II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.601/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_601/2012
Arrêt du 27 novembre 2012
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Zünd, Président,
Aubry Girardin et Stadelmann.
Greffière: Mme Beti.
Participants à la procédure
A.X.________,
représentée par Me Stéphane Riand, avocat,
recourante,
contre
Service de l'agriculture du canton du Valais, Office pour la culture des champs
et des paiements directs, case postale 437, 1951 Sion.
Objet
Paiements directs 2006-2007-2008,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour II, du 15 mai
2012.
Faits:
A.
B.X.________ est propriétaire de parcelles agricoles sises dans le canton du
Valais et, en particulier, sur la commune de Vernamiège. En 2005, il a cessé
l'exploitation de ses parcelles pour des raisons de santé. Le 16 novembre 2006,
le Service de l'agriculture du canton du Valais (ci-après le Service cantonal)
a reconnu l'exploitation de A.X.________, fille de B.X.________, en tant
qu'exploitation agricole.
Par décision du 12 décembre 2006, le Service cantonal a octroyé à A.X.________
des paiements directs d'un montant total de CHF 3'871.- pour l'année 2006. Il
n'y a pas eu de versements pour les parcelles sises sur la commune de
Vernamiège. Le 20 décembre 2006, la famille de B.X.________ a déposé une
réclamation contre cette décision auprès du Service cantonal. Par décision du 3
avril 2007, celui-ci a maintenu sa décision. Le 4 mai 2007, A.X.________ a
recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en
matière agricole et de remaniements parcellaires (ci-après la Commission de
recours).
Par décision du 19 décembre 2007, le Service cantonal a refusé de prendre en
compte les surfaces situées sur la commune de Vernamiège dans le calcul des
paiements directs octroyés à A.X.________ pour l'année 2007. La réclamation de
celle-ci a été rejetée par décision du 27 février 2008. Le 27 mars 2008,
A.X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission de
recours.
Par décision du 9 décembre 2008, le Service cantonal a informé A.X.________ que
le total des paiements directs auxquels elle avait droit pour l'année 2008
s'élevait à CHF 9'099.-. S'agissant des surfaces sises sur la commune de
Vernamiège, les versements ont porté sur 14'919 m2 de fauche et 16'576 m2 de
pâture. La réclamation de A.X.________ a été rejetée par décision du 30 mars
2009. Le 30 avril 2009, A.X.________ a recouru contre cette décision auprès de
la Commission de recours.
B.
Le 29 septembre 2009, la Commission de recours a rejeté les recours de
A.X.________ dans une seule décision traitant des paiements directs pour les
années 2006, 2007 et 2008.
A.X.________ a recouru contre cette décision au Tribunal administratif fédéral.
Par arrêt du 15 mai 2012, celui-ci a rejeté son recours dans la mesure où il
était recevable.
C.
Par acte du 20 juin 2012, A.X.________ dépose un recours en matière de droit
public, subsidiairement "recours de droit constitutionnel" (recte: recours
constitutionnel subsidiaire), au Tribunal fédéral. Elle conclut à l'annulation
de l'arrêt du 15 mai 2012 et au renvoi du dossier au Tribunal administratif
fédéral ou/et à la Commission de recours pour nouvelle décision dans le sens
des considérants, le tout sous suite de frais et dépens.
Le Service cantonal conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens.
L'Office fédéral de l'agriculture soutient la position du Service cantonal. Le
Tribunal administratif fédéral et le Département fédéral de l'économie
renoncent à prendre position.
La recourante a déposé une ultime détermination le 18 octobre 2012.
Considérant en droit:
1.
Le présent recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue
dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par le Tribunal
administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF). Il ne tombe pas sous le coup
de l'art. 83 let. k LTF, puisque la législation fédérale donne droit aux
paiements directs en cause ici (cf. arrêt 2C_560/2010 du 18 juin 2011 consid.
1.1 non publié aux ATF 137 II 366); il n'entre pas non plus dans l'une des
catégories d'exceptions en matière d'agriculture figurant à l'art. 83 let. s
LTF. Déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) par la destinataire de l'arrêt
attaqué qui a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la
modification de celui-ci (art. 89 al. 1 LTF), le présent recours est en
principe recevable comme recours en matière de droit public.
Le recours constitutionnel formé subsidiairement par la recourante était
d'emblée irrecevable, car il ne peut pas être dirigé contre des décisions du
Tribunal administratif fédéral (cf. art. 113 LTF).
2.
2.1 Selon l'art. 42 al. 2 LTF, la motivation du recours doit exposer
succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Cette disposition impose
au recourant de discuter au moins brièvement les considérants de la décision
attaquée. Si le mémoire de recours ne satisfait pas à cette exigence, le
Tribunal fédéral n'entre pas en matière. Certes, le Tribunal fédéral applique
le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF), mais cela présuppose que le recours ne
soit pas irrecevable et donc qu'il remplisse les exigences minimales de
motivation de l'art. 42 al. 2 LTF (cf. ATF 134 II 244 consid. 2.1 p. 245 s.).
Ainsi, il doit exister un lien entre la motivation et la décision attaquée.
Lorsque le mémoire de recours consiste à reprendre devant le Tribunal fédéral,
mot pour mot, la même motivation que celle présentée devant l'instance
inférieure, sans discuter aucunement les considérants de celle-ci ni exposer -
même de manière succincte - en quoi ceux-ci violeraient le droit fédéral, un
tel lien n'existe pas et le recours est inadmissible sous l'angle de l'art. 42
al. 2 LTF (cf. ATF 134 II 244 consid. 2.3 p. 246 s.).
2.2 Le recourant est soumis à un devoir qualifié de motivation lorsqu'il
invoque la violation de droits fondamentaux, y compris l'arbitraire dans
l'établissement des faits. Le Tribunal fédéral n'examine pas ce grief d'office
mais uniquement dans la mesure où le recours soulève et motive celui-ci (art.
106 al. 2 LTF; cf. ATF 134 II 244 consid. 2.2. p. 246). Si le recourant entend
s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit donc
expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2
LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le
sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). A ce défaut, un état de fait divergent de
celui de la décision attaquée ne peut être pris en compte. En particulier,
l'autorité de céans n'entre pas en matière sur des critiques de type
appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF
135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322).
2.3 La recourante semble perdre de vue les exigences précitées. La motivation
du recours déposé au Tribunal fédéral ne diffère que dans quelques menus
détails de celle adressée au Tribunal administratif fédéral; la recourante ne
s'est même pas donné la peine de remplacer, dans son recours à la Cour de
céans, "la décision cantonale" par "l'arrêt du Tribunal administratif fédéral"
ou encore "l'autorité cantonale" par "le Tribunal administratif fédéral". Dans
la partie en droit, un seul passage traitant du Tribunal administratif fédéral
a été ajouté dans le chapitre relatif à la "violation du droit d'être entendu
ou/et constatations manifestement inexactes des faits de la cause". Mais pour
le reste, la motivation du recours correspond mot pour mot à celle déposée
devant le Tribunal administratif fédéral. Dans cette mesure, l'acte de recours
ne remplit pas les exigences minimales de motivation imposées par l'art. 42 al.
2 LTF. Partant, le recours doit être considéré comme irrecevable, sous réserve
du seul grief nouveau contenu dans l'écriture de recours au Tribunal fédéral
par rapport à celle déposée devant l'instance précédente.
3.
La recourante s'en prend aux faits retenus, reprochant au Tribunal
administratif fédéral de ne pas avoir procédé aux actes d'instruction demandés
dans le recours. Elle y voit une violation du droit d'être entendu et/ou une
constatation manifestement inexacte des faits de la cause.
3.1 Dans la mesure où la recourante entend remettre en question les faits
constatés par le Tribunal administratif fédéral, mais se limite à présenter sa
version des évènements sans démontrer le contenu arbitraire ou manifestement
inexact de l'arrêt entrepris, ses critiques ne sont pas admissibles (cf. supra
consid. 2.2).
3.2 Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature
formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 Cst. Il comprend le droit de faire
administrer des preuves à certaines conditions, mais n'empêche pas l'autorité
de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 136 I
229 consid. 5.3 p. 236).
3.3 En l'espèce, la recourante estime que l'administration des moyens de preuve
requis, en particulier l'interrogatoire des membres de sa famille et des
nombreux témoins cités, était de nature à démontrer que la famille X.________
exploitait effectivement l'ensemble des terres à ses risques et périls.
Le Tribunal administratif fédéral a, de son côté, par courrier du 10 août 2010,
demandé des éclaircissements au Service cantonal quant aux parcelles exploitées
par la recourante ou par des tiers et, par courrier du 24 septembre 2010,
sollicité la production de l'ensemble des pièces en possession de
l'Administration communale de Vernamiège. La recourante a par ailleurs reçu
l'occasion de s'exprimer sur les réponses reçues. Le Tribunal administratif
fédéral a également retenu que l'établissement d'une expertise telle que
sollicitée par la recourante ne s'imposait pas dès lors que la présente affaire
ne nécessitait pas de connaissances spéciales et portait uniquement sur une
question de fait, soit celle de savoir si la recourante avait exploité ou non
les terres en cause.
En ce qui concerne plus particulièrement l'audition des membres de la famille
de la recourante et des témoins requis ainsi que la production des dossiers de
divers agriculteurs bénéficiant de paiements directs, le Tribunal administratif
fédéral les a considérés comme inutiles. Cette appréciation ne saurait prêter
le flanc à la critique. En effet, seuls les exploitants d'entreprises paysannes
cultivant le sol peuvent, à certaines conditions, bénéficier de paiements
directs et de contributions écologiques et éthologiques de la part de la
Confédération (cf. art. 70 al. 1 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29
avril 1998 [LAgr; RS 910.1]). Par exploitant, on entend une personne physique
ou morale, ou une société de personnes, qui gère une exploitation pour son
compte et à ses risques et périls (cf. art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur la
terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation du 7
décembre 1998 [OTerm; RS 910.91]). Selon la jurisprudence, il s'en suit que ne
peut être considérée comme exploitante que la personne qui occupe une fonction
déterminante dans la gestion et la prise de décision, joue un rôle actif dans
les activités quotidiennes et met elle-même la main à la pâte (cf. arrêt 2A.237
/1997 du 13 février 1998 consid. 2a, rendu sous l'empire de la loi sur
l'agriculture du 3 octobre 1951 [RO 1953 1095] dont la teneur était, sur ce
point, identique à la LAgr). Afin de déterminer si un agriculteur peut être
qualifié d'exploitant, il est déterminant de savoir s'il supporte le risque
économique lié à l'utilisation des terres (cf. arrêt 2C_88/2012 du 28 août 2012
consid. 3.2.2; ATF 134 II 287 consid. 4.1 p. 294).
Or, selon les constatations de fait retenus par le Tribunal administratif
fédéral, qui lient le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 3.1), pour 2006, la
recourante a admis elle-même qu'elle n'avait pas pu exploiter plus de 60'000 m2
de terres dès lors qu'elles ont été fauchées ou pâturées par des tiers, et
échoué à démontrer qu'elle était l'exploitante des 20'000 m2 travaillés par
Y.________; pour 2007, la recourante a informé les autorités qu'elle avait
perdu la possibilité d'exploiter ses terres en raison d'interventions de tiers
qui l'avaient empêchée d'y accéder; pour 2008 enfin, la recourante a admis
qu'elle n'avait pu exploiter qu'une partie des parcelles dont sa famille est
propriétaire, l'autre partie ayant été exploitée par des tiers. Il importe peu
de savoir, à ce stade, si des tiers ont effectivement travaillé les terres que
la recourante n'a pas pu exploiter, s'ils l'ont fait à bon droit ou en
violation du droit civil, et s'ils ont perçu des paiements directs de ce fait.
Est seul déterminant le fait que la recourante a admis elle-même qu'elle
n'avait pas procédé à l'exploitation effective des terres litigieuses. Au vu de
ce qui précède, le Tribunal administratif fédéral pouvait, au travers d'une
appréciation anticipée des preuves exempte d'arbitraire, refuser les moyens de
preuve sollicités sans violer le droit d'être entendu de la recourante.
Au demeurant, il a été retenu que, le 27 septembre 2011, la recourante avait
informé le Tribunal administratif fédéral qu'elle considérait que l'affaire
était en état d'être jugée. Dans ces conditions, l'instance précédente pouvait
admettre à bon droit qu'elle avait renoncé à ses différentes offres de preuve.
4.
Le recours en matière de droit public doit ainsi être rejeté dans la faible
mesure où il est recevable et le recours constitutionnel subsidiaire déclaré
irrecevable.
Succombant, la recourante supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 68 al. 2 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge de la
recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Service de
l'agriculture du canton du Valais, au Tribunal administratif fédéral, Cour II,
à l'Office fédéral de l'agriculture et au Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 27 novembre 2012
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Zünd
La Greffière: Beti