II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.389/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_389/2012
Urteil vom 12. November 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner,
gegen
Kantonsarztamt des Kantons Bern,
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern.
Gegenstand
Entzug der Berufsausübungsbewilligung als Ärztin,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.
März 2012.
Sachverhalt:
A.
Die aus Ungarn stammende Dr. med. X.________ (geb. 1943) studierte in Budapest
Humanmedizin und zog 1983 in die Schweiz. 1996 erlangte sie den Schweizerischen
Doktortitel in Medizin und gleichzeitig einen FMH-Äquivalenztitel in
Psychiatrie und Psychotherapie. Seit der Erteilung der Bewilligung zur
selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Bern am 10. Juli 1996 führte sie
in A.________ eine Praxis als Psychiaterin und Psychotherapeutin. Am 27. März
2009 wurde ihr der eidgenössische Facharzttitel für Psychiatrie und
Psychotherapie verliehen; dieser ist jedoch wegen des vorliegenden Verfahrens
"sistiert".
B.
Aufgrund zweier Aufsichtsanzeigen ehemaliger Patienten von X.________ eröffnete
das Kantonsarztamt des Kantons Bern (nachfolgend: Kantonsarztamt) ein Verfahren
und entzog X.________ am 28. Dezember 2009 die Berufsausübungsbewilligung als
Ärztin. Die dagegen erhobene Beschwerde an die Gesundheits- und
Fürsorgedirektion des Kantons Bern (nachfolgend: Gesundheits- und
Fürsorgedirektion) blieb erfolglos, ebenso die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, welches den Entzug der Bewilligung mit
Urteil vom 14. Dezember 2010 schützte. Das Bundesgericht hob dieses Urteil am
10. Juni 2011 auf und wies die Sache zur Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung und zu neuer Entscheidung an das Verwaltungsgericht des Kantons
Bern zurück. Dieses wies die Beschwerde am 23. März 2012 wiederum ab.
C.
Mit Beschwerde an das Bundesgericht vom 2. Mai 2012 beantragt X.________, das
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23. März 2012 aufzuheben.
Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde wurde am 3.
Mai 2012 superprovisorisch gutgeheissen, nach Einholung der entsprechenden
Stellungnahmen am 30. Mai 2012 jedoch abgewiesen.
Betreffend den Hauptantrag wurde kein Schriftenwechsel durchgeführt.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil unterliegt als verfahrensabschliessender, kantonal
letztinstanzlicher Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (vgl. Art. 90, Art. 86
Abs. 1 lit. d und Art. 82 lit. a BGG); ein Ausschlussgrund im Sinn von Art. 83
BGG liegt nicht vor.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen.
Sie ist durch das angefochtene Urteil besonders berührt und hat an dessen
Aufhebung ein schutzwürdiges Interesse. Die Beschwerdelegitimation gemäss Art.
89 Abs. 1 BGG ist damit gegeben.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann u.a. die
Verletzung von Bundesrecht (inklusive Bundesverfassungsrecht) und Völkerrecht
gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht
von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der
Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz
gebunden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). In Bezug auf die Verletzung von
Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art.
106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254).
2.2 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur beanstandet bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder
ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art.
105 Abs. 2 BGG). Die Rüge, der Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig
festgestellt worden, ist gleichzusetzen mit der Willkürrüge (BGE 137 I 58 E.
4.1.2 S. 62; 133 II 249 E. 1.2.2 S. 252); diese ist rechtsgenüglich
substanziiert vorzubringen (vgl. E. 2.1 hiervor am Ende) und setzt zudem
voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
3.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf ein
unabhängiges und unparteiisches Gericht gemäss Art. 30 Abs. 1 BV geltend.
3.1 Die Vorinstanz habe das angefochtene Urteil unanonymisiert den Medien zur
Verfügung gestellt, welche daraufhin genüsslich über diesen Fall berichtet
hätten. Damit habe die Vorinstanz den in Art. 13 BV und Art. 8 EMRK
garantierten Schutz der Privatsphäre missachtet. Diese Umstände würden den
Anschein von Befangenheit erwecken, so dass die Vorinstanz nicht als
unparteiisches Gericht gelten könne.
3.2 Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin in den beiden
Zeitungsartikeln, welche sie dem Bundesgericht vorlegt, nicht namentlich
erwähnt wird. Die Frage, ob die Mitteilung des vorinstanzlichen Urteils an die
Medien und an die Anzeigeerstatter (denen Rubrum und Dispositiv des
angefochtenen Urteils zugestellt wurde) Art. 8 EMRK und Art. 13 BV verletzt,
ist vom Bundesgericht nicht zu prüfen. Die Bekanntgabe eines Urteils an Medien
oder andere Drittpersonen durch ein Gericht stellt einen Realakt dar. Da keine
zulässige Vorinstanz über dessen Rechtmässigkeit befunden hat, liegt dem
Bundesgericht kein Anfechtungsobjekt vor, so dass die Frage einer allfälligen
Verletzung der Privatsphäre nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
bildet.
Ohnehin wäre der Schluss, die Mitglieder des Spruchkörpers seien gegebenenfalls
befangen gewesen, nicht zulässig. Befangenheit bedeutet Voreingenommenheit bei
der Entscheidfindung; allfällige Fehler nach der Urteilsfällung, welche nicht
ohne weiteres dem Spruchkörper anzulasten wären, können für sich genommen die
Unparteilichkeit der beteiligten Richter und Richterinnen nicht in Frage
stellen. Dies muss umso mehr gelten, als die Vorinstanz am 5. September 2011
die Befangenheit der Angehörigen des Spruchkörpers verneint und die
Ausstandsbegehren der Beschwerdeführerin abgewiesen hat. Diese
Zwischenverfügung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen; gemäss Art. 92
Abs. 2 BGG kann sie im vorliegenden Verfahren nicht mehr angefochten werden.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29
Abs. 2 BV sei mehrfach verletzt worden.
4.1 Vor der Befragung durch das Sanitätskollegium hätte ihr Gelegenheit
eingeräumt werden müssen, sich vorgängig zur Fragestellung an das
Sanitätskollegium seitens der Verwaltung zu äussern. Ferner sei das rechtliche
Gehör verletzt, weil sie - die Beschwerdeführerin - nicht an der Einvernahme
der Anzeigeerstatter als Auskunftspersonen habe teilnehmen können. Schliesslich
habe das Sanitätskollegium zu Unrecht kein Protokoll geführt; dies aber sei mit
Blick auf die Tatsache, dass diese Anhörung jede andere Anhörung ersetze, nicht
zulässig. Der Mangel sei auch nicht durch die mündliche Anhörung vor der
Vorinstanz geheilt worden, weil diese nur Rechtsfragen, nicht aber die
Ermessensausübung der Verwaltung prüfen könne.
4.2 Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der
Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des
Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheids zur Sache zu äussern,
erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit
erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher
Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern,
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf
rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer
Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam
zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293 mit Hinweisen). Der
Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist nach feststehender
Rechtsprechung formeller Natur mit der Folge, dass dessen Verletzung ungeachtet
der materiellen Erfolgsaussichten des Rechtsmittels grundsätzlich zur Aufhebung
des mit dem Verfahrensmangel behafteten Entscheids führt (BGE 137 I 195 E. 2.2
S. 197). Als Gegenstück zur formellen Natur von Verfahrensrechten und in
Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV
ergibt sich, dass formelle Rügen bei ungünstigem Ausgang grundsätzlich nicht
mehr vorgebracht werden können, wenn sie bereits in einem früheren Stadium
hätten geltend gemacht werden können (BGE 119 Ia 221 E. 5a am Ende S. 228; vgl.
auch Urteil 1C_494/2011 vom 31. Juli 2012 E. 4).
4.3 Die Beschwerdeführerin rügt erstmals vor Bundesgericht, im
erstinstanzlichen Verfahren hätten ihr die Fragen an das Sanitätskollegium
vorgängig vorgelegt werden müssen und sie hätte zur Teilnahme an der Befragung
der Anzeigeerstatter eingeladen werden müssen. Diese Beanstandungen hätte die
Beschwerdeführerin bereits im Beschwerdeverfahren vor der Gesundheits- und
Fürsorgedirektion vorbringen können. Weil sie dies unterlassen hat, hatte auch
die Vorinstanz nicht darüber zu befinden, ob die Rügen berechtigt seien. Vor
dem Bundesgericht kann die Beschwerdeführerin nur noch beanstanden, die
Vorinstanz habe selbst das rechtliche Gehör verletzt oder eine geltend gemachte
Gehörsverletzung zu Unrecht verneint. Auf die neuen Vorbringen, wonach der
Beschwerdeführerin im erstinstanzlichen Verfahren die Fragen an das
Sanitätskollegium hätten vorgelegt werden müssen und ihr die Teilnahme an der
Einvernahme der Anzeigeerstatter hätte gestattet werden müssen, ist daher nicht
einzugehen.
4.4 Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz eine Protokollierungspflicht des
Sanitätskollegiums zu Recht verneint hat.
4.4.1 Das Sanitätskollegium ist als verwaltungsinterne Fachstelle administrativ
der Gesundheits- und Fürsorgedirektion angegliedert. Im erstinstanzlichen
Verfahren wurde es beauftragt, sich in einem Bericht zuhanden des
Kantonsarztamts zur Frage zu äussern, ob die Beschwerdeführerin bei der
Behandlung der Anzeigeerstatter gegen ärztliche Behandlungsregeln oder
gesicherte medizinische Erkenntnisse in einer Weise verstossen habe, dass auf
eine aus fachlicher Sicht fehlerhafte Behandlung geschlossen werden müsse, und
ob daraus gegebenenfalls grobe Behandlungsfehler resultiert hätten.
Das Sanitätskollegium befragte die Anzeigeerstatter am 22. Juni 2006 und die
Beschwerdeführerin selbst am 27. Juni 2006. Die schriftlichen Aufsichtsanzeigen
und die entsprechenden Stellungnahmen der Beschwerdeführerin lagen dem
Sanitätskollegium in diesem Zeitpunkt vor.
4.4.2 Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Form von Beweisvorkehren im
Verwaltungsverfahren allgemein erkannt, Auskünfte von Drittpersonen hätten
grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Eine formlos eingeholte und in einer
Aktennotiz festgehaltene mündliche bzw. telefonische Auskunft stelle nur
insoweit ein zulässiges und taugliches Beweismittel dar, als damit bloss
Nebenpunkte, namentlich Indizien oder Hilfstatsachen festgestellt würden. Seien
hingegen von Drittpersonen Auskünfte zu wesentlichen Punkten des
rechtserheblichen Sachverhalts einzuholen, falle grundsätzlich nur die Form der
schriftlichen Anfrage und Auskunft in Betracht. Würden Auskunftspersonen zu
wichtigen tatbeständlichen Fragen dennoch mündlich befragt, sei eine
Einvernahme durchzuführen und darüber ein Protokoll aufzunehmen. Es entspreche
denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten allgemeinen
Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und Ergebnisse
schriftlich festzuhalten seien. Dazu gehöre auch die Pflicht zur
Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen, Zeugeneinvernahmen und
Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren (vgl. BGE 130 II 473 E. 4.2 mit
Hinweisen).
4.4.3 Die Ergebnisse der Anhörung der Anzeigeerstatter wurden nicht wortgetreu
protokolliert, fanden jedoch Eingang in den schriftlichen Bericht des
Sanitätskollegiums vom 31. Oktober 2006. In Bezug auf die von den
Anzeigeerstattern geschilderten Vorkommnisse basierte der Bericht allerdings
weniger auf den Anhörungen als auf dem Inhalt der jeweiligen Aufsichtsanzeigen.
Die entscheidrelevanten Tatsachen, welche der Protokollierungspflicht
unterliegen, waren den Mitgliedern des Sanitätskollegiums somit bereits
bekannt; bestrittene Tatsachen wurden im Bericht des Sanitätskollegiums als
solche gekennzeichnet. Die Anhörung der Anzeigeerstatter diente denn auch nicht
in erster Linie der Sachverhaltserhebung. Sie hatte vielmehr den Zweck, die
Glaubwürdigkeit der Anzeigeerstatter und die Relevanz ihrer Angaben
hinsichtlich der Anforderungen an die Berufsausübungsbewilligung zu überprüfen.
Die Protokollierungspflicht ist somit in diesem Fall erheblich relativiert,
zumal sie rechtsprechungsgemäss von den Umständen des Einzelfalls abhängt (vgl.
BGE 124 V 389 E. 3b S. 390). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die
Vorinstanz eine Pflicht des Sanitätskollegiums, die Aussagen der angehörten
Personen wortgetreu zu protokollieren, verneint hat.
4.4.4 Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der grundrechtliche Gehörsanspruch
in einem Verwaltungsverfahren der betroffenen Person kein Recht vermittelt, an
Berichten verwaltungsinterner Fachstellen mitzuwirken, soweit sich der Bericht
- wie vorliegend - darauf beschränkt, feststehende Tatsachen sachverständig zu
würdigen (MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000, S. 356). Da die
Protokollierungspflicht eng mit dem Akteneinsichtsrecht zusammenhängt, welches
der betroffenen Person in Bezug auf externe Gutachten, nicht aber im Bereich
verwaltungsinterner Meinungsbildung zukommt, war das Sanitätskollegium auch aus
diesem Grund nicht verpflichtet, Wortprotokolle der Anhörungen zu erstellen. Es
hat seine Aktenführungspflicht erfüllt, indem es die (grösstenteils bekannten)
Aussagen der Anzeigeerstatter in seinen schriftlichen Bericht aufnahm und
würdigte.
4.5 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Vorinstanz eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu Recht verneint hat.
4.6 Schliesslich wurde der Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin auch im
vorinstanzlichen Verfahren nunmehr vollumfänglich befriedigt. Die im Urteil des
Bundesgerichts 2C_100/2011 vom 10. Juni 2011 festgestellte Gehörsverletzung
bestand darin, dass die Vorinstanz in ihrem Urteil vom 14. Dezember 2010 zu
Unrecht davon ausgegangen war, die Beschwerdeführerin habe auf eine öffentliche
Verhandlung verzichtet. Mit der Durchführung der Verhandlung vom 26. September
2011 samt Parteiverhör hat die Vorinstanz den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2
BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK Genüge getan. Auch nach der öffentlichen Verhandlung
vor der Vorinstanz, am 12. und 17. Oktober 2011, reichte die Beschwerdeführerin
weitere ausführliche Stellungnahmen zu den Akten. Die Vorinstanz hat den
Bemerkungen und Einwänden im angefochtenen Urteil ausreichend Rechnung getragen
und ihre Schlussfolgerungen einlässlich begründet. Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
5.
Die Beschwerdeführerin beanstandet über weite Strecken die Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts durch die Vorinstanz als offensichtlich
unrichtig und willkürlich.
5.1 Nach der Rechtsprechung liegt Willkür in der Beweiswürdigung und
Sachverhaltsfeststellung vor, wenn die Behörde ein Beweismittel, welches den
Entscheid zu beeinflussen vermag, ohne ernsthaften Grund nicht berücksichtigt,
wenn sie sich offensichtlich über dessen Zweck und Tragweite täuscht, oder wenn
sie aus den erhobenen Beweisen unhaltbare Schlussfolgerungen zieht (BGE 137 III
226 E. 4.2 S. 234; 136 III 552 E. 4.2 S. 560).
5.2 Die Beschwerdeführerin macht in Bezug auf zahlreiche Sachverhaltselemente
geltend, diese seien nicht erstellt und das Abstellen darauf sei willkürlich.
So bestreitet sie, dass sie Patienten habe warten lassen, selbst während
heikler Therapiephasen Telefonate beantwortet und private Dinge wie Frisieren,
Schminken etc. erledigt habe. Es treffe auch nicht zu, dass sie ihre ehemalige
Patientin zu Botengängen aufgefordert habe und dass Krankengeschichten anderer
Patienten im Wartezimmer gelegen hätten. Auch habe sie in Einzelsitzungen der
Paartherapie die Ehegatten nicht gegeneinander ausgespielt. Hinsichtlich all
dieser Vorwürfe stehe ihre Aussage den Aussagen der Anzeigeerstatter gegenüber,
wobei deren Wahrheitsgehalt nie überprüft worden sei.
5.3 Die Vorinstanz hat entgegen dem Antrag der Beschwerdeführerin auf eine
Einvernahme der Anzeigeerstatter und weiterer Personen verzichtet. Die
Anzeigeerstatter waren bereits vom Sanitätskollegium befragt worden, welches
die Ergebnisse der Befragung in seinen Bericht vom 31. Oktober 2006 aufnahm.
Aufgrund dieses Berichts, der übrigen (schriftlichen) Angaben der
Anzeigeerstatter, in einem Fall ergänzt durch die Bestätigung der neuen
Psychiaterin der ehemaligen Patientin der Beschwerdeführerin, der vorhandenen
Akten und der Erkenntnisse aus der öffentlichen Verhandlung vom 26. September
2011 erachtete die Vorinstanz den Inhalt der beiden Aufsichtsanzeigen als
weitgehend erstellt. Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass die
Bewertung der Beweise dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung unterliegt. Mit
Blick auf die getätigten Instruktionsmassnahmen, insbesondere auch die am 26.
September 2011 durchgeführte öffentliche Verhandlung mit Parteiverhör vor der
Vorinstanz, kann von einer willkürlichen Beweiswürdigung nicht gesprochen
werden. Die Vorinstanz durfte bei dieser Aktenlage in antizipierter
Beweiswürdigung auf die (erneute) Einvernahme der Anzeigeerstatter als
Auskunftspersonen verzichten.
5.4 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, sie habe am 19. Juni 2006
erfolglos um Verschiebung der auf den 27. Juni 2006 angesetzten Anhörung vor
dem Sanitätskollegium ersucht und das Gesuch sei im Zeitpunkt der Anhörung
immer noch pendent gewesen. Auf die Ergebnisse der Anhörung hätte deshalb nicht
abgestellt werden dürfen.
Verfahrensrechtliche Ansprüche können, nachdem die betroffene Person konkludent
darauf verzichtet hat, nachträglich nicht mehr geltend gemacht werden (BGE 119
II 386 E. 1a S. 388; 119 Ia 221 E. 5a am Ende S. 228; vgl. auch Urteil 1C_494/
2011 vom 31. Juli 2012 E. 4).
Die Beschwerdeführerin ist am 27. Juni 2006 zur Anhörung erschienen. Sollte das
Gesuch tatsächlich nicht behandelt worden sein, hätte sie vor der Anhörung auf
einer Verschiebung des Termins bestehen müssen. Stattdessen informierte sie die
Sanitätskommission am 26. Juni 2006 dahingehend, sie werde am 27. Juni 2006
(dem Tag der Anhörung) mitteilen, ob sie am Verschiebungsgesuch festhalte. Ohne
weitere Mitteilung erschien sie sodann in Begleitung ihrer damaligen Anwältin
zur Anhörung. Damit hat sie einen allfälligen Anspruch auf Verschiebung des
Termins verwirkt mit der Folge, dass die Vorinstanzen auf die Ergebnisse der
Anhörung abstellen durften.
Die Vorinstanz hat zudem in nachvollziehbarer Weise festgehalten, dass der
Gemütszustand der Beschwerdeführerin der Anhörung vom 27. Juni 2006 nicht
entgegenstand. Die mangelnde Fähigkeit der Beschwerdeführerin, klare und
nachvollziehbare Antworten zu geben, sei nicht auf ihre Trauer zurückzuführen,
sondern liege in ihrer Person begründet. Auch der psychiatrische Gutachter
Prof. Y.________ und die Delegation der Vorinstanz selbst hätten festgestellt,
dass die Beschwerdeführerin häufig abschweife, gestellten Fragen ausweiche und
zusammenhanglos sachfremde Themen erörtere. Es ist daher nicht zu beanstanden,
wenn die Vorinstanz auf den Bericht des Sanitätskollegiums abgestellt hat.
5.5 Weiter macht die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend, auf das
psychiatrische Gutachten von Prof. Y.________ vom 15. April 2009 hätte nicht
abgestellt werden dürfen, da der Gutachter schwerhörig sei und vieles nicht
verstanden habe. Zudem habe er der Beschwerdeführerin übermässigen
Alkoholkonsum und Annäherungsversuche unterstellt. Die zahlreichen positiven
Stellungnahmen, welche die Beschwerdeführerin zu den Akten gegeben habe, seien
dagegen unberücksichtigt geblieben.
5.5.1 Die Vorinstanz legt überzeugend dar, warum das psychiatrische Gutachten
von Prof. Y.________ eine taugliche Beurteilungsgrundlage der psychischen
Verfassung der Beschwerdeführerin darstellt. Allfällige
Verständigungsschwierigkeiten seien nicht auf die angebliche Schwerhörigkeit
des Gutachters zurückzuführen, sondern in erster Linie auf die unklaren und
weitschweifigen Ausführungen der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz habe
anlässlich der Verhandlung vom 26. September 2011 selbst festgestellt, dass die
Beschwerdeführerin auch bei einfachen Fragen häufig abschweife und sich in
ausführlichen Schilderungen ohne erkennbaren Zusammenhang mit dem Thema
verliere. Diesen Ausführungen ist beizupflichten. Denn auch die
Missverständnisse betreffend den Alkoholkonsum der Beschwerdeführerin und den
angeblichen Annäherungsversuch lassen erkennen, dass es nicht um akustische,
sondern um semantische Verständigungsschwierigkeiten ging. Die Vorinstanz
widerlegt auch den Vorwurf, der Gutachter habe die Meinung des
Sanitätskollegiums unbesehen übernommen. Sie weist zu Recht darauf hin, dass
der Gutachter die Beschwerdeführerin mit den vom Sanitätskollegium
festgestellten Verstössen gegen die ärztlichen Pflichten konfrontiert und aus
den Aussagen und dem Verhalten der Beschwerdeführerin seine eigenen Schlüsse
gezogen hat. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass das Kantonsarztamt
und die Gesundheits- und Fürsorgedirektion trotz allfälliger (biographischer)
Ungenauigkeiten auf das Gutachten vom 15. April 2009 abstellen durften.
5.5.2 Was die eingereichten positiven Stellungnahmen anderer Patienten und
Berufskollegen der Beschwerdeführerin betrifft, verkennt diese, dass derartige
Stellungnahmen am festgestellten Sachverhalt nichts zu ändern vermögen.
Ausgangspunkt der rechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist jenes Verhalten,
welches zu Beanstandungen geführt hat. Es ist dementsprechend zu prüfen, ob
dieses Verhalten auf fehlende Eignung zur Berufsausübung schliessen lässt und
daher einer weiteren Berufsausübung entgegensteht. Positive Rückmeldungen
anderer Patienten und Berufskollegen sind insofern nicht rechtserheblich, als
sie die festgestellten Tatsachen, welche Anlass zu Beanstandungen gegeben
haben, nicht zu ändern vermögen.
5.6 Zusammenfassend ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die Vorinstanz bei
der Sachverhaltserhebung willkürlich gehandelt hätte.
6.
Unter dem Titel der Verletzung von Bundesrecht rügt die Beschwerdeführerin
schliesslich, die Voraussetzungen für den Entzug der Berufsausübungsbewilligung
seien nicht gegeben. Art. 40 und Art. 36 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 23. Juni
2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR
811.11) seien verletzt worden.
6.1 Art. 36 MedBG regelt die Bewilligungsvoraussetzungen zur selbständigen
Berufsausübung von Medizinalpersonen. Sind sie nicht mehr erfüllt, wird die
Bewilligung gemäss Art. 38 MedBG entzogen. Streitig und zu prüfen ist, ob die
Bewilligungsvoraussetzungen persönlicher Art noch gegeben sind. Dies ist gemäss
Art. 36 Abs. 2 MedBG der Fall, wenn die gesuchstellende Person vertrauenswürdig
ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung
bietet. Die Vorinstanz hat das Vorliegen der Vertrauenswürdigkeit und der
psychischen Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung verneint. Zudem habe
die Beschwerdeführerin grundlegend gegen die ärztlichen Berufspflichten gemäss
Art. 40 MedBG verstossen. Dies führe zwar nicht per se zum Bewilligungsentzug,
sei jedoch im Zusammenhang mit der Frage der Vertrauenswürdigkeit und der
psychischen Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bedeutsam.
6.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet zunächst, dass sie Berufspflichten im
Sinn von Art. 40 MedBG verletzt habe. Aus dem angefochtenen Urteil gehe zudem
nicht hervor, auf welche Litera von Art. 40 MedBG sich die Vorinstanz stütze.
6.2.1 Die Vorinstanz hat für das Bundesgericht verbindlich festgestellt, dass
die Beschwerdeführerin keine Patientendokumentation geführt bzw. - nach ihren
eigenen Angaben - die Unterlagen im Fall einer Patientin nach fünf Jahren
vernichtet hat, obwohl sie von Gesetzes wegen zur Aufbewahrung während zehn
Jahren verpflichtet war. Auch wenn die Vorinstanz dieses Fehlverhalten unter
dem Titel der Vertrauenswürdigkeit abgehandelt hat, kann darin gleichzeitig ein
Verstoss gegen das Gebot der sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung
gemäss Art. 40 lit. a MedBG erblickt werden.
6.2.2 Nach den (gemäss den Feststellungen der Vorinstanz glaubwürdigen)
Aussagen der Anzeigeerstatter habe die Beschwerdeführerin während der
Behandlung über andere Patientinnen und Patienten gesprochen und im Wartezimmer
hätten Patientenakten offen herumgelegen, welche gelegentlich von einer anderen
Patientin sortiert worden seien. Es ist evident, dass diese Umstände auf eine
Verletzung des Berufsgeheimnisses im Sinn von Art. 40 lit. f MedBG schliessen
lassen.
6.2.3 Im Übrigen begründet die Beschwerdeführerin ihre Rüge, es liege keine
Verletzung der Berufspflichten vor, hauptsächlich damit, verschiedene Tatsachen
seien unbewiesen geblieben. Mit Blick auf das in E. 5.6 Gesagte ist darauf
nicht mehr einzugehen.
6.3 Auch in Bezug auf die Vertrauenswürdigkeit und die psychische Gewähr für
eine einwandfreie Berufsausübung gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG basieren
die Beanstandungen der Beschwerdeführerin weitgehend auf der Rüge, der
Sachverhalt habe sich anders zugetragen und auf die eingeholten Gutachten hätte
nicht abgestellt werden dürfen.
Die Vorinstanz hat unter Bezugnahme auf die fehlenden Patientendokumentationen
und Therapiekonzepte sowie die als erstellt zu betrachtenden Vorkommnisse in
den Therapiestunden überzeugend dargelegt, dass die Beschwerdeführerin nicht
als vertrauenswürdige Person gelten kann. Die psychische Gewähr für eine
einwandfreie Berufsausübung hat die Vorinstanz im Einklang mit den
Schlussfolgerungen des psychiatrischen Gutachtens von Prof. Y.________ vom 15.
April 2009 verneint. Die ausführliche Begründung im angefochtenen Urteil fusst
im Wesentlichen darauf, dass die Beschwerdeführerin gegen grundlegende
psychiatrische Grundsätze verstossen hat:
6.3.1 Sie liess die gebotene Distanz vermissen, indem sie die Patientin duzte,
während diese sie mit "Frau Dr. X.________" ansprach. Auch die an die Patientin
gerichtete Bitte der Beschwerdeführerin, für sie zu beten, weist in diese
Richtung. Indem sie Patientinnen Botengänge erledigen liess, hat die
Beschwerdeführerin nicht nur eine unangemessene Nähe zu diesen zugelassen,
sondern sie auch - unter Ausnutzung des Abhängigkeitsverhältnisses - für ihre
persönlichen Zwecke missbraucht.
6.3.2 Der abrupte Abbruch der Therapie einer Patientin mit komplexem
Krankheitsbild und erheblichem Selbstgefährdungspotenzial ohne anschliessende
Überweisung an eine andere Fachperson wird von der Vorinstanz in
Übereinstimmung mit den unteren Instanzen als schwerer Behandlungsfehler
eingestuft, der nicht zu rechtfertigen sei. Der vor Bundesgericht erhobene
Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe die Behandlung der Patientin nicht
abgebrochen, sondern nur unterbrochen, um sich mit ihrem Supervisor zu
besprechen, ist als Schutzbehauptung zu werten. Bereits vor dem
Sanitätskollegium hatte die Beschwerdeführerin den Therapieabbruch mit einer
"unerwünschten körperlichen Annäherung der Patientin" begründet und im
Verfahren vor der Vorinstanz mehrmals geltend gemacht, das Vertrauensverhältnis
sei gestört gewesen, was zur Beendigung der Therapie geführt habe. Es bleibt
daher bei der Feststellung, dass die Beschwerdeführerin ihre damalige Patientin
in einer Notlage fallenlassen hat, ohne ihr anderweitige Hilfe zu vermitteln.
6.3.3 Ebenfalls als groben Behandlungsfehler wertete die Vorinstanz die
"Methode" der Beschwerdeführerin, den Ehegatten in den Einzelsitzungen einer
Paartherapie Unwahrheiten über den jeweiligen Partner zu erzählen. Nach den
Abklärungen der Vorinstanz kann dieses Vorgehen durch keine Behandlungsmethode
gestützt werden. Die abweichende Interpretation der Beschwerdeführerin, wonach
es sich hierbei um eine Konfrontationstherapie gehandelt habe, wird von der
Vorinstanz unter Hinweis auf das psychiatrische Gutachten von Prof. Y.________
nachvollziehbar verworfen. Die Beschwerdeführerin hat die Ehegatten im Rahmen
der Paartherapie gegenseitig in ein schlechtes Licht gerückt und damit bewusst
gegeneinander ausgespielt. Dies erscheint umso verwerflicher, als sie ihnen
verbot, miteinander über die Inhalte der Einzelsitzungen zu sprechen.
6.3.4 Selbst wenn auf die Sachverhaltsdarstellung der Beschwerdeführerin
abgestellt würde, ergäbe sich in vielen Fällen kein anderes Resultat. So kommt
es beispielsweise nicht darauf an, ob "Notfalltermine" im Bahnhofsrestaurant
(welche unbestrittenermassen stattgefunden haben) von der Patientin (wie die
Beschwerdeführerin behauptet) oder von ihr selbst angeregt worden sind;
entscheidend ist, dass sie als Ärztin sich auf solche Termine eingelassen hat.
Gleiches gilt für ihr Vorbringen, nicht sie hätte Botengänge verlangt, sondern
die Patientin habe sich freiwillig dafür zur Verfügung gestellt: Auch hier ist
massgeblich, dass die Beschwerdeführerin solche Botengänge zugelassen hat.
6.4 Die Vorinstanz hat einlässlich begründet, warum sie der Einschätzung der
unteren Instanzen gefolgt ist, wonach die Beschwerdeführerin grobe
Behandlungsfehler begangen habe, indem sie Patienten bewusst manipuliert, in
die Abhängigkeit geführt und zur Erlangung persönlicher Vorteile missbraucht
habe. Unter diesen Umständen kann weder die Vertrauenswürdigkeit noch die
psychische Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung als gegeben erachtet
werden. Die Vorinstanz hat somit das Vorliegen dieser streitigen persönlichen
Anforderungen an die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung zu Recht
verneint.
7.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, der Entzug der Bewilligung
sei unverhältnismässig. Aufgrund der langen zeitlichen Distanz zu den
Aufsichtsanzeigen sei diese Massnahme zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
weder geeignet noch erforderlich; im Übrigen würden ihre privaten Interessen
weit schwerer wiegen als die entgegenstehenden öffentlichen Interessen.
7.1 Die Beschwerdeführerin hat durch ihre Uneinsichtigkeit und mangelnde
Kooperationsbereitschaft in den vorangegangenen Verfahren selbst zur
Überzeugung der Behörden beigetragen, dass sich ihr Verhalten jederzeit
wiederholen kann. Auch das Kantonsarztamt und die Gesundheits- und
Fürsorgedirektion betonen in ihren Stellungnahmen zum Gesuch um aufschiebende
Wirkung, es sei mit Blick auf die besondere Verletzlichkeit der Patientinnen
und Patienten aufgrund mehrerer, alternativ erfüllter Voraussetzungen nicht zu
verantworten, der Beschwerdeführerin die Tätigkeit als Psychiaterin und
Psychotherapeutin weiterhin zu erlauben. Sie weisen zudem darauf hin, dass - im
Gegensatz zu den Behauptungen der Beschwerdeführerin - seit dem Eingang der
beiden Aufsichtsanzeigen, welche zur Einleitung des vorliegenden Verfahrens
geführt haben, weitere Aufsichtsanzeigen eingegangen sind. Die
Vertrauenswürdigkeit, welche nach der Rechtsprechung nicht nur im Verhältnis
des Arztes zu den Patienten, sondern auch zu den Behörden erfüllt sein muss
(Urteile 2C_57/2010 vom 4. Dezember 2010 E. 5.3; 2C_191/2008 vom 24. Juni 2008
E. 5.2), ist nach wie vor nicht gegeben. Der Entzug der Bewilligung ist somit
geeignet, den Schutz der Patientinnen und Patienten vor Fehlbehandlungen zu
gewährleisten.
7.2 Was die Erforderlichkeit der Massnahme betrifft, hat der Gesetzgeber diese
Frage vorab entschieden: Anders als im Bereich der Disziplinarmassnahmen, in
dem ein Verbot der selbständigen Berufsausübung befristet oder definitiv und
diesfalls beschränkt auf ein Tätigkeitsgebiet ausgesprochen werden kann (vgl.
Art. 43 MedBG), sieht das Gesetz im Fall des Fehlens von
Bewilligungsvoraussetzungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit kein
milderes Mittel als den (definitiven) Bewilligungsentzug vor (vgl. auch MARTIN
BRUNNSCHWILER, Bewilligungspflicht und Bewilligungserteilung, in: Das neue
Medizinalberufegesetz [MedBG], 2008, S. 72; Botschaft vom 3. Dezember 2004 zum
Medizinalberufegesetz, BBl 2005 ff. Ziff. 2.6 S. 228; a.M. JEAN FRANÇOIS
DUMOULIN, in: Medizinalberufegesetz [MedBG], Kommentar, 2009, N. 15 zu Art. 38
MedBG). Nachdem der Beschwerdeführerin in Bestätigung des vorinstanzlichen
Urteils sowohl die Vertrauenswürdigkeit als auch die psychische Gewähr für eine
einwandfreie Berufsausübung abgesprochen wurde (vgl. E. 6.4), liegen zwei der
drei in Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG genannten, kumulativ zu erfüllenden
persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen nicht vor. Dies führt gemäss Art. 38
MedBG zwingend zum Entzug der Bewilligung; ein zeitlich limitierter
Bewilligungsentzug ist folglich ausgeschlossen.
7.3 Der Entzug der Bewilligung ist auch zumutbar, denn das öffentliche
Interesse am Schutz der Patientinnen und Patienten ist höher zu gewichten als
das private Interesse der Beschwerdeführerin, weiterhin praktizieren zu dürfen.
Dies gilt trotz des Umstands, dass eine Anstellung der Beschwerdeführerin
aufgrund ihres Alters nicht mehr in Frage kommt; hier fällt zudem ins Gewicht,
dass in ihrem Alter in der Regel ohnehin keine aktive Erwerbstätigkeit mehr
ausgeübt wird (vgl. Urteil 2C_587/2008 vom 14. April 2008 E. 2.3). Auch der
Einwand, es sei der Beschwerdeführerin eine würdige Beendigung ihres
Berufslebens zu ermöglichen, dringt angesichts der Schwere der Verfehlungen und
des damit verbundenen öffentlichen Interesses am Schutz der Patienten nicht
durch. Unbehelflich ist schliesslich das Vorbringen, nicht nur sie - die
Beschwerdeführerin -, sondern auch ihre Patienten hätten ein Interesse an der
Fortführung ihrer Tätigkeit. Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass
alle Patienten des Schutzes bedürfen. Deswegen ist auch nicht massgeblich, dass
seit der Einleitung des Verfahrens keine weiteren Beanstandungen von Patienten
erfolgt sind, wie die Beschwerdeführerin vorträgt.
7.4 Das angefochtene Urteil erweist sich somit als verhältnismässig.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und daher abzuweisen.
8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese belaufen sich auf Fr. 2'000.-- und
sind mit dem vorliegenden Urteil einzufordern.
8.2 Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. November 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Genner