II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.356/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_356/2012
Urteil vom 11. Februar 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Rudolf Mayr von Baldegg,
gegen
Dienststelle Wirtschaft und Arbeit, Stab Recht, Bürgenstrasse 12, 6005 Luzern.
Gegenstand
Personalverleih,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 1. März 2012.
Sachverhalt:
A.
Die A.________ GmbH mit Sitz in Q.________/LU wurde im Juli 2010 ins
Handelsregister des Kantons Luzern eingetragen. Sie bezweckt die Erbringung von
Pflegedienstleistungen und Diensten in der privaten Haushaltsführung an
behinderte und ältere Personen mit körperlichen oder geistigen Einschränkungen.
Für diese Dienstleistungen sieht die A.________ GmbH einen 24-Stunden-Service
vor, bei dem die betreuende Person rund um die Uhr bei der zu betreuenden
Person weilt, ein Zimmer bezieht und vollständig in deren Haushalt
eingegliedert wird. Daneben ist die A.________ GmbH auch anerkannte
Spitex-Leistungserbringerin. Als Geschäftsführer und Gesellschafter mit
Einzelunterschrift ist B.________, als Gesellschafter sind C.________ und
D.________, je mit Kollektivunterschrift zu zweien, im Handelsregister
eingetragen. D.________ ist zugleich Pflegedienstleiterin des Unternehmens.
B.
Gestützt auf den Internetauftritt der A.________ GmbH gelangte die Dienststelle
Wirtschaft und Arbeit des Kantons Luzern (nachfolgend: Dienststelle wira) mit
Schreiben vom 20. Mai 2011 an B.________ und D.________ und wies diese darauf
hin, dass die A.________ GmbH durch ihr Betreuungsangebot möglicherweise im
Bereich des bewilligungspflichtigen Personalverleihs tätig sei. Um darüber
befinden zu können, ersuchte die Dienststelle wira um Einreichung
entsprechender Dokumente. Am 26. Mai 2011 reichte die A.________ GmbH die
geforderten Unterlagen in anonymisierter Form bei der Dienststelle wira ein,
bestritt jedoch, Personalverleih zu betreiben.
Am 14. Juni 2011 teilte die Dienststelle wira der A.________ GmbH mit, sie
betreibe nach ihrer Einschätzung einen bewilligungspflichtigen Personalverleih
und sei daher verpflichtet, ein entsprechendes Bewilligungsgesuch einzureichen.
Da etwas später keine Unterlagen eingegangen waren, mahnte die Dienststelle
wira die A.________ GmbH, die Unterlagen einzureichen; andernfalls erwäge sie,
Strafanzeige zu erstatten. Eine Kopie dieses Schreibens ging an das
Gesundheits- und Sozialdepartement des Kantons Luzern sowie an das
Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO).
Am 22. September 2011 stellte die Dienststelle wira verfügungsweise fest, dass
es sich bei der Tätigkeit der A.________ GmbH um bewilligungspflichtigen
Personalverleih im Sinne des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1989 über die
Arbeitsvermittlung und den Personalverleih (Arbeitsvermittlungsgesetz, AVG; SR
823.11) sowie der Verordnung vom 16. Januar 1991 über die Arbeitsvermittlung
und den Personalverleih (Arbeitsvermittlungsverordnung, AVV; SR 823.111)
handle. Eine hiergegen eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Luzern mit Urteil vom 1. März 2012 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 20. April 2012
beantragt die A.________ GmbH dem Bundesgericht, das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern sei aufzuheben und es sei festzustellen,
dass es sich bei ihrer Tätigkeit nicht um einen bewilligungspflichtigen
Personalverleih handle; eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Die A.________ GmbH macht geltend, die Vorinstanz
habe ausser Acht gelassen, dass sie umfassende Weisungsrechte gegenüber ihren
Mitarbeitern innehabe und daher ihre Mitarbeiter lediglich als
Erfüllungsgehilfen, nicht als bewilligungspflichtige entliehene Arbeitskräfte,
eingesetzt würden. Des Weiteren könnten eine ältere oder behinderte Person
nicht als "Einsatzbetrieb" im Sinne des AVG angesehen werden.
Die Dienststelle wira sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern haben
darauf verzichtet, sich vernehmen zu lassen. Das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement EVD beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die
Beschwerdeführerin hält an ihren Anträgen fest.
D.
Mit Verfügung vom 30. Mai 2012 hat der Abteilungspräsident der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1 Dem angefochtenen Urteil liegt eine Streitigkeit zur Bewilligungspflicht im
Personalverleih nach den Bestimmungen des Arbeitsvermittlungsgesetzes zugrunde.
Dagegen steht gemäss Art. 82 ff. BGG i.V.m. Art. 38 Abs. 2 lit. c und Abs. 3
AVG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht offen. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig gegen
Endentscheide (Art. 90 BGG) letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist (Art. 86 Abs. 1 lit. d
BGG). Die Kantone setzen dabei als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts
obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide
anderer richterlicher Behörden der Beschwerde ans Bundesgericht unterliegen
(Art. 86 Abs. 2 BGG). Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat als oberes
kantonales Gericht letztinstanzlich entschieden.
1.3 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Dies trifft auf die Beschwerdeführerin
zu, da ihr durch das vorinstanzliche Urteil eine Bewilligungspflicht auferlegt
wird. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist deshalb
einzutreten, soweit sie den Begründungsanforderungen von Art. 42 BGG genügt und
die Beschwerdeführerin sich darin sachbezogen mit den Ausführungen der
Vorinstanz auseinandersetzt (vgl. BGE 134 II 244 E. 2.1-2.3 S. 245 ff.).
1.4 Die Beschwerde kann wegen Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 und Art. 96 BGG
erhoben werden. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde,
wie ihn die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann diesen
bloss berichtigen oder ergänzen, wenn er offensichtlich unrichtig,
unvollständig oder in Verletzung wesentlicher Verfahrensrechte ermittelt wurde
(Art. 105 Abs. 2 BGG). Der Betroffene hat darzulegen, dass und inwiefern dies
klar und eindeutig der Fall ist (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl.
BGE 136 I 184 E. 1.2 S. 187 mit Hinweisen).
1.5 Das Bundesgericht prüft unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (E. 1.3) - vorbehältlich offensichtlicher Fehler - nur noch
die in seinem Verfahren geltend gemachten Rechtswidrigkeiten (BGE 133 II 249 E.
1.4.1 S. 254). Es ist nicht gehalten, wie eine erstinstanzliche Behörde auf
alle sich stellenden rechtlichen Fragen einzugehen, wenn diese ihm nicht mehr
unterbreitet werden (BGE 135 II 384 E. 2.2 S. 389).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Gehörsverletzung durch die Vorinstanz. Indem
diese darauf verzichtet habe, die Pflegedienstleiterin als die von ihr
vorgeschlagene Zeugin anzuhören, habe sie Art. 29 Abs. 2 BV verletzt. Erst
durch die Anhörung hätte sie sich ein vollständiges Bild von der Tätigkeit der
Beschwerdeführerin machen können, was Voraussetzung gewesen wäre, um den
Sachverhalt vollständig, nicht offensichtlich unrichtig und willkürfrei zu
erfassen bzw. Art. 12 AVG und Art. 26 AVV richtig anzuwenden.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör beinhaltet das Recht des Betroffenen, sich
vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu
äussern, sowie das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig
angebotenen, rechtserheblichen Beweismittel (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; 134
I 140 E. 5.3 S. 148; 127 I 54 E. 2b S. 56; 127 I 54 E. 2b S. 56). Das Gericht
kann auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund bereits
abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen
kann, seine Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (
BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 131 I 153 E. 3 S. 157).
Der Beschwerdeführerin gelingt es nicht, eine Gehörsverletzung darzutun:
Gestützt auf die von ihr eingereichten Unterlagen, namentlich die
Musterverträge sowie die Verlaufsberichte zu ihrer Tätigkeit, die aus dem
Handelsregister ersichtlichen Angaben zum Unternehmenszweck und die
weiterführenden Informationen auf ihrer Homepage standen der Vorinstanz
genügend relevante Informationen zur Verfügung, um sich - auch ohne Anhörung
der vorgeschlagenen Zeugin - willkürfrei ein Bild über die Tätigkeiten der
Beschwerdeführerin zu machen. Die Vorinstanz hat sich mit diesen Unterlagen
eingehend auseinandergesetzt (vgl. unten E. 4 ff.). Eine Verletzung von Art. 29
Abs. 2 BV liegt nicht vor.
3.
3.1 Das Arbeitsvermittlungsgesetz hält in Art. 12 Abs. 1 fest, dass
"Arbeitgeber (Verleiher), die Dritten (Einsatzbetrieben) gewerbsmässig
Arbeitnehmer überlassen", eine Betriebsbewilligung des kantonalen Arbeitsamtes
benötigen. Der Bundesrat hat von seiner Kompetenz zum Erlass von
Ausführungsbestimmungen in Art. 41 Abs. 1 AVG Gebrauch gemacht und die
Bestimmung näher definiert: Als Verleiher gilt, wer einen Arbeitnehmer einem
Einsatzbetrieb überlässt, indem er ihm Weisungsbefugnisse gegenüber dem
Arbeitnehmer abtritt. Die Weisungsbefugnis muss dabei nicht vollständig beim
Dritten liegen; vielmehr reicht für das Bestehen eines
Personalverleihverhältnisses die Übertragung wesentlicher Weisungsbefugnisse
auf den Dritten (Art. 26 AVV); das Weisungsrecht zwischen dem rechtlichen
Arbeitgeber (Personalverleiher) und dem Einsatzbetrieb wird aufgespalten (vgl.
STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, Praxiskommentar Arbeitsvertrag, 2012, N. 2 ff. zu
Art. 321d OR; vgl. hierzu auch unten E. 3.5).
Gemäss Art. 29 Abs. 1 AVV verleiht gewerbsmässig Arbeitskräfte, wer
Arbeitnehmer Einsatzbetrieben regelmässig mit der Absicht überlässt, Gewinn zu
erzielen oder mit seiner Verleihtätigkeit einen jährlichen Umsatz von
mindestens Fr. 100'000.-- erzielt. Die erforderliche Regelmässigkeit liegt vor,
wenn mit Einsatzbetrieben innerhalb von zwölf Monaten mehr als zehn
Verleihverträge bezüglich des ununterbrochenen Einsatzes eines einzelnen oder
einer Gruppe von Arbeitnehmenden abgeschlossen werden (Art. 29 Abs. 2 AVV).
3.2 Im Rahmen des Verleihvertrags verpflichtet sich der Personalverleiher
demnach nicht zur Erbringung einer bestimmten Arbeitsleistung, die er durch
Hilfspersonen ausführen lässt, sondern vielmehr dazu, dass er entsprechende
Arbeitnehmer sorgfältig auswählt und gegen Entgelt dem Einsatzbetrieb unter
Einräumung wesentlicher Weisungsbefugnisse überlässt (Botschaft zu einem
revidierten Bundesgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih,
BBl 1985 II 556, Ziff. 233.1; CHRISTIAN DRECHSLER, Personalverleih: unscharfe
Grenzen, AJP 2010 S. 314 ff.; HUBERT STÖCKLI, "Ménage à trois" bei der
Temporärarbeit, recht 2010, S. 137 ff., 139 ff.; ANDREAS RITTER, Das revidierte
Arbeitsvermittlungsgesetz, Diss., 1994, S. 19 ff.). Der wesentliche Unterschied
zwischen Personalverleih und einem Auftragsverhältnis besteht darin, dass beim
Auftrag kein Subordinationsverhältnis im arbeitsrechtlichen Sinne zwischen dem
Dienstleistungserbringer und dem Empfänger der Dienstleistung besteht (vgl.
Art. 321 d OR; vgl. dazu STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O., N. 2 ff., 5 zu
Art. 321d OR): Der Beauftragte sucht und akquiriert seine Einsätze für sich
selbst und ist für verschiedene Auftraggeber gleichzeitig tätig, ohne von einem
einzigen Auftraggeber wirtschaftlich oder organisatorisch abhängig zu sein
(ROLAND BACHMANN, Verdeckter Personalverleih: Aspekte zur rechtlichen
Ausgestaltung, zur Bewilligungspflicht, zum Konzernverleih und zum Verleih mit
Auslandsberührung, ArbR 2010, S. 53 ff., 62). Demgegenüber ist der durch
Personalverleih entliehene Arbeitnehmer den Weisungen des Dritten bzw. des
Einsatzbetriebs unterstellt: Er wird in die Betriebsorganisation eines Dritten
eingegliedert, wobei Letzterem dadurch die Möglichkeit eröffnet wird, Personen
wie Arbeitnehmer zu beschäftigen, ohne mit ihnen ein Arbeitsverhältnis
einzugehen; das Arbeitsverhältnis mit dem Verleiher besteht fort (BACHMANN,
a.a.O., S. 57; vgl. auch CHRISTIAN SENTI, Auftrag oder Personalverleih?, St.
Galler Tagung zum Arbeitsrecht vom 30. November 2012, S. 7, abrufbar unter:
http://www.9450.ch/index.php?option=com_docman& task=doc_details&gid=50&Itemid=
54, besucht am 19. Februar 2013).
3.3 Das Gesetz bezweckt mit der Bewilligungspflicht allgemein den Schutz der
Arbeitnehmenden durch eine fachlich qualifizierte und rechtlich geregelte
(Vermittlungs- und) Verleihtätigkeit (Art. 1 lit. a und c i.V.m. Art. 12 AVG;
vgl. Botschaft AVG, a.a.O., Ziff. 232.1). Mit der Bewilligungspflicht verbunden
ist die Hinterlegung einer Kaution, welche der Absicherung der Lohnansprüche
der verliehenen Arbeitnehmenden dienen soll (Art. 14 AVG; Art. 35 AVV).
Die herangezogenen Bestimmungen bzw. die Bewilligungspflicht gilt auch für
einen Arbeitgeber, der Dienstleistungen sowohl in Verleihtätigkeit als auch im
Rahmen von anderen rechtlichen Formen, z.B. Auftragsverhältnissen, anbietet; es
kommt nicht darauf an, ob diese Tätigkeit zum Haupt- oder Nebenzweck eines
Unternehmens gehört (vgl. Art. 12 AVG; Art. 26 AVV; vgl. CHRISTIAN SENTI,
Untypischer Personalverleih, St. Galler Tagung zum Arbeitsrecht vom 24. Oktober
2008, S. 5, abrufbar unter: http://www.9450.ch/index.php?option=com _docman&
task=doc_details&gid=50&Itemid=54, besucht am 19. Februar 2013).
3.4 Nach Art. 27 Abs. 1 AVV umfasst der Personalverleih die Temporärarbeit, die
Leiharbeit und das gelegentliche Überlassen von Arbeitnehmenden an Kunden resp.
Einsatzbetriebe. Der Bewilligungspflicht unterstellt sind jedoch nicht alle
Formen von Personalverleih, sondern lediglich die Temporär- und die Leiharbeit
(Art. 12 Abs. 1 AVG i.V.m. Art. 28 AVV). Bei der Temporärarbeit werden der
Zweck und die Dauer des Arbeitsvertrags zwischen dem Arbeitgeber (Verleiher)
und dem Arbeitnehmer auf einen einzelnen Einsatz beschränkt (Art. 27 Abs. 2
AVV), wobei typischerweise die Arbeitgeber ihre Arbeitnehmer ausschliesslich
zum Zweck des Verleihs anstellen, selbst jedoch über keinen eigenen
Produktions- und Dienstleistungsbetrieb führen. Leiharbeit liegt hingegen vor,
wenn der Zweck des Arbeitsvertrags zwischen dem Arbeitgeber und dem
Arbeitnehmer hauptsächlich im Überlassen des Arbeitnehmers an Einsatzbetriebe
liegt und die Dauer des Arbeitsvertrags von einzelnen Arbeitseinsätzen bei
Einsatzbetrieben unabhängig ist (Art. 27 Abs. 3 AVV). Im Gegensatz zur
Temporärarbeit haben die Arbeitgeber bei der Leiharbeit meist auch einen
eigenen Betrieb, in welchem sie ihre Angestellten einsetzen können. Der
Arbeitsvertrag wird auf eine von den einzelnen Einsätzen unabhängige Zeit
abgeschlossen (Art. 27 Abs. 3 lit. b AVV). Nicht der Bewilligungspflicht
unterliegt hingegen das gelegentliche Überlassen von Arbeitnehmenden an
Einsatzbetriebe. Dieses liegt dann vor, wenn der Arbeitnehmer hauptsächlich
unter der Weisungsbefugnis des Arbeitgebers tätig ist und nur ausnahmsweise
einem Dritten bzw. Einsatzbetrieb überlassen wird; ebenso ist in solchen Fällen
die Dauer des Arbeitsvertrags von allfälligen Einsätzen bei Dritten unabhängig
(Art. 27 Abs. 4 AVV).
Die Abgrenzung der verschiedenen Formen des Personalverleihs bereitet oft
Schwierigkeiten; bereits in der Botschaft wird darauf hingewiesen, dass die
Abgrenzungsmerkmale nicht immer eine klare Zuordnung zulassen (Botschaft AVG,
a.a.O., Ziff. 233.1).
3.5 Ob die von der Beschwerdeführerin angebotenen Dienstleistungen als
bewilligungspflichtiger Personalverleih zu qualifizieren sind oder ob es sich
dabei um andere Arten von Dienstleistungen handelt, die einem Dritten erbracht
werden, ergibt sich nach bundesgerichtlicher Praxis und Lehre aus einer
Abgrenzung im Einzelfall. Massgeblich ist hierbei der Inhalt des Vertrags und
die Umschreibung der konkreten Tätigkeit im Einsatzbetrieb ("le contenu du
contrat, la description du poste et la situation du travail concrète dans
l'entreprise locataire"; Urteil 2A.425/2006 vom 30. April 2007 E. 3.2).
Hingegen kann die Bezeichnung des Vertrags durch die Parteien nicht
entscheidend sein (Urteil 2A.425/2006 vom 30. April 2007 E. 3.2; MATILE/ZILLA,
Travail temporaire. Commentaire pratique des dispositions fédérales sur la
location de services [art. 12-39 LSE], 2010, S. 33).
Als Hilfskriterien für Abgrenzungsfragen hat sich die Rechtsprechung auch an
den Weisungen und Erläuterungen zum Arbeitsvermittlungsgesetz des
Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) orientiert (vgl. Urteil 2A.425/2006
vom 30. April 2007 E. 3.2; vgl. Staatssekretariat für Wirtschaft, Weisungen und
Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Arbeitsvermittlung und den
Personalverleih vom 6. Oktober 1989, S. 66 ff., abrufbar unter http://
www.seco.admin.ch/themen/00385/ 02902/index.html?lang=de, besucht am 19.
Februar 2013). Danach können zur Abgrenzung des Vorliegens eines
Personalverleihverhältnisses gegenüber einer anderen Vertragsart als Kriterien
herangezogen werden, ob a) der "Dritte" bzw. Einsatzbetrieb über keinerlei
(d.h. auch über keine geteilte) Weisungsbefugnisse verfügt; b) sich der
Arbeitnehmer keiner Werkzeuge, Utensilien oder weiterer Materialien im
Einsatzbetrieb bedient; c) der Arbeitnehmer nicht ausschliesslich am Sitz und
im Rahmen der Arbeitszeiten des Einsatzbetriebs arbeitet; d) der primäre Zweck
des Vertragsverhältnisses nicht in einer Verrechnung von Einsatzstunden
besteht, sondern in einer klar definierten Arbeitsleistung (bzw. eines
Arbeitsziels) für eine bestimmte Vergütung; und e) der Unternehmer im Falle
einer Nichterfüllung dem Einsatzbetrieb für Nachbesserung oder Preismilderung
haftet (vgl. Urteil 2A.425/2006 vom 30. April 2007 E. 3.2; Weisungen SECO,
a.a.O., S. 66 ff.).
3.6 Auch Betreuungs- und Hausdienste können grundsätzlich vom
Arbeitsvermittlungsgesetz erfasst werden. Ob eine Betreuungsorganisation unter
die Bewilligungspflicht des AVG fällt, ist aufgrund der konkret vereinbarten
Tätigkeit zwischen der betreffenden Organisation und den Kunden sowie den
tatsächlichen Gegebenheiten beim Dritten bzw. im Einsatzbetrieb zu beurteilen.
Die Tätigkeit kann in solchen Fällen bewilligungspflichtig sein, wenn der
Privathaushalt, welcher die Dienstleistung in Anspruch nimmt, in einem
konkreten Fall das (zumindest geteilte) Weisungsrecht im Sinne eines
Arbeitgebers ausübt (vgl. oben E. 3.2). Ebenso soll Gewerbsmässigkeit vorliegen
(Regelmässigkeit und Gewinnabsicht oder ein Jahresumsatz von Fr. 100'000.--;
Art. 29 AVV; oben E. 3.1), und der Privathaushalt muss, als Nutzniesser von
Dienstleistungen, als Einsatzbetrieb oder "Dritter" bezeichnet werden können
(Art. 12 AVG; oben E. 3.1). Demgegenüber ist die Tätigkeit nicht
bewilligungspflichtig, wenn die Person, welche die Dienstleistung in Anspruch
nimmt, kein derartiges Weisungsrecht ausüben kann, das Pflegepersonal nach den
eigenen Fachkenntnissen arbeitet oder das Rechtsverhältnis einen Auftrag oder
Werkvertrag darstellt (vgl. Weisungen SECO, a.a.O., S. 153 f.).
Zum Begriff des Weisungsrechts, dessen teilweiser Übergang auf den Kunden eine
entscheidende Voraussetzung für das Vorliegen eines Personalverleihs darstellt,
ist für die Betreuungs- und Haushaltsdienste Folgendes spezifisch festzuhalten:
Aufgrund ihrer verfassungsmässig garantierten persönlichen Freiheit (Art. 10
Abs. 2 BV) und des zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutzes (Art. 28 ZGB) steht
es einem Kunden und Patienten jederzeit frei, in medizinische Eingriffe
einzuwilligen oder diese zu verweigern und letztlich selbst über die Behandlung
zu bestimmen; ein so verstandenes "Weisungsrecht" bzw. das Recht auf
Selbstbestimmung besteht ungeachtet der Qualifikation der Rechtsbeziehung als
Auftragsverhältnis, als Personalverleih oder als anderen Vertrag. Das hier
interessierende Weisungsrecht ist demgegenüber in einem weiteren,
arbeitsrechtlichen Sinne zu verstehen: Es verlangt, dass ein Teil der
Weisungsbefugnisse, wie sie sonst gestützt auf Art. 321d OR dem Arbeitgeber zur
einseitigen konkretisierenden Bestimmung des Arbeitsvertrags zukommen (vgl.
hierzu STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O., N. 2 ff. zu Art. 321d), auf den
Kunden übergehen. Dieser kann demnach weitergehende Anordnungen über die
Ausführung der Arbeiten und das Verhalten der Hilfskraft im Haushalt treffen,
als dies im Rahmen der Erfüllung eines Auftrages möglich wäre (vgl. oben E.
3.2).
4.
Die Beschwerdeführerin macht unter verschiedenen Gesichtspunkten in
tatsächlicher (E. 4.1 und 4.2) und rechtlicher Hinsicht (E. 4.3 und 4.4)
geltend, die Natur ihrer Tätigkeit schliesse das Vorliegen eines
Personalverleihverhältnisses geradezu aus, da ihr die wesentlichen
Weisungsrechte im Sinne eines Arbeitgebers gegenüber dem eingesetzten Personal
zustünden. Sie rügt eine offensichtlich unrichtige resp. willkürliche
Sachverhaltsfeststellung (Art. 105 Abs. 2 BGG) und die Verletzung von
Bundesrecht.
4.1 Gemäss den Feststellungen der Vorinstanz, die sich auf die Rahmen- sowie
Muster von Einsatzverträgen, den Internetauftritt, den Handelsregistereintrag
und die von der Beschwerdeführerin eingereichten Bedarfsanalysen und
Verlaufsberichte stützen, besteht der Zweck der Tätigkeit der
Beschwerdeführerin in der Erbringung von Pflegedienstleistungen und Diensten in
der privaten Haushaltsführung, wie Hauswirtschaft- und Reinigungsdienste; dabei
seien die Pflegedienstleistungen untergeordnet und auf Tätigkeiten beschränkt,
denen kein spezifisches medizinisches Spezialwissen zugrunde liege. Insgesamt
sei zumindest von einer geteilten Weisungsbefugnis auszugehen. Nach dem
Vorbringen der Beschwerdeführerin hingegen halte sich ihr Betreuungspersonal an
einen detaillierten täglichen Pflegeplan, welcher spezifisches Pflegefachwissen
erfordere und "notfalls gegen den Willen des Betroffenen" erfüllt werden müsse.
Diese Form der Betreuung widerspreche demnach einer Abtretung des hier
massgeblichen Weisungsrechts.
4.2 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur beanstandet bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder
ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art.
105 Abs. 2 BGG; vgl. oben E. 1.4). Vorliegend sind die tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz zur geteilten Weisungsbefugnis entgegen den
Einwänden der Beschwerdeführerin nicht offensichtlich unrichtig oder
willkürlich:
4.2.1 Gemäss dem Handelsregistereintrag beinhaltet der Zweck des Unternehmens
die "Erbringung von Pflegedienstleistungen und Diensten in der privaten
Haushaltsführung an behinderte und ältere Personen mit körperlichen und
geistigen Einschränkungen". Auf der firmeneigenen Homepage wird dieser Zweck
dahin gehend konkretisiert, dass für entsprechende Kunden eine "Betreuung und
Begleitung soweit wie nötig, aber so wenig wie möglich erfolgen" soll, mit dem
Ziel, dem Kunden zu erlauben, "autonom im gewohnten Umfeld zu leben"; insgesamt
soll "unterstützend Hilfe bei alltäglichen Aufgaben erbracht" werden. Mit ihrem
Dienstleistungsangebot strebt die Beschwerdeführerin demnach an, einen Beitrag
zur Erhaltung der Lebensqualität von behinderten und älteren Personen zu
leisten, indem diese Kunden rund um die Uhr eine Betreuungsperson zur Verfügung
haben, um so möglichst lange im gewohnten Umfeld verbleiben und den Alltag mit
dieser Hilfe bewältigen zu können.
4.2.2 Eine Konkretisierung dieses Zwecks ergibt sich aus den bei der Vorinstanz
eingereichten Verlaufsberichten, auf welche sich diese massgeblich stützt.
Gemäss den Berichten, welche die spezifische Tätigkeit der Beschwerdeführerin
festhalten, gewähren die vollständig in den Haushalt der Kunden eingegliederten
Angestellten Unterstützung bei den täglichen Verrichtungen im Haushalt,
erledigen nach Bedarf Botengänge, bereiten das Essen vor oder auch einmal einen
Gästekaffee, begleiten Spaziergänge oder leisten Gesellschaft. Dies alles
erfolgt nicht schematisch, sondern je nach dem Bedürfnis des Kunden. In den
eingereichten Bedarfsanalysen werden zwar zu erbringende Pflegedienstleistungen
festgehalten, jedoch sind diese entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin zum
einen nicht an ein umfassendes und spezifisches Fachwissen gebunden: Zu ihnen
gehört namentlich, Stützstrümpfen anzuziehen, Augentropfen zu verabreichen
sowie bei leichten körperlichen Übungen wie Treppengehen oder bei der
Körperpflege behilflich zu sein. Auf den Tagesverlauf bezogen sind sie zum
anderen von deutlich untergeordneter Bedeutung: Im Vordergrund stehen die
Betreuungsleistung ("Gesellschaft leisten"), die nicht medizinisch ist und die
allgemeinen Haushaltsdienste, die nach den Wünschen der Kunden ausgerichtet
werden. Auch bei Kundinnen und Kunden, welche gemäss der Bedarfsanalysen als
schwer pflegebedürftig eingeschätzt werden, konzentrieren sich die erbrachten
Dienstleistungen gemäss den bei der Vorinstanz eingereichten Unterlagen in der
Regel auf Tätigkeiten wie Einkaufen, das Kochen und das Reinigen sowie das
Behilflich-Sein beim Duschen und der Körperpflege. Obwohl die
Beschwerdeführerin bzw. ihre Pflegedienstleiterin als einzige Fachkraft an sich
auch zur Erbringung von spezialisierten Pflegedienstleistungen befähigt ist,
liegt die Haupttätigkeit ihrer Mitarbeiter somit in der Erbringung von
Haushalts- und Betreuungsdiensten im Rahmen einer vollständigen Einordnung
ihrer Arbeitskräfte in den Kundenbetrieb. Eine offensichtlich unrichtige oder
willkürliche Feststellung des Sachverhalts kann der Vorinstanz nicht
vorgeworfen werden. An ihre Sachverhaltsfeststellung bleibt das Bundesgericht
für die rechtliche Würdigung gebunden (Art. 105 Abs. 2 BGG).
4.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe Bundesrecht
verletzt, indem sie gestützt auf die festgestellten Tätigkeiten davon ausging,
es seien wesentliche Weisungsbefugnisse im Sinne von Art. 12 AVG i.V.m. Art. 26
AVV auf die Kunden übergegangen. Ihr Dienstleistungsangebot entspreche
insgesamt exakt demjenigen des Spitex Verbands Schweiz. Insofern sei es nicht
einsichtig und geradezu willkürlich, wenn die Vorinstanz von einem
Subordinationsverhältnis ihrer Arbeitnehmer gegenüber den Kunden ausgehe.
4.3.1 Wie die Vorinstanz richtigerweise festhält, sind die im Einsatzbetrieb
geleisteten Tätigkeiten für die rechtliche Qualifikation der Beschwerdeführerin
entscheidend. Gemäss ihren für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen
(vgl. E. 4.2) besteht ihre Haupttätigkeit in der Erbringung von Haushalts- und
Betreuungsdiensten im Rahmen einer vollständigen Einordnung ihrer Arbeitskräfte
in den Kundenbetrieb, nach den individuellen Bedürfnissen und Wünschen der
Kunden. Die von der Beschwerdeführerin hiergegen vorgetragene allgemein
gehaltene Relativierung, das Ziel ihrer Dienstleistungen bestünde gar nicht in
der Gewährung einer möglichst umfassenden Autonomie, sondern werde von der
Vorinstanz nur "ins Zentrum gerückt" resp. einseitig dargestellt, um die
Beschwerdeführerin für bewilligungspflichtig zu erklären, überzeugt ebenso
wenig wie ihr Einwand, wonach ihre Homepage lediglich Werbebotschaften an
potenzielle Kunden, nicht jedoch den wahren Zweck ihrer Dienstleistungen
wiedergebe. Aus den eingereichten Musterverträgen, den Bedarfsanalysen und den
Verlaufsberichten, im Übrigen auch aus der im Handelsregister und auf ihrer
Homepage publizierten Umschreibung ihrer konkreten Tätigkeit, durfte die
Vorinstanz auf wesentliche Weisungsbefugnisse im Sinne von Art. 26 AVV beim
Kunden schliessen.
4.3.2 Die Grundstruktur der 24-Stunden-Betreuung und die vollständige
Eingliederung in den Haushalt unterscheidet sich entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin von den spezifischen (Pflege-)Dienstleistungen, welche
Spitex-Organisationen in Auftragsverhältnissen (Art. 394 ff. OR) typischerweise
anbieten: Spitex-Angestellte sind meist alleine unterwegs, arbeiten
unbeaufsichtigt und sehr autonom, und zwar für einzelne Stunden in
verschiedenen privaten Haushalten von Klienten, um im Rahmen dieser Einsätze -
oft in minutengenauer Zeiterfassung - pflegerische Leistungen oder weitere
spezifisch vereinbarte Dienstleistungen zu erbringen (vgl. ANGELA HENSCH,
Arbeitsrechtliche Fragen der spitalexternen Krankenpflege, Pflegerecht 1
(2012), S. 1 ff., 16). Spitex-Angestellte bleiben organisatorisch vollständig
in die zuständige Spitex-Einheit eingegliedert und erhalten für ihre einzelnen
Einsätze in den verschiedenen Haushalten detaillierte Anweisungen hinsichtlich
der Art und Weise der Arbeitsausführung direkt von der Spitex-Organisation
(Art. 321d OR; vgl. dazu STREIFF/VON KÄNEL/RUDOLPH, a.a.O., N. 5 zu Art. 321d;
HENSCH, a.a.O., S. 16).
Anders liegt dies bei den von der Beschwerdeführerin ausgewählten
Betreuungspersonen: Diese stehen der zu betreuenden Person grundsätzlich rund
um die Uhr primär als Haushalts- und Betreuungshilfen für die
Alltagsbewältigung und (nur sehr untergeordnet) für medizinische
Hilfeleistungen zur Verfügung. Es ist nicht denkbar, dass solche
Hilfeleistungen für die Alltagsbewältigung jeden Tag nach einem durch die
Pflegedienstleiterin vorgegebenen fixen Ablauf ausgeführt werden müssten.
Vielmehr ist es den Kunden gemäss den Bedarfsanalysen und den Verlaufsberichten
offenbar möglich, ihre Bedürfnisse einerseits (in den Grundzügen) zum
Vornherein kundzutun, andererseits aber auch während des laufenden
Betreuungseinsatzes und diese mittels Weisungen an die mit ihnen
zusammenlebenden Betreuungspersonen zu konkretisieren. Der hier zu überprüfende
Tätigkeitsbereich reduziert sich daher gerade nicht auf einsatzbezogene und
klar definierte Pflegedienstleistungen oder weitere Tätigkeiten, wie sie
Spitex-Organisationen gewöhnlicherweise erbringen, sondern auf die dargelegten
Hilfestellungen rund um die Uhr an den Kunden im für diesen gewohnten Umfeld.
Im von der Beschwerdeführerin angebotenen umfassenden und privaten
Vertrauensverhältnis gehen die Weisungsbefugnisse über die eingesetzten
Arbeitskräfte deutlich über das in Auftragsverhältnissen übliche Mass hinaus
(vgl. oben E. 3.2) und können - entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin
- nicht allein bei der Pflegedienstleiterin liegen. Wesentliche
Weisungsbefugnisse gehen an die Kunden über (Art. 26 AVV).
4.3.3 Die Beschwerdeführerin unterscheidet in ihren Ausführungen nicht zwischen
ihren Dienstleistungen als anerkannte Spitex-Leistungserbringerin im Rahmen des
Krankenversicherungsgesetzes (Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die
Krankenversicherung [KVG]; SR 832.10) und ihren Hauswirtschafts- und
Betreuungsdienstleistungen, die nicht über das KVG abgerechnet werden. Für die
Frage, ob Personalverleih vorliegt, ist jedoch entgegen ihrer Ansicht auf die
vertraglichen Vereinbarungen und die tatsächliche Situation im Einsatzbetrieb
bzw. beim "Dritten" abzustellen und nicht auf die gesundheitspolizeilichen
Bewilligungen: Selbst wenn die Beschwerdeführerin auch Spitexaufgaben erfüllt,
kann sie gleichzeitig einen bewilligungspflichtigen Personalverleih betreiben;
selbst verleihrelevante Nebentätigkeiten würden der Bewilligungspflicht
unterliegen (vgl. E. 3.3). Insgesamt vermögen somit auch einzelne
Pflegedienstleistungen aus dem Bereich der von der Beschwerdeführerin
grundsätzlich angebotenen Bedarfspflege (Verabreichen von Medikamenten,
Krisenbetreuung) nichts an der Struktur ihres typischen Leistungsangebots zu
ändern, welche für die Qualifikation ihrer Tätigkeit massgeblich ist (vgl. oben
E. 3.1 und 3.6): Als wesentlicher Unterschied zu den üblichen Spitex-Diensten
erweist sich die von der Beschwerdeführerin angebotene (nicht-medizinische)
Rundumbetreuung durch eine in den Haushalt integrierte Person mit Schwergewicht
in der Haushaltführung (Kochen, Reinigen).
4.4 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Qualifikation des
Kundenhaushalts als Einsatzbetrieb resp. "Dritter" im Sinne von Art. 12 AVG sei
ausgeschlossen.
Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin ist für eine Qualifikation als
Einsatzbetrieb bzw. "Dritter" im Sinne des AVG ebenfalls entscheidend, ob dem
Privathaushalt wesentliche Weisungsbefugnisse im Sinne eines Arbeitgebers
gegenüber den eingesetzten Arbeitnehmenden zustehen, d.h., ob ein
Subordinationsverhältnis besteht (vgl. oben E. 3.2). Gemäss den verbindlichen
Feststellungen der Vorinstanz lebt und arbeitet im vorliegenden
Arbeitsverhältnis die Betreuungsperson 24 Stunden pro Tag im Haushalt der zu
betreuenden Person und ist somit organisatorisch, persönlich und zeitlich
vollumfänglich in die Hausgemeinschaft eingegliedert (vgl. oben E. 4.2; SECO,
Weisungen und Erläuterungen zu den Bestimmungen über den Personalverleih,
a.a.O., S. 66 und 67 f.). Da eine entsprechende Eingliederung in
Privathaushalte möglich ist bzw. Privathaushalte Arbeitgeberfunktionen
auszuüben vermögen, können auch sie grundsätzlich als "Dritte" oder
Einsatzbetriebe im Sinne von Art. 12 Abs. 1 AVG erachtet werden. Im
Zusammenhang mit ihren Untersuchungen zur Weisungsbefugnis durfte die
Vorinstanz demnach die Kundenhaushalte als Einsatzbetriebe im Sinne von Art. 12
Abs. 1 AVG qualifizieren, ohne Bundesrecht zu verletzen (vgl. ebenso die
Weisungen des SECO zum Personalverleih, a.a.O., S. 153 f.; oben E. 3.6).
5.
Die Beschwerdeführerin bringt punktuell weitere Umstände vor, welche aus ihrer
Sicht der rechtlichen Qualifikation ihrer Tätigkeit als Personalverleih
entgegen stehen:
5.1 So besorge sie selber Verbrauchsmaterial für die Pflege bis zu einem
monatlichen Maximalbetrag von Fr. 300.--, wobei Verbrauchsmaterialien in
Personalverleihverhältnissen typischerweise durch den Einsatzbetrieb zur
Verfügung gestellt würden. Dem ist einerseits zu entgegnen, dass verwendetes
Verbrauchsmaterial ohne Weiteres und direkt dem Kunden in Rechnung gestellt
wird. Andererseits geht aus den Feststellungen der Vorinstanz zur Tätigkeit der
Beschwerdeführerin zudem hervor, dass die Haushalts- und Betreuungsdienste im
Vordergrund stehen; die hierfür benötigten Materialien werden auch vom Kunden
zur Verfügung gestellt (z.B. für die Zubereitung der Mahlzeiten, die
Reinigungen etc.). Es kann demnach entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführerin nicht davon ausgegangen werden, dass ihre Arbeitnehmer nicht
"mit Material des Einsatzbetriebs arbeiten" würden, was atypisch für ein
Personalverleihverhältnis wäre (vgl. oben E. 3.5; Weisungen des SECO, Weisungen
und Erläuterungen zu den Bestimmungen über den Personalverleih, a.a.O., S. 67).
5.2 Ebenfalls unzutreffend sind die Ausführungen der Beschwerdeführerin, wonach
vorliegend keine Einsatzstunden verrechnet würden. Aus den Musterverträgen und
der anonymisierten Rechnung wird ersichtlich, dass für die Dienstleistungen
jeweils kein konkretes Ziel, sondern die Einsatzwochen bzw. -monate ("Betreuung
und Begleitung von Herrn X. für den Zeitraum von ... bis ...") in Rechnung
gestellt werden. Es wird keinesfalls ein gewisser Erfolg garantiert und bei
Nichterreichen dieses Erfolgs auf einen Teil des vereinbarten Entgelts
verzichtet oder unentgeltlich Nachbesserung geleistet, was zwar für sich allein
keinen Werkvertrag begründete, jedoch gegen das Vorliegen eines
Personalverleihverhältnisses sprechen würde (vgl. oben E. 3.5; SECO, Weisungen
und Erläuterungen zu den Bestimmungen über den Personalverleih, a.a.O., S. 62,
68).
5.3 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, gemäss ihrem internen
Reglement resp. den AGBs gelangten die Haftungsbestimmungen zum Auftragsrecht
und zur Hilfspersonenhaftung zur Anwendung (Art. 394 ff. i.V.m. Art. 101 Abs. 1
und 2 OR), wobei die allgemeinen Haftungsbestimmungen in den AGBs beschränkt
werden auf Grobfahrlässigkeit bezüglich Sachschäden und Fahrlässigkeit
bezüglich körperlicher Schäden.
Es ist zwar zutreffend, dass sich die Haftung des Personalverleihers gegenüber
dem Einsatzbetrieb üblicherweise auf die sorgfältige Auswahl der verliehenen
Arbeitnehmer beschränkt; er hat in der Regel auch nicht für allfälligen
fahrlässigen Schaden einzustehen, den seine Arbeitnehmer im Einsatzbetrieb
verursacht haben (vgl. SECO, Weisungen und Erläuterungen zu den Bestimmungen
über den Personalverleih, a.a.O., S. 66). Da die Entliehenen keine
Hilfspersonen sind, trifft den Arbeitgeber auch keine Hilfspersonenhaftung
(Art. 101 Abs. 1 OR). Eine einseitige Abstützung des Rechtsverhältnisses auf
die Haftung des Arbeitnehmers gegenüber dem Entleiher erscheint jedoch bereits
insofern nicht sachgerecht, als sich eine Qualifikation gestützt hierauf als
besonders schwierig erweist, da über die konkrete Ausgestaltung und die Folgen
der Haftung in Personalverleihverhältnissen Uneinigkeit herrscht: Die Botschaft
zum AVG (Botschaft AVG, a.a.O., Ziff. 122.3; Ziff. 233.2) sieht, da kein
Vertragsverhältnis zwischen dem Arbeitnehmer und dem Einsatzbetrieb vorliege,
nur Ansprüche aus unerlaubter Handlung (Art. 41 ff. OR) oder aus
ungerechtfertigter Bereicherung (Art. 62 OR) als Anspruchsgrundlage vor; ein
Teil der Doktrin möchte hingegen die Drittschadensliquidation heranziehen, ein
anderer Teil vertritt die Auffassung, beim Personalverleih lägen echte Verträge
zugunsten Dritter vor (Art. 112 Abs. 2 OR), durch die direkte Forderungen
geltend gemacht werden könnten (vgl. den Überblick bei BACHMANN, a.a.O., S. 74;
STÖCKLI, a.a.O., S. 139 f.). In Anbetracht der umstrittenen Grundlagen und
Folgen der Haftung erscheint es unsachlich, ein Personalverleihverhältnis
alleine aufgrund von vereinbarten auftragsähnlichen Haftungsbedingungen, die
vorliegend zudem erheblich modifiziert wurden, auszuschliessen.
Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz, selbst wenn gemäss AGBs
untypische Haftungsregeln analog dem Auftragsrecht zum Zuge kommen, mit Blick
auf die Kerntätigkeit der Beschwerdeführerin davon ausgehen, dass einzelne
atypische Elemente das Vorliegen eines Verleihverhältnisses nicht umzustossen
vermögen; die Gesamtbetrachtung der konkreten Leistungen bleibt für die
Qualifikation des Rechtsverhältnisses massgeblich (vgl. Urteil 2A.425/2006 vom
30. April 2007 E. 3.2; vgl. oben E. 3.5).
5.4 Hinsichtlich der konkreten Form des Personalverleihverhältnisses bestreitet
die Beschwerdeführerin die Ausführungen der Vorinstanz dahin gehend, dass sie
ihre Tätigkeit nicht als Temporärarbeit im Sinne von Art. 27 Abs. 2 AVV
versteht.
Dem Rahmenvertrag der Beschwerdeführerin ist zu entnehmen, dass dieser auf
unbefristete Zeit gilt und dabei die Bestimmungen festlegt, die beim Abschluss
eines befristeten Arbeitsvertrags für den konkreten Einsatz gelten sollen,
wobei im Letzteren der konkrete Arbeitsort, die Arbeit, Vertragsdauer etc.
geregelt wird. Diese Vertragsart (Rahmenvertrag) weist auf das Vorliegen einer
Temporärarbeit hin. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin können zudem insofern
nicht relevant sein, da es zwischen den in Art. 27 AVV aufgezählten Arten des
Personalverleihs zu Überschneidungen oder Mischformen der Verleiharten kommen
kann; gleichwohl kann in solchen Fällen - wenn es nicht bloss um das
gelegentliche Überlassen von Arbeitnehmern geht (Art. 28 AVV) - ein
bewilligungspflichtiger Personalverleih vorliegen (vgl. oben E. 3.4).
6.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz habe die
Kopie des Schreibens vom 11. August 2011 der Dienststelle mit dem Titel
"Bewilligungspflichtiger Personalverleih" zu Unrecht auch ans SECO versendet;
dies verstosse gegen Art. 36 Abs. 2 AVG; für die Datenerhebung bestehe
jedenfalls keine gesetzliche Grundlage. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin besteht eine gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung von
Personendaten durch die mit der Durchführung, Kontrolle oder Beaufsichtigung
betrauten Organe (Art. 33a Abs. 1 lit. e i.V.m. Art. 33 Abs. 1 AVG und Art. 31
Abs. 2 AVG). Im Übrigen legt sie nicht dar, welche Ansprüche sie im Hinblick
auf die Bewilligungspflicht aus ihrer Rüge ableiten möchte, sodass auf ihre
diesbezüglichen Ausführungen nicht weiter einzugehen ist.
7.
Die Vorbringen der Beschwerdeführerin, die sich in der Hauptsache darauf
stützen, einzig die Pflegedienstleiterin könne dem vor Ort im Einsatz stehenden
Betreuungspersonal Anweisungen geben, erscheint nach dem Dargelegten mit dem
Zweck ihrer Tätigkeiten und deren konkreten Ausgestaltung unvereinbar; diese
bringen es mit sich, dass wesentliche Weisungsbefugnisse zur Gestaltung eines
möglichst autonomen Alltags gegenüber dem - im Kundenhaushalt eingegliederten -
Personal beim Kunden liegen (E. 4). Das zur Kundenbetreuung eingesetzte
Personal wurde von der Vorinstanz demnach ohne Verletzung von Bundesrecht nicht
als "im Auftragsverhältnis stehendes Hilfspersonal" qualifiziert. Es gelingt
der Beschwerdeführerin auch mit ihren weiteren, punktuell vorgebrachten
Einwendungen nicht, eine offensichtlich unrichtige und willkürliche
Sachverhaltsfeststellung bzw. eine unrichtige Anwendung von Art. 12 AVG resp.
Art. 26 AVV darzutun (E. 5). Da die weiteren Voraussetzungen für das Vorliegen
eines Personalverleihverhältnisses wie Gewerbsmässigkeit und Regelmässigkeit
(Art. 29 AVV; E. 3.1 ff.) - wie auch das Weiterbestehen der Arbeitsverträge
zwischen der Beschwerdeführerin und ihren Arbeitnehmenden während der
Betreuungsdienstleistungen im Einsatzbetrieb - von der Vorinstanz bejaht und
von der Beschwerdeführerin nicht mehr bestritten werden, ist das Bundesgericht
diesbezüglich an die Feststellungen der Vorinstanz gebunden (vgl. E. 1.4 und E.
1.5). Die Vorinstanz hat somit kein Bundesrecht verletzt, wenn sie für den hier
zu beurteilenden Tätigkeitsbereich der Beschwerdeführerin das Vorliegen eines
bewilligungspflichtiges Personalverleihverhältnis bejaht hat.
8.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Die unterliegende Beschwerdeführerin
wird kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen
geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Februar 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Hänni