II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.488/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_488/2012
Urteil vom 1. April 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Errass.
Verfahrensbeteiligte
Flughafen Zürich AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Swiss International Air Lines AG,
vertreten durch Dr. iur. Stefan Rechsteiner, Rechtsanwalt, lic. iur. et lic.
oec.
Azra Dizdarevic-Hasic, Rechtsanwältin,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen.
Gegenstand
Self-Check-In-Automaten am Flughafen Zürich,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 12.
April 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a Am 7. April 2010 reichte die Flughafen Zürich AG beim Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) ein Gesuch um Genehmigung nicht lärmrelevanter Änderungen
des Betriebsreglements vom 31. Mai 2001 ein. Darin beantragte sie unter anderem
die Aufnahme der Selbstabfertigungsautomaten (sog. CUSS [Common Use Self
Service]-Automaten), der Stationen für das Web-Check-in (sog. Web-Check-in
Kiosks) und der dazugehörigen Schalter für die Gepäckaufgabe
(Self-Bag-Drop-Devices) in die Liste der zentralen Infrastruktureinrichtungen
des Flughafens.
A.b Das BAZL gewährte der Swiss International Air Lines AG (Swiss) direkt das
rechtliche Gehör. Weitere Betroffene liessen sich innert der in einem
Luftfahrt-Informationszirkular publizierten Anhörungsfrist zu den
beabsichtigten Änderungen in der Liste der zentralen Infrastruktureinrichtungen
nicht vernehmen.
A.c Mit Verfügung vom 10. Juni 2011 genehmigte das BAZL die von der Flughafen
Zürich AG eingereichten Änderungen des nunmehrigen neuen Betriebsreglements
(BRegl.) und ordnete die Ergänzung der Liste der zentralen
Infrastruktureinrichtungen in Beilage 2 des Anhanges 4 zum BRegl. namentlich um
die CUSS-Automaten, die Web-Check-in Kiosks sowie die Self-Bag-Drop-Devices an.
Zur Begründung führte es im Wesentlichen an, der zwischen der Swiss und der APT
Airport Technologies AG (APT) - einer 100 %-Tochtergesellschaft der Flughafen
Zürich AG - im Jahre 2006 abgeschlossene Nutzungsvertrag für CUSS-Automaten am
Flughafen Zürich könne als privatrechtlicher Vertrag einer Änderung des
Betriebsreglementes nicht entgegenstehen. Die in Art. 7 Abs. 3 von Anhang 4 zum
BRegl. gewählte Formulierung decke sich zwar nicht mit dem Wortlaut der
(konsolidierten) Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den
Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der
Gemeinschaft (ABl. L 272 vom 25. Oktober 1996, S. 36 ff. mit Änderung und
Berichtigung; nachfolgend: RL 96/67/EG), sei jedoch als deren Konkretisierung
mit ihrem Sinn und ihren Zielen vereinbar und daher zulässig. Die Formulierung
im heutigen Anhang 4 zum BRegl. sei wortwörtlich aus dem früheren Anhang 1 des
Betriebsreglements vom 31. Mai 2001 übernommen worden, welcher anlässlich
seiner Einführung von keiner Seite beanstandet worden sei; er sei somit
rechtsgültig in Kraft getreten und für den vorliegenden Sachverhalt massgebend.
Um die grösstmögliche Sicherheit am Flughafen zu garantieren, seien
reibungslose Abläufe sowie der Passagierfluss von grosser Bedeutung. Würden die
CUSS-Automaten jeweils individuell von den Fluggesellschaften aufgestellt, wäre
der Platzbedarf deutlich höher und die für die Sicherheit wesentliche Übersicht
des (im Bereich der Passagierabfertigung flächenmässig ohnehin bereits stark
ausgelasteten) Flugplatzes und seine reibungslose Funktionsfähigkeit gefährdet.
B.
B.a Am 13. Juli 2011 führte die Swiss Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
und beantragte, die Verfügung vom 10. Juni 2011 sei aufzuheben, soweit mit
dieser die Aufnahme der CUSS-Automaten in die Liste der zentralen Infrastruktur
genehmigt werde, bzw. der von der Flughafen Zürich AG beantragten Ergänzung von
Beilage 2 des Anhangs 4 zum BRegl. sei insoweit die Genehmigung zu verweigern,
als die CUSS-Automaten in die Liste der zentralen Infrastrukturanlagen
aufgenommen würden. Eventualiter sei die Sache diesbezüglich zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung machte sie hauptsächlich
geltend, die Zuweisung der CUSS-Automaten zur zentralen Infrastruktur verstosse
gegen das Legalitätsprinzip und die Gewaltenteilung und sei mit Art. 8 der RL
96/67/EG, den vertraglichen Abmachungen mit der APT sowie mit dem bisherigen
Verhalten der Flughafen Zürich AG nicht vereinbar. Die Self-Check-In-Automaten
könnten nicht Bestandteil der zentralen Infrastruktur sein, da sie - getreu des
unmittelbar anwendbaren Art. 8 der RL 96/67/EG - zwei- bzw. sogar mehrfach
aufgestellt werden könnten. Weder gäbe es technische Gründe noch irgendwelche
Sicherheitsbedenken, welche gegen das Aufstellen von eigenen Automaten durch
sie (die Swiss) sprechen würden; jedenfalls sei der Sachverhalt von der
Vorinstanz unvollständig und unrichtig ermittelt worden.
B.b Das Bundesverwaltungsgericht hiess mit Urteil vom 12. April 2012 die
Beschwerde gut, soweit es darauf eintrat, und hob die Verfügung des BAZL vom
10. Juni 2011 auf, soweit sie die Genehmigung der Ergänzung der Liste der
zentralen Infrastruktureinrichtungen in Beilage 2 des Anhangs 4 zum BRegl. um
die CUSS-Automaten betraf.
C.
Die Flughafen Zürich AG erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
aufzuheben und den Entscheid des BAZL, wonach die CUSS-Automaten der Zentralen
Infrastruktureinrichtung der Flughafen Zürich zuzuweisen seien, zu bestätigen.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Die Swiss beantragt
Abweisung, das BAZL Gutheissung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Gegen den Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des
öffentlichen Rechts ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90
BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Halterin des Flughafens zur Beschwerde
legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG), zumal es um den Inhalt des von ihr zu
erlassenden Betriebsreglements (Art. 36c des Bundesgesetzes vom 21. Dezember
1948 über die Luftfahrt [Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0]) geht.
2.
2.1 Die Flughafen Zürich AG hatte dem BAZL beantragt, in Anhang 4 Beilage 2
ihres Betriebsreglements den Ausdruck "Abfertigungsschalter und Gateschalter
inkl. Cute" wie folgt zu ergänzen: "CUSS-Automaten (Common Use Self Service),
Web-Check-in Kiosks, Self-Bag-Drop Devices". Das BAZL hatte diese Ergänzung
genehmigt. Die Swiss hatte in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz nur die
Aufnahme der CUSS-Automaten beanstandet; in ihren Schlussbemerkungen führte sie
aus, sie lehne auch die Aufnahme der Web-Check-in Kiosks in die Liste der
zentralen Infrastruktur ab. Die Vorinstanz erwog, dieser Antrag sei verspätet,
weshalb darauf nicht einzutreten sei (E. 1.3.2 des angefochtenen Urteils i.V.m.
Ziff. 1 des Dispositivs). Insoweit ist das vorinstanzliche Urteil nicht
angefochten. Streitgegenstand ist somit einzig, ob die Liste der zentralen
Infrastruktur in Anhang 4 Beilage 2 des Betriebsreglements um den Ausdruck
"CUSS-Automaten (Common Use Self Service)" zu ergänzen ist, mithin ob diese
CUSS-Automaten zur zentralen Infrastruktur gehören (so die Position der
Flughafen Zürich AG und des BAZL) oder nicht (so die Position der Swiss und der
Vorinstanz).
2.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin geht es dabei nicht nur um
die Automaten im Check-In 1, der hauptsächlich von der Beschwerdegegnerin
benützt wird, sondern generell um die Zuweisung solcher Automaten zur zentralen
Infrastruktur im ganzen Flughafen.
3.
3.1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat. Es kann die Sachverhaltsfeststellung der
Vorinstanz auf Rüge hin oder von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn
sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG).
Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst
der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
3.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine offensichtlich unrichtige
Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz und macht als Noven geltend, die
räumlichen Verhältnisse auf dem Flughafen würden es nicht zulassen, dass jede
Fluggesellschaft eigene Automaten aufstellen würde; dadurch würde auch das
Sicherheitsrisiko erhöht. In Wirklichkeit handelt es sich bei diesen Vorbringen
weitgehend nicht um Noven, hat sie doch die Beschwerdeführerin bereits in ihrer
Stellungnahme vom 23. August 2011 vor der Vorinstanz geltend gemacht. Die
Beschwerdegegnerin trägt ihrerseits Sachverhaltsaspekte vor, die sie teilweise
auch im vorinstanzlichen Verfahren vorgebracht hat. Die Vorinstanz hat selber
kaum eigene Sachverhaltsfeststellungen getroffen, aber ihrerseits dem BAZL
vorgeworfen, den Sachverhalt ungenügend abgeklärt zu haben. Es wird im Rahmen
der rechtlichen Erwägungen zu beurteilen sein, inwieweit die vorgebrachten
Sachverhaltsaspekte überhaupt rechtserheblich sind (hinten E. 7.7).
4.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin erblicken in der Zuweisung der Automaten zur
zentralen Infrastruktur eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27),
die Beschwerdegegnerin zudem eine Verletzung von Art. 7 des Kartellgesetzes (SR
251).
4.1 Art. 87 BV erlaubt nach herrschender Lehre dem Gesetzgeber, im Bereich der
Luftfahrt von der Wirtschaftsfreiheit abzuweichen (GIOVANNI BIAGGINI, BV
Kommentar, Rz. 2 zu Art. 87; MARTIN LENDI, St. Galler Kommentar zur BV, 2.
Aufl. 2008, Rz. 27, 32 und 37 zu Art. 87; RHINOW/ SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. A. 2011, S. 492 Rz. 35; MARTI LENDI,
Kommentar aBV, Rz. 9 zu Art. 37ter). Das Gesetz unterwirft denn auch sowohl die
regelmässige Personen- und Güterbeförderung auf einer Luftverkehrslinie als
auch den Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen
(Flughäfen), der Konzessionspflicht (Art. 28 und 36a LFG) und entzieht diese
damit dem sachlichen Geltungsbereich der Wirtschaftsfreiheit. Auch soweit das
Gesetz die Luftfahrt nicht der Konzessionspflicht unterwirft und damit im
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit belässt (vgl. BGE 128 II 292 E. 5 S. 297
ff.), gibt diese keinen Anspruch auf Benützung eines Flughafens für die
kommerzielle Nutzung (BGE 125 I 182 E. 5b S. 198 f.; 117 Ib 387 E. 6c/bb S. 394
f.). Soweit allerdings Private aufgrund des Gesetzes die Möglichkeit haben, auf
dem Flughafen wirtschaftliche Tätigkeiten auszuüben, haben sie aufgrund von
Art. 27 BV Anspruch auf Gleichbehandlung der Konkurrenten (BGE 128 II 292 E. 5
S. 297; TOBIAS JAAG/JULIA HÄNNI, Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller
[Hrsg.], Verkehrsrecht, SBVR Bd. IV, 2008, S. 374 Rz. 93).
4.2 Die Beschwerdeführerin betreibt einen konzessionierten Flughafen, die
Beschwerdegegnerin eine konzessionierte Luftverkehrsunternehmung. Sie sind
insoweit nicht Konkurrentinnen. Vielmehr unterhält die Beschwerdeführerin eine
Infrastrukturanlage, welche die Beschwerdegegnerin und andere
Fluggesellschaften für ihren Betrieb benützen. Der Flughafen als solcher ist
zwangsläufig ein Monopolbetrieb. Die Beschwerdegegnerin hat keinen
verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, den Flughafen oder dazu gehörende
Einrichtungen selber zu betreiben. Mit der Frage, ob eine bestimmte Einrichtung
der zentralen Infrastruktur zugeordnet werden darf oder nicht, geht es vielmehr
um die Frage, welche Betriebsteile noch zum Flughafen gehören, mithin um die
Definition der Schnittstelle zwischen dem monopolisierten Flughafen und dem
Betrieb einer Luftfahrtunternehmung. Diese Definition kann nicht direkt aus der
Verfassung abgeleitet werden.
4.3 In Bezug auf das Kartellrecht ist zu bemerken: Soweit eine bestimmte
Tätigkeit aufgrund des Luftfahrtrechts zulässigerweise monopolisiert wird, geht
diese Regelung gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. b KG dem Kartellrecht vor (BGE 129 II
497 E. 3.3.1 S. 515 m.H.). Analoges gilt gemäss Art. 12 Abs. 2 des Abkommens
vom 21. Juni 1999 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der
Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr (LVA; SR
0.748.127.192.68) im Verhältnis zu Art. 9 LVA. Fraglich könnte dann höchstens
sein, ob die Konditionen, welche der Monopolist für die Benützung seiner
Einrichtungen verlangt, missbräuchlich sind (vgl. Art. 9 LVA; Art. 16 Abs. 3
der RL 96/67/EG). Vorliegend geht es aber nicht um die Konditionen, sondern um
die Zuweisung zur zentralen Infrastruktur an sich. Dies beurteilt sich nicht
nach dem Kartellrecht, sondern nach dem einschlägigen Luftfahrtrecht.
5.
5.1 Der Inhaber einer Konzession für den Betrieb von Flugplätzen, die dem
öffentlichen Verkehr dienen (Flughäfen), ist verpflichtet, den Flughafen unter
Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle
Luftfahrzeuge zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgemässen sicheren Betrieb
zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art.
36a Abs. 2 LFG). Er kann für die Benützung zentraler Infrastruktur
Nutzungsentgelte erheben (Art. 39 Abs. 3 lit. f LFG). Er muss ein
Betriebsreglement erlassen, worin insbesondere die Organisation des Flugplatzes
und die besonderen Vorschriften für dessen Benützung festzuhalten sind (Art.
36c Abs. 1 und 2 LFG). Das Betriebsreglement unterliegt der Genehmigung durch
das BAZL (Art. 36c Abs. 3 LFG). Es enthält u.a. Vorschriften über die
Bodenabfertigungsdienste (Art. 23 lit. e der Verordnung vom 23. November 1994
über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]). Gemäss Art. 29a VIL
gilt für die Organisation und den Betrieb der Bodenabfertigungsdienste auf den
Flughäfen die RL 96/67/EG, welche gemäss Artikel 1 Abs. 2, Art. 32 sowie Anhang
Ziff. 1 LVA auch in der Schweiz massgebend ist (vgl. BGE 138 II 42 E. 2.1 S. 45
mit weiteren Hinweisen). Nach Art. 29b VIL regelt der Flugplatzhalter im
Betriebsreglement den Marktzugang zu den Bodenabfertigungsdiensten nach den
Anforderungen der RL 96/67/EG und des Anhangs dieser Verordnung betreffend die
Bodenabfertigungsdienste (Abs. 1); er gibt dem BAZL alle Dienstleister und
Selbstabfertiger bekannt und beschreibt dabei deren Tätigkeit auf dem
Flughafen. Er meldet auch jede Änderung der Verhältnisse (Abs. 2); das UVEK
kann die Tätigkeit eines Dienstleisters oder eines Selbstabfertigers von einer
Zulassung im Sinn von Artikel 14 der RL 96/67/EG abhängig machen (Abs. 3).
5.2 Die RL 96/67/EG will im Sinne des freien Dienstleistungsverkehrs
schrittweise den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste liberalisieren
und dabei die Funktionsfähigkeit der Flughäfen sicherstellen
(Begründungserwägungen, insbesondere Ziff. 2, 5, 8-10; vgl. zu den Motiven und
zur Entstehungsgeschichte der Richtlinie HORST BITTLINGER, Die
EU-Ratsrichtlinie 96/67/EG - ein taugliches Instrument zur Erweiterung des
Zuganges zum Markt der Bodenverkehrsdienste an Flughäfen der Europäischen
Union?, in: Festschrift Guldimann, 1997, S. 7 ff., 16 ff.). Zu diesem Zweck
treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Massnahmen, um den
Bodenabfertigungsdienstleistern den freien Zugang zum Markt der
Drittabfertigungsdienste zu gewährleisten (Art. 6 Abs. 1 der RL 96/67/EG) und
um die freie Ausübung der Selbstabfertigung zu gewährleisten (Art. 7 Abs. 1 der
RL 96/67/EG). Selbstabfertigung bedeutet, dass ein Flughafennutzer (also eine
Fluggesellschaft) selber Abfertigungsdienste erbringt (Art. 2 lit. d und f der
RL 96/67/EG). Unter Vorbehalt der (hier nicht zur Diskussion stehenden)
Ausnahmen gemäss Art. 7 Abs. 2 der RL 96/67/EG muss die Selbstabfertigung
grundsätzlich allen Nutzern diskriminierungsfrei erlaubt sein (Art. 16 der RL
96/67/EG). Wenn auf einem Flughafen besondere Platz- oder Kapazitätsgründe,
insbesondere im Zusammenhang mit der Verkehrsdichte und dem Grad der Nutzung
der Flächen, die Selbstabfertigung nicht in dem in der Richtlinie vorgesehenen
Ausmass zulassen, so kann ausnahmsweise die Selbstabfertigung einer begrenzten
Anzahl von Nutzern vorbehalten werden, sofern diese Nutzer nach sachgerechten,
objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien ausgewählt
werden (Art. 9 Abs. 1 lit. c der RL 96/67/EG). Dies bedarf einer besonderen
Freistellung, die auf jeweils maximal drei Jahre befristet ist (Art. 9 Abs. 6
der RL 96/67/EG). Unbeschadet der Art. 6 und 7 der RL 96/67/EG können sodann
die Mitgliedstaaten Verwaltung und Betrieb der zentralen
Infrastruktureinrichtungen zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten, die
aufgrund ihrer Komplexität bzw. aus Kosten- oder Umweltschutzgründen nicht
geteilt oder in zweifacher Ausführung geschaffen werden können, dem
Leitungsorgan des Flughafens oder einer anderen Stelle vorbehalten. Sie können
vorschreiben, dass die Dienstleister und Selbstabfertiger diese
Infrastruktureinrichtungen nutzen. Sie sorgen für eine transparente, objektive
und nichtdiskriminierende Verwaltung dieser Einrichtungen und vor allem dafür,
dass der gemäss der Richtlinie vorgesehene Zugang der Dienstleister und
Selbstabfertiger durch sie nicht behindert wird (Art. 8 der RL 96/67/EG).
Beschliesst ein Flugplatzhalter, Verwaltung und Betrieb zentraler
Infrastruktureinrichtungen nach Artikel 8 der RL 96/67/EG einer einzigen Stelle
vorzubehalten, so hat er im Betriebsreglement die betreffenden Einrichtungen zu
bezeichnen und deren Verwaltung zu regeln (Anhang Ziff. 6 VIL).
5.3 In Ausführung dieser Bestimmungen definiert Anhang 4 Art. 1 Ziff. 6 BRegl.
als zentrale Infrastruktureinrichtungen Einrichtungen auf dem Flughafen Zürich
zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten, die aufgrund ihrer Komplexität
oder aus Kosten- oder Umweltschutzgründen nicht geteilt oder in zweifacher
Ausführung geschaffen werden können. Zu den zentralen
Infrastruktureinrichtungen zählen die in Beilage 2 aufgeführten Einrichtungen.
Die Errichtung und der Betrieb der zentralen Infrastruktureinrichtungen sind
dem Leitungsorgan des Flughafens Zürich (d.h. der Flughafen Zürich AG)
vorbehalten (Anhang 4 Art. 7 Abs. 1 BRegl.). Gemäss Art. 7 Abs. 3 von Anhang 4
kann das BAZL auf Antrag des Leitungsorgans und nach Anhörung des
Nutzerausschusses weitere Infrastruktureinrichtungen zu zentralen
Infrastruktureinrichtungen erklären, wenn die auf dem Flughafen Zürich
bestehenden Platz- und Kapazitätsverhältnisse sowie der sichere und
wirtschaftliche Flugbetrieb es erfordern. Die Dienstleister und
Selbstabfertiger sind verpflichtet, die zentralen Infrastruktureinrichtungen zu
nutzen (Abs. 4) und dafür ein Entgelt zu bezahlen (Abs. 6). Die streitige
Aufnahme der CUSS-Automaten in Beilage 2 hat somit zur Folge, dass die Swiss
(und alle anderen Fluggesellschaften) nicht eigene solche Automaten aufstellen
darf, sondern die von der Flughafen Zürich AG zur Verfügung gestellten
Automaten benützen muss. Streitig ist, ob diese Verpflichtung rechtmässig ist.
6.
6.1 Die Vorinstanz hat überprüft, ob Anhang 4 Art. 7 Abs. 3 BRegl. mit der
Richtlinie vereinbar sei. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend,
primär sei diese Bestimmung des BRegl. anzuwenden, zumal sie vom BAZL genehmigt
worden sei. Die Beschwerdegegnerin erachtet diese Bestimmung als
staatsvertragswidrig, da sie Art. 8 der RL 96/67/EG widerspreche. Das BAZL hält
die Bestimmung des BRegl. für eine zulässige Konkretisierung von Art. 8 der RL
96/67/EG, auch wenn sie mit dessen Wortlaut nicht genau übereinstimme.
6.2 Mit Recht hat die Vorinstanz geprüft, ob das BRegl. mit dem übergeordneten
Recht, namentlich der RL 96/67/EG vereinbar ist. Denn auch wenn das Reglement
vom BAZL genehmigt wurde, schliesst dies eine Überprüfung im Rahmen einer
konkreten Normenkontrolle nicht aus. Soweit allerdings die Richtlinie einen
Spielraum in ihrer Umsetzung belässt, kann das BRegl. diesen konkretisieren.
Die Kritik der Beschwerdegegnerin, es wäre verfassungswidrig, wenn die
Beschwerdeführerin sich selber als Monopolistin ausschliessliche Kompetenzen
verschaffen könnte, ist unbegründet, weil das BRegl. der Genehmigung durch das
BAZL unterliegt und somit eine staatliche Kontrolle besteht. Im Übrigen ist
hier nicht in abstrakter Weise zu untersuchen, ob Anhang 4 Art. 7 Abs. 3 BRegl.
mit Art. 8 der RL 96/67/EG vereinbar ist, sondern einzig, ob es mit Art. 8 der
RL 96/67/EG vereinbar ist, die konkret zur Diskussion stehenden Automaten als
zentrale Infrastruktur zu bezeichnen.
7.
7.1 Die Vorinstanz hat erwogen, nach Art. 8 Abs. 1 der RL 96/67/EG könnten
Infrastruktureinrichtungen zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten nur
dann der zentralen Infrastruktur zugewiesen werden, wenn ihre Teilung oder
zweifache Ausführung aufgrund ihrer Komplexität bzw. aus Kosten- oder
Umweltschutzgründen nicht möglich sei. Vorliegend sei nicht einsichtig, weshalb
Self-Check-In-Automaten aus technischen oder ökologischen Gründen bzw. aus
Wirtschaftlichkeitsüberlegungen nicht mindestens zweifach aufgestellt werden
könnten. Die vom BAZL zur Begründung angerufenen Gründe (angeblich enge
Platzverhältnisse) könnten nur im Rahmen eines Freistellungsverfahrens gemäss
Art. 9 der RL 96/67/EG zu einer Einschränkung der Selbst- und Drittabfertigung
führen. Die Festlegung der CUSS-Automaten als zentrale Infrastruktur bewirke
somit eine Umgehung von Art. 9 der RL 96/67/EG. Die vom BAZL zusätzlich
angeführten Sicherheitsbedenken könnten zur Begründung nicht genügen, da dieses
Kriterium in Art. 8 der RL 96/67/EG nicht aufgenommen worden sei. Die
CUSS-Automaten dürften daher nicht in die Liste der zentralen
Infrastruktureinrichtungen aufgenommen werden.
7.2 Soweit die Vorinstanz ihre Argumentation auf Art. 9 der RL 96/67/EG stützt,
wird sie von der Beschwerdeführerin mit Recht kritisiert. Die
Beschwerdeführerin hat nicht eine Begrenzung der Zahl der Selbstnutzer im Sinne
von Art. 9 der RL 96/67/EG beantragt, sondern eine Zuweisung zur zentralen
Infrastruktur gemäss Art. 8 der RL 96/67/EG. Diese beiden Bestimmungen haben
unterschiedliche Bedeutungen: Mit der Zuweisung einer Einrichtung zur zentralen
Infrastruktur wird festgelegt, dass diese Einrichtung zum Betrieb des
Flughafens gehört, und damit die Schnittstelle zwischen Flughafen und
Luftfahrtunternehmung definiert (vgl. oben E. 4.2).
Bodenabfertigungseinrichtungen, die nicht zur zentralen Infrastruktur gehören,
können demgegenüber von den Nutzern oder Dritten betrieben werden (Selbst- bzw.
Drittabfertigung gemäss Art. 6 und 7 der RL 96/67/EG). Ein möglichst
diskriminierungsfreier Zugang aller Nutzer zu den Bodenabfertigungsdiensten
kann also auf zwei verschiedene Arten erreicht werden: Entweder ist die Dritt-
und Selbstabfertigung zulässig, wobei dieses Recht grundsätzlich allen
Drittabfertigungsdiensten und Nutzern gleichermassen zustehen muss (Art. 6 und
7 der RL 96/67/EG; Art. 27 BV; vgl. vorne E. 4.1), oder der Abfertigungsdienst
wird als zentrale Infrastruktureinrichtung durch das Leitungsorgan des
Flughafens betrieben, wobei die Einrichtung allen Nutzern diskriminierungsfrei
zur Verfügung stehen muss (Art. 8 der RL 96/67/EG; vorne E. 5.2). Die Zuweisung
einer Einrichtung zur obligatorisch zu benützenden zentralen Infrastruktur
verunmöglicht zwar die Dritt- und Selbstabfertigung, wahrt aber die
Gleichbehandlung der Konkurrenten, d.h. der Dritten oder der Nutzer unter sich.
Die Ausnahmen gemäss Art. 9 haben demgegenüber eine Ungleichbehandlung zwischen
Konkurrenten zur Folge: Einigen Dritten oder Nutzern wird erlaubt, was anderen
Dritten oder Nutzern verwehrt ist. Eine solche Einschränkung ist
verfassungsrechtlich eher rechtfertigungsbedürftig als die Zuweisung einer
Einrichtung zu den zentralen Infrastruktureinrichtungen, welche zwar nicht von
den Nutzern selber betrieben werden können, aber dafür allen Nutzern zu
gleichen Bedingungen zur Verfügung stehen.
7.3 Hier zur Diskussion steht nur, ob der Self-Check-In zur zentralen
Infrastruktureinrichtung zugewiesen werden kann. Ist dies zu verneinen, so
können grundsätzlich alle Nutzer den Self-Check-In selbst abfertigen. Ob dieses
Recht dann allenfalls gemäss Art. 9 der RL 96/67/EG eingeschränkt bzw. einer
begrenzten Zahl von Nutzern vorbehalten werden kann, steht hier nicht zur
Diskussion. Höchstens indirekt kann diese Frage für die Anwendung von Art. 8
der RL 96/67/EG von Bedeutung sein: Ist nämlich absehbar, dass die unbegrenzte
Zulassung aller Nutzer zur Selbstabfertigung Probleme aufwerfen könnte, die
eine Ausnahme im Sinne von Art. 9 rechtfertigen würde, so könnte eine Zuweisung
zu den zentralen Infrastrukturanlagen die Gleichbehandlung der Konkurrenten
besser wahren.
7.4 Soweit die Vorinstanz argumentiert, es sei nicht einsichtig, weshalb die
Automaten aus technischen, ökologischen oder wirtschaftlichen Überlegungen
nicht mindestens zweifach aufgestellt werden könnten, verkennt sie die
Problemstellung: Gehören die Automaten nicht zur zentralen Infrastruktur, so
haben nämlich nach dem Dargelegten nicht nur die Beschwerdegegnerin, sondern
(vorbehältlich einer Ausnahme nach Art. 9 der RL 96/67/EG) alle
Fluggesellschaften das Recht, ihre eigenen CUSS-Automaten aufzustellen, was zur
Folge haben könnte, dass sich die Zahl der Automaten nicht bloss verdoppelt,
sondern vervielfacht. Es stellt sich deshalb nicht die Frage, ob es möglich
wäre, die Automaten zweifach aufzustellen, wie die deutschsprachige Fassung der
Richtlinie suggeriert, sondern ob ein Mehrfaches an Automaten möglich wäre, wie
das in anderen Sprachfassungen der RL 96/67/EG besser zum Ausdruck kommt (vgl.
etwa französisch: "et dont la complexité, le coût ou l'impact sur
l'environnement ne permettent pas la division ou la duplication"; englisch:
"whose complexity, cost or environmental impact does not allow of division or
duplication"; italienisch: "e la cui complessità, costo o impatto ambientale
non ne consentono la suddivisione o la duplicazione"; spanisch: "y cuya
complejidad, coste o impacto en el medio ambiente no permitan su división o su
duplicación"; niederländisch: "en die wegens hun complexiteit, kosten of
gevolgen voor het milieu niet kunnen worden verdeeld of opgesplitst"), und
welcher Ausdruck auch in der deutschen Fassung in Begründungserwägung 13
enthalten ist, wie übrigens auch in den dem Art. 8 der RL 96/67/EG
entsprechenden Bestimmungen des deutschen und österreichischen Rechts (Hobe/
Ruckteschell [Hrsg.], Kölner Kompendium des Luftrechts, Bd. 2 Luftverkehr,
2009, S. 586 Rz. 1892 und S. 607 Rz. 1986).
7.5 Fraglich ist auch die vorinstanzliche Auffassung, wonach Sicherheitsaspekte
eine Zuweisung zur zentralen Infrastruktur nicht rechtfertigen können. Zum
einen lassen sich unter dem Begriff "Komplexität" in Art. 8 Abs. 1 der RL 96/67
/EG ohne weiteres auch Einrichtungen subsumieren, die aus Sicherheitsgründen
komplex sind. Sodann lässt sich die Berücksichtigung von Sicherheitsaspekten
auch auf Art. 17 der RL 96/67/EG stützen, wonach die Bestimmungen der
Richtlinie in keiner Weise die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten im
Bereich der öffentlichen Ordnung sowie der allgemeinen und betrieblichen
Sicherheit auf Flughäfen berühren, wobei sowohl die "safety" als auch die
"security" gemeint sind (vgl. englische Fassung der RL 96/67/EG). Schliesslich
wäre es auch offensichtlich unvernünftig, eine sich aus Sicherheitsgründen
aufdrängende Zuweisung einer Einrichtung zur zentralen Infrastruktur zu
verbieten.
7.6 Dessen ungeachtet setzt Art. 8 Abs. 1 der RL 96/67/EG voraus, dass die
Einrichtungen nicht geteilt oder mehrfach geschaffen "werden können" ("ne
permettent pas", "non ne consentono", "does not allow", "no permitan", "niet
kunnen worden"). Das setzt voraus, dass ohne die Zuweisung zur zentralen
Infrastruktur die Realisierung der legitimen Zwecke verunmöglicht oder doch
deutlich erschwert wird. Der blosse Umstand, dass eine solche Zuweisung für den
Flughafenbetreiber angenehmer oder vorteilhafter sein mag, kann nicht genügen.
Der Flughafenbetreiber, der ein entsprechendes Gesuch stellt, hat das Vorliegen
dieser Voraussetzungen substantiiert darzulegen (Art. 13 Abs. 1 lit. a VwVG)
und trägt dafür die Beweislast (Art. 8 ZGB).
7.7 Diesbezüglich ist der Vorinstanz im Ergebnis zuzustimmen, dass die
Beschwerdeführerin die Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 der RL 96/67/EG
nicht hinreichend dargelegt hat, woran auch die sachverhaltlichen Vorbringen
der Beschwerdeführerin (vgl. vorne E. 3.2) nichts ändern:
7.7.1 In Bezug auf die geltend gemachten Platz- und Kapazitätsprobleme ist zu
bemerken, dass die fraglichen Automaten gerichtsnotorisch klein sind und ihre
Aufstellung nicht viel Platz benötigt. Es leuchtet nicht ein, weshalb es durch
einige zusätzliche Automaten zu spürbaren Platzproblemen kommen sollte. Der
Vergleich mit den herkömmlichen bedienten Abfertigungsschaltern, welche bisher
zu der zentralen Infrastruktur gehören, überzeugt nicht, da die CUSS-Automaten
- auch wenn sie eine analoge Funktion erfüllen - einen kleineren Platz- und
Koordinationsbedarf haben. Zwar haben im Prinzip nicht nur die
Beschwerdegegnerin, sondern alle anderen Nutzer auch das Recht, eigene
Automaten aufzustellen (vgl. oben E. 7.4); bei der Beurteilung einer konkreten
Situation ist aber doch mit zu berücksichtigen, in welchem Umfang dies
realistischerweise zu erwarten ist. Nach der verbindlichen Feststellung der
Vorinstanz hat neben der Beschwerdegegnerin keine andere Fluggesellschaft gegen
die Zuweisung zu der zentralen Infrastruktur opponiert. Es kann deshalb davon
ausgegangen werden, dass diese nicht oder höchstens zu einem kleinen Teil
beabsichtigen, eigene Automaten aufzustellen. Die Beschwerdegegnerin weist
darauf hin, dass an einigen Flughäfen mehrere - aber nicht viele -
Luftfahrtgesellschaften jeweils eigene Automaten betreiben. Es ist weder
behauptet noch bekannt, dass an diesen Flughäfen deshalb wesentliche Probleme
entstanden wären. Auch wenn die sachverhaltlichen Vorbringen der
Beschwerdeführerin vor Bundesgericht berücksichtigt werden, ist insgesamt nach
dem aktuellen Aktenstand nicht dargetan, dass die Automaten komplexe
Einrichtungen im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der RL 96/67/EG wären oder dass die
Zulassung zur Selbstabfertigung Probleme mit sich zöge, die eine Ausnahme nach
Art. 9 der RL 96/67/EG erfordern würde (vgl. oben E. 7.3).
7.7.2 Ebenso wenig sind die von der Beschwerdeführerin behaupteten
Kostenvorteile einer zentralen Infrastruktur belegt oder auch nur
substantiiert. Die Entstehungsgeschichte der RL 96/67/EG lässt im Gegenteil
darauf schliessen, dass die Fluggesellschaften infolge der Selbstabfertigung
mit Fug Kostenvorteile erwarten können (BITTLINGER, a.a.O., S. 8 f.), was die
Beschwerdegegnerin denn auch geltend macht.
7.7.3 Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Sicherheitsaspekte
könnten zwar grundsätzlich die Zuweisung zur zentralen Infrastruktur
rechtfertigen (vgl. oben E. 7.5). Indessen hat die Beschwerdeführerin im ganzen
Verfahren zwar behauptet, aber nicht substantiiert und konkret dargelegt, dass
und inwiefern das Aufstellen zusätzlicher CUSS-Automaten anderer
Fluggesellschaften die Sicherheit effektiv gefährden würde. Die geltend
gemachte Behinderung von Fluchtwegen erscheint angesichts der Kleinheit der
Automaten wenig plausibel. Untergeordnete organisatorische und betriebliche
Erschwernisse, die sich aus einer Mehrzahl von Automatenanbietern für die
Beschwerdeführer ergeben mögen, sind keine hinreichenden Sicherheitsaspekte,
welche eine Zuweisung zur zentralen Infrastruktur zu rechtfertigen vermögen.
7.8 Insgesamt sind somit die Voraussetzungen für eine Zuweisung der
CUSS-Automaten zur zentralen Infrastruktur aktuell nicht rechtsgenüglich
nachgewiesen. Der Beschwerdeführerin bleibt unbenommen, ein erneutes Gesuch zu
stellen, wenn sich in Zukunft die Verhältnisse so entwickeln, dass die
Voraussetzungen von Art. 8 der RL 96/67/EG erfüllt sind.
8.
Der angefochtene Entscheid erweist sich damit jedenfalls im Ergebnis als
richtig. Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die Kosten des Verfahrens
(Art. 66 Abs. 1 BGG) und hat der obsiegenden Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. April 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Errass