II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.668/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_668/2012
Urteil vom 1. Februar 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführer,
gegen
Departement für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau, Schlossmühlestrasse
9, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
selbstständige Berufsausübung als Arzt,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 4.
April 2012.
Sachverhalt:
A.
X.________ ersuchte das Departement für Finanzen und Soziales des Kantons
Thurgau am 31. Mai 2011 um Auskunft, ob eine privatärztliche Niederlassung, wie
er sie bisher in Deutschland praktiziert hatte, im Kanton Thurgau möglich sei.
Er verfüge über ein eidgenössisch anerkanntes Arztdiplom und habe eine
dreijährige Ausbildung als ärztlicher Homöopath in Deutschland abgeschlossen;
eine Facharztausbildung habe er hingegen nicht absolviert. Er beabsichtige,
sich im Kanton Thurgau als Arzt niederzulassen.
Der Kantonsarzt und das Departement für Finanzen und Soziales des Kantons
Thurgau antworteten ihm im Folgenden, die Niederlassung als Arzt setze nicht
nur eine Anerkennung einer Ausbildung als Arzt voraus, sondern auch den Erwerb
eines Facharzttitels oder des Titels "Praktischer Arzt". Die Anerkennung als
"Praktischer Arzt" sei entweder durch einen eidgenössischen oder aber durch
einen eidgenössisch anerkannten Weiterbildungstitel möglich, z.B. gestützt auf
seine bisherige Tätigkeit in Deutschland, wobei hierfür die
Medizinalberufekommission (MEBEKO) zuständig sei. Eine Niederlassung als
homöopathischer Arzt sei ebenso nur mit einem Facharzttitel möglich. Allenfalls
könne er sich aber als Naturheilpraktiker in der Schweiz niederlassen.
X.________ verzichtete auf die Einreichung eines eidgenössisch anerkannten
Weiterbildungstitels ebenso wie auf die Einreichung eines Gesuchs als
Naturheilpraktiker beim Departement für Finanzen und Soziales des Kantons
Thurgau. Dieses wies sein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung
als selbstständiger Arzt am 5. Januar 2012 ab.
B.
Eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Thurgau blieb ohne Erfolg (Urteil vom 4. April 2012). Mit Eingabe vom
6. Juli 2012 beantragt X.________ dem Bundesgericht, die Verfügung des
Departements für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau vom 5. Januar 2012
sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau seien aufzuheben;
das Departement für Finanzen und Soziales sei anzuweisen, ihm eine Bewilligung
als selbstständiger Arzt im Kanton Thurgau zu erteilen. Eventuell sei ihm seine
Bewilligung für die selbstständige Ausübung der ärztlichen Homöopathie oder als
Heilpraktiker zu beschränken, ihm eine Bewilligung zur Mitarbeit bei einem
niedergelassenen ärztlichen Kollegen ohne Homöopathieausbildung zu erteilen
oder es seien weitere Auflagen für die selbstständige Niederlassung zu
verfügen.
X.________ beantragt weiter, das Verfahren zu sistieren, um die sich stellenden
Rechtsfragen dem EuGH oder dem EFTA-Gerichtshof zu unterbreiten.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und die Medizinalberufekommission
(Eidgenössisches Departement des Innern) beantragen, die Beschwerde sei
abzuweisen.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer, welcher am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, ist durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt und besitzt ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung, womit er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 89 Abs.
1 BGG).
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend
gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich
sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Eine qualifizierte Rügepflicht gilt
hinsichtlich der Verletzung von kantonalem Recht und von Grundrechten. Das
Bundesgericht prüft solche Rügen nur insofern, als sie in der Beschwerde
präzise vorgebracht und begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE
133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
1.3 Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde hinsichtlich der
beantragten Aufhebung des unterinstanzlichen Entscheids, ist dieser doch durch
das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt). Die
Entscheide der unteren Instanzen gelten als inhaltlich mit angefochten; einzig
das Urteil des Verwaltungsgerichts bildet jedoch das Anfechtungsobjekt für die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 86 Abs. 1 lit. d
BGG; BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 2C_903/2011 vom 11. Juni 2012 E.
1.4).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 BV). Indem die Vorinstanz seinen Antrag nicht gefolgt sei, das Verfahren
auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof oder dem Gerichtshof der EFTA
vorzulegen, ohne hierzu näher Stellung zu nehmen, habe sie ihn in diesem Antrag
nicht gehört. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers besteht keine
vertragliche Grundlage für eine Vorlage der Streitsache an den Gerichtshof der
Europäischen Union oder der EFTA, weshalb die Vorinstanz dieses Begehren in
aller Kürze ablehnen durfte. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör ist nicht dargetan.
2.2 Geltend gemacht wird ebenfalls eine Verletzung der Rechte auf ein faires
Verfahren. So habe die Vorinstanz für die Urteilszustellung seine Anschrift in
Deutschland nicht genehmigt. Durch das Erfordernis des Weiterleitens durch den
Postempfangsberechtigten sei ihm die ohnehin schon kurze Rechtsmittelfrist um
weitere rund 14 Tage verkürzt worden, weshalb ihm zu wenig Zeit zur Verfügung
gestanden habe, seine Beschwerde zu substanziieren. Der Beschwerdeführer hatte
einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz eine Zustellungsvollmacht ausgestellt.
Es hätte dabei am Beschwerdeführer gelegen, hierzu eine Person zu bestimmen,
die in der Lage gewesen wäre, das Urteil der Vorinstanz innert kürzerer Zeit
weiterzuleiten. Eine unnötige Verkürzung der Rechtsmittelfrist auf wenige Tage
ist der Vorinstanz daher nicht vorzuwerfen. Es liegt entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers keine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV oder Art. 6 EMRK vor.
3.
Der Beschwerdeführer bringt weiter (sinngemäss) vor, die Bestimmungen über die
selbstständige Erwerbstätigkeit des Freizügigkeitsabkommens zwischen der
Schweiz und der EU seien verletzt; insbesondere die darin enthaltenen Rechte
auf Niederlassung.
3.1 Zur Prüfung dieses Vorbringens sind vorweg die massgeblichen
Rechtsgrundlagen zu bestimmen.
3.1.1 Ziel des Freizügigkeitsabkommens (Abkommen zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren
Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 [FZA]; SR
0.142.112.681) ist unter anderem die Einräumung eines Rechts auf Einreise,
Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit und
Niederlassung als Selbstständiger (Art. 1 lit. a FZA). Gemäss Art. 9 FZA
treffen die Vertragsparteien nach Anhang III die erforderlichen Massnahmen zur
gegenseitigen Anerkennung der Diplome, Zeugnisse und sonstigen
Befähigungsnachweise und zur Koordinierung ihrer Rechts- und
Verwaltungsvorschriften über den Zugang zu unselbstständigen und
selbstständigen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von
Dienstleistungen. Für die Verwaltung und die ordnungsgemässe Anwendung des
Freizügigkeitsabkommens ist gestützt auf Art. 14 Ziff. 1 FZA ein Gemischter
Ausschuss für die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen eingesetzt
worden, der aus Vertretern der Vertragsparteien besteht.
3.1.2 Die Schweiz hat sich im vom Abkommen erfassten Bereich zur Anerkennung
von Diplomen, Zeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen gemäss Anhang III
FZA verpflichtet. Dieser Anhang verweist in seiner aktuellen Fassung - und
unter den im Beschluss 2/2011 des Gemischten Ausschusses genannten Bedingungen
- auf die Richtlinie 2005/36/EG (vgl. Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von
Berufsqualifikationen; ABl. 2005 Nr. L 255, 22 ff.; Art. 2 des Beschlusses Nr.
2/2011 des Gemischten Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung von
Berufsqualifikationen; AS 2011 4859 ff.).
3.1.3 Art. 2 FZA statuiert den Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Demnach
dürfen die Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich regelmässig im
Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, bei der Anwendung dieses
Abkommens gemäss den Anhängen I, II und III nicht aufgrund ihrer
Staatsangehörigkeit diskriminiert werden. Wer den in einem anderen
Mitgliedstaat für den betreffenden Beruf erforderlichen Befähigungs- und
Ausbildungsnachweis besitzt, kann den Beruf folglich unter denselben
Voraussetzungen wie Inländer aufnehmen oder ausüben (vgl. auch Art. 13 Abs. 1
der Richtlinie 2005/36/EG in der Fassung des Beschlusses 2/2011).
3.1.4 Anhang III FZA enthält keine weiteren Bestimmungen, welche die
Bedingungen der Ausübung der dort anerkannten Berufsrichtungen umschreiben.
Näher umschrieben werden die Voraussetzungen der Ausübung der selbstständigen
Berufsausübung als Ärztin oder als Arzt dagegen im Medizinalberufegesetz
(Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe [MedBG];
SR 811.11). Art. 36 Abs. 2 MedBG sieht vor, dass Personen, die den Arztberuf
selbstständig ausüben möchten, zusätzlich zum erworbenen Diplom über einen
eidgenössischen Weiterbildungstitel verfügen müssen. Ein ausländischer
Weiterbildungstitel wird anerkannt, wenn seine Gleichwertigkeit mit einem
Eidgenössischen Weiterbildungstitel in einem Vertrag über die gegenseitige
Anerkennung mit dem betreffenden Staat - so etwa im Anhang III des FZA in
Verbindung mit Anhang V der Richtlinie 2005/36/EG - vorgesehen ist und der
Inhaber oder die Inhaberin eine Landessprache beherrscht (vgl. Art. 21 Abs. 1
MedBG). Ein anerkannter ausländischer Weiterbildungstitel hat in der Schweiz
die gleichen Wirkungen wie der entsprechende eidgenössische
Weiterbildungstitel; für die Anerkennung zuständig ist die
Medizinalberufekommission (Art. 21 Abs. 2 und 3 MedBG).
3.1.5 Aus den Feststellungen der Vorinstanz geht nicht hervor, wann der
Beschwerdeführer sein Gesuch eingereicht hatte. Anhang III FZA ist in der
derzeit geltenden Fassung seit dem 1. November 2011 in Kraft; das Gesuch des
Beschwerdeführers wurde am 5. Januar 2012 abgewiesen. Gegenüber der bisherigen
Fassung des Anhangs III des FZA, der damals unter anderem auf die Richtlinie 93
/16/EWG verwiesen hatte, haben sich für die hier zu klärenden Fragen keine
massgeblichen Änderungen ergeben (vgl. insbesondere Art. 30 i.V.m. Art. 36 der
Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der
Freizügigkeit für Ärzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome,
Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise; ABl. 1993 Nr. L 165, S. 1
ff.). Das Bundesgericht beurteilt die Streitsache demnach nach dem neuen bzw.
geltenden Recht.
3.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe über lange Jahre in Deutschland
selbstständig praktiziert. Vor diesem Hintergrund könne die Behörde für seine
Niederlassung in der Schweiz nicht einen Weiterbildungstitel als
Allgemeinmediziner oder "Praktischer Arzt" verlangen; dies stelle nichts weiter
als eine unzulässige Einschränkung seiner Freizügigkeitsrechte dar.
3.2.1 Der Beschwerdeführer verfügt gemäss den Feststellungen der Vorinstanz
über ein in der Schweiz anerkanntes Arztdiplom. Er besitzt hingegen keinen
Facharzttitel und darf sich auch in Deutschland nicht "Praktischer Arzt"
nennen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers wird für die selbstständige
Ausübung des Berufs auch von schweizerischen Ärztinnen und Ärzten ein
Weiterbildungstitel verlangt (vgl. Art. 36 Abs. 2 MedBG). Der Beschwerdeführer
unterlässt es, auf eine konkrete Ungleichbehandlung durch die kantonale Behörde
hinzuweisen; eine verweigerte "Gleichbehandlung mit Schweizer Ärzten" ist nicht
zu erkennen.
3.2.2 Aus den vorinstanzlichen Feststellungen geht nicht hervor, ob der
Beschwerdeführer seinen Beruf als Leistungserbringer nach
Krankenversicherungsgesetzgebung erbringen möchte oder nicht. Eine
selbstständige Berufsausübung als Arzt erfordert gemäss Art. 36 Abs. 2 MedBG
von allen in- oder ausländischen Personen einen Weiterbildungstitel, unabhängig
davon, ob die ärztlichen Leistungen durch die Krankenversicherung abgerechnet
werden sollen. Diesem Erfordernis stehen auch die Bestimmungen des Anhangs III
des FZA nicht entgegen, welche die Anerkennung im Rahmen der
Krankenversicherungsgesetzgebung regeln: Art. 29 der Richtlinie 2005/36/EG
sieht vor, dass die Ausübung des ärztlichen Berufs in den Mitgliedstaaten vom
Besitz eines spezifischen Ausbildungsnachweises abhängig gemacht wird; hierbei
kann es sich auch um die Bezeichnung "Praktischer Arzt" oder "Facharzt für
Allgemeinmedizin" handeln (vgl. Anhang V Ziffer 5.1.4 der Richtlinie 2005/36/EG
in der Fassung des Beschlusses 2/2011).
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers hat das Departement für Finanzen und
Soziales des Kantons Thurgau auch nicht dahin gehend gegen das
Freizügigkeitsabkommen verstossen, als es hätte "Übergangsbestimmungen schaffen
müssen", welche eine langjährige ärztliche Tätigkeit in Deutschland für die
Niederlassungsberechtigung berücksichtigten: Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2005
/36/EG sieht zwar spezifische Bedingungen bzw. Übergangsregelungen vor, unter
welchen die Ausübung der beruflichen Tätigkeit eines Arztes mit Grundausbildung
(das heisst ohne spezifische Weiterbildung) möglich ist. Der Beschwerdeführer
seinerseits legt jedoch in keiner Weise dar, inwiefern er durch seine
Ausbildung und bisherige berufliche Tätigkeit in Deutschland ein im Rahmen der
Freizügigkeit zu anerkennendes Recht erworben haben soll, das ihm erlaubte,
auch ohne spezifische Weiterbildung selbstständig praktizieren zu dürfen (Art.
30 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 5.1.4 des Anhangs V der Richtlinie 2005/36/EG).
3.2.3 Was die fehlende Anerkennung seiner in Deutschland erworbenen
Weiterbildung in ärztlicher Homöopathie betrifft, so ist im Wesentlichen auf
die Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen: Gemäss ihren unbestritten
gebliebenen Feststellungen hat der Beschwerdeführer dem Departement für
Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau ausschliesslich sein (als
gleichwertig anerkanntes) Ausbildungsdiplom, nicht aber den gemäss Art. 36 Abs.
2 MedBG für die selbstständige Ausübung erforderlichen Weiterbildungstitel
eingereicht. Seiner in Deutschland erworbene Weiterbildung wurde somit nicht in
einer unzulässigen Weise durch eine Kontrollbehörde die Anerkennung verwehrt,
vielmehr hatte sich der Beschwerdeführer erst gar nicht um Anerkennung einer
erworbenen Weiterbildung bemüht. Die von ihm erworbene Weiterbildung wird zudem
nicht als Weiterbildungstitel in Ziffer 5.4 des Anhangs V der Richtlinie 2005/
36/EG aufgeführt. Eine unzulässige Einschränkung seiner Berufsausübungsrechte
durch die Kontrollbehörden ist demnach nicht dargetan. Entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers verbietet es Anhang III des FZA im Übrigen auch nicht, den
Nachweis der erforderlichen Berufsqualifikation im Sinne des Anhang V der
Richtlinie 2005/36/EG durch die für die Berufsausübung zuständige Behörde, die
Medizinalprüfungskommission, kontrollieren zu lassen (Art. 21 Abs. 3
Medizinalberufegesetz; Art. 21 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2005/36/EG in der
Fassung des Beschlusses 2/2011; NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und
Freizügigkeit, Diss., 2010, S. 221 f.).
Inwiefern das Departement für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau dem
Beschwerdeführer schliesslich eine Bewilligung mit von ihm nicht näher
spezifizierten "weitergehenden Auflagen für die selbstständige Niederlassung"
hätte erteilen sollen, wird nicht dargelegt, weshalb auf dieses Vorbringen
nicht eingetreten werden kann (vgl. E. 1.2).
4.
Der Beschwerdeführer bringt eventualiter vor, es sei nicht einzusehen, weshalb
er als anerkannter ärztlicher Homöopath in Deutschland nur unter der Auflage
bei einem Schweizer Arzt praktizieren dürfte, dass dieser ebenfalls über eine
homöopathische Zusatzausbildung verfüge. Auch möchte er eventuell beantragen,
es sei seine Niederlassung als Heilpraktiker in der Schweiz zu verfügen.
4.1 Auf den Antrag des Beschwerdeführers, er sei als Heilpraktiker zur
Berufsausübung zuzulassen, kann das Bundesgericht nicht eintreten; ein
entsprechendes Begehren war vor den Vorinstanzen nicht vorgebracht worden, der
Beschwerdeführer hatte sich von dieser Möglichkeit sogar ausdrücklich
distanziert, sodass diese Frage nicht zum Streitgegenstand gehört (Art. 99 Abs.
2 BGG; vgl. BGE 136 V 362 E. 3.4 und 4.1 S. 365 ff ; 136 V 268 E. 4.5 S. 277;
Urteile 2C_333/2012 vom 5. November 2012 E. 6.1).
4.2 Demgegenüber wurde der Antrag, er sei als anerkannter ärztlicher Homöopath
unter der Auflage zuzulassen, als Mitarbeiter bei einem Schweizer Arzt ohne
entsprechende Ausbildung praktizieren zu dürfen, (sinngemäss) bereits vor dem
Verwaltungsgericht geltend gemacht. Die Vorinstanz stellt sich auf den
Standpunkt, sie hätte darüber nicht befinden können, weil der Antrag auf eine
unselbstständige Tätigkeit nicht Gegenstand ihres vorinstanzlichen Verfahrens
war. Der Beschwerdeführer legt seinerseits nicht dar, inwiefern sein Begehren
denselben Streitgegenstand betreffen sollte wie die Erteilung einer
selbstständigen Berufsausübungsbewilligung; er bringt auch nicht vor, inwiefern
die Vorinstanz durch ihr Nichteintreten schweizerisches Recht (Art. 95 BGG)
verletzt haben soll. Aufgrund des fehlenden Sachzusammenhangs zum Hauptbegehren
konnte die Vorinstanz den Antrag daher nicht behandeln. Auch auf das zweite
Eventualbegehren, das im Übrigen nicht substanziiert wird (vgl. E. 1.2), kann
demnach nicht eingetreten werden (Art. 99 Abs. 2 BGG).
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat der
unterliegende Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu
tragen (Art. 66 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Thurgau und der Medizinalberufekommission MEBEKO, Bundesamt für
Gesundheit, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Februar 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Hänni