II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.500/2012
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_500/2012
Arrêt du 22 novembre 2012
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Zünd, Président,
Aubry Girardin et Kneubühler.
Greffière: Mme Rochat.
Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Michel De Palma, avocat,
recourant,
contre
Département des finances, des institutions et de la santé du canton du Valais,
case postale 478, 1951 Sion,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement,
1950 Sion.
Objet
Exercice de la profession de médecin; retrait définitif de l'autorisation de
pratiquer à titre indépendant,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit
public, du 19 avril 2012.
Faits:
A.
X.________, né le 12 septembre 1952, est arrivé en Suisse en 1989 et a
travaillé comme médecin dépendant dans le canton du Valais. Ayant obtenu le
diplôme fédéral de médecin le 13 septembre 2002, le Département de la santé,
des affaires sociales et de l'énergie du canton du Valais (devenu Département
des finances, des institutions et de la santé, ci-après: le Département) lui a
délivré une autorisation de pratiquer la médecine à titre indépendant. Depuis
lors, il a exercé sa profession principalement à A.________.
A.a Le 23 juillet 2007, l'Office du juge d'instruction cantonal valaisan a
ouvert une instruction pénale contre X.________ et B.________, pharmacien à
C.________, pour escroquerie et faux dans les certificats, subsidiairement pour
faux certificat médical. Il était reproché à X.________ d'avoir établi de
fausses ordonnances médicales, afin de permettre à des patients qui se
rendaient chez le pharmacien B.________ de bénéficier de produits
pharmaceutiques sans bourses délier, les coûts étant mis indûment à la charge
de l'assurance obligatoire. X.________ a été placé en détention préventive du 9
octobre au 21 décembre 2007. A ce jour, l'instruction pénale est toujours en
cours. Dans ce cadre, un rapport d'expertise psychiatrique de l'intéressé a été
établi le 16 octobre 2008.
A.b Le 12 février 2008, le chef du Département a retiré l'autorisation de
pratiquer de X.________ à titre de mesure provisionnelle. Celui-ci a recouru
contre ce prononcé auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais. Le retrait de
l'effet suspensif au recours administratif a été confirmé, le 16 mai 2008, en
dernière instance cantonale. Dans le cadre de la procédure disciplinaire, un
rapport d'expertise a été déposé, le 27 mars 2010, par D.________, Professeur à
la Division pharmacologie et toxicologique du CHUV, à Lausanne. Le 12 mai 2010,
la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le
Tribunal cantonal) a annulé la décision incidente du 23 février 2010 qui
suspendait l'instruction de la cause jusqu'à droit connu sur la procédure
pénale. Par arrêt du 29 avril 2011, elle a aussi admis le recours de X.________
pour déni de justice et renvoyé le dossier au Conseil d'Etat pour qu'il statue
sur la mesure provisionnelle.
A.c La procédure sur le prononcé d'une sanction disciplinaire s'est poursuivie.
Après avoir entendu X.________ le 22 juin 2010, la Commission de surveillance
des professions de la santé du canton du Valais a rendu son préavis le 4 avril
2011.
Par décision du 15 avril 2011, le Département a prononcé le retrait définitif
de l'autorisation de pratiquer de X.________ comme médecin indépendant. Il a
retenu en bref que ce dernier avait gravement violé ses devoirs professionnels
sur une longue période (2003 à 2007) en mettant sur pied une pratique avec le
pharmacien B.________, qui avait permis à de nombreux patients de bénéficier de
médicaments de substitution aux fins de faire supporter par l'assurance
obligatoire des soins les coûts de produits non couverts par cette assurance et
en établissant des ordonnances pour des médicaments destinés à des tiers,
souvent des membres de la famille résidant à l'étranger. Ces procédés avaient
eu pour résultat de délivrer des médicaments susceptibles de générer des effets
secondaires importants et qui ne pouvaient être prescrits sans suivi médical.
Ces violations justifiaient d'appliquer au médecin la sanction la plus sévère,
dès lors que l'expertise psychiatrique du 16 octobre 2008 révélait que le
risque de récidive n'était pas exclu au vu de la personnalité de l'intéressé.
B.
X.________ a recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat qui, le 26
octobre 2011, a rejeté le recours. Il a notamment considéré qu'au vu des
manquements graves de l'intéressé à ses obligations professionnelles et de son
absence totale de prise de conscience de la gravité de ses actes, la sanction
litigieuse n'était pas disproportionnée.
Saisi d'un recours de X.________ contre ce prononcé, le Tribunal cantonal l'a
rejeté par arrêt du 19 avril 2012. Il s'est fondé essentiellement sur les
manquements aux devoirs professionnels constatés dans l'expertise du Prof.
D.________, mais s'est écarté de la solution proposée par ce dernier tendant à
la reprise d'une activité médicale indépendante subordonnée à des mesures de
contrôle.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ conclut,
sous suite de frais et d'une indemnité de 5'000 fr. à titre de dépens, à
l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal du 19 avril 2012 et à la
confirmation de son autorisation de pratiquer à titre indépendant comme
médecin. Le recourant a également présenté une demande d'assistance judiciaire,
qu'il a ensuite retirée par lettre du 13 juillet 2012, après avoir versé
l'avance de frais requise.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le recours. Le Conseil
d'Etat et le Département se rallient aux considérants de l'arrêt attaqué et
concluent au rejet du recours.
D.
Par ordonnance présidentielle du 2 juillet 2012, la requête d'effet suspensif
contenue dans le recours a été rejetée.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre un jugement final (art. 90 LTF) rendu dans une
cause de droit public (cf. art. 82 let. a LTF) par un tribunal cantonal
supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), sans que l'on se trouve dans
l'un des cas d'exceptions mentionnés par l'art. 83 LTF. Déposé en outre dans le
délai (art. 46 al. 1 let. c et 100 al. 1 LTF) et en la forme (art. 42 LTF)
prévus par la loi, par le recourant qui est atteint par la décision entreprise
et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art.
89 al. 1 LTF), il est en principe recevable comme recours en matière de droit
public.
2.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine
librement la violation du droit fédéral, qui comprend les droits de nature
constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des
exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Il y procède en se
fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1
LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte
ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). La
notion de "manifestement inexacte" de l'art. 97 LTF correspond à celle
d'arbitraire de l'art. 9 Cst. (ATF 136 II 447 consid. 2.1 p. 450 ; 133 III 393
consid. 7.1 p. 398). Le recourant doit ainsi expliquer de manière
circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al.
2 LTF seraient réalisées, faute de quoi il n'est pas possible de tenir compte
d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué.
En l'espèce, le recourant ne critique pas l'état de fait retenu dans l'arrêt
entrepris, mais se plaint de la durée de la procédure disciplinaire qui lui a
valu d'être suspendu provisoirement de son activité indépendante de médecin
pendant plus de trois ans (du 12 février 2008 au 15 avril 2011), ce qu'il
estime largement suffisant pour sanctionner son comportement. Au fond, il
reproche au Tribunal cantonal de s'être borné à confirmer la mesure
provisionnelle, en s'écartant sans motif valable du rapport d'expertise du
Prof. D.________. L'interdiction définitive de pratiquer prononcée contre lui
ne répondrait ainsi à aucun intérêt public prépondérant et violerait le
principe de la proportionnalité. La juridiction cantonale aurait en outre violé
le principe de la présomption d'innocence en se fondant sur le dossier pénal.
3.
3.1 La loi fédérale sur les professions médicales universitaires du 23 juin
2006, entrée en vigueur le 1er septembre 2007, a pour but d'unifier le droit
disciplinaire en prévoyant des mesures uniformes en cas de violation des
obligations professionnelles (cf. Message du 3 décembre 2004, FF 2005 p. 212).
Sous le titre "devoirs professionnels", l'art. 40 let. a LPMéd contient une
disposition générale imposant aux personnes exerçant une profession médicale
universitaire à titre indépendant d'exercer leur activité "avec soin et
conscience professionnelle", sans plus de précision. L'art. 43 LPMéd énumère
les mesures disciplinaires possibles en cas de violation des devoirs
professionnels, soit notamment, l'interdiction de pratiquer à titre indépendant
pendant six ans au plus (interdiction temporaire; let. d) et l'interdiction
définitive de pratiquer à titre indépendant pour tout ou partie du champ
d'activité (let. e). L'art. 133 de la loi valaisanne sur la santé du 14 février
2008 (LS; RS VS 800.1) a la même teneur et renvoie au droit fédéral en ce qui
concerne le contenu des droits et des devoirs professionnels (art. 73 LS). Les
dispositions du nouveau droit ont été appliquées au recourant, dans la mesure
où elles ont été jugées plus favorables que celles de l'ancienne loi sur la
santé publique du 9 février 1996, ce qui est conforme au principe de la lex
mitior de l'art. 2 al. 2 CP, applicable en matière de sanctions disciplinaires
(arrêts 2C_34/2011 du 30 juillet 2011, consid. 6.1 et 2A.448/2003 du 3 août
2004, consid. 1.4).
3.2 Le retrait définitif de l'autorisation de pratiquer à titre indépendant,
prononcé à l'encontre du recourant en application des art. 43 al. 1 let. e
LPMéd et 133 al. 1 let. e LS, constitue une restriction grave à sa liberté
économique. Le Tribunal fédéral examine librement et avec plein pouvoir
d'examen si l'exigence de l'intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.) et le principe
de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) sont respectés (ATF 123 I 212
consid. 3a p. 217; 122 I 236 consid. 4a p. 244 et les références citées). Il
laisse cependant une certaine liberté à l'autorité disciplinaire dans le choix
de la sanction à prononcer, à condition qu'elle respecte le principe de la
proportionnalité (ATF 106 Ia 100 consid. 13c p. 121).
3.3 Les mesures disciplinaires infligées à un membre d'une profession libérale
soumise à la surveillance de l'Etat ont principalement pour but de maintenir
l'ordre dans la profession, d'en assurer le fonctionnement correct, d'en
sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers cette profession,
ainsi que de protéger le public contre ceux de ses représentants qui pourraient
manquer des qualités nécessaires. Les mesures disciplinaires ne visent pas, au
premier plan, à punir le destinataire, mais à l'amener à adopter à l'avenir un
comportement conforme aux exigences de la profession et à rétablir le
fonctionnement correct de celle-ci. En ce sens, les sanctions disciplinaires se
distinguent des sanctions pénales. De plus, le principe de la proportionnalité
doit être examiné à l'aune des intérêts publics précités. Ainsi, le choix de la
nature et de la quotité de la sanction doit être approprié au genre et à la
gravité de la violation des devoirs professionnels et ne pas aller au-delà de
ce qui est nécessaire pour assurer les buts d'intérêt public recherchés. A cet
égard, l'autorité doit tenir compte en premier lieu d'éléments objectifs, à
savoir des conséquences que la faute a entraînées sur le bon fonctionnement de
la profession en cause, et de facteurs subjectifs, tels que la gravité de la
faute, ainsi que les mobiles et les antécédents de l'intéressé (ATF 108 Ia 230
consid. 2b; 106 Ia 100 consid. 13c p. 121; 98 Ib 301 consid. 2b; 97 I 831
consid. 2a; arrêt 2P.133/2003 du 28 juillet 2003, consid. 4.2.1 et les
références citées). Une interdiction définitive de pratiquer ne doit en
principe être prononcée que si, au regard de l'ensemble de l'activité
professionnelle exercée par l'intéressé, une autre sanction apparaît
insuffisante pour assurer un comportement correct à l'avenir (ATF 106 Ia 100
consid. 13c p. 126/127; BORIS ETTER, Medizinalberufsgesetz, 2006, n. 18 ad art.
43, p. 138).
3.4 L'enquête disciplinaire a démontré que le recourant avait violé de façon
répétée et systématique plusieurs de ses obligations professionnelles. Outre la
remise d'ordonnances vierges et la prescription de médicaments de substitution
pour mettre leur coût à la charge de l'assurance de base, l'expert a relevé la
tenue inadéquate et lacunaire des dossiers de la grande majorité des patients.
Indépendamment de la procédure pénale toujours pendante, les manquements
professionnels commis par le recourant, tels que constatés dans le cadre de la
procédure disciplinaire, sont graves et justifient une sanction disciplinaire.
Compte tenu de la nature de ces manquements qui, contrairement à ce que prétend
le recourant, mettaient en cause la sécurité des patients et représentaient un
facteur de risque pour leurs traitements, il y a également un intérêt public
certain à prononcer une mesure visant à garantir le bon fonctionnement de la
profession. Reste à examiner si en prononçant la sanction disciplinaire la plus
grave, les autorités cantonales ont respecté le principe de la
proportionnalité.
3.5
3.5.1 Le Tribunal cantonal a jugé qu'une interdiction temporaire de pratiquer
ne suffirait pas à amener le recourant à adopter à l'avenir un comportement
conforme aux exigences de sa profession, dans la mesure où ce dernier ne
semblait ni enclin, ni apte à se remettre en question et à apprécier la portée
des manquements qui lui étaient reprochés. Quant à la possibilité évoquée par
l'expert de permettre au recourant de reprendre une activité médicale
indépendante en soumettant le praticien à des conditions propres à exclure le
risque de récidive, la juridiction cantonale l'a écartée, en estimant que le
succès des mesures à prendre paraissait incertain au vu de la personnalité de
l'intéressé et qu'on pouvait dès lors se demander s'il était raisonnable
d'imposer cette charge à l'administration. A cela s'ajoutait que la solution
préconisée par l'expert reviendrait « à mettre le recourant, probablement
durant plusieurs années, sous la responsabilité d'un ou de plusieurs autres
praticiens », de sorte que la reprise d'une activité indépendante ne pourrait
intervenir qu'à une époque où l'intéressé, né en 1952, serait proche de l'âge
ordinaire de la retraite (arrêt attaqué p. 11).
De son côté, le recourant relève que le Tribunal cantonal s'est borné à
confirmer la mesure provisionnelle du Département, devenue définitive après
plus de trois ans, sans prendre en compte les autres possibilités de l'art. 43
LPMéd ou celles proposées par le Prof. D.________ et sans démontrer pourquoi il
ne pourrait pas adopter à l'avenir un comportement conforme aux exigences de la
profession. Il fait en outre valoir que le retrait définitif de son
autorisation de pratiquer à titre indépendant entraîne pour lui de graves
conséquences, tant sur le plan financier, qu'au niveau moral, alors qu'il n'a
jamais mis en péril la santé de ses patients.
3.5.2 Il n'est pas contesté que le recourant n'a pas d'antécédents
disciplinaires et qu'il n'a pas non plus fait l'objet de plaintes de la part de
ses patients qui, pour la plupart, ont plutôt bénéficié financièrement des
pratiques qu'il avait mises en place avec le pharmacien B.________. Malgré
cette absence d'antécédents, le Département a d'emblée prononcé le retrait
provisoire de l'autorisation de pratiquer sans conditions et a attendu quatorze
mois après sa décision du 12 février 2008, avant de confier au Prof. D.________
la mission d'évaluer dans quelle mesure le recourant présentait, tant
physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice
irréprochable de la profession au sens de l'art. 36 al. 1 LPMéd (voir rapport
d'expertise du 27 mars 2010 p. 1); il a finalement prononcé le retrait
définitif de l'autorisation litigieuse, le 15 avril 2011. Dans son examen de la
proportionnalité de la mesure disciplinaire infligée, le Tribunal cantonal n'a
pas tenu compte de la durée de cette instruction de plus de trois ans, ni des
conséquences du retrait définitif de l'autorisation de pratiquer du recourant
(voir arrêt 2P.169/2004 du 7 février 2005 consid. 3.2, s'agissant d'un retrait
d'une autorisation de pratiquer en tant que médecin de deux ans jugée
disproportionnée compte tenu des mesures de contrôle déjà mises en place). A
aucun moment il n'a examiné la situation personnelle du recourant sur le plan
professionnel ou financier (sur ce dernier aspect, voir arrêt 2P.282/2003 du 19
mars 2004 consid. 3.2). Quant aux raisons invoquées pour s'écarter des
conclusions du rapport d'expertise du Prof. D.________ (difficultés de la mise
en place de contrôles et âge du recourant), elles ne suffisent pas à convaincre
que la reprise de l'activité du recourant comme médecin indépendant avec des
mesures d'accompagnement serait forcément vouée à l'échec compte tenu de la
personnalité de ce dernier. L'expert a en effet conclu qu'aucun problème
physique ou psychique n'était susceptible d'interférer sérieusement dans la
pratique médicale de l'intéressé. Il a cependant émis de sérieuses réserves en
raison de l'hyperactivité du recourant et de son absence à mettre en doute ses
capacités, ses compétences et son jugement médical. Ainsi, les graves et très
nombreux manquements constatés étaient en partie explicables par une activité
de consultation très importante et paraissaient a priori pouvoir être corrigés
par une réduction de « patientèle ». Compte tenu des traits de la personnalité
du recourant et du risque de répétition de pratiques médicales déviantes, il
était nécessaire que la reprise du droit de pratiquer soit subordonnée à des
mesures de contrôle: obligation de mise à jour de la formation et supervision
régulière dans un cadre strict puis, si acceptées et réalisées avec succès,
obligation d'un coaching sérieux (cf. rapport d'expertise du 27 mars 2010, «
conclusions » pp. 12 à 14).
3.5.3 Au vu de cet examen, les premiers juges ne pouvaient se fonder que sur
les manquements et les défauts de comportement du recourant pour en conclure
que seul un retrait définitif de l'autorisation de pratiquer litigieuse était
propre à assurer la protection de la santé publique, sans tenir compte des
mobiles de l'intéressé et de son absence d'antécédents. Certes, les graves
manquements du recourant dans l'exercice de sa profession, constatés sur une
longue période, imposaient de retirer l'autorisation de pratiquer. Un tel
retrait n'est donc pas critiquable en soi, mais les juges cantonaux ont
arbitrairement prononcé la sanction la plus sévère, en déclarant définitive
l'interdiction de pratiquer à titre indépendant. Ce faisant, ils ont préjugé de
l'incapacité du recourant à se soumettre à des mesures de contrôle et ne lui
ont donné aucune chance de pouvoir s'amender. Cette possibilité devait en effet
être offerte au recourant, du moment que celui-ci n'avait aucun antécédent et
qu'il n'a pas davantage manqué à ses devoirs dans l'intention de s'enrichir ou
de porter préjudice à ses patients. Il n'appartenait pas non plus à la
juridiction cantonale de tenir compte du fait que l'intéressé est actuellement
âgé de soixante ans, dès lors qu'un médecin peut en principe poursuivre son
activité jusqu'à l'âge de septante ans, puis présenter une demande de
renouvellement de son autorisation tous les deux ans (cf. art. 12 de
l'ordonnance du Conseil d'Etat du canton du Valais du 18 mars 2009 sur
l'exercice des professions de la santé et leur surveillance: RS 811.100). Au
regard de l'ensemble des circonstances, un retrait définitif de l'autorisation
ne se justifie pas et apparaît dès lors comme une sanction disproportionnée.
Quant à la durée du retrait qui pouvait être prononcée par rapport aux faits
reprochés au recourant, il y a lieu de prendre en considération le fait que,
par le jeu de l'effet suspensif et de la durée de la procédure devant les
instances cantonales, le recourant a perdu son autorisation de pratiquer depuis
le 12 février 2008, soit depuis plus de quatre ans et demi. Cette mesure peut
donc à présent être levée et le recourant doit être autorisé à pratiquer à
nouveau comme médecin à titre indépendant. Cela ne doit pas empêcher la mise en
place de mesures de surveillance, puisqu'en tant que médecin, le recourant est
de toute façon soumis au contrôle du département et de la Commission de
surveillance des professions de la santé (cf. art. 41 LPMéd; 83 al. 3 LS et 29
al. 2 de l'ordonnance précitée du 18 mars 2009). Compte tenu du contexte et de
la personnalité du recourant, ce contrôle devra être exercé strictement par les
autorités compétentes, étant précisé que tout nouveau manquement entraînerait
une nouvelle sanction.
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis dans le sens des
considérants et l'arrêt attaqué annulé. L'autorisation de pratiquer comme
médecin indépendant devra ainsi être restituée au recourant.
Le présent jugement sera rendu sans frais (art. 66 al. 4 LTF). En revanche, le
canton du Valais versera au recourant une indemnité à titre de dépens (art. 68
al. 1 LTF), qu'il y a lieu de fixer conformément aux art. 1er et 2 du règlement
sur les dépens alloués à la partie adverse et sur l'indemnité pour la
représentation d'office dans les causes portées devant le Tribunal fédéral du
31 mars 2006 (RS 173.110.210.3), soit en tenant compte du dossier (art. 12) et
non des prétentions émises par le mandataire du recourant, qui n'a du reste
produit aucune note d'honoraires à cet effet. Il y a lieu également de renvoyer
la cause au Tribunal cantonal pour fixation des frais et dépens de la procédure
cantonale (art. 67 et 68 al. 5 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis dans le sens des considérants et l'arrêt attaqué est
annulé.
2.
L'autorisation de pratiquer comme médecin indépendant est restituée au
recourant.
3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
4.
Le canton du Valais versera au recourant une indemnité de 3'000 fr. à titre de
dépens.
5.
L'affaire est renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision sur les
frais et dépens de la procédure cantonale.
6.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Département des
finances, des institutions et de la santé du canton du Valais, au Conseil
d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de
droit public, et au Département fédéral de l'intérieur.
Lausanne, le 22 novembre 2012
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Zünd
La Greffière: Rochat