen und zu berücksichtigen (vgl. BGE 138 V 125 E.
2.1 S. 127; 136 I 265 E. 3.2 S. 272; 135 I 187 E. 2.2 S. 190; je mit
Hinweisen). Das Gericht kann jedoch Beweisanträge ohne Verletzung des
rechtlichen Gehörs ablehnen, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise
seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener
(antizipierter) Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde. Ebenso müssen keine Beweise
abgenommen werden, wenn die Anträge nicht erhebliche Tatsachen betreffen (BGE
136 I 229 E. 5.3 S. 236 f.; 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 131 I 153 E. 3 S. 157; 130
II 425 E. 2.1 S. 428; 124 I 208 E. 4a S. 211; je mit Hinweisen).
3.3. Das Verwaltungsgericht hat in antizipierter Beweiswürdigung davon
abgesehen, die hierzu vorgeschlagenen Zeugen zu vernehmen. Dies ist nicht
verfassungswidrig: Die Vorinstanz hat sich gestützt auf die Akten ein Bild der
rechtlich relevanten Elemente machen können. Soweit die Klassenlehrerin darüber
hätte Auskunft geben sollen, wie sich die Schülerinnen mit dem Kopftuch fühlten
und ob sie keinen Fastenmonat praktizierten, musste die Vorinstanz die
entsprechenden Anträge nicht zulassen: Die offerierten Beweise sind nicht
relevant für die Frage, inwiefern bzw. in welcher Intensität ein Eingriff in
den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit vorliegt (vgl. dazu unten
E. 4.2 und 5.2). Die antizipierte Beweiswürdigung durch die Vorinstanz ist
nachvollziehbar und nicht willkürlich (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f.; 134 I
140 E. 5.3 S. 148; 131 I 153 E. 3 S. 157; Urteil 2C_157/2013 vom 22. Februar
2013 E. 3.3). Die Vorinstanz hat demnach weder den Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt noch treuwidrig gehandelt
(Art. 29 Abs. 2, Art. 9 BV). Das Bundesgericht bleibt an die vorinstanzlichen
Sachverhaltsfeststellungen gebunden (Art. 105 Abs. 2 BGG).
4.
Die Schulgemeinde wirft dem Verwaltungsgericht vor, dieses habe die Tragweite
der Glaubens- und Gewissensfreiheit verkannt und diese aufgrund des erlassenen
allgemeinen Kopfbedeckungsverbots zu Unrecht als verletzt betrachtet. Die
Beschwerdeführerin habe unter den gegebenen Voraussetzungen in die Grundrechte
der beiden Schülerinnen eingreifen dürfen (Art. 15 und 36 Abs. 1-4 BV; § 6
Ziff. 3 KV/TG).
4.1. Art. 15 BV gewährleistet (ebenso wie Art. 9 EMRK und § 6 Ziff. 3 KV/TG)
die Glaubens- und Gewissensfreiheit (Abs. 1) und räumt jeder Person das Recht
ein, ihre Religion und ihre weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und
allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen (Abs. 2). Die
Religionsfreiheit umfasst sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht zu
glauben oder seine religiösen Anschauungen zu ändern, wie auch die äussere
Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern,
zu praktizieren und zu verbreiten oder sie nicht zu teilen (BGE 123 I 296 E. 2b
/aa S. 300; 119 Ia 178 E. 4c S. 184; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E.
4.2). Sie enthält den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten
grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den
Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln. Unter ihrem Schutz stehen alle
Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGE
134 I 56 E. 4.3 S. 60, 49 E. 2.3 S. 51; 123 I 296 E. 2b/aa S. 300 f.; 119 Ia
178 E. 4b S. 184).
Zur derart gewährleisteten Religionsausübung zählen über kultische Handlungen
hinaus auch die Beachtung religiöser Gebräuche und Gebote sowie andere
Äusserungen des religiösen Lebens, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der
religiösen Überzeugung bilden (BGE 123 I 296 E. 2b/aa S. 300; 119 Ia 178 E. 4c
S. 184). Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den Glauben
gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf
weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (BGE 119 Ia 178 E. 4c S.
185); auch religiös motivierte Bekleidungsvorschriften sind vom Schutz von Art.
15 BV erfasst (BGE 134 I 56 E. 4.3 S. 60 f., 49 E. 2.3 S. 51 f.; 123 I 296 E.
2b/aa S. 300; 119 Ia 178 E. 4c S. 184; 119 IV 260 E. 3b/aa S. 263; Urteil C 366
/96 vom 2. Juni 1997 E. 2b).
4.2. Die beiden Schülerinnen waren zum massgeblichen Zeitpunkt des
vorinstanzlichen Urteils weniger als 16 Jahre alt. Sie sind in ihrer Glaubens-
und Gewissensfreiheit geschützt (vgl. auch Art. 3 und 14 Abs. 1
UNO-Kinderrechtekonvention [KRK; SR 0.107] sowie Art. 11 BV), ihre Rechte
werden jedoch durch die Eltern wahrgenommen (Art. 304 Abs. 1 ZGB). Den Eltern
kommt auch das Recht zu, über ihre religiöse Erziehung zu bestimmen (Art. 303
Abs. 1 und 3 ZGB).
Entscheidend für die Annahme eines Eingriffs in den Schutzbereich ist demnach,
dass die von den Schülerinnen bzw. ihren Eltern angerufenen Verhaltensweisen
einen unmittelbaren Ausdruck ihrer religiösen Überzeugung bilden und dass sie
dies glaubhaft darzulegen vermögen (vgl. BGE 135 I 79 E. 4.4 S. 84; 134 I 56 E.
5.2 S. 63; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2; vgl. auch EGMR,
Eweida und Mitbeteiligte gegen Grossbritannien vom 15. Januar 2013, req. n.
48420/10, 59842/10, 51671/10 und 36516/10, N. 82; Yvo Hangartner,
Religionsfreiheit, AJP 2010, S. 441 ff.; Keller/Bürli, Religionsfreiheit in der
multikulturellen Schulrealität, recht 2009, S. 100 ff., 102 f.; Andreas Kley,
in: Die Schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, N. 11 zu Art. 15 BV;
Peter Karlen, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Diss., 1982,
S. 203 ff.). Die Schülerinnen legten im vorinstanzlichen Verfahren dar, das
Kopftuch aus religiösen Gründen zu tragen; das Tragen des Kopftuches der
Schülerinnen als (heranwachsende) Frauen, die sich zum Islam bekennen, steht
demnach - wie die Vorinstanz zurecht festhält - als Ausdruck eines religiösen
Bekenntnisses unter dem Schutz der Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV (BGE 134
I 56 E. 4.3 S. 60 f., 49 E. 2.3 S. 51 f.; 123 I 296 E. 2b/aa S. 300; 119 Ia 178
E. 4c S. 184; vgl. auch 119 IV 260 E. 3b/aa S. 263). Durch ein Verbot des
Tragens des Kopftuches liegt ein Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens-
und Gewissensfreiheit der beiden Schülerinnen bzw. ihrer Eltern als
Erziehungsberechtigten vor.
4.3. Eingriffe in die Glaubens- und Gewissensfreiheit und Beeinträchtigungen
von religiösen Gepflogenheiten sind nur zulässig, wenn sie die Voraussetzungen
zur Einschränkung von Grundrechten erfüllen (Art. 36 Abs. 1-3 BV; BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f., 49 E. 2.3 S. 51 f.; 123 I 296; 119 IV 260). Sie müssen auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den
Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Der
Kerngehalt der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4
BV).
5.
Gemäss dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts konnte sich die
Schulgemeinde auf keine genügende gesetzliche Grundlage stützen, welche eine
Einschränkung des Verbots des Tragens eines Kopftuches aus religiösen Gründen
hätte rechtfertigen können (Art. 36 Abs. 1 BV). Aus der Sicht der
Beschwerdeführerin besteht hingegen eine gesetzliche Grundlage für die
angefochtene Verfügung. Einerseits stütze sich diese auf die Zweckartikel des
Volksschulgesetzes (§ 2, 4 und 63 VSG/TG), andererseits auf die mit der
Kompetenz zum Erlass einer Schulordnung übertragenen Befugnisse zur Regelung
der wesentlichen Benutzungsvorschriften vor Ort.
5.1. Schwere Eingriffe in Freiheitsrechte bedürfen einer klaren und
ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV;
BGE 137 II 371 E. 6.2 S. 381; 130 I 65 E. 3.3 S. 68; 126 I 112 E. 3c S. 116;
124 I 34 E. 3b S. 37; 123 I 296 E. 3 S. 303; 108 Ia 33 E. 3a S. 35). Bei einem
leichten Eingriff genügt ein Gesetz im materiellen Sinn (vgl. BGE 138 I 256 E.
6.3 S. 264; 131 I 333 E. 4 S. 339; 130 I 65 E. 3.3 S. 68; 129 I 173 E. 2.2 S.
177; 126 I 112 E. 3b S. 116, 109 Ia 188 E. 2 S. 190; Rainer J. Schweizer, in:
St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 12 zu Art. 36 BV; Kley, a.a.O., N. 29
zu Art. 15 BV). Das Legalitätsprinzip im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV verlangt
zudem eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden
Rechtssätze (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f.; 135 I 169 E. 5.4.1 S. 173; 132
I 49 E. 6.2 und 6.3 S. 58 f.; je mit Hinweisen). Diese müssen so präzise
formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach einrichten
und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen
entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 133 I 110 E. 6.1 S. 121;
124 I 203 E. 2b S. 205, 40 E. 3b S. 43; 115 Ia 277 E. 7a S. 288). Das
Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste der Rechtssicherheit (mit den
Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns) sowie
der rechtsgleichen Rechtsanwendung (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.1 S. 90; 135 I 169
E. 5.4.1 S. 173; 132 I 49 E. 6.2 S. 58; je mit Hinweisen). Der Grad der
erforderlichen Bestimmtheit lässt sich dabei jedoch nicht abstrakt festlegen.
Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der
Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen
Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in
Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall
möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 136 I 87 E. 3.1 S.
90 f.; 135 I 169 E. 5.4.1 S. 173 f.; 132 I 49 E. 6.2 S. 58; 128 I 327 E. 4.2 S.
339; vgl. auch die Urteile des EGMR Maestri gegen Italien vom 14. Februar 2004,
req. n. 39748/98, N. 30, CEDH 2004-I; Eglise métropolitaine und Mitbeteiligte
gegen Moldavien vom 13. Dezember 2001, CEDH 2001-XII S. 37 N. 109; Hashman und
Harrup gegen Grossbritannien vom 25. November 1999, CEDH 1999-VIII S. 29 N. 31;
Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. Aufl. 2012, § 18
N. 9 ff.; Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, N. 2 ff. der
Vorbemerkungen zu Art. 8-11).
5.2. Ob ein Grundrechtseingriff schwer ist, beurteilt sich grundsätzlich nach
objektiven Kriterien (BGE 130 I 65 E. 3.3 S. 68 [betreffend
Sicherheitsmassnahmen beim Gefängnisbesuch]; 128 II 259 E. 3.3 S. 269
[betreffend Erstellung eines DNA-Profils]; 120 Ia 147 E. 2b S. 150 [betreffend
Erhebung und Aufbewahrung erkennungsdienlichen Materials]). Im Bereich der
Glaubens- und Gewissensfreiheit ist dies insofern schwierig, als religiöse
Empfindungen und Überzeugungen stets subjektiv begründet sind; staatliche
Organe haben von der Überzeugung auszugehen, welche die religiösen Normen für
die Betroffenen haben (BGE 135 I 79 E. 4.4 S. 84; 134 I 56 E. 5.2 S. 63; oben
E. 4.1). Behinderungen, welche die Ausübung ihrer religiösen Überzeugung
beeinträchtigen, werden Betroffene normalerweise als schwer empfinden (vgl. BGE
119 Ia 178 E. 6a S. 188). Entscheidend ist demnach für die Bestimmung der
Schwere des Eingriffs, ob die Betroffenen die konkrete Beeinträchtigung
substanziiert als wesentliches Element bzw. als eine wichtige Verhaltensregel
einer bestimmten Form religiöser Betätigung darlegen können, die sich
herausgebildet hat, sodass die Schwere des Eingriffs objektiv nachvollziehbar
wird und sich an äusseren Lebensumständen zeigt (vgl. BGE 135 I 79 E. 4.4 S.
84; 134 I 56 E. 5.2 S. 63; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2 [zum
Schutzbereich]; vgl. Walter Kälin, Grundrechte im Kulturkonflikt, 2000, S. 139
[zum Schutzbereich]; vgl. Kiener/Kälin, Grundrechte, 2007, S. 83 [zur
Eingriffsintensität]; Karlen, a.a.O., S. 294 f. [zur Eingriffsintensität]).
Die Beschwerdegegnerinnen bringen vor, das Kopftuch in der Öffentlichkeit aus
eigener religiöser Überzeugung und in Verbundenheit mit jener ihrer Familie zu
tragen. Das eigene Recht auf Religionsfreiheit der Schülerinnen ist zu
gewichten (Art. 3 und 14 Abs. 1 KRK); ihren Eltern kommt jedoch formell das
Recht zu, über ihre religiöse Erziehung zu bestimmen (Art. 303 Abs. 1 und 3
ZGB, Art. 11 Abs. 2 BV, Art. 5 und 14 Abs. 1 und 2 KRK; oben E. 4.2). Diese
haben denn auch das kantonale Verfahren angestrengt. Ein Kopftuchverbot an der
Schule brächte die Schülerinnen in den Konflikt, entweder einem staatlichen
oder einem religiösen, durch ihre Herkunft und die Familie vermittelten Gebot
zuwiderhandeln zu müssen. Solche Spannungen können die betroffenen Kinder stark
belasten und dem Kindeswohl entgegen stehen (Art. 3 KRK; BGE 119 Ia 178 E. 8a
S. 194; 117 Ia 311 E. 4b S. 318; 114 Ia 129 E. 5b S. 137 f.; ebenso Keller/
Bürli, a.a.O., S. 106; Kälin/Wyttenbach, Schulischer Bildungsauftrag und Grund-
und Menschenrechte von Angehörigen religiös-kultureller Minderheiten, AJP 2005,
S. 315 ff., 322 f.; Pahud de Mortanges/Tappenbeck, Religionsfreiheit und
religiöse Neutralität in der Schule, AJP 2007 S. 1401 ff., dort S. 1410). Das
generelle Verbot, das Kopftuch auf dem Schulareal zu tragen, wirkt sich zudem -
entsprechend der täglichen Präsenz in der Schule - massgeblich auf den
Lebensalltag der Beschwerdegegnerinnen aus. Für die Schülerinnen stellt daher
ein generelles Verbot, das Kopftuch während des Unterrichts zu tragen, einen
schweren Eingriff in das Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit dar
(vgl. BGE 114 Ia 129 E. 5b S. 137 f.). Das verfügte Verbot bedurfte demnach
einer Grundlage in einem formellen Gesetz.
5.3. Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie könne das Verbot, das Kopftuch zu
tragen, als Verhaltensvorschrift für Schülerinnen im besonderen
Rechtsverhältnis direkt aus den allgemeinen Zweckartikeln im Volksschulgesetz
als Gesetz im formellen Sinne (§ 2 und 4 VSG/TG) sowie den Bestimmungen zu
Unterricht und Schulpflicht in § 30 ff. ableiten. Entgegen den Erwägungen der
Vorinstanz brauche ein solches Verbot im Sonderstatusverhältnis nicht
ausdrücklich auf kantonaler Ebene ausformuliert zu sein, um als gesetzliche
Grundlage für die Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit zu genügen.
5.3.1. Wie die Beschwerdeführerin geltend macht, stehen die beiden Schülerinnen
als Anstaltsbenutzerinnen in einer besonders engen Rechtsbeziehung zum Staat
(sogenanntes Sonderstatus- oder besonderes Rechtsverhältnis). Diese sind
gehalten, die Anordnungen der Schulbehörde und der Lehrerschaft zu befolgen und
haben alles zu unterlassen, was den geordneten Schulbetrieb beeinträchtigen
könnte. Ein solches Interesse am geordneten Schulbetrieb kann die privaten
Interessen der Schülerinnen und Schüler einschränken (vgl. hierzu BGE 135 I 79
E. 6.5 S. 86; 129 I 12 E. 8.3 S. 22; Urteile 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E.
3.1 f.; 2C_666/2011 vom 7. März 2012 E. 2.5.3; 2P.372/1993 vom 23. Februar 1995
E. 3b; vgl. auch Markus Müller, Das besondere Rechtsverhältnis, 2003, S. 63;
Tobias Jaag, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl
1997 S. 537 ff., 544). Personengruppen, die in einer besonders engen
Rechtsbeziehung stehen, sind ebenfalls in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit
geschützt; die Anforderungen an Normstufe und Normdichte der Eingriffsgrundlage
sind jedoch dann weniger streng, wenn Grundrechtseinschränkungen infrage
stehen, die sich in voraussehbarer Weise aus dem Zweck des
Sonderstatusverhältnisses ergeben (BGE 135 I 79 E. 6.2 S. 85; 129 I 12 E. 8.5
S. 24; 123 I 296 E. 3 S. 303 f.; 98 Ib 301 E. 2a S. 305; vgl. auch Urteil
2C_165/2011 vom 24. Juni 2011 E. 3.3; Müller, a.a.O., S. 33; vgl. auch Keller/
Schädler, Freiheitsrechte im Strafvollzug - Plädoyer für die Abkehr vom
Sonderstatus, ZSR 2013, S. 195 ff., dort S. 201).
5.3.2. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin lässt sich aus den
Zweckartikeln des Volksschulgesetzes keine Befugnis zu einem entsprechenden
Grundrechtseingriff im besonderen Rechtsverhältnis ableiten: Nach den
Zweckartikeln fördert die Schule die geistigen, seelischen und körperlichen
Fähigkeiten der Kinder; sie will die Kinder in Ergänzung zum Erziehungsauftrag
der Eltern nach christlichen Grundsätzen und demokratischen Werten zu
selbstständigen, lebenstüchtigen Persönlichkeiten und zu
Verantwortungsbewusstsein gegenüber den Mitmenschen und der Umwelt erziehen (§
2 VSG/TG). Dabei soll namentlich die Chancengleichheit angestrebt und den
besonderen Bedürfnissen der Kinder Rechnung getragen werden (§ 4 VSG/TG).
Gestützt auf diese Bestimmungen und den Bestimmungen zum Unterricht und der
Schulpflicht in § 30 ff. VSG/TG kann - vor dem Hintergrund der Berechenbarkeit
und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen
Rechtsanwendung - kein Verbot des Tragens des Kopftuches aus religiösen Gründen
abgeleitet werden; insbesondere bleibt rechtlich, aber auch
gesellschaftspolitisch offen, ob die Chancengleichheit mittels eines
Kopftuchverbots gewahrt oder gerade hierdurch beeinträchtigt wird (vgl. hierzu
etwa im Kontext der Einbürgerung BGE 134 I 49 E. 3.2 S. 53 ff.; vgl.
hinsichtlich der Vermittlung von Bildungsinhalten Kälin/Wyttenbach, a.a.O., S.
322 f.). Die infrage stehenden Grundrechtsbeschränkungen lassen sich nicht in
vorhersehbarer Weise aus den genannten Zweckbestimmungen (§ 2 und 4 VSG/TG) und
den Zielen des Sonderstatusverhältnisses herleiten (vgl. oben E. 5.1; BGE 139 I
16 E. 4.3.2 S. 26; 125 I 361 E. 4a S. 364; vgl. Urteil 2C_828/2011 vom 12.
Oktober 2012 E. 4.3.2; vgl. Müller, a.a.O., S. 31 ff., dort S. 33; vgl. Pierre
Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. 2011, §
7 N. 104).
Die von der Beschwerdeführerin herangezogenen Bestimmungen (§ 2 und 4 VSG/TG)
genügen somit der Anforderung an die Normdichte für die infrage stehende
Grundrechtseinschränkung nicht (Art. 36 Abs. 1 BV).
5.4. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, sie - bzw. ihre Schulbehörde
als ausführendes Organ (§ 63 VSG/TG) - könne gestützt auf die ihr übertragene
Aufgabe der Organisationsplanung (§ 7 VSV/TG) eine Schulordnung mit den
entsprechenden Regeln für einen geordneten Schulbetrieb erlassen. Die
Einzelheiten, hierzu gehörten auch Kleider- sowie Verhaltensvorschriften und
damit die Verweigerung des Dispenses vom Kopftuchverbot, könnten auch durch ein
Exekutivorgan geregelt werden.
5.4.1. Die Vorinstanz anerkennt, dass die Beschwerdeführerin zum Erlass eines
Schulreglements ermächtigt ist: Den Schulgemeinden obliegt die
Organisationsplanung, welche die Reglementierung einer Schulordnung mitumfasst
(§ 11 ff. VSG/TG i.V.m. § 6 und 7 VSV/TG). Die Schulbehörde ist das
Exekutivorgan der Schulgemeinde und für die "Entscheide gemäss
Schulgesetzgebung" zuständig. Diese Kompetenz wurde ihr vom kantonalen
Gesetzgeber durch ein formelles Gesetz übertragen (§ 63 VSG/TG). Die
Schulbehörde hat ihrerseits die Kompetenz zum Erlass der Schulordnung
("Schul-ABC") an die Schulleitung als unterem Exekutivorgan übertragen (§ 63
i.V.m. § 56 Abs. 1 VSG/TG und § 7 VSV/TG; vgl. auch Art. 16 des von der
Volksschulgemeindeversammlung Bürglen [dem kommunalen Legislativorgan]
erlassenen Organisationsreglements vom 14. März 2005; § 34 GG/TG). Die
Beschwerdeführerin bzw. ihre Schulleitung darf demnach die Rechte und Pflichten
in den örtlichen Schulbetrieben sowie nach Bedarf weitere schulbezogene
Pflichten der Schülerinnen und Schüler in der Schulordnung regeln, soweit damit
(bereits) im Gesetz statuierte Rechte und Pflichten näher ausgeführt werden.
Wenn die Beschwerdeführerin daher im Rahmen der Regelung der örtlichen
Verhältnisse gewisse Ordnungsvorschriften vorsieht, wie das Verbot des Tragens
von Sonnenbrillen etc. während des Schulunterrichts, so ist dies in
Übereinstimmung mit den Erwägungen der Vorinstanz zulässig, zumal sich die
Schülerinnen und Schüler in einem Sonderstatusverhältnis befinden (vgl. oben E.
5.3.1).
5.4.2. Indem diese Ordnungsvorschrift das Verbot des Tragens des Kopftuches aus
religiösen Gründen mit einschliesst, greift sie gleichermassen in den
Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Beschwerdegegnerinnen ein
(oben E. 4.2). Eine Kompetenz zur Regelung von schweren Eingriffen in die
Glaubens- und Gewissensfreiheit lässt sich jedoch entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nicht auf die den Exekutivorganen der Schulgemeinde
übertragenen Regelungskompetenzen stützen. Die von ihr herangezogenen
Organisationsbestimmungen des Volksschulgesetzes und die Delegationsnorm (§ 63
VSG/TG) regeln in keiner Weise die Einschränkung der Glaubens- und
Gewissensfreiheit. Damit fällt auch die Subdelegation solcher - mit Blick auf
den Grundrechtseingriff gewichtigen - Einschränkungen an die Schulleitung
ausser Betracht (vgl. allgemein zu den Delegationsanforderungen der Legislative
an die Exekutive BGE 137 II 409 E. 6.3 S. 413; 136 I 1 E. 5.3.1 S. 13; 131 II
13 E. 6.4.4 S. 29; 130 I 26 E. 5.1 S. 43; 128 I 113 E. 3c S. 122).
Der hier zu beurteilende Grundrechtseingriff beruht demnach auf einer
unzulässigen Gesetzesdelegation; das Schulreglement genügt den Anforderungen an
die Normstufe nicht (Art. 36 Abs. 1 BV; oben E. 5.1).
5.5. Die Beschwerdeführerin verweist schliesslich auf BGE 123 I 296 ff. In
diesem Urteil hatte das Bundesgericht die in der Staatsordnung von Genf
verankerte strikte Trennung von Staat und Kirche und das Neutralitätsgebot der
Schulen als genügende gesetzliche Grundlage angesehen, um einer in der
öffentlichen Primarschule tätigen Lehrerin das Tragen des Kopftuches aus
religiösen Gründen zu verbieten (Art. 27 Abs. 2 und 3 aBV [heute Art. 15 Abs. 4
BV]; BGE 123 I 296 E. 3 und 4b/bb S. 304 f. und 308 ff.; Art. 164 ff. der
Kantonsverfassung des Kantons Genf [SR 131.234]; Art. 6 Loi cantonale du 6
novembre 1940 sur l'instruction publique [LIP/GE]; vgl. auch den Entscheid des
EGMR Lucia Dahlab gegen die Schweiz vom 15. Februar 2001, req. n. 42393/98;
VPB 65.140).
Wenn sich die Beschwerdeführerin gestützt auf diesen Entscheid auf den
Standpunkt stellt, dies gelte für die Schülerinnen gleichermassen, so kann ihr
nicht gefolgt werden:
5.5.1. Die Regelung im Kanton Genf, welche auf der Tradition des Laizismus
beruht (zur Entstehungsgeschichte Tristan Zimmermann, La Laïcité et la
République et Canton de Genève, SJ 2011, S. 29 ff., dort S. 60 ff.; vgl. auch
die Rechtsprechung des EGMR zu Kopftuchtragverboten von Schülerinnen und
Studentinnen: Kervanci/Dogru gegen Frankreich vom 4. Dezember 2008, req. n.
31645/04 und 27058/05, § 17 ff. und 49 ff., mit Hinweisen auf die langjährige
Tradition des Laizismus in Frankreich; Sahin gegen die Türkei vom 10. November
2005, req. n. 44774/98, § 29 und 30 ff. mit Hinweisen auf die Tradition des
Laizismus/Kemalismus in der Türkei), hatte ausschliesslich die Lehrpersonen im
Auge, nicht aber die Schülerinnen oder Studentinnen, deren religiöse
Überzeugung nach dem Genfer Gesetz gerade geschützt werden sollte
("L'enseignement public garantit le respect des convictions politiques et
confessionnelles des élèves et des parents"; vgl. BGE 123 I 296 E. 3 S. 304;
Art. 6 LIP/GE; vgl. auch Zimmermann, a.a.O., S. 73).
5.5.2. Die Beschwerdeführerin verkennt überdies die Tragweite und den
Adressaten des Neutralitätsgebots für öffentliche Schulen: Die Glaubens- und
Gewissensfreiheit enthält eine Verpflichtung des Staates zu religiöser und
konfessioneller Neutralität (Art. 15 Abs. 4 BV; BGE 135 I 79 E. 7.2 S. 89; 125
I 347 E. 3 S. 354 ff.; 124 I 247 E. 7b S. 253; 123 I 296 E. 4b/bb S. 308);
niemand darf gezwungen werden, eine religiöse Handlung vorzunehmen oder
religiösem Unterricht zu folgen (BGE 134 I 75 E. 4.1 S. 77; vgl. Urteile 2C_897
/2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2; 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1). Der
Grundsatz der Neutralität verbietet daher die Ausrichtung des Unterrichts
zugunsten oder zuungunsten einer oder mehrerer Religionen, da Überzeugungen der
Lehrerin oder des Lehrers je nach Intensität und Alter der Kinder einen
gewissen Einfluss auszuüben vermögen (BGE 125 I 347 E. 3a S. 354 f.; 116 Ia 252
E. 6b S. 261). Die öffentlichen Schulen und die für sie handelnden Lehrpersonen
sind somit zu Neutralität und konfessioneller Gleichbehandlung verpflichtet,
damit aber nicht (auch) die Benutzer: Im Gegensatz zur Schule sind Schülerinnen
und Schüler - jedenfalls solange sie durch ihre Grundrechtsausübung die
Grundrechte Dritter nicht in unzulässiger Weise beeinträchtigen - keiner
Neutralitätspflicht unterworfen (vgl. BGE 123 I 296 E. 2a und 4b/aa S. 300 und
308 mit Verweis auf BGE 119 Ia 178 E. 7a S. 190; vgl. Kiener/Kälin, a.a.O., S.
270 f.; Karlen, a.a.O. S. 322 f.; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz,
2008, S. 277).
5.6. Das Verbot des Tragens des Kopftuches aus religiösen Gründen beruht
demnach weder auf einer genügenden und ausreichend bestimmten Gesetzesgrundlage
noch wird es von der Regelungskompetenz der Schule abgedeckt. Ebenso wenig kann
es aus dem Neutralitätsgebot der öffentlichen Schule selbst (Art. 15 Abs. 4 BV)
abgeleitet werden. Die verfassungsmässigen Voraussetzungen für die
Einschränkungen der Glaubens- und Gewissensfreiheit der beiden Schülerinnen
sind demnach, wie die Vorinstanz zurecht festhält, nicht gegeben. Das Vorgehen
der Gemeinde ermangelt einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 und 36 Abs. 1 BV).
Es erübrigt sich, die Frage der Grundrechtskonformität des Eingriffs an dieser
Stelle vollständig zu prüfen (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV).
6.
Es gelingt der Beschwerdeführerin somit nicht, darzutun, die kantonalen
Instanzen hätten die Tragweite ihrer Regelungskompetenz verkannt und die
Glaubens- und Gewissensfreiheit zu Unrecht als verletzt erachtet (BGE 128 I 3
E. 2b S. 9; 126 I 133 E. 2 S. 137; 114 Ia 168 E. 2a S. 170; 112 Ia 59 E. 3a S.
63). Eine Verletzung der Autonomie der Schulgemeinde besteht - soweit das
kantonale Recht der Gemeinde im hier strittigen Bereich der Schulordnung
überhaupt einen relevanten Gestaltungsspielraum einräumt - nicht. Die
Beschwerde ist demnach unbegründet. Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich
auch, die Streitsache zur weiteren Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz
zurückzuweisen (Eventualantrag).
7.
Die Beschwerde ist unbegründet und abzuweisen. Es werden keine Gerichtskosten
erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdeführerin hat den
Beschwerdegegnerinnen eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- zu entrichten (Art.
68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerinnen mit Fr. 3'000.-- zu
entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Juli 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Hänni
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