II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.546/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_546/2012
Urteil vom 10. Dezember 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
Kraftwerke Vorderrhein AG (KVR),
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Marc Bernheim,
gegen
swissgrid ag,
Beschwerdegegnerin,
Kanton Graubünden,
Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom.
Gegenstand
Definition und Abgrenzung Übertragungsnetz,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 25.
April 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a Am 1. Januar 2008 ist das Bundesgesetz vom 23. März 2007 über die
Stromversorgung (Stromversorgungsgesetz, StromVG; SR 734.7) in Kraft getreten.
Gemäss Art. 18 Abs. 1 dieses Gesetzes wird das Übertragungsnetz auf
gesamtschweizerischer Ebene von der nationalen Netzgesellschaft betrieben. Die
Netzgesellschaft muss Eigentümerin des von ihr betriebenen Netzes sein (Art. 18
Abs. 2 StromVG). Die Elektrizitätsversorgungsunternehmen überführen bis
spätestens fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes (d.h. bis spätestens
1. Januar 2013) das Übertragungsnetz auf gesamtschweizerischer Ebene auf die
nationale Netzgesellschaft (Art. 33 Abs. 4 StromVG). Kommen die
Elektrizitätsversorgungsunternehmen dieser Verpflichtung nicht nach, erlässt
die Elektrizitätskommission (ElCom) auf Antrag der nationalen Netzgesellschaft
oder von Amtes wegen die erforderlichen Verfügungen (Art. 33 Abs. 5 StromVG).
A.b Am 1. Juni 2010 stellte die nationale Netzgesellschaft swissgrid ag bei der
ElCom ein Gesuch mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass das gesamte 220/
380-kV-Netz als Übertragungsnetz gelte (mit den in den Beilagen definierten
Ausnahmen) und das Eigentum daran an die nationale Netzgesellschaft zu
übertragen sei. Die ElCom stellte das Gesuch am 5. Juli 2010 allen
Übertragungsnetzeigentümern zu und gab ihnen Gelegenheit, dazu Stellung zu
nehmen.
A.c Am 9. Juli 2010 reichte die Nordostschweizerische Kraftwerke Grid AG
(nachfolgend: NOK Grid AG) ebenfalls ein Feststellungsbegehren betreffend
Definition und Abgrenzung des Übertragungsnetzes bei der ElCom ein. Sie
beantragte, das Übertragungsnetz sei aufgrund einer an den Funktionen
ausgerichteten Betrachtungsweise zu definieren und vom Verteilnetz abzugrenzen.
Das Feststellungsbegehren der swissgrid ag mit der spannungsbasierten Zuordnung
sei abzuweisen.
A.d Mit Verfügung vom 11. November 2010 erklärte die ElCom grundsätzlich den
spannungsbasierten Ansatz als gesetzeskonform und bestimmte, dass alle
vermaschten Leitungen und die erforderlichen Nebenanlagen auf der
Spannungsebene 220/380 kV zum Übertragungsnetz gehörten. Neben weiteren hier
nicht interessierenden Präzisierungen legte sie sodann, gestützt auf Art. 2
Abs. 2 lit. a, b und d der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008
(StromVV; SR 734.71) fest:
"7. Leitungen inklusive Tragwerke sowie Kuppeltransformatoren, Schaltanlagen,
Mess-, Steuer- und Kommunikationseinrichtungen gehören zum Übertragungsnetz und
sind auf die swissgrid ag zu überführen. Kommunikationseinrichtungen (z.B.
Lichtwellenleiter), die nicht dem Betrieb des Übertragungsnetzes dienen,
gehören nicht zum Übertragungsnetz.
8. Schaltfelder vor dem Transformator beim Übergang zu einer anderen Netzebene
oder zu einem Kraftwerk gehören zum Übertragungsnetz und sind auf die swissgrid
ag zu überführen. Zu den Schaltfeldern gehören unter anderem die
Leistungsschalter, die Leitungstrenner, die Messeinrichtungen, die Erdtrenner
sowie die Überspannungsableiter. Die Gesuche der Grande Dixence S.A., der
Energie Electrique du Simplon S.A., der Forces Motrices Hongrin-Léman S.A. und
Electra Massa betreffend die Schaltfelder werden abgewiesen."
Die Verfügung wurde der swissgrid ag, der NOK Grid AG sowie den Eigentümern von
Übertragungsnetzen eröffnet, darunter der Kraftwerke Vorderrhein AG.
B.
Mit Eingabe vom 7. Januar 2011 erhob die Kraftwerke Vorderrhein AG gegen die
Verfügung der ElCom vom 11. November 2010 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. In der Hauptsache stellte sie folgende Anträge:
"1a. Dispositiv Ziffer 7 der angefochtenen Verfügung sei dahingehend
abzuändern, dass vom konzessionsrechtlichen Heimfall betroffene Schaltanlagen
nicht zum Übertragungsnetz gehören;
1b. Eventuell sei Dispositiv Ziffer 7 dahingehend abzuändern, dass swissgrid ag
an Schaltanlagen, welche Gegenstand eines konzessionsrechtlichen Heimfalls
sind, lediglich ein zeitlich unbefristetes, entgeltliches Nutzungsrecht
einzuräumen ist;
1c. Subeventuell sei Dispositiv Ziffer 7 dahingehend abzuändern, dass
Schaltanlagen, welche Gegenstand eines konzessionsrechtlichen Heimfalls sind,
erst im Zeitpunkt des Eintritts des konzessionsrechtlichen Heimfalls an
swissgrid ag zu überführen sind und bis zu diesem Zeitpunkt swissgrid ag
lediglich ein entgeltliches Nutzungsrecht an diesen Anlagen einzuräumen ist.
2a. Dispositiv Ziffer 8 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass
Schaltfelder vor dem Transformator beim Übergang zu einer anderen Netzebene
oder zu einem Kraftwerk, welche vom konzessionsrechtlichen Heimfall betroffen
sind, sowie die dazugehörigen Elemente, nicht zum Übertragungsnetz gehören und
daher nicht auf swissgrid ag zu übertragen sind;
2b. Eventuell sei Dispositiv Ziffer 8 aufzuheben und es sei festzustellen, dass
der swissgrid ag an Schaltfeldern vor dem Transformator beim Übergang zu einer
anderen Netzebene oder zu einem Kraftwerk, welche Gegenstand eines
konzessionsrechtlichen Heimfalls sind, sowie an den dazugehörigen Elementen,
lediglich ein zeitlich unbefristetes, entgeltliches Nutzungsrecht einzuräumen
ist;
2c. Subeventuell sei Dispositiv Ziffer 8 aufzuheben und es sei festzustellen,
dass das Eigentum an Schaltfeldern vor dem Transformator beim Übergang zu einer
anderen Netzebene oder zu einem Kraftwerk, welche Gegenstand eines
konzessionsrechtlichen Heimfalls sind, sowie an den dazugehörigen Elementen,
erst im Zeitpunkt des Eintritts des konzessionsrechtlichen Heimfalls an
swissgrid ag zu übertragen ist und bis zu diesem Zeitpunkt swissgrid ag
lediglich ein entgeltliches Nutzungsrecht an diesen Anlagen einzuräumen ist."
Mit Zwischenverfügung vom 3. März 2011 hiess das Bundesverwaltungsgericht den
Antrag der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
gut und stellte die von der ElCom entzogene aufschiebende Wirkung der
Beschwerde in Bezug auf Dispositiv Ziff. 7 und 8 der Verfügung vom 11. November
2010 wieder her. Mit Verfügung vom 5. Dezember 2011 lud der Instruktionsrichter
des Bundesverwaltungsgerichts den Kanton Graubünden zum Verfahren bei. Mit
Urteil vom 25. April 2012 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 4. Juni 2012 erhebt die Kraftwerke Vorderrhein AG Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und wiederholt das
vorinstanzlich gestellte Rechtsbegehren. Zudem beantragt sie Erteilung der
aufschiebenden Wirkung.
Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation verzichten auf eine Vernehmlassung. Die
ElCom und die swissgrid ag beantragen die Abweisung und die Regierung des
Kantons Graubünden die Gutheissung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 6. November
2012 äussert sich die Kraftwerke Vorderrhein AG zu den eingegangenen
Stellungnahmen.
Mit Verfügung vom 5. Juli 2012 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende
Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Endentscheid
des Bundesverwaltungsgerichts ist zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit.
a, Art. 90 BGG) und die Beschwerdeführerin als Eigentümerin von Anlagen, die
Gegenstand des angefochtenen Urteils bilden, zur Beschwerde legitimiert (Art.
89 Abs. 1 BGG).
2. Näher zu prüfen ist der Streitgegenstand:
2.1 Die Beschwerdeführerin beantragt eine Aufhebung oder Änderung der Ziff. 7
und 8 der (von der Vorinstanz bestätigten) Verfügung der ElCom vom 11. November
2010 nur in Bezug auf Anlagen, die vom konzessionsrechtlichen Heimfall
betroffen sind. Andere Anlagen als diese bilden damit nicht Streitgegenstand.
2.2 Eine Verfügung regelt grundsätzlich im Einzelfall bestimmte Rechte oder
Pflichten (Art. 5 VwVG; SR 172.021). Die Verfügung der ElCom vom 11. November
2010 bezog sich im Wortlaut des Dispositivs jedoch nicht auf konkret
individualisierte Leitungen oder Anlagen, sondern klärte die Rechtslage in
Bezug auf eine unbestimmte Mehrzahl von Anlagen, so namentlich auch in den hier
umstrittenen Ziff. 7 und 8. In Ziff. 8 nahm sie zwar Bezug auf Gesuche einiger
Kraftwerkgesellschaften (worunter sich die Beschwerdeführerin nicht befindet),
doch geht aus den Erwägungen der Verfügung (E. 4.2.15 Rz. 78 bzw. E. 4.7 Rz.
158 ff.) hervor, dass sich auch diese Gesuche nicht auf konkrete Anlagen
bezogen. Auch ihr Rechtsbegehren vor der Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin
nicht auf konkrete Anlagen bezogen. In der Beschwerdebegründung hat sie zwar in
Rz. 11 bestimmte Anlagen der Schaltanlage Tavanasa angeführt, welche von den
Ziff. 7 und 8 der Verfügung betroffen seien, und davon in Rz. 37 f. vier
Ausnahmen anerkannt. Sie hat aber ihre Begründung, wonach die Anlagen keine
Übertragungsfunktion hätten und demzufolge nicht dem Übertragungsnetz
zugeordnet werden könnten, nicht in Bezug auf diese konkreten Anlagen, sondern
in allgemeiner Weise formuliert (vgl. Beschwerde vom 7. Januar 2011 S. 11-13).
Die Vorinstanz setzte sich in ihrem Entscheid weder in der Begründung noch im
Dispositiv mit konkreten Anlagen auseinander. Insbesondere hält das
angefochtene Urteil nicht fest, dass die in Rz. 11 der Beschwerde vom 7. Januar
2011 genannten Anlagen (mit Ausnahme der in Rz. 37 genannten) zum
Übertragungsnetz gehören.
2.3 Die Beschwerdeführerin stellt auch vor Bundesgericht keine Rechtsbegehren,
die sich auf konkrete Anlagen oder Anlageteile beziehen. Sie rügt allerdings in
der Beschwerdebegründung, die Vorinstanz habe Sachverhaltsfeststellung und
rechtliche Würdigung vermischt; namentlich habe sie ausser Acht gelassen, dass
den vom vorliegenden Verfahren betroffenen Anlagen grossmehrheitlich keine
Übertragungsfunktion zukomme. Weiter habe sie sich nicht mit den Ausführungen
der Beschwerdeführerin befasst, wonach diesen Anlagen keine
Übertragungsfunktion zukomme; dadurch habe die Vorinstanz das rechtliche Gehör
und die Untersuchungsmaxime verletzt. Allerdings beziehen sich die Ausführungen
in der Beschwerde wiederum nicht im Einzelnen auf die in Rz. 11 der Beschwerde
vor Bundesverwaltungsgericht genannten Anlagen, sondern in genereller Weise auf
die von Ziff. 7 und 8 der Verfügung erfassten Anlagen oder jedenfalls einer
nicht näher definierten Mehrheit davon. Streitgegenstand kann vorliegend somit
nicht die rechtliche Qualifikation bestimmter einzelner Anlagen sein, auch
nicht der in Rz. 11 der Beschwerde vom 7. Januar 2011 genannten Anlagen.
2.4 Selbst wenn das vorinstanzliche Urteil und die Beschwerde sich auf einzelne
konkrete Anlagen bezögen, ist auf Folgendes hinzuweisen: Die ElCom hatte in
ihrer Verfügung vom 11. November 2010 auch festgelegt, dass Stichleitungen
nicht zum Übertragungsnetz gehören und nicht auf die swissgrid ag zu übertragen
seien (Ziff. 10 der Verfügung). In den Erwägungen der Verfügung wurden nicht
abschliessend einige Stichleitungen in diesem Sinne genannt, darunter die
Leitung Tavanasa-Sedrun (Rz. 142 der Erwägungen). Eine Anzahl von
Netzeigentümern - aber nicht die heutige Beschwerdeführerin - hatten gegen die
Verfügung der ElCom vom 11. November 2010 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht erhoben mit dem Antrag, die Ziff. 10 der Verfügung sei
aufzuheben. Das Bundesverwaltungsgericht hiess diese Beschwerden gut und hob
Ziff. 10 der Verfügung der ElCom auf mit der Begründung, auch Stichleitungen
gehörten zum Übertragungsnetz. Gegen diese Urteile erhoben andere
Netzeigentümer, darunter die heutige Beschwerdeführerin, Beschwerde beim
Bundesgericht; dieses trat darauf mit Urteilen vom 8. Juni 2012 (2C_731/2011)
nicht ein mit der Begründung, Ziff. 10 der ElCom-Verfügung sei durch die
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts nur in Bezug auf die jeweils Beschwerde
führenden Netzeigentümer bzw. deren Leitungen aufgehoben worden, nicht aber in
Bezug auf die übrigen Netzeigentümer und Leitungen. Diesen gegenüber gelte
daher nach wie vor die Ziff. 10 der ElCom-Verfügung. Damit steht rechtskräftig
fest, dass die Leitung Tavanasa-Sedrun nicht zum Übertragungsnetz gehört.
Demzufolge gehören auch Anlagen beim Übergang von dieser Leitung zu einer
tieferen Netzebene oder zu einem Kraftwerk nicht zum Übertragungsnetz. Weder
aus dem angefochtenen Entscheid noch aus den Vorbringen der Parteien geht
jedoch hervor, welche der in Rz. 11 der Beschwerde vom 7. Januar 2011 genannten
konkreten Anlagen dazu gehören.
2.5 Somit können nicht einzelne konkrete Anlagen Gegenstand des vorliegenden
Urteils bilden, sondern bloss die in der Verfügung vom 11. November 2010
geregelten allgemeinen Fragen.
3.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die Übertragungspflicht zwar nur in Bezug auf
die vom konzessionsrechtlichen Heimfall betroffenen Anlagen (vgl. E. 2.1
hiervor), begründet dies aber nicht nur damit, das Heimfallsrecht stehe dem
Eigentumsübergang entgegen (vgl. E. 5 hiernach), sondern auch damit, Art. 2
Abs. 2 StromVV in der Auslegung der Vorinstanz sei gesetzes- und
verfassungswidrig; diese Frage ist vorab zu prüfen (vgl. E. 4 hiernach).
4.
4.1 Die Zuständigkeit der nationalen Netzgesellschaft gemäss Art. 18 Abs. 1
StromVG und die Übertragungspflicht an diese nach Art. 33 Abs. 4 StromVG gilt
für "das Übertragungsnetz auf gesamtschweizerischer Ebene". Art. 4 Abs. 1 lit.
h StromVG definiert das Übertragungsnetz wie folgt: "Elektrizitätsnetz, das der
Übertragung von Elektrizität über grössere Distanzen im Inland sowie dem
Verbund mit den ausländischen Netzen dient und in der Regel auf der
Spannungsebene 220/380 kV betrieben wird". Nach Art. 4 Abs. 2 StromVG kann der
Bundesrat die Begriffe nach Abs. 1 sowie weitere in diesem Gesetz verwendete
Begriffe näher ausführen und veränderten technischen Voraussetzungen anpassen.
Gestützt darauf hat der Bundesrat Art. 2 StromVV erlassen. Dessen Abs. 2 lautet
wie folgt:
"Zum Übertragungsnetz gehören insbesondere auch:
a. Leitungen inklusive Tragwerke;
b. Kuppeltransformatoren, Schaltanlagen, Mess-, Steuer- und
Kommunikationseinrichtungen;
c. gemeinsam mit anderen Netzebenen genutzte Anlagen, die mehrheitlich im
Zusammenhang mit dem Übertragungsnetz genutzt werden oder ohne die das
Übertragungsnetz nicht sicher oder nicht effizient betrieben werden kann;
d. Schaltfelder vor dem Transformator beim Übergang zu einer anderen Netzebene
oder zu einem Kraftwerk."
4.2 Die Vorinstanz hat erwogen, die gesetzliche Definition des
Übertragungsnetzes enthalte drei Elemente, nämlich (1) dass das Netz der
Übertragung von Elektrizität über grössere Distanzen im Inland oder dem Verbund
mit ausländischen Netzen diene, (2) dass es in der Regel auf der Spannungsebene
220/380 kV betrieben werde und (3) dass es vom Verteilnetz gemäss Art. 4 Abs. 1
lit. i StromVG abzugrenzen sei. Schaltanlagen und Schaltfelder vor den
Transformatoren gehörten entweder zum Übertragungsnetz oder zum Verteilnetz.
Dem in der Verfügung aufgezeichneten Beispiel lasse sich entnehmen, dass sich
Schaltfelder vor dem Transformator beim Übergang zu einer anderen Netzebene
befänden und somit in Bezug auf die Abgrenzung von der Netzebene 1 zur
Netzebene 2 mit einer Spannung von 220/380 kV betrieben würden, womit ein
Zuordnungskriterium für das Übertragungsnetz erfüllt sei. Zur Frage, ob
Schaltanlagen und Schaltfelder vor den Transformatoren zum Übertragungsnetz
gehören sollen, habe sich der Gesetzgeber nicht ausdrücklich geäussert. Der
Begriff des Übertragungsnetzes sei aber weit auszulegen, damit die nationale
Netzgesellschaft ihre Aufgabe wahrnehmen könne. Das Eigentum an Schaltanlagen
und Schaltfeldern erleichtere der nationalen Netzgesellschaft die Erfüllung
ihrer Aufgaben. Schaltanlagen und Schaltfelder vor den Transformatoren gehörten
deshalb zum Übertragungsnetz; Art. 2 Abs. 2 lit. b und d StromVV hätten somit
eine genügende gesetzliche Grundlage. Die Übertragung des Eigentums liege auch
im öffentlichen Interesse und sei verhältnismässig.
4.3 Die von der Vorinstanz bestätigten Ziff. 7 und 8 der Verfügung vom 11.
November 2010 entsprechen weitgehend wörtlich der Formulierung von Art. 2 Abs.
2 lit. a, b und d StromVV. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass Satz 2
von Ziff. 8, der den Begriff des Schaltfeldes konkretisiert, verordnungswidrig
wäre. Sie bestreitet auch mit Recht nicht, dass Art. 2 Abs. 2 StromVV formell
auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (Art. 4 Abs. 2 StromVG) beruht. Sie
macht aber geltend, die Verordnungsbestimmung sei nur solange gesetzeskonform,
als sie sich an die in Art. 4 Abs. 1 lit. h StromVG enthaltene Definition des
Übertragungsnetzes halte; dazu gehörten kumulativ die Spannungsebene von (in
der Regel) 220/380 kV und dass die Anlage der Übertragung über grössere
Distanzen im Inland sowie dem Verbund mit ausländischen Netzen diene. Art. 2
Abs. 2 StromVV sei daher - gesetzeskonform ausgelegt - nur auf solche Anlagen
anwendbar, die der Übertragung oder dem Verbund im genannten Sinne dienten. Die
Beschwerdeführerin habe bereits vor der Vorinstanz darauf hingewiesen, dass
diese Voraussetzung für die Mehrheit der betroffenen Anlagen nicht erfüllt sei.
4.4 Der Beschwerdeführerin ist insoweit zuzustimmen, dass der Wortlaut von Art.
2 Abs. 2 lit. b und d StromVV - für sich allein betrachtet - zu weit gefasst
ist; so gehören selbstverständlich Transformatoren der Netzebenen 4 oder 6 oder
die Schaltanlagen und Schaltfelder zwischen untergeordneten Netzebenen nicht
zum Übertragungsnetz. Art. 2 Abs. 2 lit. b und d StromVV sind vielmehr
systematisch im Zusammenhang mit dem Ingress von Abs. 2 sowie mit Blick auf
Art. 4 Abs. 1 lit. h des Gesetzes so auszulegen, dass die dort genannten
Anlagen nur, aber immerhin, dann zum Übertragungsnetz gehören, wenn sie als
Anschluss eines Kraftwerks oder einer nachgelagerten Netzebene an das
Übertragungsnetz im Sinne der eigentlichen Übertragungsleitungen (Netzebene 1)
dienen. Das ist denn offensichtlich auch der Sinn des angefochtenen Entscheids.
In der von der Vorinstanz bestätigten Verfügung vom 11. November 2010 hat die
ElCom in den Erwägungen festgehalten, Art. 2 Abs. 2 lit. d StromVV komme nur
beim direkten Übergang vom Übertragungsnetz zu einer anderen Netzebene oder zu
einem Kraftwerk zur Anwendung. Entsprechend ihrer Rechtsauffassung, wonach
Stichleitungen nicht zum Übertragungsnetz gehörten (vgl. E. 2.4 hiervor), seien
Anlagen beim Übergang einer Stichleitung zu einer tieferen Netzebene oder zu
einem Kraftwerk nicht Teil des Übertragungsnetzes (Rz. 164 der Erwägungen). In
ihrer Vernehmlassung vor Bundesgericht bestätigt die ElCom, dass insoweit keine
Differenz bestehe zwischen der Auffassung der Beschwerdeführerin und der
Verfügung der ElCom; sie weist allerdings darauf hin, dass gemäss
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entgegen der ursprünglichen
Auffassung der ElCom Stichleitungen zum Übertragungsnetz gehörten. Dazu ist zu
bemerken, dass diese Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts namentlich
für die Leitung Tavanasa-Sedrun nicht gilt (vgl. E. 2.4 hiervor). Soweit sich
die Anlagen der Beschwerdeführerin beim Übergang zwischen dieser Leitung und
einem Kraftwerk befinden, sind sie somit von der angefochtenen Entscheidung
nicht betroffen. Für welche Anlagen der Beschwerdeführerin dies zutrifft, ist
nicht im vorliegenden Verfahren zu beurteilen (vgl. E. 2 hiervor).
4.5 Abgesehen von dieser besonderen Situation ist jedoch nicht ersichtlich,
inwiefern der angefochtene Entscheid gesetzwidrig sein soll: Ein
Elektrizitätsnetz umfasst gemäss der Legaldefinition in Art. 4 Abs. 1 lit. a
StromVG nebst den Leitungen auch die erforderlichen Nebenanlagen. Zum
Übertragungsnetz gehören deshalb nebst den Leitungen auch die Nebenanlagen.
Vorausgesetzt ist dabei nach dem Wortlaut des Gesetzes entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin nicht, dass jede einzelne Nebenanlage mehrheitlich der
Übertragung dient, sondern nur, dass es erforderliche Nebenanlagen (lit. a)
sind für ein Elektrizitätsnetz, das als solches der Übertragung über grössere
Distanzen im Inland oder dem Verbund mit ausländischen Netzen dient (lit. h).
Es leuchtet ein, dass dazu auch Anlagen an der Schnittstelle zwischen den
Übertragungsleitungen und den nachgeordneten Netzebenen gehören, auch wenn
naturgemäss die Schnittstellen für beide Ebenen von Bedeutung sind. Die von der
Beschwerdeführerin angesprochenen praktischen betrieblichen Abgrenzungsfragen,
die sich daraus ergeben können, müssen unabhängig von der Eigentumsfrage
geregelt werden, wozu sich die angefochtene Entscheidung jedoch nicht äussert.
Die vom Bundesrat in Art. 2 Abs. 2 lit. b und d StromVV festgelegte Zuordnung
sprengt insoweit den Rahmen der gesetzlichen Delegation nicht. Es besteht auch
kein Widerspruch zu Art. 2 Abs. 2 lit. c StromVV bzw. Ziff. 9 der Verfügung der
ElCom vom 11. November 2010; denn die dort enthaltenen Voraussetzungen gelten
nur für diejenigen Anlagen, die nicht unter Art. 2 Abs. 2 lit. b oder d StromVV
fallen.
4.6 Die Beschwerdeführerin verweist auf eine Abbildung aus der
Branchenempfehlung "Netznutzungsmodell für das Schweizerische Verteilnetz" des
Verbandes Schweizerischer Elektrizitätsunternehmen (NNMV - CH Ausgabe 2011),
wonach die Schaltanlagen vor dem Transformator nicht zum Übertragungsnetz
gehören. Indessen enthält der Begleittext zu dieser Abbildung in der
Branchenempfehlung S. 15 Ziff. 3.2.2 eine Fussnote 2 mit dem Wortlaut: "Wenn
der Schalter und der zugehörige Anteil der Sammelschiene sich an der Grenze der
NE 1 und NE 2 befinden, werden sie der NE 1 (Übertragungsnetz) zugeordnet". Der
angefochtene Entscheid entspricht damit der Branchenempfehlung.
4.7 Gehören die Anlagen im dargelegten Sinne zu dem gesetzlich definierten
Übertragungsnetz, so sind das öffentliche Interesse an der Eigentumsübertragung
sowie deren Verhältnismässigkeit durch Art. 18 Abs. 2 und Art. 33 Abs. 4
StromVG für die Gerichte verbindlich festgelegt (Art. 190 BV).
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin und der Beigeladene machen geltend, dem Kanton
Graubünden und den betroffenen Gemeinden stehe ein Heimfallsrecht gemäss Art.
67 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der
Wasserkräfte (Wasserrechtsgesetz, WRG; SR 721.80) an den streitbetroffenen
Anlagen zu. Der Gesetzgeber habe mit dem Erlass des Stromversorgungsgesetzes
nicht beabsichtigt, dass auch mit einem Heimfall belastetes Eigentum auf die
nationale Netzgesellschaft übertragen werde. Vielmehr habe er die kantonalen
Zuständigkeiten für die Verleihung von Wasserrechten nicht einschränken wollen.
Der Grundsatz der lex posterior sei nicht anwendbar, da ein allfälliger
Konflikt nicht zwischen dem älteren Wasserrechtsgesetz und dem neueren
Stromversorgungsgesetz bestehe, sondern nur zwischen dem Wasserrechtsgesetz und
der Stromversorgungsverordnung, so dass nach dem Grundsatz der lex superior das
Wasserrechtsgesetz vorgehe.
5.2 Das letztgenannte Argument ist von vornherein nicht stichhaltig, da - wie
soeben dargelegt - die Stromversorgungsverordnung dem Stromversorgungsgesetz
entspricht (vgl. E. 4 hiervor).
5.3 Das Heimfallsrecht ist Ausfluss der kantonalen Hoheit über die
Wasservorkommen (Art. 76 Abs. 4 BV; Art. 2 WRG). Die Kantone können die
Wasservorkommen selber nutzen oder das Recht zur Benutzung andern verleihen
(Art. 3 Abs. 1 WRG), was normalerweise, aber nicht zwingend, in der Form der
Konzession erfolgt (Art. 3 Abs. 2 und Art. 38 ff. WRG). Dabei kann ein
Heimfallsrecht vorgesehen werden, wonach mit Ablauf der Konzessionsdauer die
erstellten Anlagen an das verleihungsberechtigte Gemeinwesen übergehen. Ein
solches Heimfallsrecht besteht allerdings nicht von Bundesrechts wegen, sondern
kann sich nur aus dem kantonalen Recht oder der Konzession ergeben (Art. 48
Abs. 1 WRG). Art. 67 WRG, auf den sich die Beschwerdeführerin und der
Beigeladene berufen, begründet nicht selber ein Heimfallsrecht, sondern regelt
nur die Modalitäten seiner Ausübung (vgl. Urteil 2C_258/2011 vom 30. August
2012 E. 3). Hat somit das Heimfallsrecht seine Grundlage nicht im Bundes-,
sondern im kantonalen Recht, so geht ihm eine bundesrechtliche Regelung vor,
soweit ein Regelungswiderspruch besteht (Art. 49 Abs. 1 BV).
5.4 Nach Art. 33 Abs. 4 StromVG überführen die
"Elektrizitätsversorgungsunternehmen" das Übertragungsnetz auf die nationale
Netzgesellschaft. Das Gesetz umschreibt nicht näher, welche Unternehmen dazu
verpflichtet sind. Aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes ergibt sich, dass die
jeweiligen Unternehmen gemeint sind, welche bisher (d.h. spätestens am 31.
Dezember 2012) Eigentümer von Übertragungsnetzen sind. Entsprechend der
kantonal und privatwirtschaftlich geprägten Struktur der schweizerischen
Elektrizitätswirtschaft können das sowohl Gemeinwesen als auch privatrechtlich
organisierte Unternehmen sein. Die Verpflichtung gilt für beide. Sie wird auch
dadurch nicht berührt, dass der bisherige Eigentümer obligatorisch oder
dinglich (z.B. mittels eines im Grundbuch vorgemerkten Vorkaufs-, Rückkaufs-
oder Kaufsrechts, Art. 959 ZGB) verpflichtet ist, die Anlagen später einem
Dritten zu übertragen, denn die Übertragungspflicht würde auch für den Kaufs-,
Vorkaufs- oder Rückkaufsberechtigten gelten. Ebenso wenig kann das
Heimfallsrecht der Pflicht zur Eigentumsübertragung gemäss
Stromversorgungsgesetz entgegenstehen: Hätte das Gemeinwesen das
Wassernutzungsrecht überhaupt nie übertragen, sondern von Anfang an selber
ausgeübt (vgl. E. 5.3 hiervor), so wäre es seit je Eigentümer der
streitbetroffenen Anlagen und zur Eigentumsübertragung verpflichtet. Dasselbe
würde gelten, wenn es infolge Ablaufs der Konzession das Heimfallsrecht bereits
ausgeübt hätte und dadurch heute Eigentümer der Anlagen wäre. Es kann sich
nicht anders verhalten, wenn das Heimfallsrecht erst in einem künftigen
Zeitpunkt ausgeübt werden kann. Ob das verleihungsberechtigte Gemeinwesen dann
allenfalls Anteil hat an der Entschädigung, die nach Art. 33 Abs. 4 Satz 2 und
3 StromVG auszurichten sein wird, betrifft nicht die Übertragungspflicht,
sondern das Verhältnis zwischen Gemeinwesen und Konzessionär, und ist nicht im
vorliegenden Verfahren zu entscheiden.
6.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. Bei
diesem Ausgang trägt die unterliegende Beschwerdeführerin die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin und
der Beigeladene, die nicht anwaltlich vertreten bzw. Gemeinwesen sind, haben
keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der swissgrid ag, dem Kanton
Graubünden, der Eidgenössischen Elektrizitätskommission ElCom, dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, dem Eidgenössischen Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation und dem Bundesamt für Energie
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Dezember 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Winiger