II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.43/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_43/2012
Urteil vom 24. April 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
vbl transport ag,
vertreten durch Hubert Rüedi, Rechtsanwalt,
und Andrea Meule, Rechtsanwältin,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Konzession für regelmässige, gewerbsmässige Personenbeförderung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 24.
November 2011.
Sachverhalt:
A.
A.a Die vbl transport ag beantragte am 9. September 2010 die Erteilung einer
Personenbeförderungskonzession zur regelmässigen und gewerbsmässigen
Personenbeförderung mit einem Nachtschnellbus zwischen Luzern und Altdorf. Der
Antrag sah je eine Verbindung in der Nacht von Freitag und Samstag mit Abfahrt
in Luzern um 01.15 Uhr und Ankunft in Altdorf um 01.45 Uhr vor, worauf der Kurs
in der Gegenrichtung Altdorf um 01.50 Uhr verlassen und um 02.21 Uhr in Luzern
eintreffen würde. Die neue Verbindung sollte auf den Fahrplanwechsel vom 12.
Dezember 2010 hin in Betrieb genommen werden. Die vbl transport ag
beabsichtigte, den sog. "Nachtstern"-Tarif zur Anwendung zu bringen, was
bedeutet, dass keine anderen Billette oder Abonnemente anerkannt und keine
Ermässigungen gewährt werden.
A.b Mit Verfügung vom 25. Januar 2011 erteilte des Eidgenössische Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der vbl transport ag die
Konzession Nr. 700 ab 12. Dezember 2010 mit einer Dauer bis zum Fahrplanwechsel
vom Dezember 2020. Nebst anderen Auflagen bestimmte das UVEK in Ziff. 3 der
Konzessionsverfügung:
"Mit Ausnahme des pauschalen tarifierten Ortsverkehrs sind spätestens ab
Fahrplanwechsel im Dezember 2012 die Fahrausweise des direkten Verkehrs und der
Tarifverbünde anzuerkennen, wobei ein Nachtzuschlag erhoben werden darf."
A.c Die vbl transport ag erhob Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem
Antrag, Ziff. 3 der Verfügung vom 25. Januar 2011 sei aufzuheben. Mit Urteil
vom 24. November 2011 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut,
hob Ziff. 3 der Konzessionsverfügung vom 25. Januar 2011 auf und ersetzte sie
durch folgenden Wortlaut: "Für die Linie Luzern-Altdorf via Seelisbergtunnel
(Nachtbus) muss kein direkter Verkehr angeboten werden."
A.d Das UVEK erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit
dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die
Verfügung vom 25. Januar 2011 sei zu bestätigen, eventuell sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die vbl transport ag beantragt
die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine
Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82
lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a, Art. 90 BGG; Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 20. März 2009 über die Personenbeförderung [PBG; SR 745.1]). Das UVEK ist
zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG).
2.
2.1 Der Bund hat das ausschliessliche Recht, Reisende mit regelmässigen und
gewerbsmässigen Fahrten zu befördern, soweit dieses Recht nicht durch andere
Erlasse oder völkerrechtliche Verträge eingeschränkt ist (Art. 4 PBG). Er kann
Unternehmen nach Anhörung der betroffenen Kantone für die gewerbsmässige
Beförderung von Reisenden mit regelmässigen Fahrten
Personenbeförderungskonzessionen erteilen. Das Unternehmen ist verpflichtet,
das Personenbeförderungsrecht nach den Vorschriften der Gesetzgebung und der
Konzession auszuüben (Art. 6 Abs. 1 und 2 PBG). Die Unternehmen stellen für
ihre Leistungen Tarife auf, die gegenüber allen gleich angewendet und
veröffentlicht werden müssen (Art. 15 PBG). Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr
bieten die Unternehmen in der Regel der Kundschaft für Verbindungen, die über
das Netz verschiedener Unternehmen führen, einen einzigen Transportvertrag an.
Soweit ein Bedürfnis besteht, ist im Fern- und Regionalverkehr zwingend ein
direkter Verkehr anzubieten (Art. 16 Abs. 1 PBG). Sie erstellen dafür
gemeinsame Tarife und Fahrausweise (Art. 16 Abs. 2 PBG). Zur Sicherstellung des
direkten Verkehrs regeln die Unternehmen gemäss Art. 17 Abs. 1 PBG ihre
gegenseitigen Beziehungen. Sie vereinbaren insbesondere die Bereiche der
Zusammenarbeit, die Voraussetzungen für die Beteiligung am direkten Verkehr,
die Verteilung der gemeinsamen Verwaltungskosten, die Verteilung der
Verkehrseinnahmen und die Haftungsgemeinschaft und den gegenseitigen Rückgriff.
Gemäss Art. 56 der Verordnung vom 4. November 2009 über die Personenbeförderung
(VPB; SR 745.11) müssen die Unternehmen im konzessionierten Verkehr den
direkten Verkehr auch im Ortsverkehr anbieten, wenn die technischen Bedingungen
es erlauben und der Nutzen für die Reisenden gegenüber dem wirtschaftlichen
Aufwand überwiegt (Abs. 1). In der Konzession wird festgelegt, für welche
Linien des Fernverkehrs, des Regionalverkehrs und des Ortsverkehrs kein
direkter Verkehr angeboten werden muss (Abs. 2).
2.2 Streitig ist einzig, ob die Beschwerdegegnerin für die konzessionierte
Linie die Fahrausweise des direkten Verkehrs und der Tarifverbünde anerkennen
muss. Die Vorinstanz hat die Anwendbarkeit von Art. 16 PBG auf die streitige
Verbindung bejaht, aber im konkreten Fall die Pflicht zur Einbindung in den
direkten Verkehr verneint. Die Beschwerdegegnerin bestreitet bereits die
Anwendbarkeit von Art. 16 PBG. Sollte sich diese Auffassung als richtig
erweisen, wäre die Beschwerde von vornherein abzuweisen, weshalb diese Frage
primär zu prüfen ist (E. 3). Ist Art. 16 PBG anwendbar, wird in einem zweiten
Schritt zu prüfen sein, ob die Vorinstanz diese Bestimmung richtig angewendet
hat (E. 4).
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin begründet ihre Auffassung damit, dass Art. 16 PBG
auf bestellerunabhängige Angebote nicht anwendbar sei, dass dem UVEK keine
Tarifaufsicht zukomme, dass durch die Anerkennung der Fahrausweise des direkten
Verkehrs eine Verteuerung der Fahrdienstleistung und eine Ungleichbehandlung
der Fahrgäste eintrete und dass die Unterstellung unverhältnismässig wäre.
3.2 Es ist unbestritten, dass es sich bei der streitigen Verbindung um kein
bestelltes Verkehrsangebot im Sinne der Art. 28 ff. PBG handelt. Die Vorinstanz
hat erwogen, die Verpflichtung, gemäss Art. 16 PBG den direkten Verkehr
anzubieten, gelte auch für nicht bestellte Angebote.
3.2.1 Normadressaten von Art. 16 PBG sind gemäss Gesetzeswortlaut "die
Unternehmen" in Bezug auf "Verbindungen, die über das Netz verschiedener
Unternehmen führen", ohne dass zwischen bestelltem und nicht bestelltem
Verkehrsangebot unterschieden wird. Auch aus der Systematik des Gesetzes ergibt
sich keine Beschränkung auf bestellte Angebote: Art. 16 PBG steht im 3.
Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel "Grundpflichten der Unternehmen". Darin
sind die Transportpflicht (Art. 12 PBG), die Fahrplanpflicht (Art. 13 PBG), die
Betriebspflicht (Art. 14 PBG), die Tarifpflicht (Art. 15 PBG), die Pflicht zum
Direkten Verkehr (Art. 16 und 17 PBG) sowie weitere Pflichten (Art. 18 PBG)
aufgeführt. Der 6. Abschnitt des Gesetzes (Art. 28-34 PBG) regelt das bestellte
Verkehrsangebot, d.h. dasjenige Angebot, das von Bund, Kantonen bzw. Gemeinden
bestellt und mitfinanziert wird. Das Konzessionsverhältnis samt den daraus
fliessenden Grundpflichten ist ein anderes Rechtsverhältnis als dasjenige
zwischen dem Unternehmen und dem Besteller eines Verkehrsangebots (MARCEL HEPP/
UELI STÜCKELBERGER, Die Konzession im Strassenverkehr, in: René Schaffhauser
[Hrsg.], Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2011, S. 205 ff., 223 f.). Diese
Systematik spricht dafür, dass der 3. Abschnitt samt Art. 16 PBG auf sämtliche
Unternehmen anwendbar ist, die eine Personenbeförderungskonzession haben.
3.2.2 Auch aus der Entstehungsgeschichte ergeben sich keine Hinweise darauf,
dass die Pflicht zum direkten Verkehr auf bestellte Verkehrsangebote beschränkt
wäre: Der direkte Verkehr besteht in der Schweiz seit den Anfängen des
Eisenbahnzeitalters (Verband öffentlicher Verkehr, Manual Direkter Verkehr, 2.
Aufl., 2007, S. 5 ff.). Die Verpflichtung der Transportunternehmen zum direkten
Verkehr war bereits in den Art. 36 und 37 des Eisenbahngesetzes in der
ursprünglichen Fassung vom 20. Dezember 1957 (EBG; AS 1958 335) enthalten und
wurde von dort in Art. 13 und 14 des Transportgesetzes vom 4. Oktober 1985 (TG;
AS 1986 1974) übernommen (vgl. Botschaft vom 23. Februar 1983 über Transporte
des öffentlichen Verkehrs, BBl 1983 II 167, 183 ff.). Sie galt also lange bevor
das heute geltende Bestellsystem eingeführt wurde (Art. 49 ff. EBG in der
Fassung vom 24. März 1995, in Kraft ab 1. Januar 1996 [AS 1995 3680]; vgl.
FELIX UHLMANN, Verkehrsverwaltungsrecht, in: Georg Müller [Hrsg.],
Verkehrsrecht, SBVR IV, 2008, S. 130 ff; UELI STÜCKELBERGER/CHRISTOPH
HALDIMANN, Schienenverkehrsrecht, in: Georg Müller, a.a.O., S. 321). Mit den
Art. 16 und 17 PBG wurde die Regelung des TG übernommen (Botschaft vom 23.
Februar 2005 zur Bahnreform 2, BBl 2005 2415, 2488; Zusatzbotschaft vom 9. März
2007 zur Bahnreform 2, BBl 2007 2681, 2720). In den parlamentarischen
Beratungen wurde die vom Bundesrat vorgeschlagene Fassung geringfügig
modifiziert (hinten E. 4.2.3), ohne dass sich daraus folgern liesse, sie solle
nur für bestellte Angebote gelten.
3.3 Gemäss Art. 6 Abs. 2 PBG ist das konzessionierte Unternehmen verpflichtet,
das Personenbeförderungsrecht nach den Vorschriften der Gesetzgebung und der
Konzession auszuüben. Zwar liegt die Tarifgestaltung als solche in der
Autonomie der Unternehmen (PIERRE TSCHANNEN/THOMAS LOCHER,
Einflussmöglichkeiten des Bundes auf die Tarifgestaltung im Personenverkehr,
Jahrbuch 2009 Verwaltungsorganisationsrecht - Staatshaftungsrecht -
öffentliches Dienstrecht, S. 131 ff., 137). Aber zu den einzuhaltenden
Vorschriften der Gesetzgebung gehört auch die Pflicht zur Teilnahme am direkten
Verkehr gemäss Art. 16 PBG. Art. 17 Abs. 4 PBG legt denn auch ausdrücklich
fest, dass das Bundesamt für Verkehr die notwendigen Verfügungen erlässt, wenn
die Unternehmen einen direkten Verkehr, der einem Bedürfnis entspricht, nicht
zeitgerecht sicherstellen. Nach Art. 9 Abs. 3 lit. a PBG kann sodann die
Konzessionsbehörde die Konzession entziehen, wenn das Unternehmen die ihm nach
Gesetz auferlegten Pflichten wiederholt oder schwerwiegend verletzt. Sie muss
daher auch berechtigt sein, die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtung in
der Konzession anzuordnen (vgl. auch Art. 4 Abs. 3 und Art. 56 Abs. 2 VPB).
3.4 Die von der Beschwerdegegnerin befürchteten wirtschaftlichen Auswirkungen
können bei der konkreten Anwendung von Art. 16 PBG berücksichtigt werden
(hinten E. 4.3 und 4.4), sind aber kein Grund, um abweichend von Wortlaut,
Systematik und Entstehungsgeschichte die nicht bestellten Verkehrsangebote vom
Anwendungsbereich dieser Bestimmung auszunehmen. Diese gesetzliche Regelung ist
für das Bundesgericht massgebend (Art. 190 BV), auch wenn die
Beschwerdegegnerin sie als unverhältnismässig erachtet. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdegegnerin ist somit Art. 16 PBG auch auf bestellerunabhängige
Angebote anwendbar.
4.
Zu prüfen bleibt, ob aufgrund dieser Bestimmung die Beschwerdegegnerin für die
streitbetroffene Verbindung zum direkten Verkehr verpflichtet ist.
4.1
4.1.1 Das UVEK hat bereits in seiner Verfügung vom 25. Januar 2011 den
Ortsverkehr von der Pflicht zur Einbindung in den direkten Verkehr ausgenommen.
Der verbleibende, hier zur Diskussion stehende Verkehr ist unbestritten Fern-
und Regionalverkehr im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 2 PBG, sodass zwingend
direkter Verkehr anzubieten ist, "soweit ein Bedürfnis besteht" (frz. "Si le
besoin en est avéré"; ital. "Se ve ne è il bisogno"). Dies ist umstritten.
4.1.2 Die Vorinstanz hat erwogen, der Begriff des Bedürfnisses sei ein
unbestimmter Gesetzesbegriff, der in jedem konkreten Anwendungsfall zu prüfen
sei. Das UVEK habe sich nicht genügend mit den finanziellen Folgen für das
Transportunternehmen und für die Fahrgäste auseinandergesetzt. Beim nicht
bestellten Verkehrsangebot könne nicht automatisch von einem übergeordneten
Interesse an der Einbindung einer Nachtbuslinie in den direkten Verkehr
ausgegangen werden; das Interesse, ein einziges Billett für Hin- und Rückweg zu
kaufen, sei nicht ausschlaggebend, koste doch ein Retourbillett gleich viel wie
zwei einfache Fahrten und müsse der Nachtzuschlag ohnehin im Bus bezahlt
werden. Zudem müssten Fahrgäste mit Halbtaxabonnement, die noch kein Billett
des direkten Verkehrs haben, den Pauschaltarif ohne Vergünstigung bezahlen. Sie
würden zudem bei Anerkennung des Fahrausweises mit Nachtzuschlag wesentlich
mehr bezahlen als mit dem heute geltenden Pauschaltarif. Ebenso müsste der
Pauschaltarif für Kunden ohne Fahrausweis des direkten Verkehrs höher ausfallen
als der Preis für eine einfache Fahrt mit Halbtaxabonnement und Nachtzuschlag,
um Fahrgäste mit Halbtaxabonnement nicht zu benachteiligen. Der Nachtzuschlag
müsste relativ hoch angesetzt werden, damit der Busbetrieb annähernd
kostendeckend betrieben werden könne. Die einzigen Fahrgäste, die von einer
Einbindung profitieren würden, wären diejenigen mit Generalabonnement, und auch
diese hätten keinen wesentlichen Vorteil, wenn der Nachtzuschlag deutlich über
Fr. 5.-- angesetzt werden müsste. Zusammenfassend sei ein Angebot zu
attraktiven Preisen bei Einbindung in den direkten Verkehr nicht möglich; die
Einbindung würde dem Anliegen, eine attraktive Alternative zum motorisierten
Individualverkehr zu bieten, zuwiderlaufen; es könnte weder eine Vereinfachung
der Tarifgestaltung erreicht noch die Attraktivität des öffentlichen Verkehrs
gesteigert werden. Die Einbindung in den direkten Verkehr würde vielmehr zu
einem stossenden und nicht zweckmässigen Ergebnis führen.
4.1.3 Das beschwerdeführende UVEK kritisiert, die Vorinstanz habe den
wirtschaftlichen Überlegungen zu grosses Gewicht beigemessen. Aufgrund der
Bedeutung des direkten Verkehrs dürfte ein Bedürfnis an diesem die Regel sein.
Es müsste im Einzelfall dargelegt werden, weshalb kein Bedürfnis bestehen soll;
das wäre etwa der Fall bei rein touristischen Linien ohne
Erschliessungscharakter. Bei der streitigen Linie, welche zwei Kantonshauptorte
verbinde, sei ein Bedürfnis an Einbindung evident. Zudem könnten die
Preisüberlegungen der Vorinstanz nicht nachvollzogen werden, da sie nicht mit
Zahlenmaterial untermauert würden. Durch die Einbindung in den direkten Verkehr
würden die Halbtaxabonnenten nicht benachteiligt, dafür würden nebst den
Inhabern eines Generalabonnements auch die Inhaber eines Strecken- oder
Verbundabonnements oder eines Retourbilletts profitieren, welche die
überwiegende Zahl der Fahrgäste stellen dürften. Nicht die Einbindung, sondern
die Nichteinbindung in den direkten Verkehr wäre stossend.
4.2
4.2.1 Nach dem insoweit klaren Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 PBG muss ein
Bedürfnis am direkten Verkehr vorliegen. Dieses ist - wie die Vorinstanz
zutreffend erkannt hat - vom Bedürfnis nach der Verkehrsverbindung als solcher
zu unterscheiden. Aus der Tatsache allein, dass eine Konzession erteilt wurde
oder ein Bedürfnis nach der Nachtverbindung von Luzern nach Altdorf besteht,
kann nicht geschlossen werden, dass auch ein Bedürfnis nach Einbindung in den
direkten Verkehr vorliegt.
4.2.2 Aus dem Gesetzeswortlaut ergibt sich nicht näher, was unter dem
"Bedürfnis" zu verstehen ist. Nach Sinn und Zweck der Bestimmung ist das
Bedürfnis der Reisenden massgebend; diese haben ein Interesse daran, die
anderswo gekauften Fahrausweise und Abonnemente auf allen Strecken des
öffentlichen Verkehrs verwenden zu können. Ein solches Interesse besteht
grundsätzlich für jede Verbindung. Aus dem Gesetzestext ergibt sich allerdings,
dass dieses allgemeine und grundsätzliche Interesse für sich allein noch nicht
ausreicht, wäre doch sonst die einschränkende Klausel "soweit ein Bedürfnis
besteht" gegenstandslos. Das Bedürfnis im Sinne dieser Bestimmung muss also ein
qualifiziertes Interesse sein. Von diesem Verständnis geht offenbar auch der
Beschwerdeführer aus, indem er ausführt, kein Bedürfnis im Sinne von Art. 16
PBG bestehe dann, wenn eine Linie keine Erschliessungsfunktion, sondern rein
touristischen Charakter habe. Auch bei touristischen Linien besteht ein
Interesse der Reisenden an durchgehender Geltung der Fahrausweise, was aber
offenbar auch nach Auffassung des UVEK nicht ausschlaggebend ist.
4.2.3 Die Entstehungsgeschichte ist wenig erhellend. Im Transportgesetz hatte
Art. 13 Abs. 1 wie folgt gelautet:
"Soweit ein Bedürfnis besteht, bieten die Unternehmungen dem Kunden für
Transportstrecken, die über das Netz verschiedener Unternehmungen führen, einen
einzigen Transportvertrag an (direkter Verkehr)."
Im ursprünglichen Entwurf des Bundesrates vom 23. Februar 2005 zum PBG lautete
Art. 18 Abs. 1 wie folgt:
"Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr bieten die Unternehmen der Kundschaft für
Verbindungen, die über das Netz verschiedener Unternehmen führen, einen
einzigen Transportvertrag an."
In der Botschaft wurde dazu ausgeführt (BBl 2005 2471):
"Die Entwicklungen in der EU zeigen, dass angestrebt wird, den Wettbewerbsdruck
im öffentlichen Verkehr weiter zu erhöhen. Um ein Auseinanderdriften der
verschiedenen Unternehmen beziehungsweise ein Auseinanderfallen des Systems
öffentlicher Verkehr zu verhindern und die bestehende Qualität zu halten,
müssen den konzessionierten Unternehmen Mindeststandards auferlegt werden.
Insbesondere der bestehende direkte Verkehr, d.h. der Verkauf eines einzigen
Fahrausweises über die Strecken verschiedener Transportunternehmen, ist eine
Errungenschaft, die eine wesentliche Qualität des öffentlichen Verkehrs in der
Schweiz darstellt und die verteidigt werden muss."
In den Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln wurde ausgeführt, die
Bestimmungen über die tarifarische Zusammenarbeit würden "praktisch unverändert
aus dem Transportgesetz übernommen" (BBl 2005 2488).
In der Zusatzbotschaft vom 9. März 2007, welche der Bundesrat nach der
Rückweisung durch die Bundesversammlung vorlegte, lautete Art. 16 Abs. 1 des
Entwurfs wie folgt:
"Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr bieten die Unternehmen in der Regel der
Kundschaft für Verbindungen, die über das Netz verschiedener Unternehmen
führen, einen einzigen Transportvertrag an."
Die Erläuterungen besagten weiterhin, dass die Bestimmungen praktisch
unverändert aus dem Transportgesetz übernommen würden (BBl 2007 2720).
Der Nationalrat als Erstrat fügte in Art. 16 Abs. 1 den Satz an: "Soweit ein
Bedürfnis besteht, ist die Anbietung des direkten Verkehrs im Fern- und
Regionalverkehr zwingend" (Amtl. Bull. 2008 N 199). Der Ständerat strich diesen
Zusatz zunächst, da er sprachlich und logisch wenig erhellend sei (Amtl. Bull.
2008 S 658). Nachdem der Nationalrat an seiner Version festgehalten hatte
(Amtl. Bull. 2009 N 125), schloss sich der Ständerat an, mit dem Hinweis des
Kommissionssprechers, dass die Ergänzung zu keinem informativen Mehrwert führe
(Amtl. Bull. 2009 S 122).
Aus dieser Entstehungsgeschichte ist nicht näher ersichtlich, unter welchen
Voraussetzungen von einem Bedürfnis auszugehen ist.
4.3 Dem Beschwerdeführer ist insoweit zuzustimmen, dass das Gesetz die
Einbindung in den direkten Verkehr als Regel festlegt und somit von Gesetzes
wegen ein grundsätzliches Interesse an einer solchen Einbindung besteht. Ebenso
ist aber der Vorinstanz beizustimmen, dass ein über dieses allgemeine Interesse
hinausgehendes Bedürfnis bestehen muss (vorne E. 4.2.2), was jeweils im
konkreten Fall zu prüfen ist. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
sind dabei die finanziellen Auswirkungen sowohl für die Fahrgäste als auch für
die Transportunternehmen massgeblich zu berücksichtigen: Der direkte Verkehr
ist kein Selbstzweck, sondern findet seinen Sinn darin, dass er für die
Fahrgäste wirtschaftliche und praktische (Kauf eines einzigen Fahrausweises
trotz Benützung verschiedener Netze) Vorteile hat; wirkt er sich für die
Fahrgäste finanziell nachteilig aus, ohne dass dies durch praktische Vorteile
aufgewogen wird, verliert er seine Rechtfertigung. Ebenso sind die
wirtschaftlichen Interessen des Transportunternehmens zu berücksichtigen,
namentlich bei bestellerunabhängigen Verbindungen. Da für diese keine
ungedeckten Kosten abgegolten werden, müssen sie grundsätzlich kostendeckend
betrieben werden können. Denn andernfalls würden sie überhaupt nicht
durchgeführt, wodurch das Ziel, attraktive Verbindungen des öffentlichen
Verkehrs anbieten zu können, vereitelt würde. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers bedeutet die Einzelfallprüfung nicht, dass bei jeder
Fahrpreiserhöhung über die Einbindung in den direkten Verkehr neu entschieden
werden müsste; über die Einbindungspflicht wird mit der Konzession entschieden
(Art. 56 Abs. 2 VPB) und dieser Entscheid gilt grundsätzlich für die ganze
Konzessionsdauer.
4.4 In den Akten befindet sich eine Planrechnung der Beschwerdegegnerin für die
ersten drei Betriebsjahre, welche bei einem Pauschalfahrpreis von Fr. 10.--
einen Kostendeckungsgrad von ca. 80 bis 85 Prozent ergibt. Bei Einbindung in
den öffentlichen Verkehr erhielte die Beschwerdegegnerin statt dem Fahrpreis
von Fr. 10.-- einerseits einen Ertragsanteil am direkten Verkehr, dessen Höhe
aber nicht aktenkundig ist. Andererseits könnte sie einen Nachtzuschlag
erheben, dessen Höhe nicht in der Konzession festgelegt ist. Im Verfahren vor
der Vorinstanz hat die Beschwerdegegnerin geltend gemacht, es habe sich in der
Schweiz ein Nachtzuschlag von Fr. 5.-- eingebürgert. Um die Strecke rentabel
betreiben zu können, müsste sie aber einen wesentlich höheren Zuschlag
verlangen. Dies erscheint aufgrund der Planrechnung als plausibel. Es stünde
der Beschwerdegegnerin rechtlich frei, diesen Zuschlag so hoch anzusetzen, dass
ihre gesamten Erträge einen vergleichbaren Kostendeckungsgrad erreichen wie bei
dem von ihr festgelegten Pauschalfahrpreis von Fr. 10.--. Wie die Vorinstanz
dargelegt hat, würde aber dadurch insbesondere für Inhaber eines
Halbtaxabonnements die Fahrt wesentlich teurer als mit den von der
Beschwerdegegnerin beabsichtigten Pauschalpreisen. Daran ändert das an sich
zutreffende Argument des Beschwerdeführers nichts, das Halbtaxabonnement stelle
selber keinen Fahrschein dar. Teurer würden die Fahrpreise auch für die
Passagiere mit Einzelbillett ohne Ermässigung. Nicht überzeugend ist das
Argument des Beschwerdeführers, es bestehe ein Bedürfnis nach Einbindung in den
direkten Verkehr, weil bei einer überwiegenden Zahl der Rückfahrten eine
Hinfahrt vorausgegangen sei, sodass die Fahrgäste bei Einbindung in den
direkten Verkehr ein Retourbillett lösen könnten. Denn wie die Vorinstanz
dargelegt hat, sind zwei Retourbillette gleich teuer wie zwei einfache Fahrten,
sodass durch den Kauf eines Retourbilletts kein Preisvorteil entsteht. Die
Fahrgäste, die von Altdorf nach Luzern reisen und bereits wissen, dass sie erst
mit dem Nachtbus zurückkehren, werden kein Retourbillett kaufen. Ohnehin
müssten sie für die Rückfahrt im Bus den Nachtzuschlag lösen. Durch die
Einbindung entsteht ihnen weder ein preislicher noch ein praktischer Vorteil.
Ein preislicher Vorteil ergäbe sich für die Inhaber von General- und
Streckenabonnementen (die vom Beschwerdeführer ebenfalls genannten Inhaber von
Verbundabonnementen sind nicht massgebend, da gerichtsnotorisch kein
Verkehrsverbund besteht, der Luzern und Altdorf umfasst). Dieser Vorteil ist
allerdings gering; er beträgt bei einem Nachtzuschlag von Fr. 5.-- bloss Fr.
5.-- pro Fahrt. Müsste der Zuschlag erhöht werden, wie die Beschwerdegegnerin
plausibel darlegt, würde der Vorteil entsprechend geringer. Von keiner Seite
wird schliesslich geltend gemacht, dass diejenigen Fahrgäste, die aus anderen
Netzen auf die streitige Linie umsteigen und bei Einbindung in den direkten
Verkehr vom grösseren Streckenrabatt profitieren könnten, einen wesentlichen
Anteil der Nachtbus-Benützer ausmachen; zudem hat die Vorinstanz überzeugend
dargelegt, dass dieser Preisvorteil gering wäre. Durch eine Erhöhung des
Nachtzuschlags würde er mehr als ausgeglichen.
4.5 Insgesamt stehen also einem geringen Vorteil für Inhaber von General- und
Streckenabonnementen erhebliche Nachteile für die übrigen Reisenden gegenüber.
Hinzu kommt, dass die Einbindung in den direkten Verkehr für das
Transportunternehmen einen administrativen Aufwand zur Folge hätte, der
angesichts der kleinen Zahl von Fahrten (vier Kurse pro Woche)
unverhältnismässig erscheint. Unter diesen Umständen ist es nicht rechtswidrig,
wenn die Vorinstanz ein Bedürfnis an der Einbindung in den direkten Verkehr
verneint hat.
5.
Bei diesem Ausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Das UVEK
hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine
Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Das UVEK hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. April 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Kocher