II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.367/2012
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_367/2012
Urteil vom 20. November 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
swissgrid ag,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom, Effingerstrasse 39, 3003 Bern.
Gegenstand
Kosten und Tarife für die Netznutzung Netzebene 1 und Systemdienstleistungen,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 29.
Februar 2012.
Sachverhalt:
A.
Die nationale Netzgesellschaft swissgrid ag veröffentlichte am 23. Mai 2008 die
Kosten und Tarife für die Netzebene 1 für das Jahr 2009. Darin war u.a. ein
Tarif für allgemeine Systemdienstleistungen (SDL) von 0.90 Rp./kWh vorgesehen.
Nachdem verschiedene Netzbetreiber und Endverbraucher bei der ElCom die
Überprüfung dieser Tarife verlangt hatten, gab die ElCom am 26. Juni 2008
bekannt, sie überprüfe die Tarife des Übertragungsnetzes von Amtes wegen. Mit
Verfügung vom 6. März 2009 erkannte die ElCom, soweit hier von Interesse, wie
folgt:
"1. (...)
2. Der Tarif 2009 für allgemeine Systemdienstleistungen wird ab 1. Januar 2009
auf 0.77 Rappen/kWh festgelegt. Davon werden 0.40 Rappen/kWh den
Endverbrauchern [recte: den Netzbetreibern und den direkt am Übertragungsnetz
angeschlossenen Endverbrauchern] entsprechend der bezogenen elektrischen
Energie angelastet.
3. Der Tarif 2009 für Systemdienstleistungen für Kraftwerke mit einer
elektrischen Leistung von mindestens 50 MW gemäss Anhang 2 dieser Verfügung
beträgt ab 1. Januar 2009 0.45 Rappen/kWh. Die swissgrid ag hat bei diesen
Kraftwerken eine Erhebung der effektiv erzeugten Bruttoenergie durchzuführen.
Sie hat nach Vorliegen der tatsächlichen SDL-Kosten der ElCom einen Bericht zur
Genehmigung vorzulegen. Die swissgrid ag hat die von der ElCom genehmigten
anrechenbaren SDL-Kosten den Betreibern von Kraftwerken mit einer elektrischen
Leistung von mindestens 50 MW individuell nachzubelasten oder gutzuschreiben.
Diese Abrechnung kann unterjährig erfolgen.
4. - 6. (...)
7. Die swissgrid ag hat die Ausschreibungsmodalitäten für
Systemdienstleistungen laufend zu optimieren. Sie hat der ElCom hierzu alle
zwei Monate Bericht zu erstatten, erstmals am 30. April 2009.
8. Die swissgrid ag hat den Stand des Projektes zur Einführung eines neuen
Netzreglers für die Sekundärregelung der Regelzone Schweiz alle zwei Monate
mittels eines Fortschrittsberichts an die ElCom zu dokumentieren, erstmals am
30. Juni 2009.
9. Die swissgrid ag hat die kombinierte Ausschreibung von Primär- und
Sekundärregelleistung zu prüfen und der ElCom die Vor- und Nachteile in einem
Bericht mit Frist bis am 30. Juni 2009 darzulegen. Dabei ist insbesondere auf
die Auswirkungen einer kombinierten Ausschreibung auf die Markt-Liquidität
einzugehen.
10. Die swissgrid ag hat der ElCom bis am 31. Juli 2009 einen Bericht mit
Angaben zu der pro Monat vergüteten Blindenergie in den ersten 6 Monaten 2009
(aufgeschlüsselt nach Kraftwerken, die einen Spannungsplan erhalten), zur
Vorhaltung überobligatorischer Blindleistung (und deren Inanspruchnahme), sowie
zur Einhaltung der Vorgaben bezüglich Spannungshaltung vorzulegen.
11. Die swissgrid ag hat der ElCom bis am 30. Juni 2009 eine technische und
wirtschaftliche Machbarkeitsstudie zur Vorhaltung von Sekundärleistung im
Ausland vorzulegen.
12. Einer allfälligen Beschwerde gegen Ziffern 1 bis 5 wird die aufschiebende
Wirkung entzogen."
In dieser Verfügung deckte die ElCom einzelne Teile als Geschäftsgeheimnisse
ab.
B.
Die swissgrid ag erhob dagegen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie
beantragte, es sei festzustellen, dass sie legitimiert sei, allfällige
Nachforderungen, die durch die Korrektur der Tarife in Ziffer 1 zurückzuführen
seien, rückwirkend in Rechnung zu stellen oder gutzuschreiben (Ziffer 1 des
Rechtsbegehrens). Weiter sei Ziffer 2 der Verfügung aufzuheben (Ziffer 2 des
Rechtsbegehrens) und Ziffer 3 der Verfügung durch eine andere Fassung zu
ersetzen (Ziffer 3 des Rechtsbegehrens). Die Vorinstanz sei anzuweisen, die
Verfügung dergestalt zu eröffnen, dass die Spalte 9 von Tabelle 9 vollständig
einsehbar sei (Ziffer 4 des Rechtsbegehrens). Die Ziffern 7 bis 11 der
Verfügung seien aufzuheben (Ziffer 5 des Rechtsbegehrens). Schliesslich
beantragte sie Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (Ziffer 6 des
Rechtsbegehrens).
Mit Zwischenverfügung vom 15. Juni 2009 wies der Instruktionsrichter des
Bundesverwaltungsgerichts den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung ab.
Mit Urteil vom 29. Februar 2012 schrieb das Bundesverwaltungsgericht die
Beschwerde, soweit Ziffer 2 Satz 2 und Ziffer 3 der Verfügung vom 6. März 2009
betreffend, als gegenstandslos ab (Ziffer 1). Im Übrigen wies es die Beschwerde
ab, soweit es darauf eintrat (Ziffer 2) und auferlegte der swissgrid ag die
Verfahrenskosten (Ziffer 3).
C.
Mit Eingabe vom 23. April 2012 erhebt die swissgrid ag Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, die
Ziffern 2 und 3 des angefochtenen Urteils seien aufzuheben und es sei
festzuhalten, dass der Tarif 2009 für allgemeine Systemdienstleistungen 0.9 Rp.
/kWh betrage und die ElCom nicht berechtigt sei, bei der Tariffestsetzung ihr
Ermessen an Stelle desjenigen der swissgrid ag zu setzen.
Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation verzichten auf eine Vernehmlassung. Die
ElCom beantragt die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 9. Juli 2012
äussert sich die swissgrid ag zur Vernehmlassung der ElCom.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den
angefochtenen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts ist zulässig (Art. 82
lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG) und die Beschwerdeführerin ist
als nationale Netzgesellschaft, welche Systemdienstleistungen sicherstellt
(Art. 20 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes vom 23. März 2007 über die
Stromversorgung [Stromversorgungsgesetz, StromVG; SR 734.7]) und die
entsprechenden Kosten in Rechnung stellt (vgl. Art. 15 Abs. 2 Satz 2 StromVG)
im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.2 Die Vorinstanz ist auf Ziffer 1 des bei ihr gestellten Rechtsbegehrens
nicht eingetreten (vgl. E. 1.3 des angefochtenen Entscheides in Verbindung mit
Ziffer 2 des Dispositivs), was die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht nicht
beanstandet. Nicht mehr Streitgegenstand bildet sodann die in Ziffer 2 Satz 2
sowie Ziffer 3 der ursprünglichen Verfügung angeordnete Aufteilung der
allgemeinen Systemdienstleistungskosten auf Endverbraucher und Kraftwerke mit
einer elektrischen Leistung von mindestens 50 MW, nachdem die
Beschwerdeführerin diese Anträge im Laufe des vorinstanzlichen Verfahrens
zurückgezogen hat. Die Vorinstanz hat sodann die Ziffern 7 bis 11 der Verfügung
der ElCom bestätigt; sie hat allerdings dazu erwogen, die darin gesetzten
Fristen seien längst abgelaufen; das Ansetzen neuer Fristen sei nicht sinnvoll,
weil einzelne Berichte und Auskünfte in der Zwischenzeit obsolet geworden oder
anderweitig erstattet oder erteilt worden sein könnten (vgl. angefochtener
Entscheid E. 5). Die vor Bundesgericht gestellten Anträge beziehen sich formal
auch auf diese Ziffern; in der Beschwerdebegründung, auf welche zur
Interpretation des Rechtsbegehrens abgestellt werden kann, äussert sich die
Beschwerdeführerin jedoch nicht zu diesen Aspekten, so dass darauf nicht weiter
einzugehen ist. Streitgegenstand bildet somit einzig die von der ElCom verfügte
Absenkung des Tarifs für allgemeine Systemdienstleistungen von 0.9 auf 0.77 Rp.
/kWh. Das zusätzlich gestellte Begehren, es sei festzustellen, dass die ElCom
nicht berechtigt sei, bei der Tariffestsetzung ihr Ermessen an Stelle
desjenigen der Beschwerdeführerin zu setzen, ist bloss ein zusätzliches
Begründungselement und hat keine selbständige Bedeutung.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin betreibt als nationale Netzgesellschaft das
Übertragungsnetz auf gesamtschweizerischer Ebene (Art. 18 StromVG). Sie sorgt
dauernd für einen diskriminierungsfreien, zuverlässigen und leistungsfähigen
Betrieb des Übertragungsnetzes (Art. 20 Abs. 1 StromVG). Dazu gehört
insbesondere die Sicherstellung der Systemdienstleistungen (Art. 20 Abs. 2 lit.
b StromVG), d.h. der für den sicheren Betrieb der Netze notwendigen
Hilfsdienste (Art. 4 Abs. 1 lit. g StromVG). Sie beschafft die
Systemdienstleistungen in einem marktorientierten, diskriminierungsfreien und
transparenten Verfahren, soweit sie diese nicht selber erbringt (Art. 22 Abs. 1
Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 [StromVV; SR 734.71]). Die daraus
resultierenden allgemeinen Systemdienstleistungskosten gelten als
Betriebskosten des Netzes (Art. 15 Abs. 2 Satz 2 StromVG) und damit als Teil
des Netznutzungsentgelts, welches die nationale Netzgesellschaft den
Netzbetreibern und den am Übertragungsnetz direkt angeschlossenen
Endverbrauchern nach festgelegten Netznutzungstarifen in Rechnung stellt (Art.
14 Abs. 1-3 StromVG; Art. 15 Abs. 2 StromVV).
2.2 Die Netzbetreiber sind zuständig für die Festlegung der Netznutzungstarife
(Art. 18 Abs. 1 StromVV). Das Stromversorgungsgesetz sieht für die
Netznutzungstarife und -entgelte keine präventive Genehmigungspflicht vor
(Urteil 2C_25/2011 und 2C_58/2011 vom 3. Juli 2012 E. 8.6.4, zur Publikation
vorgesehen; vgl. auch BGE 137 III 522 E. 1.5 S. 526); es ist somit Sache der
Beschwerdeführerin, die Preise für die Systemdienstleistungen festzusetzen
(Art. 22 Abs. 2 StromVV). Sie ist dabei aber an die Vorgaben von Gesetz und
Verordnung gebunden. Das Netznutzungsentgelt darf die anrechenbaren Kosten
sowie die Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen nicht übersteigen (Art. 14 Abs.
1 StromVG). Als anrechenbare Kosten gelten die Betriebs- und Kapitalkosten
eines sicheren, leistungsfähigen und effizienten Netzes; sie beinhalten einen
angemessenen Betriebsgewinn (Art. 15 Abs. 1 StromVG). Dabei sind die Preise für
die Systemdienstleistungen so festzulegen, dass die Kosten gedeckt werden (Art.
22 Abs. 2 StromVV). Die ElCom ist zuständig, die von den Netzeigentümern
festgesetzten Tarife zu überprüfen und gegebenenfalls abzusenken (Art. 22 Abs.
2 lit. a und lit. b StromVG; Urteil 2C_25/2011 und 2C_58/2011 vom 3. Juli 2012
E. 8.6.4, zur Publikation vorgesehen).
3.
3.1 Die ElCom hat in ihrer Verfügung vom 6. März 2009 (vgl. E. 4.3.3.5)
einerseits ein von ihr in Auftrag gegebenes Gutachten zum Vergleich mit
SDL-Preisen in anderen europäischen Ländern berücksichtigt; daraus ergab sich
unter Berücksichtigung schweizerischer Besonderheiten ein Vergleichswert von
0.75 Rp./kWh. Andererseits hat sie ausgeführt, die im Rahmen der Festlegung des
SDL-Tarifs erfolgten Kalkulationen basierten auf Kostenschätzungen für die
SDL-Beschaffung mittels Ausschreibung, die im Januar 2009 durchgeführt worden
seien, woraus sich Kosten von rund 555 Mio. Franken für die
Regelleistungsvorhaltung ergäben. Der Monat Januar sei aber
überdurchschnittlich teuer. Gemäss den Auktionsresultaten aus dem Jahre 2008
lägen die Kosten für Januar und Februar rund 25 % über dem Jahresmittelwert.
Dementsprechend seien die Regelleistungskosten 25 % tiefer anzusetzen, was
einen Betrag von rund 416 Mio. Franken ergebe (vgl. E. 4.3.3.6). Zu addieren
seien weiter Kosten für den SDL-Betrieb von 27 Mio. Franken und
Spannungshaltungskosten von 52 Mio. Franken, abzuziehen hingegen der Überschuss
aus der Ausgleichsenergieabrechnung von 20 Mio. Franken. Dadurch resultierten
unter Berücksichtigung weiterer, unbestrittener Abzüge totale SDL-Jahreskosten
von 418 Mio. Franken, was - auf der Basis eines Jahresverbrauchs von 54.1 TWh -
einen Tarif von 0.77 Rp./kWh ergebe (vgl. E. 4.3.3.7).
3.2 Die Vorinstanz hat dazu erwogen, der ElCom stehe als
verwaltungsunabhängigem Fachorgan in dem höchst technischen Bereich der
Stromversorgung ein "technisches Ermessen" bzw. ein gewisser Ermessens- und
Beurteilungsspielraum zu (vgl. angefochtener Entscheid E. 3). Die ElCom stütze
sich insbesondere auf ein Gutachten über internationale Vergleichswerte und
nenne und beziffere die einzelnen Kostenfaktoren nachvollziehbar und unter
Berücksichtigung schweizerischer Besonderheiten, namentlich der
Kraftwerkstruktur. Sie habe damit innerhalb des ihr zustehenden "technischen
Ermessens" gehandelt und den Tarif recht- und zweckmässig festgelegt (vgl.
angefochtener Entscheid E. 4.3.2).
3.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert das Vorgehen der ElCom, für die
Tarifjahre 2010 und 2011 zunächst eine vorsorgliche Verfügung und anschliessend
die Hauptverfügung zu erlassen und schliesslich ex post die tatsächlich
angefallenen Kosten zu überprüfen. Diese Kritik bezieht sich indes nicht auf
die hier angefochtene Verfügung, so dass nicht weiter darauf einzugehen ist.
3.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Betrieb des
Übertragungsnetzes sei eine private Aufgabe; die ElCom habe nicht die
Kompetenz, die Tarife nach ihrem eigenen Ermessen festzulegen. Ein
aufsichtsrechtliches Eingreifen der ElCom in die Tarife der Beschwerdeführerin
bedürfe einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage und stelle einen Eingriff in
deren Wirtschaftsfreiheit dar. Nach der gesetzlichen Regelung dürfe die ElCom
nicht ihr Ermessen an die Stelle desjenigen der Netzbetreiberin setzen; die
Aufsichtstätigkeit sei auf die Kontrolle der Gesetzmässigkeit beschränkt. Die
Vorinstanzen hätten nicht berücksichtigt, dass der Netzbetrieb nicht nur
effizient, sondern auch sicher und leistungsfähig sein müsse.
3.4.1 Der Beschwerdeführerin ist insofern zuzustimmen, dass die ElCom nur bei
Gesetzesverstössen einzugreifen hat und sich nicht in das Ermessen der
Netzbetreiber einmischen kann (vgl. E. 2.2 hiervor). Zur Gesetzmässigkeit der
Netzkosten gehört freilich auch, dass diese kostenbasiert sind und der
Betriebsgewinn der Netzbetreiber "angemessen" ist (Art. 15 Abs. 1 StromVG).
Überhöhte Netzkosten bzw. unangemessen hohe Betriebsgewinne sind folglich
gesetzwidrig und können zu einer Absenkung der Tarife durch die ElCom führen
(Art. 22 Abs. 2 lit. b StromVG). Es liegt damit eine genügende
formellgesetzliche Grundlage für ein Eingreifen der ElCom vor, ohne dass auf
Art. 15 Abs. 2 lit. a letzter Satz StromVV abgestellt werden müsste, dessen
Gesetzmässigkeit von der Vorinstanz in Frage gestellt wird (vgl. angefochtener
Entscheid E. 4.3.2). Angesichts dieser ausdrücklichen gesetzlichen Regelung ist
auch die von der Beschwerdeführerin thematisierte Frage nicht ausschlaggebend,
ob der Betrieb des Übertragungsnetzes und die Erbringung der
Systemdienstleistungen eine private oder eine staatliche Aufgabe darstelle.
3.4.2 Wenn der Aufsichtsbehörde - wie im vorliegenden Fall - nur eine
Gesetzmässigkeits- und keine Ermessensprüfung zukommt, kann auch das
Bundesverwaltungsgericht nicht in den Ermessensbereich des Beaufsichtigten
eingreifen (vgl. BGE 135 V 382 E. 4.2 S. 389); zugleich hat es darüber zu
wachen, dass die Aufsichtsbehörde diesen Bereich respektiert. In der
Beurteilung dessen, was ein angemessener Betriebsgewinn ist, kommt freilich der
Aufsichtsbehörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (vgl. zur Höhe des
angemessenen Gewinns im Sinne von Art. 13 Abs. 1 lit. b des
Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 [PüG; SR 942.20]: BGE 130 II
449 E. 6.8 S. 469 f.; zur Höhe der kostenorientierten Preise im Sinne von Art.
11 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]: BGE 132 II 257 E.
3.3.2 und E. 6; Urteil 2A.507/2006 vom 15. Januar 2007 E. 6, in: sic! 5/2007 S.
353). Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz trotz ihrer an sich
umfassenden Kognition (vgl. Art. 49 VwVG) diesen Beurteilungsspielraum
respektiert (BGE 133 II 35 E. 3 S. 39 f.; 132 II 485 E. 1.2 S. 493; 132 II 257
E. 3.2 S. 263).
3.5 Die Beschwerdeführerin weist in allgemeiner Weise auf die Anforderungen an
das Übertragungsnetz, die bevorstehenden Netzausbauten und ihren
Ermessensspielraum hin und wirft der Vorinstanz eine mangelnde
Auseinandersetzung mit der Verfügung der ElCom vor. Zutreffend ist zwar, dass
die Vorinstanz ohne eingehende Begründung die Überlegungen der ElCom als
nachvollziehbar beurteilt hat. Sie macht damit aber hinreichend klar, dass sie
sich diesen Überlegungen anschliesst. Die Beschwerdeführerin setzt sich
ihrerseits nicht im Einzelnen mit der von der Vorinstanz übernommenen
Begründung der ElCom auseinander. Sie begründet ihre Auffassung, die verfügten
Tarife seien zu tief, im Wesentlichen damit, die ElCom habe für das Jahr 2009
ex post mit Verfügung vom 14. April 2011 die tatsächlichen
SDL-Beschaffungskosten in der Höhe von 540 Mio. Franken genehmigt, was zu einem
allgemeinen SDL-Tarif von 1.11 Rp./kWh führe. Die von der Beschwerdeführerin ex
ante geschätzten 0.9 Rp. lägen daher näher bei der Realität als die von der
ElCom verfügten 0.77 Rp.
3.5.1 Nach Art. 99 Abs. 1 BGG dürfen im Verfahren vor Bundesgericht neue
Tatsachen und Beweismittel nur soweit vorgebracht werden, als erst der
Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Die Verfügung der ElCom vom 14.
April 2011 erging zwar erst, nachdem die Parteien im vorinstanzlichen Verfahren
ihre Schlussbemerkungen eingereicht hatten, aber vor dem angefochtenen Urteil;
die Beschwerdeführerin hätte somit während des vorinstanzlichen Verfahrens die
Verfügung noch einbringen können, da das Bundesverwaltungsgericht
Sachverhaltsänderungen grundsätzlich bis zu seinem Entscheid berücksichtigt
(ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, N. 36 zu Art. 49 VwVG;
HANSJÖRG SEILER, a.a.O., N. 19 zu Art. 54 VwVG; WEISSENBERGER, a.a.O., N. 8 zu
Art. 61 VwVG). Die Verfügung vom 14. April 2011 ist daher ein unzulässiges
Novum.
3.5.2 Hinzu kommt, dass die Verfügung vom 14. April 2011 gemäss der Webseite
der ElCom (http://www.elcom.admin.ch unter Dokumentation/Verfügungen, besucht
am 13. November 2012) noch nicht rechtskräftig ist. Schliesslich sind in dieser
publizierten Version der Verfügung die Zahlen als Geschäftsgeheimnisse
geschwärzt. Die Beschwerdeführerin hat keine ungeschwärzte Version der
Verfügung eingereicht, so dass das Bundesgericht, auch wenn die Verfügung noch
berücksichtigt werden könnte, nicht in der Lage wäre, die geltend gemachten
Zahlen zu verifizieren. Aus diesen Gründen kann die Verfügung vom 14. April
2011 im vorliegenden Verfahren nicht berücksichtigt werden.
3.6 Unabhängig davon ergibt sich aber aus dem Gesagten (vgl. E. 3.1 hiervor),
dass die ElCom ihre Verfügung auf prognostische Schätzungen über die
mutmasslich anfallenden Kosten gestützt hat. Es stand und steht damit nicht
fest, dass die von der Beschwerdeführerin festgelegten Tarife tatsächlich
gesetzwidrig sind. Sodann sind sich die Beteiligten einig, dass
ungerechtfertigte Gewinne, die sich aus überhöhten Netznutzungstarifen ergeben,
nachträglich in den Folgejahren zu kompensieren sind (Art. 19 Abs. 2 StromVV;
vgl. auch Weisung 4/2010 vom 10. Juni 2010 der ElCom "Deckungsdifferenzen aus
den Vorjahren"; heute abgelöst durch die gleichnamige Weisung 1/2012 vom 19.
Januar 2012; BGE 137 III 522 E. 1.5 S. 527).
Bei dieser Sachlage ist es aber problematisch, wenn die ElCom im Voraus
aufgrund von blossen Schätzungen einen vom Netzbetreiber festgelegten Tarif
absenkt: Erweisen sich im Nachhinein die Schätzungen des Netzbetreiber als zu
hoch, so haben zwar während des Tarifjahres die Abnehmer zu viel bezahlt, was
aber nachträglich ausgeglichen wird; ein gesetzwidriges Ergebnis resultiert
damit letztlich nicht. Erweisen sich umgekehrt die Schätzungen der ElCom als zu
tief, so bedeutet das, dass der Netzbetreiber während des Tarifjahres zu tiefe
Einnahmen hatte; zwar kann auch dies nachträglich ausgeglichen werden, doch
kann ein zu tiefes Entgelt zu Liquiditätsproblemen beim Netzbetreiber führen.
Zudem führt die ex-ante-Korrektur durch die ElCom zu Rechtsunsicherheiten:
Grundsätzlich wird der Netzbetreiber die von ihm festgelegten Tarife
verrechnen. Verfügt die ElCom einen davon abweichenden Tarif und erhebt der
Netzbetreiber dagegen Beschwerde, so hat diese grundsätzlich aufschiebende
Wirkung (Art. 55 Abs. 1 VwVG), so dass der Netzbetreiber weiterhin seinen Tarif
in Rechnung stellen kann. Wird hingegen - wie im vorliegenden Verfahren - die
aufschiebende Wirkung von der ElCom oder dem Bundesverwaltungsgericht entzogen
(Art. 55 Abs. 2 VwVG), so muss er bereits während der Dauer des Verfahrens
seinen Tarif abändern und den von der ElCom festgelegten anwenden. Der
Entscheid über die aufschiebende Wirkung kann zudem von Amtes wegen oder auf
Beschwerde hin auch wieder geändert werden (Art. 55 Abs. 3 VwVG), was zur Folge
hat, dass der anwendbare Tarif während des Verfahrens gegebenenfalls erneut
geändert werden muss. Schliesslich muss nachträglich aufgrund der effektiven
Kostenrechnung die definitive Höhe festgelegt und ein Unterschied in der Folge
ausgeglichen werden. Die ex-ante-Absenkung eines Tarifs kann somit zur Folge
haben, dass für das gleiche Tarifjahr unter Umständen mehrmals die massgebenden
Tarife geändert und dementsprechend den Abnehmern unterschiedliche Entgelte in
Rechnung gestellt werden müssen. Im Hinblick auf die dadurch verursachten
Umtriebe würde sich eine solche Absenkung nur rechtfertigen, wenn von
vornherein der vom Netzbetreiber festgelegte Tarif mit Sicherheit oder hoher
Wahrscheinlichkeit gesetzwidrig ist, aber nicht schon dann, wenn dies aufgrund
von prognostischen Schätzungen als möglich erscheint.
3.7 Im vorliegenden Fall hat die ElCom ex ante aufgrund von blossen Schätzungen
den von der Beschwerdeführerin festgelegten Tarif herabgesetzt. Dieses Vorgehen
erscheint nach dem soeben Ausgeführten als fragwürdig. In der konkreten
Situation rechtfertigt es sich allerdings nicht, den angefochtenen Entscheid
aufzuheben: Einerseits steht nicht definitiv fest, wie hoch letztlich die
anrechenbaren Systemdienstleistungskosten sind (vgl. E. 3.5 hiervor).
Andererseits hat die ElCom in ihrer Verfügung in Bezug auf die Höhe der
Systemdienstleistungskosten einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende
Wirkung entzogen. Das Bundesverwaltungsgericht wies mit Zwischenverfügung vom
15. Juni 2009 den Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ab. Infolgedessen musste die Beschwerdeführerin während
des ganzen Tarifjahres 2009 den von der ElCom verfügten Tarif (0.77 Rp./kWh)
anwenden. Würde nun das Bundesgericht diesen Tarif aufheben, könnte die
Beschwerdeführerin nachträglich für das Jahr 2009 wieder den von ihr
ursprünglich festgesetzten Tarif (0.9 Rp./kWh) anwenden und den Abnehmern die
Differenz nachbelasten. Nach der Rechtskraft der von der Beschwerdeführerin
erwähnten Verfügung der ElCom vom 14. April 2011, mit welcher ex post der
effektive Tarif festgelegt wird, wäre alsdann erneut ein Ausgleich vorzunehmen.
Die Rechtsunsicherheit würde dadurch nur zusätzlich erhöht, ohne dass jemand
einen erheblichen Nutzen daraus zöge, wird doch letztlich ohnehin ein
Kostenausgleich zu schaffen sein.
4.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen im Sinne der Erwägungen abzuweisen.
Aufgrund der Ausführungen in E. 3.7 hiervor rechtfertigt es sich, auf die
Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BGG). Die
nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf
Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, sowie dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. November 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Winiger