II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.412/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_412/2012
Urteil vom 27. März 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
Kraftwerk Birsfelden AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Advokat Dr. Dieter Völlmin,
gegen
Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom, Effingerstrasse 39, 3003 Bern,
swissgrid ag,
Gegenstand
Tarif für Systemdienstleistungen; Wiedererwägungsgesuch,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 28. März 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a Am 6. März 2009 erliess die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom)
eine Verfügung betreffend "Kosten und Tarife für die Netznutzung Netzebene 1
und Systemdienstleistungen". Darin verfügte sie u.a., gestützt auf Art. 31b der
Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV; SR 734.71):
"2. Der Tarif 2009 für allgemeine Systemdienstleistungen wird ab 1. Januar 2009
auf 0.77 Rappen/kWh festgelegt. Davon werden 0.40 Rappen/kWh den
Endverbrauchern entsprechend der bezogenen elektrischen Energie angelastet.
3. Der Tarif 2009 für Systemdienstleistungen für Kraftwerke mit einer
elektrischen Leistung von mindestens 50 MW gemäss Anhang 2 dieser Verfügung
beträgt ab 1. Januar 2009 0.45 Rappen/kWh. Die swissgrid ag hat bei diesen
Kraftwerken eine Erhebung der effektiv erzeugten Bruttoenergie durchzuführen.
Sie hat nach Vorliegen der tatsächlichen SDL-Kosten der ElCom einen Bericht zur
Genehmigung vorzulegen. Die swissgrid ag hat die von der ElCom genehmigten
anrechenbaren SDL-Kosten den Betreibern von Kraftwerken mit einer elektrischen
Leistung von mindestens 50 MW individuell nachzubelasten oder gutzuschreiben.
Diese Abrechnung kann unterjährig erfolgen."
Im Rubrum der Verfügung wurden die swissgrid ag als "Verfügungsadressatin"
sowie u.a. die "Betreiber von Kraftwerken mit einer elektrischen Leistung von
mindestens 50 MW" als beteiligte Parteien aufgeführt. Die Verfügung wurde an
die swissgrid ag und an "Verfahrensbeteiligte gemäss Liste in Anhang 1"
eröffnet. In der Liste in Anhang 1 war u.a. auch die Kraftwerk Birsfelden AG
aufgeführt. Im Anhang 2 wurde unter den Kraftwerken mit einer elektrischen
Leistung von mindestens 50 MW u.a. auch das Kraftwerk Birsfelden der Kraftwerk
Birsfelden AG aufgeführt.
A.b Eine analoge Verfügung erging am 4. März 2010 für die Tarife ab 1. Januar
2010, wobei hier in Ziff. 4 der Tarif 2010 für allgemeine
Systemdienstleistungen auf 0.76 Rappen/kWh und in Ziff. 5 der Tarif 2010 für
die Kraftwerke mit einer Leistung von mindestens 50 MW auf 0.42 Rappen/kWh
festgelegt wurde.
A.c Im Nachgang zu den beiden Verfügungen stellte die swissgrid ag den
betroffenen Kraftwerkgesellschaften, darunter auch der Kraftwerk Birsfelden AG,
A-Konto-Zahlungen für allgemeine Systemdienstleistungen in Rechnung (vgl. Art.
105 Abs. 2 BGG).
A.d Gegen die Verfügung vom 6. März 2009 hatten verschiedene
Kraftwerkgesellschaften, aber nicht die Kraftwerk Birsfelden AG, Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. In einem Grundsatzurteil vom 8. Juli
2010 (A-2607/2009; BVGE 2010/49) betreffend die Gommerkraftwerke AG erkannte
das Bundesverwaltungsgericht, dass Art. 31b Abs. 2 StromVV gesetzes- und
verfassungswidrig sei; demgemäss hob es in teilweiser Gutheissung der
Beschwerde Ziff. 2 Satz 2 sowie Ziff. 3 des Dispositivs der angefochtenen
Verfügung vom 6. März 2009 mit Bezug auf die Beschwerdeführerin auf. Das Urteil
wurde rechtskräftig. Analoge rechtskräftige Urteile ergingen in der Folge auch
in Bezug auf die anderen Beschwerde führenden Kraftwerkgesellschaften.
A.e Bezug nehmend auf das erwähnte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
ersuchte die Kraftwerk Birsfelden AG die ElCom mit Schreiben vom 12. Oktober
2010, die beiden Verfügungen vom 6. März 2009 und 4. März 2010 betreffend die
Tarife 2009 und 2010 in Wiedererwägung zu ziehen und Ziff. 2 Satz 2 und Ziff. 3
der Verfügung vom 6. März 2009 sowie Ziff. 4 Satz 2 und Ziff. 5 der Verfügung
vom 4. März 2010 zu widerrufen.
A.f Die ElCom trat mit Verfügung vom 13. Januar 2011 nicht auf das
Wiedererwägungsgesuch der Kraftwerk Birsfelden AG ein und auferlegte dieser
eine Gebühr in der Höhe von Fr. 6'470.--.
B.
Am 17. Februar 2011 erhob die Kraftwerk Birsfelden AG Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte, die Verfügung der ElCom vom 13.
Januar 2011 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, das
Wiedererwägungsgesuch materiell zu behandeln. Eventualiter sei die von der
Vorinstanz verlegte Gebühr um die Hälfte zu kürzen. Mit Urteil vom 28. März
2012 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Die Kraftwerk Birsfelden AG erhebt am 9. Mai 2012 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das angefochtene Urteil
sei aufzuheben und die ElCom anzuweisen, das Wiedererwägungsgesuch materiell zu
beurteilen; eventualiter sei die Gebühr für die Verfügung der ElCom um die
Hälfte auf Fr. 3'235.-- zu kürzen.
Das Bundesverwaltungsgericht, die ElCom und das Eidgenössische Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) verzichten auf eine
Vernehmlassung. Die swissgrid ag äussert sich zur Sache, ohne einen
ausdrücklichen Antrag zu stellen. Die Kraftwerk Birsfelden AG äussert sich mit
Eingabe vom 30. Oktober 2012 zur Stellungnahme der swissgrid ag.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und
inwiefern auf eine Beschwerde einzutreten ist (BGE 135 III 1 E. 1.1 S. 3; 132
III 291 E. 1 S. 292).
1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Verfügungen der ElCom ist
grundsätzlich zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) und die
Beschwerdeführerin ist dazu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2
1.2.1 Beim Bundesgericht anfechtbar sind Endentscheide, d.h. Entscheide, die
das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG), ebenso Teilentscheide, d.h.
Entscheide, die einen Teil der gestellten Begehren behandeln, wenn diese
Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können, oder die das
Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen und Streitgenossinnen
abschliessen (Art. 91 BGG). Ferner ist die Beschwerde zulässig gegen
selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und
über Ausstandsbegehren. Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten
werden (Art. 92 BGG). Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und
Zwischenentscheide ist nach Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde zulässig, wenn
sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a), oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist die Beschwerde nicht zulässig oder
wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und
Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit
sie sich auf dessen Inhalt auswirken (Art. 93 Abs. 3 BGG). Eine analoge
Regelung gilt gemäss Art. 46 VwVG (i.V.m. Art. 37 VGG) für das Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht; die Neufassung dieser Bestimmung erging im
Zusammenhang mit dem Erlass des BGG und ist parallel zu diesem auszulegen
(UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, Rz. 12 und 22 zu Art. 44
VwVG, Rz. 4 f. zu Art. 45 VwVG; MARTIN KAYSER, in: Auer/Müller/ Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Rz. 8
zu Art. 46 VwVG; RHINOW/KOLLER/ KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches
Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, S. 414 Rz. 1530; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches
Verfahrensrecht, 2012, S. 284 ff.; BGE 138 V 271 E. 3.2 S. 278).
1.2.2 Aus dieser Regelung ergibt sich, dass vorliegend die materielle
Beurteilung und die Eintretensfrage eng zusammenhängen:
1.2.2.1 In der Sache geht es darum, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf die
Verfügungen vom 6. März 2009 bzw. 4. März 2010 Kosten für
Systemdienstleistungen zu tragen hat. Diese beiden Verfügungen stützten sich im
hier interessierenden Punkt auf Art. 31b StromVV. Nach dieser Bestimmung stellt
die nationale Netzgesellschaft in den Jahren 2009-2013 den Netzbetreibern und
den am Übertragungsnetz direkt angeschlossenen Endverbrauchern die Kosten für
allgemeine Systemdienstleistungen zu höchstens 0,4 Rappen pro kWh in Rechnung.
Die darüber hinausgehenden Kosten stellt sie den Betreibern von Kraftwerken mit
einer elektrischen Leistung von mindestens 50 MW in Rechnung.
1.2.2.2 Die Vorinstanz hat erwogen, die Kostenauflage an die Kraftwerke gemäss
Art. 31b StromVV sei zwar verfassungs- und gesetzwidrig; dieser Mangel sei aber
nicht so schwerwiegend, dass die entsprechenden Verpflichtungen in den
Verfügungen vom 6. März 2009 bzw. 4. März 2010 nichtig seien. Diese
Verpflichtungen seien daher für diejenigen Kraftwerkgesellschaften, welche sie
nicht angefochten haben, in Rechtskraft getreten. Die Verfügungen bezögen sich
jeweils auf einen abgeschlossenen Zeitraum und seien somit nicht als
Dauerverfügung zu betrachten. Eine Wiedererwägung wegen ursprünglicher
Fehlerhaftigkeit würde sich nur rechtfertigen, wenn der Mangel schwerwiegend
sei und zu einem stossenden, dem Gerechtigkeitsempfinden zuwiderlaufenden
Ergebnis führen würde; das sei zu verneinen, da es der Beschwerdeführerin
zumutbar gewesen wäre, die ursprünglichen Verfügungen anzufechten, und sie
allein in ihren finanziellen Interessen betroffen sei. Auch aus dem Umstand,
das die ursprünglichen Verfügungen Sammelverfügungen waren, oder aus dem
Rechtsgleichheitsgebot ergebe sich kein Anspruch auf Wiedererwägung. Die
Vorinstanz geht somit davon aus, dass es sich bei den beiden Verfügungen um
Endentscheide handelt, welche materielle Rechtskraft schaffen, die nur durch
Wiedererwägung behoben werden kann.
1.2.2.3 Die Beschwerdeführerin beantragt, diese Verfügungen in Wiedererwägung
zu ziehen, wobei sie u.a. geltend macht, es handle sich nicht um End-, sondern
um Zwischenentscheide, weil diese ihre Zahlungspflicht nicht definitiv
festlegten. Trifft das zu, wäre auch der Entscheid, diese Verfügungen nicht in
Wiedererwägung zu ziehen, seinerseits eine Zwischenverfügung, so dass die
Beschwerde nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig wäre.
Das hätte zur Folge, dass - sofern das Bundesgericht auf die vorliegende
Beschwerde nicht eintritt - die umstrittene Zahlungspflicht der
Beschwerdeführerin auch in einem späteren Stadium im Rahmen einer Beschwerde
gegen den Endentscheid noch angefochten werden kann (Art. 93 Abs. 3 BGG; Art.
46 Abs. 2 VwVG), ohne dass es dazu einer Wiedererwägung bedürfte. Handelt es
sich bei den ursprünglichen Verfügungen hingegen um Endentscheide, können sie
nur nach den von der Vorinstanz dargelegten Kriterien für eine Wiedererwägung
aufgehoben oder abgeändert werden; der Entscheid, sie nicht in Wiedererwägung
zu ziehen, ist in diesem Fall seinerseits ein Endentscheid, der nach Art. 90
BGG anfechtbar wäre.
1.3 Zu prüfen ist somit, ob es sich bei den ursprünglichen Verfügungen vom 6.
März 2009 bzw. 4. März 2010 um End- oder Zwischenentscheide handelt.
1.3.1 Eine Endverfügung liegt vor, wenn das Verfahren prozessual abgeschlossen
wird. Zwischenverfügungen schliessen demgegenüber das Verfahren vor einer
Behörde nicht ab, sondern stellen lediglich einen Zwischenschritt auf dem Weg
zur Verfahrenserledigung dar (BGE 135 II 30 E. 1.3.1 S. 34; 135 V 141 E. 1.4.4
S. 146; BBl 2001 4331 f.). Für die verfahrensrechtliche Qualifizierung eines
angefochtenen Erkenntnisses unter dem Gesichtspunkt der Art. 90 ff. BGG ist
nicht dessen formelle Bezeichnung entscheidend, sondern sein materieller Inhalt
(BGE 136 V 131 E. 1.1.2 S. 134; 135 II 30 E. 1.3.1 S. 33).
1.3.2 Zwischenentscheide können formell- oder materiellrechtlicher Natur sein
(BBl 2001 4333). Im Unterschied zur früheren Praxis im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gelten materiellrechtliche Grundsatzentscheide,
die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten (z.B. eine von mehreren
materiellrechtlichen Anspruchsvoraussetzungen, die Grundsatzfrage der Haftung
oder Entschädigungspflicht oder das Vorliegen einer Invalidität) nach der
Systematik des BGG als materiellrechtliche Zwischenentscheide (BGE 136 II 165
E. 1.1 S. 170; 135 II 30 E. 1.3.1 S. 34; 133 V 477 E. 4.1.3 S. 481).
1.3.3 Entscheide über vorsorgliche Massnahmen, die ein Rechtsverhältnis
vorläufig, vorübergehend oder befristet regeln, sind Endentscheide im Sinne von
Art. 90 BGG, wenn sie in einem eigenständigen Verfahren ergehen. Selbständig
eröffnete Massnahmeentscheide, die vor oder während eines Hauptverfahrens
erlassen werden und nur für die Dauer des Hauptverfahrens Bestand haben bzw.
unter der Bedingung, dass ein Hauptverfahren eingeleitet wird, sind hingegen
Zwischenentscheide im Sinne von Art. 93 BGG (BGE 137 III 324 E. 1.1 S. 327 f.;
136 V 131 E. 1.1.2 S. 135; 134 I 83 E. 3.1 S. 86 f.; vgl. UHLMANN, Basler
Kommentar zum BGG, 2. Aufl. 2011, Rz. 12 zu Art. 90). So ist z.B. die
vorläufige Eintragung eines Bauhandwerkerpfandrechts (Art. 961 ZGB) ein
Zwischenentscheid, da sie zwangsläufig von einem Klageverfahren gefolgt werden
muss, um dauerhafte Rechtswirkungen zu erzielen (BGE 137 III 589 E. 1.2.3 S.
591). Dagegen sind Eheschutzmassnahmen Endentscheide (BGE 133 III 393 E. 4 S.
396), da sie nicht zwingend von einem Scheidungsverfahren gefolgt werden
müssen.
1.3.4 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten als Zwischenentscheide
beispielsweise: Die Verfügung über Akontozahlungen an einen amtlichen
Verteidiger in einem Strafverfahren (Urteil 1P.302/2006 vom 20. Juli 2006 E.
3); der Entscheid, der einige Steuerveranlagungsfaktoren endgültig festlegt und
die Sache zur Prüfung anderer Punkte zurückweist (Urteil 2C_677/2007 vom 31.
Oktober 2008 E. 3.3 und 3.4, in: RtiD 2009 I S. 473); ein Beitragsplan, welcher
bei der Erstellung von Erschliessungsanlagen vor der Bauausführung gestützt auf
einen Kostenvoranschlag die Beitragspflicht und die Höhe der Beiträge der
einzelnen Grundeigentümer festlegt, wenn erst nach der Erstellung der Anlage
die definitiv zu leistenden Beiträge verfügt werden (Urteil 2D_81/2007 vom 4.
Dezember 2007 E. 1.2.3, m.H. auf BGE 115 Ia 315 E. 1a/aa S. 319); ein
baurechtlicher "Vorentscheid", mit welchem als Zwischenschritt zur Erteilung
der Baubewilligung die Unterschreitung eines Waldabstandes bewilligt wird (BGE
135 II 30 E. 1.3.1 S. 33); ein Entscheid, mit dem eine baurechtliche Auflage
aufgenommen wird, wonach das Bauprojekt in einem bestimmten Sinn zu
überarbeiten ist, weil so die Baubewilligung vor der noch vorzunehmenden
Überarbeitung keine praktische Wirkung entfalten kann (Urteil 1C_407/2008 vom
25. Mai 2009 E. 1.2); ein Entscheid über eine Beschwerde gegen einen
Nutzungsplan, solange die Genehmigung des Planes gemäss Art. 26 RPG (SR 700)
noch nicht vorliegt (BGE 135 II 22 E. 1; Urteil 1C_357/2008 vom 5. Dezember
2008 E. 1 und 2); ein Entscheid, der einen Punkt (die Notwendigkeit einer
Bauzone) definitiv bejaht und zugleich zur Prüfung einer anderen Frage
(Parkplatzbedarf) an die Gemeinde zurückweist (Urteil 1C_251/2008 vom 16.
Dezember 2008 E. 2, in: RtiD 2009 II S. 138); eine Verfügung, mit welcher einer
Sozialhilfe beziehenden Person bestimmte Verhaltenspflichten auferlegt werden,
deren Verletzung zu einer Kürzung der Leistungen führt (Urteil 8C_871/2011 vom
13. Juni 2012 E. 4.3); die Gutheissung eines Gesuchs um vorsorgliche
Beweisführung (BGE 138 III 46 E. 1.1) oder die Nichtgenehmigung der
Schlussrechnung eines Vormunds unter Beauftragung eines Dritten, diese zu
erstellen (BGE 137 III 637 E. 1.2).
1.3.5 Endentscheide sind praxisgemäss demgegenüber z.B.
Steuersicherungsentscheide, die in einem vom Veranlagungsverfahren getrennten
Verfahren ergehen (BGE 134 II 349 E. 1.4 S. 351); der sog. Vorentscheid, mit
welchem über die Steuerpflicht in einem Kanton zu befinden ist, wenn der
Steuerpflichtige die Steuerhoheit bestreitet (BGE 134 I 303 E. 1.1 S. 305); die
Festlegung des Katasterwerts eines Grundstücks, wenn dies unabhängig von einem
konkreten Steuerveranlagungsverfahren und durch eine andere Behörde als die
Veranlagungsbehörde erfolgt (Urteile 2C_742/2010 vom 16. Februar 2011 E. 1.1;
2C_101/2010 vom 24. Juni 2010 E. 1.4; 2C_83/2009 vom 8. Mai 2009 E. 1.2); der
Entscheid, wonach der Staat ein gesetzliches Vorkaufsrecht ausübt, auch wenn in
einem zweiten Schritt noch ein Schätzungsverfahren zu erfolgen hat (Urteil
1C_250/2007 vom 2. Juni 2008 E. 3) oder der Entscheid über die
Vorleistungspflicht eines Versicherers im Sinne von Art. 26 Abs. 4 BVG (SR
831.40), da diese unter Umständen zu einer endgültigen Leistungspflicht führen
kann (BGE 136 V 131 E. 1.1.3 S. 115).
1.3.6 Ein Teilentscheid liegt für den jeweils abgeschlossenen Teil vor, wenn
über einen Teil einer Steuerforderung definitiv entschieden wird und für einen
anderen Teil zur weiteren Abklärung an die Verwaltung zurückgewiesen wird
(Urteil 2C_561/2009 vom 25. März 2011 E. 2, in: StR 66/2011 S. 643) oder wenn
eine (Dauer-)Leistung für einen bestimmten, abgeschlossenen Zeitraum
zugesprochen wird und für einen nachfolgenden Zeitraum die Sache zur neuen
Entscheidung zurückgewiesen wird (BGE 135 V 141 E. 1.4 S. 144 ff.).
1.4 Die ursprünglichen Verfügungen vom 6. März 2009 bzw. 4. März 2010 enthalten
unterschiedliche Teile: In Ziff. 1 werden die Arbeits-, Leistungs- und
Grundtarife für die Netznutzung der Netzebene 1 auf bestimmte Beträge
abgesenkt; das Bundesgericht hat diese Absenkung (stillschweigend) als
Endentscheid qualifiziert, ebenso die Ablehnung des Gesuchs um Verwendung des
nicht reduzierten Zinssatzes gemäss Art. 31a Abs. 2 StromVV in Ziff. 4 der
Verfügung vom 6. März 2009 (Urteil 2C_25/2011 und 2C_58/2011 vom 3. Juli 2012
E. 1.1 und 1.5, nicht publ. in: BGE 138 II 465). In Ziff. 2 und 3 bzw. 4 und 5
regeln die Verfügungen die Kosten für allgemeine Systemdienstleistungen. Diese
bildeten im erwähnten Verfahren BGE 138 II 465 nicht Streitgegenstand (Urteil
2C_25/2011 und 2C_58/2011 vom 3. Juli 2012 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 138 II
465), wohl aber im Urteil 2C_367/2012 vom 20. November 2012: Dort hatte die
swissgrid ag die Reduktion der SDL-Kosten auf 0,77 Rp/kWh gemäss Ziff. 2 der
Verfügung vom 6. März 2009 angefochten. Das Bundesgericht ging ohne nähere
Prüfung davon aus, es handle sich dabei um einen Endentscheid (Urteil 2C_367/
2012 vom 20. November 2012 E. 1.1). Bei vertiefter Betrachtung kann an dieser
Sichtweise nicht festgehalten werden:
1.4.1 Nach dem Konzept des Stromversorgungsgesetzes ist es grundsätzlich Sache
des Netzbetreibers, die Tarife für die Benützung seines Netzes festzulegen
(Art. 18 Abs. 1 StromVV; BGE 137 III 522 E. 1.5 S. 526; BGE 138 II 465 E. 8.6.4
S. 496 f.). Das gilt auch für die Tarife für das von der nationalen
Netzgesellschaft betriebene Netz mit Einschluss der darin enthaltenen Preise
für Systemdienstleistungen (Art. 22 Abs. 2 StromVV; vgl. erwähntes Urteil
2C_367/2012 E. 2.2). Die ElCom ist aber zuständig für die Überprüfung der
Netznutzungstarife und -entgelte und kann Absenkungen verfügen oder Erhöhungen
untersagen (Art. 22 Abs. 2 lit. b StromVG). Gestützt darauf hat die ElCom in
den hier zur Diskussion stehenden Verfügungen den Tarif für allgemeine
Systemdienstleistungen auf 0.77 bzw. 0.76 Rp./kWh abgesenkt und diese gemäss
Art. 31b StromVV im Umfang von 0.40 Rp./kWh den Endverbrauchern, im Übrigen -
ausmachend 0.45 bzw. 0.42 Rp./kWh - den im Anhang zur Verfügung namentlich
genannten Betreibern von Kraftwerken mit mindestens 50 MW elektrischer Leistung
auferlegt.
1.4.2 Verfügungen, mit denen Tarife (soweit es sich nicht um Erlasse im Sinne
von Art. 82 lit. b BGG handelt) festgelegt bzw. genehmigt (oder allenfalls
abgeändert) werden, gelten grundsätzlich als Endverfügungen (vgl. BGE 133 II
263 E. 2.2 S. 269; Urteil 2C_658/2008 vom 18. März 2009 E. 1.1, nicht publ. in:
BGE 135 II 172; Urteil 2C_146/2012 vom 20. August 2012 E. 1). Zwar werden damit
nicht die Kosten, welche die einzelnen Zahlungspflichtigen zu tragen haben,
individuell festgelegt; das liegt aber im Wesen jedes Tarifs und ändert am
Charakter als Endentscheid nichts.
1.4.3 Hier verhält es sich aber anders: Die ElCom hat nämlich die Absenkung
verfügt, bevor die effektiv anfallenden SDL-Kosten für die betreffenden
Tarifjahre bekannt waren; sie hat gleichzeitig verfügt, dass die swissgrid ag
nach Vorliegen der tatsächlichen SDL-Kosten der ElCom einen Bericht zur
Genehmigung vorzulegen und die von der ElCom genehmigten anrechenbaren
SDL-Kosten den betroffenen Kraftwerkbetreibern individuell nachzubelasten oder
gutzuschreiben habe (Ziff. 3 Satz 3 und 4 der Verfügung vom 6. März 2009; Ziff.
5 Satz 4 und 5 der Verfügung vom 4. März 2010); das ergibt sich daraus, dass
ungerechtfertigte Gewinne, die sich aus überhöhten Netznutzungstarifen ergeben,
nachträglich in den Folgejahren zu kompensieren sind (Art. 19 Abs. 2 StromVV);
desgleichen sind Unterdeckungen in den Folgejahren auszugleichen (vgl. Weisung
4/2010 der ElCom "Deckungsdifferenzen aus den Vorjahren" vom 10. Juni 2010;
heute abgelöst durch die gleichnamige Weisung 1/2012 vom 19. Januar 2012; BGE
137 III 522 E. 1.5 S. 527; erwähntes Urteil 2C_367/2012 E. 3.6). Der Tarif von
0.77 oder 0.76 Rp./kWh bzw. von 0.45 oder 0.42 Rp./kWh gemäss den
ursprünglichen Verfügungen hat somit nur provisorisch Geltung, bis die
effektiven Kosten bekannt sind; es ist ein Akonto-Tarif und die gestützt darauf
in Rechnung gestellten Zahlungen sind blosse Akontozahlungen, die an die später
festzulegenden definitiven Zahlungen anzurechnen sind. Zugleich mit der
Festlegung des provisorischen Tarifs hat die ElCom verfügt, sie werde später
die tatsächlichen SDL-Kosten genehmigen, worauf die swissgrid ag die Differenz
zwischen den Akonto- und den definitiven Zahlungen auszugleichen habe. Damit
ist nicht nur inhaltlich, sondern auch prozessual ein Konnex zwischen der
provisorischen und der definitiven Tariffestlegung hergestellt: Der Festlegung
des provisorischen Tarifs folgt zwangsläufig ein Hauptverfahren (vgl. E. 1.3.3
hiervor), in welchem die definitiven Kosten und der definitive Tarif
festzulegen sein werden. Demnach sind die Ziff. 2 und 3 der Verfügung vom 6.
März 2009 bzw. Ziff. 4 und 5 derjenigen vom 4. März 2010 als
Zwischenverfügungen zu qualifizieren, die einen Schritt auf dem Weg zum
Endentscheid - nämlich die definitive Festlegung der massgebenden SDL-Preise -
darstellen (vgl. E. 1.3.4 hiervor). Damit ist über die zu bezahlenden Preise
noch nicht mit einer Endverfügung entschieden, namentlich nicht über diejenigen
Zahlungen, welche die Betreiber von Kraftwerken mit mindestens 50 MW Leistung
zu erbringen haben (vgl. BGE 115 Ia 315 E. 1a/aa S. 319). Folglich ist auch der
in diesen Verfügungen enthaltene Entscheid über die grundsätzliche
Kostenpflicht der betroffenen Kraftwerkbetreiber kein Endentscheid; vielmehr
handelt es sich um einen materiellrechtlichen Grundsatzentscheid, der einen
Teilaspekt einer Streitsache beantwortet und nach den dargelegten Kriterien
ebenfalls als Zwischenentscheid zu qualifizieren ist (vgl. E. 1.3.2 hiervor).
1.4.4 Damit ist aber auch der angefochtene Entscheid, diese Verfügungen nicht
in Wiedererwägung zu ziehen, ein Zwischenentscheid, auf den nur unter den
Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG einzutreten ist.
1.5 Die Voraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 BGG sind von der Beschwerdeführerin
darzulegen (BGE 137 III 324 E. 1.1 S. 329 mit Hinweisen), soweit sie nicht
offensichtlich erfüllt sind (BGE 136 IV 92 E.4 S. 95 mit Hinweisen). Ein nicht
wieder gutzumachender Nachteil liegt nur vor, wenn er rechtlicher Natur ist und
auch durch einen späteren Endentscheid des Bundesgerichts nicht wieder behoben
werden kann (BGE 138 III 333 E. 1.3 S. 335; 137 III 522 E. 1.3 S. 525). Das ist
hier nicht der Fall, denn die Beschwerdeführerin kann im Rahmen einer
Beschwerde gegen den Endentscheid ihre Kostenpflicht bestreiten (Art. 93 Abs. 3
BGG; vgl. E. 1.2.2.3 und 1.4.3 hiervor). Ein sofortiger Endentscheid wäre bei
Gutheissung zwar grundsätzlich möglich; die Beschwerdeführerin legt aber nicht
dar, inwiefern dadurch ein bedeutender Aufwand vermieden werden könnte. Zudem
stellt sie kein reformatorisches materiellrechtliches Rechtsbegehren, sondern
nur das Begehren, die ElCom sei anzuweisen, das Wiedererwägungsgesuch materiell
zu beurteilen; das Bundesgericht könnte daher ohnehin nicht einen
materiellrechtlichen Endentscheid fällen (Art. 107 Abs. 1 BGG).
1.6 Demzufolge ist auch der in der Beschwerde angefochtene Kostenentscheid der
ElCom ein Zwischenentscheid, der erst zusammen mit dem Endentscheid anfechtbar
sein wird (BGE 138 III 94 E. 2.3 S. 96; 135 III 329 E. 1 S. 331 ff.; 133 V 645
E. 2 S. 647 f.).
1.7 Daraus ergibt sich, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
2.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin grundsätzlich
die Kosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie konnte allerdings auf die nicht erkennbar
unrichtige Rechtsmittelbelehrung vertrauen (Art. 49 BGG). Zudem erweist sich
ihr Rechtsstandpunkt in der Sache nach dem vorne Gesagten als grundsätzlich
berechtigt. Es sind daher keine Kosten zu erheben. Die nicht anwaltlich
vertretene Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Eidgenössischen
Elektrizitätskommission ElCom, der swissgrid ag, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. März 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Winiger