Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.347/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_347/2012; 2C_357/2012

Urteil vom 28. März 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Errass.

Verfahrensbeteiligte
2C_347/2012
BKW FMB Energie AG,
vertreten durch Fürsprecher Walter Streit,
Beschwerdeführerin,

gegen

X.________ und 115 Mitbeteiligte,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Fürsprecher Rainer Weibel,
Herrengasse 30, 3011 Bern,

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK),
Bundeshaus Nord, Kochergasse 10, 3003 Bern

und

2C_357/2012
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK),
Bundeshaus Nord, Kochergasse 10, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

X.________ und 115 Mitbeteiligte,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Fürsprecher Rainer Weibel,

BKW FMB Energie AG,
vertreten durch Fürsprecher Walter Streit,

Gegenstand
Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung für das Kernkraftwerk
Mühleberg,

Beschwerden gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 1.
März 2012.

Sachverhalt:

A.
A.a Das im Eigentum der BKW FMB Energie AG (im Folgenden: BKW) stehende
Kernkraftwerk (KKW) Mühleberg wurde 1972 in Betrieb genommen und verfügte
jeweils über befristete Betriebsbewilligungen. Letztmals verlängerte der
Bundesrat am 28. Oktober 1998 die Betriebsbewilligung bis zum 31. Dezember
2012. Die BKW reichte am 25. Januar 2005 beim Bundesrat ein Gesuch um Aufhebung
dieser Befristung ein, auf welches dieser am 10. Juni 2005 mangels
Zuständigkeit nicht eintrat und es dem Eidgenössischen Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zur weiteren Behandlung überwies. Am
13. Juni 2006 wies das UVEK das Hauptbegehren der BKW um Feststellung, dass sie
mit Inkrafttreten des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 (KEG; SR 732.1)
über eine unbefristete Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg verfüge, ab.
Auf das Eventualbegehren um Aufhebung der Befristung ohne Durchführung eines
Verfahrens nach KEG trat es nicht ein.
A.b Die BKW erhob gegen diese Verfügung am 13. Juli 2006 Beschwerde mit den
inhaltlich gleichen Rechtsbegehren wie schon vor dem UVEK. Das
Bundesverwaltungsgericht wies mit Urteil A-2089/2006 vom 8. März 2007 (BVGE
2008/8) den Hauptantrag der BKW ebenfalls ab. Hingegen wurde das
Eventualbegehren insofern gutgeheissen, als die Sache an das UVEK
zurückgewiesen wurde mit der Anweisung, das Gesuch um Aufhebung der Befristung
nach den Regeln der Wiedererwägung bzw. des Widerrufs zu behandeln. Das
Bundesverwaltungsgericht führte dazu aus, die Betriebsbewilligung betreffe ein
Dauerrechtsverhältnis und stelle eine formell rechtskräftige Verfügung dar. Die
BKW bringe einerseits vor, mit Inkrafttreten des KEG habe die Befristung, da
sie lediglich politisch motiviert sei, jegliche Grundlage verloren.
Andererseits würden ihr zufolge auch das Fehlen von sicherheitsrelevanten
Fragen, der Umstand, dass das KKW Mühleberg in der Schweiz das einzige KKW sei,
welches noch über eine Befristung verfüge, das Bedürfnis nach Rechtssicherheit,
da die Stromproduktion des KKW Mühleberg für die Gewährung der Stromversorgung
der Nordwestschweiz von eminenter Bedeutung sei, und der Verstoss gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip für die Aufhebung der Befristung sprechen. Alle
diese Vorbringen hätte das UVEK als Vorinstanz im Rahmen eines Wiedererwägungs-
bzw. Widerrufsverfahrens prüfen müssen.
A.c Gegen dieses Urteil erhob das UVEK am 26. April 2007 Beschwerde beim
Bundesgericht; im Wesentlichen mit dem Begehren, es sei im betreffenden Fall
ein Verfahren nach Art. 61 KEG bzw. ein förmliches Bewilligungsverfahren (nach
Art. 65 KEG) durchzuführen. Das Bundesgericht wies die Beschwerde mit Urteil
2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 ab und bestätigte den Standpunkt des
Bundesverwaltungsgerichts, dass die BKW Anspruch auf Prüfung ihres Gesuchs nach
den Regeln über die Wiedererwägung oder den Widerruf von Verfügungen habe. Das
UVEK werde die Argumente der Betreiberin für die Aufhebung der Befristung ihrer
Betriebsbewilligung zu prüfen und im Einzelnen über den Ablauf des Verfahrens
zu befinden haben.
A.d In der Folge nahm das UVEK das entsprechende Gesuch der BKW an die Hand,
publizierte es in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und
Gemeinden sowie im Bundesblatt und legte die Gesuchsunterlagen vom 13. Juni bis
zum 14. Juli 2008 öffentlich auf. Während der Auflagefrist gingen rund 1'900
Einsprachen ein, darunter mit Datum vom 14. Juli 2008 diejenige von X.________
und zahlreichen Mitbeteiligten, alle vertreten durch Fürsprecher Rainer Weibel.
Diese verlangten - wie die meisten Einsprechenden -, auf das Gesuch vom 25.
Januar 2005 sei nicht einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen, wobei zur
Begründung in erster Linie sicherheitstechnische Aspekte vorgebracht wurden. Im
Verfahren vor dem UVEK reichte das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat
(ENSI) am 10. Februar 2009 eine Stellungnahme ein (Stellungnahme zu den im
Zusammenhang mit der Sicherheit stehenden Einsprachen zum Gesuch der BKW FMB
Energie AG um Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung [ENSI 11/1245]).
Diese sowie die Stellungnahme der BKW vom 13. Februar 2009 zu den Einsprachen
konnten durch die Einsprecher eingesehen werden mit der Möglichkeit zur
anschliessenden Stellungnahme. Davon machten rund 350 Einsprecher Gebrauch. Das
ENSI reichte am 24. Oktober 2009 eine ergänzende Stellungnahme ein (Kommentare
des ENSI zu Stellungnahmen im Zusammenhang mit den Einsprachen zum Gesuch der
BKW FMB Energie AG um Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung [ENSI 11
/1286 Rev. 1]).
A.e Mit Verfügung vom 17. Dezember 2009 hob das UVEK in Gutheissung des Gesuchs
der BKW vom 25. Januar 2005 die Befristung der Betriebsbewilligung für das KKW
Mühleberg vom 14. Dezember 1992 bzw. vom 28. Oktober 1998 auf und wies alle
dagegen gerichteten Einsprachen ab.

B.
B.a X.________ und ca. hundert Mitbeteiligte, alle vertreten durch Fürsprecher
Weibel, erhoben dagegen am 1. Februar 2010 Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-667/2010). Am 12. Februar 2010 erhoben
Y.________ und 5 Mitbeteiligte, ebenfalls alle vertreten durch Fürsprecher
Weibel, eine gleichlautende Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren
A-863/2010). Dieses vereinigte die beiden Verfahren unter der Nummer A-667/
2010. Die identischen Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden lauteten primär
auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung an die Vorinstanz zur
Feststellung der Einspracheberechtigung der Beschwerdeführenden sowie zur
Gewährung der Akteneinsicht und Einräumung des Rechts zur Stellungnahme mit
Bezug auf aufgelistete - vom UVEK angeblich vorenthaltene - Aktenstücke.
Eventuell seien diese Aktenstücke den Beschwerdeführenden zur Stellungnahme und
Ergänzung der Beschwerde zu eröffnen. Ein weiterer Eventualantrag lautet auf
"Abweisung" der angefochtenen Verfügung.
B.b Das Bundesverwaltungsgericht führte einen Schriftenwechsel durch,
verpflichtete mit Verfügung vom 10. Juni 2010 das UVEK, zusätzliche
Verfahrensakten einzureichen, entschied mit Zwischenverfügung vom 8. Dezember
2010 über die Gesamtthematik der Akteneinsicht, gab vom 31. Januar bis 2.
Februar 2011 den Beschwerdeführern Gelegenheit zur Akteneinsicht, wies am 31.
Mai 2011 ein Sistierungsgesuch der Beschwerdeführer ab und führte einen zweiten
Schriftenwechsel sowie am 13. Dezember 2011 eine öffentliche Parteiverhandlung
durch.
B.c Mit Urteil vom 1. März 2012 erkannte das Bundesverwaltungsgericht:
"1. Die Beschwerden werden im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen,
soweit darauf eingetreten wird.
2. Die bisherige Befristung wird aufgehoben.
3. Die Betriebsbewilligung wird bis zum 28. Juni 2013 befristet.
4. Zusammen mit einem allfälligen neuen Verlängerungsgesuch für die
Betriebsbewilligung hat die Beschwerdegegnerin dem UVEK ein umfassendes
Instandhaltungskonzept einzureichen.
[5.-8. Kosten/Eröffnung]."

C.
C.a Die BKW erhob dagegen am 20. April 2012 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (Verfahren 2C_347/
2012) mit dem Antrag, die Ziffern 1, 3, 4, 5, 6 und 7 des angefochtenen Urteils
seien aufzuheben. Eventuell seien die Ziff. 1, 3, 4, 5, 6 und 7 des
angefochtenen Urteils aufzuheben und die Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg
sei bis zum 31. Dezember 2022 zu befristen. Zudem beantragt sie Erteilung der
aufschiebenden Wirkung.
C.b Am 23. April 2012 erhob sodann das UVEK Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 2C_357/2012) mit dem Antrag,
die Ziff. 1, 3 und 4 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts seien
aufzuheben.
C.c Mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des
Bundesgerichts vom 23. Mai 2012 wurde das Gesuch der BKW um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
C.d Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. X.________ und
Mitbeteiligte beantragen Abweisung der Beschwerde und stellen prozessuale
Anträge. Die Verfahrensbeteiligten hielten in weiteren Eingaben an ihren
Anträgen fest.

D.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 28. März 2013 öffentlich beraten.

Erwägungen:
1. Vereinigung der Verfahren
Die Beschwerden richten sich gegen das nämliche Urteil und enthalten im
Wesentlichen übereinstimmende Rechtsbegehren. Es rechtfertigt sich daher, die
beiden Verfahren zu vereinigen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP).
2. Eintreten und Prozessuales

2.1 Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit
des öffentlichen Rechts ist grundsätzlich die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 86
Abs. 1 lit. a BGG). Nach Art. 83 lit. n Ziff. 1 BGG ist die Beschwerde
unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend das
Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung.
Diese Ausnahme bezieht sich nur auf die in Art. 65 Abs. 5 lit. b und c KEG
genannten Entscheide darüber, ob überhaupt eine Freigabe oder
Bewilligungsänderung erforderlich sei, nicht aber auf die Entscheide, mit denen
eine Bewilligung erteilt oder geändert wird (Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar
2008 E. 1.2; THOMAS HÄBERLI, in: Basler Kommentar BGG, 2. Aufl., N. 231 f. zu
Art. 83; HANSJÖRG SEILER, in: Seiler/Von Werdt/ Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, N. 89 zu Art. 83; wenig klarer französischer und
italienischer Gesetzestext). In der vorliegenden Streitsache geht es um die
Befristung der Betriebsbewilligung und somit nicht um die Frage des
Erfordernisses, sondern des Inhalts der Betriebsbewilligung. Art. 83 lit. n BGG
steht der Zulässigkeit der Beschwerde nicht entgegen.

2.2 Die Beschwerde ist zulässig gegen End- oder Teilentscheide (Art. 90 und 91
BGG), gegen Vor- oder Zwischenentscheide jedoch nur unter den Voraussetzungen
von Art. 92 oder 93 BGG. Soweit der angefochtene Entscheid die
Betriebsbewilligung auf den 28. Juni 2013 befristet, handelt es sich um einen
Endentscheid. Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids enthält eine Anweisung für
den Inhalt eines allfälligen zukünftigen Verlängerungsgesuchs. Insoweit handelt
es sich um einen Vor- oder Zwischenentscheid im Hinblick auf ein Verfahren, das
nicht Streitgegenstand bildet (vgl. Urteil 1C_407/2008 vom 25. Mai 2009 E.
1.2.2). Soweit die Erwägungen, welche die Vorinstanz zu dieser Anordnung
geführt hat, auch massgebend waren für die Befristung der Bewilligung, sind sie
aber im Rahmen der Beurteilung von Ziff. 1 und 3 des angefochtenen Urteils zu
prüfen. In diesem Sinne ist die Beschwerde auch in Bezug auf diese Fragen
zulässig.

2.3 Die BKW ist als Inhaberin der streitigen Bewilligung nach Art. 89 Abs. 1
BGG, das UVEK aufgrund von Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur Beschwerde
legitimiert. Auf die Beschwerden ist einzutreten.

2.4 Das Bundesgericht prüft frei und von Amtes wegen die richtige Anwendung des
Bundesrechts und des Völkerrechts (Art. 95 lit. a und b sowie Art. 106 Abs. 1
BGG). Die Verletzung von Grundrechten prüft es nur insofern, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
BGG). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz
festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung
der Vorinstanz auf Rüge hin oder von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen,
wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne
von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.5 Die Beschwerdegegner beantragen die Edition verschiedener Unterlagen. Im
Weiteren beantragen sie "sämtliche als Weblinks zitierten öffentlich
zugänglichen Dokumente zur Aktenedierung". Neue Tatsachen und Beweismittel
dürfen vor Bundesgericht nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid
der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Echte Noven, das heisst
solche Tatsachen, die erst nach dem angefochtenen Entscheid aufgetreten sind,
sind unzulässig (BGE 133 IV 342 E. 2.1 S. 344). Die von den Beschwerdegegnern
zur Edition beantragten Unterlagen sind z.T. solche echte Noven. In Bezug auf
die übrigen Unterlagen wird nicht dargelegt, inwiefern erst der vorinstanzliche
Entscheid Anlass zu den Editionsgesuchen gegeben habe und diese Unterlagen
zudem rechtserheblich wären. Dasselbe gilt für die beantragte Edition der als
Weblinks zugänglichen Dokumente. Zu bemerken ist in diesem Zusammenhang, dass
sich die Vorinstanz sachverhaltlich teilweise auf Dokumente gestützt hat, die
auf der Homepage des ENSI öffentlich zugänglich sind. Diese sind damit für die
Parteien wie auch für das Bundesgericht zugänglich und brauchen nicht ediert zu
werden.

2.6 Die BKW reicht mit ihrer Replik ein Rechtsgutachten ein. Rechtsgutachten
sind keine Noven, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 99 Abs. 1 BGG ins
Verfahren eingeführt werden dürfen, sondern Stellungnahmen zur Untermauerung
des Rechtsstandpunkts einer Partei; sie gehören damit zur Rechtsanwendung, die
das Bundesgericht von Amtes wegen vornimmt (Art. 106 Abs. 1 BGG) und sind
ungeachtet von Art. 99 BGG zulässig. Sie müssen allerdings, wie rechtliche
Argumentationen generell, innert der gesetzlichen Beschwerdefrist eingereicht
werden (Art. 42 Abs. 1 BGG; Urteil 5A_261/2009 vom 1. September 2009 E. 1.3
i.i. nicht publiziert in: BGE 135 III 608, aber in: SJ 2010 247), ausser wenn
sie einen Standpunkt der Replik untermauern, der erst in Beantwortung der
Stellungnahme der Gegenpartei erhoben werden kann (BGE 138 II 217 E. 2.4 f. S.
220 f.). Diese Ausnahme ist hier nicht erfüllt, so dass auf das Rechtsgutachten
nicht einzugehen ist.
3. Öffentliche Verhandlung
Die Beschwerdegegner behalten sich vor, nach Abschluss des Schriftenwechsels
einen Antrag auf öffentliche Parteiverhandlung zu stellen.

3.1 Nach Art. 57 BGG kann das Bundesgericht eine mündliche Parteiverhandlung
anordnen, welche gemäss Art. 59 BGG grundsätzlich öffentlich ist. Zudem besteht
nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK bei Streitigkeiten in Bezug auf zivilrechtliche
Ansprüche und Verpflichtungen oder über strafrechtliche Anklagen ein Anspruch
auf öffentliche Verhandlung. Diese Verhandlung hat vor einem Gericht zu
erfolgen, welches Rechts- und Sachverhaltsfragen frei prüfen kann. Dem Anspruch
auf eine solche Verhandlung kann daher in der Regel nicht im Verfahren vor
Bundesgericht genügt werden, da dieses den Sachverhalt nicht frei überprüft
(Art. 97 und 105 BGG); vielmehr ist der Anspruch vor der Vorinstanz des
Bundesgerichts zu gewähren (BGE 136 I 279 E. 1 S. 281; 135 I 313 E. 2.1 S. 316
f.; 134 I 331 E. 3.1 S. 335 f.). Aus den gleichen Gründen wird auch eine
Parteiverhandlung gemäss Art. 57 BGG nur ausnahmsweise durchgeführt, vor allem
dann, wenn das Bundesgericht selber Sachverhaltsfeststellungen aufgrund eines
Beweisverfahrens trifft (Urteile 5A_880/2011 vom 20. Februar 2012 E. 1.5;
2C_844/2009 vom 22. November 2010 E. 3.2.3, nicht publ. in: BGE 137 II 40, aber
in: Pra 2011 Nr. 73 S. 520; HEIMGARTNER/ WIPRÄCHTIGER, Basler Kommentar BGG, 2.
Aufl., Rz. 6 ff. zu Art. 57).

3.2 Hat eine untere Gerichtsinstanz eine solche Verhandlung durchgeführt, so
kann die Rechtsmittelinstanz darauf verzichten, namentlich wenn sie ohne eigene
Beweismassnahmen aufgrund der Akten entscheidet und eine persönliche Anhörung
der Parteien für die Tatsachenfeststellung nicht erforderlich ist (BGE 121 I 30
E. 5e S. 35 ff.; 119 Ia 316 E. 2b S. 318 f.; Urteile 6B_362/2012 vom 29.
Oktober 2012 E. 7.3.2; 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 5.2.3; 1C_457/2009
vom 23. Juni 2010 E. 3.3, in: ZBl 2011 S. 333 ff., 335 f.; MEYER-LADEWIG, EMRK
Handkommentar, 3. Aufl. 2011, Rz. 174-176 zu Art. 6). Vorliegend hat bereits
das Bundesverwaltungsgericht eine öffentliche Parteiverhandlung durchgeführt.
Das Bundesgericht nimmt keine eigenen Beweiserhebungen vor, sondern stützt sich
auf die Akten, die bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorlagen und in der
öffentlichen Verhandlung in den Parteivorträgen gewürdigt wurden. Unabhängig
davon, ob das Verfahren überhaupt unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK fällt (in analoger
Sache verneinend Urteil des EGMR vom 13. September 2001 i.S. Balmer-Schafroth
g. Schweiz), ist damit einem allfälligen Anspruch Genüge getan. Es besteht kein
Anlass für die Durchführung einer nochmaligen Verhandlung vor Bundesgericht.
4. Rechtliche Ausgangslage

4.1 Für das KKW Mühleberg waren die früheren Betriebsbewilligungen gestützt auf
das damals geltende Bundesgesetz vom 23. Dezember 1959 über die friedliche
Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz (AtG; AS 1960 541) erteilt
worden. Nach dessen Art. 4 Abs. 1 lit. a bedurfte u.a. der Betrieb einer
Atomanlage einer Betriebsbewilligung. Nach Art. 5 Abs. 1 AtG war die
Bewilligung zu verweigern oder von der Erfüllung geeigneter Bedingungen oder
Auflagen abhängig zu machen, wenn dies notwendig war zur Wahrung der äusseren
Sicherheit der Schweiz, zur Einhaltung der von ihr übernommenen
völkerrechtlichen Verpflichtungen oder zum Schutz von Menschen, fremden Sachen
oder wichtigen Rechtsgütern. Die Möglichkeit einer Befristung war im Gesetz
nicht ausdrücklich genannt. Die Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg war
jedoch jeweils befristet worden, zuletzt am 28. Oktober 1998 bis zum 31.
Dezember 2012. Die Frage, ob diese Befristung wiedererwägungs- bzw.
widerrufsweise aufzuheben oder zu verlängern ist, beurteilt sich gemäss Urteil
2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 (E. 3.2 und 3.3) nach dem am 1. Februar 2005 in
Kraft getretenen Kernenergiegesetz.

4.2 Wer eine Kernanlage betreiben will, braucht eine Betriebsbewilligung des
Departements (Art. 19 KEG). Die Betriebsbewilligung wird nach Art. 20 Abs. 1
KEG erteilt, wenn der Gesuchsteller Eigentümer der Kernanlage ist (lit. a), die
Bestimmungen der Rahmen- und der Baubewilligung eingehalten sind (lit. b), der
Schutz von Mensch und Umwelt gewährleistet wird (lit. c), die Anlage und der
vorgesehene Betrieb den Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Sicherung
entsprechen (lit. d), die Anforderungen an Personal und Organisation erfüllt
werden können (lit. e), qualitätssichernde Massnahmen für sämtliche im Betrieb
ausgeübten Tätigkeiten (lit. f) und die Notfallschutzmassnahmen vorbereitet
sind (lit. g) sowie der vorgeschriebene Versicherungsschutz nach dem
Kernenergiehaftpflichtgesetz vom 18. März 1983 (SR 732.44) besteht (lit. h).
Die Betriebsbewilligung legt gemäss Art. 21 Abs. 1 KEG fest: den
Bewilligungsinhaber (lit. a), die zulässige Reaktorleistung oder Kapazität der
Anlage (lit. b), die Limiten für die Abgabe von radioaktiven Stoffen an die
Umwelt (lit. c), die Massnahmen zur Überwachung der Umgebung (lit. d), die
Sicherheits-, Sicherungs- und Notfallschutzmassnahmen, die der
Bewilligungsinhaber während des Betriebs zu treffen hat (lit. e) und die Stufen
der Inbetriebnahme, deren Beginn einer vorgängigen Freigabe durch die
Aufsichtsbehörden bedarf (lit. f). Die Betriebsbewilligung ist eine reine
Polizeibewilligung; es besteht Anspruch auf Erteilung, wenn die Voraussetzungen
erfüllt sind (Botschaft vom 28. Februar 2001 zu den Volksinitiativen
"MoratoriumPlus" und "Strom ohne Atom" sowie zu einem Kernenergiegesetz [im
Folgenden: Botschaft KEG], BBl 2001 2665, 2769; RICCARDO JAGMETTI,
Energierecht, SBVR Bd. VII, 2005, S. 603 Rz. 5414, S. 635 Rz. 5467; ROLF H.
WEBER/BRIGITTA KRATZ, Elektrizitätswirtschaftsrecht, 2005, S. 182 f.; JOHANNES
REICH, Bemerkungen zum hier angefochtenen Urteil, in: ZBl 2012 S. 366 ff., 369;
so bereits die Bewilligungen nach AtG, vgl. nicht publiziertes Urteil 2A.297/
1990 vom 4. November 1994 E. 2a).

4.3 Die Betriebsbewilligung kann befristet werden (Art. 21 Abs. 2 KEG). Das
Gesetz nennt keine ausdrücklichen Voraussetzungen, unter denen eine Befristung
der Bewilligung zulässig ist. Aus der polizeilichen Natur der
Betriebsbewilligung ergibt sich, dass diese Befristung keine generelle
Begrenzung der Lebensdauer darstellt, sondern nur aus polizeilichen Gründen
zulässig ist (Botschaft KEG, BBl 2001 2770; Amtl. Bull. 2002 N 1111
[Sommaruga]). Der Gesetzgeber hat es bewusst abgelehnt, von Gesetzes wegen die
Bewilligungen zu befristen (BBl 2001 2739 f., 2770; Amtl. Bull. 2001 S 1019
f.). Wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, wird die Betriebsbewilligung
grundsätzlich unbefristet erteilt; eine Befristung kommt in Betracht für
Situationen, in denen bestimmte Fragen offen bleiben, die für den Betrieb nicht
von elementarer Bedeutung sind, aber abgeklärt werden müssen. In diesem Fall
wäre die Nichterteilung der Betriebsbewilligung unverhältnismässig und eine
Befristung, verbunden mit der Auflage, das Erforderliche zu tun, genügt für den
Zweck, die vollumfängliche Einhaltung der Voraussetzungen für die Erteilung der
Betriebsbewilligung zu erwirken (BBl 2001 2770 f.; Amtl. Bull 2001 S 1019 f.
[Kommissionssprecherin Forster-Vanini, Bundesrat Leuenberger]).

4.4 Während des Betriebs ist der Bewilligungsinhaber für die Sicherheit der
Anlage verantwortlich (Art. 22 Abs. 1 KEG). Er muss namentlich Massnahmen
treffen, um die Anlage in einem guten Zustand zu erhalten, Nachprüfungen sowie
systematische Sicherheits- und Sicherungsbewertungen während der ganzen
Lebensdauer der Anlage durchführen, für ein Kernkraftwerk periodisch eine
umfassende Sicherheitsüberprüfung vornehmen, den Aufsichtsbehörden periodisch
über den Zustand und den Betrieb der Anlage berichten und ihnen Ereignisse
unverzüglich melden und die Anlage soweit nachrüsten, als dies nach der
Erfahrung und dem Stand der Nachrüstungstechnik notwendig ist, und darüber
hinaus, soweit dies zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beiträgt und
angemessen ist (Art. 22 Abs. 2 lit. c-g KEG). Die Aufsichtsbehörde - d.h. in
erster Linie das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI; Art. 70
Abs. 1 lit. a KEG; Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über das
Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSIG; SR 732.2]) - wacht
darüber, dass die Bewilligungsinhaber ihre Pflichten einhalten (Art. 72 Abs. 1
KEG); sie ordnet alle zur Einhaltung der nuklearen Sicherheit und Sicherung
notwendigen und verhältnismässigen Massnahmen an (Art. 72 Abs. 2 KEG). Droht
eine unmittelbare Gefahr, so kann sie umgehend Massnahmen anordnen, die von der
erteilten Bewilligung abweichen (Art. 72 Abs. 3 KEG). Die Bewilligungsbehörde
entzieht nach Art. 67 Abs. 1 KEG die Bewilligung, wenn die Voraussetzungen für
die Erteilung nicht oder nicht mehr erfüllt sind (lit. a) oder der
Bewilligungsinhaber eine Auflage oder eine verfügte Massnahme trotz Mahnung
nicht erfüllt (lit. b).
5. Beurteilung durch die Vorinstanz

5.1 Die Vorinstanz erkannte (angefochtenes Urteil Sachverhalt lit. G.c, E. 4
und Dispositiv Ziff. 2), das UVEK habe zu Recht die frühere, politisch
motivierte Befristung aufgehoben, da das KEG eine Befristung nur aus
polizeilichen Gründen zulasse. In der Tat ergibt sich aus dem Entscheid des
Bundesrates vom 28. Oktober 1998, dass nach der Beurteilung durch die
Fachbehörden die früher noch offenen Fragen beantwortet und die Sicherheit des
KKW Mühleberg gewährleistet seien und kein Grund mehr für eine Befristung
bestehe; der Bundesrat befristete die Bewilligung aber weiterhin, um der in
einer kantonalen Konsultativabstimmung geäusserten negativen Stellungnahme
Rechnung zu tragen, somit aus rein politischen und (jedenfalls heute) rechtlich
nicht zulässigen Gründen. Insoweit ist der vorinstanzliche Entscheid nicht
angefochten. Damit steht fest, dass die bisher geltende Befristung auf 31.
Dezember 2012 nicht mehr gilt; die Anlage kann unbefristet betrieben werden,
wenn nicht mit anderer Begründung eine neue Befristung festgelegt wird.

5.2 Die Vorinstanz legte sodann mit polizeilicher Begründung eine neue
Befristung auf 28. Juni 2013 fest (E. 5 und Dispositiv Ziff. 3).
5.2.1 Zur Begründung erwog sie zunächst, der Wortlaut des Gesetzes kläre das
Verhältnis zwischen Bewilligungserteilung und Aufsicht nicht; aus der
Systematik des Gesetzes ergebe sich, dass das UVEK im Zeitpunkt der
Bewilligungserteilung die Verantwortung für die Einhaltung der Anforderungen
trage; erst in der folgenden Betriebsphase gewährleiste das ENSI durch seine
laufende Aufsicht die Sicherheit; diese laufende Aufsicht dürfe aber nicht dazu
führen, dass die Bewilligungsbehörde ihre Aufgabe weniger umfassend wahrnehme
als das KEG vorsehe; das gelte auch bei einer Anpassung der Bewilligung an das
neue Recht; es seien die im Zeitpunkt der Anpassung bekannten offenen Aspekte
zu berücksichtigen; es würde der Aufgabenteilung zwischen Bewilligungsbehörde
und laufender Aufsicht widersprechen, wenn mit Hinweis auf die laufende
Aufsicht auf eine Befristung der Bewilligung verzichtet würde, obwohl eine
solche sich aus polizeilichen Gründen aufdränge. Dies ergebe sich auch aus der
Rechtsweggarantie (Art. 29a BV), weil im Verfahren der Anpassung der
Betriebsbewilligung die Mitwirkungsrechte Dritter in einem formalisierten
Verfahren gewährleistet seien, während es bei der laufenden Aufsicht für Dritte
umständlich sei, auf prozessrechtlichem Weg auf die Handhabung von
Sicherheitsfragen einzuwirken (E. 5.2.2). Das UVEK habe zwar Sicherheitsaspekte
aufgegriffen, aber nicht im Einzelnen geprüft, ob die Voraussetzungen für eine
Befristung aus Sicherheitsgründen erfüllt seien, sondern bezüglich der offenen
Sicherheitsfragen auf die laufende Kontrolle durch das ENSI verwiesen; das
genüge nicht, sondern das UVEK hätte die erneute Befristung selbständig prüfen
müssen. Zwar dürfe es sich auf die Aufbereitung von sich stellenden Fragen
durch die Aufsichtsbehörde stützen; doch komme das UVEK, das mit dem Bundesamt
für Energie (BFE) ebenfalls über eine Fachbehörde mit technischem Spezialwissen
verfüge, nicht umhin, sich kritisch und eigenständig mit den aufgeworfenen
Fragen auseinanderzusetzen. Es genüge nicht, lediglich auf die laufende
Aufsicht zu verweisen, weshalb sich die Beschwerden als begründet erwiesen und
gutzuheissen seien (E. 5.2.3).
5.2.2 Sodann prüfte die Vorinstanz selber, ob die Betriebsbewilligung zu
befristen sei (E. 5.3): Sie erwog, das UVEK und das ENSI gingen davon aus, dass
das KKW Mühleberg für den aktuellen Betrieb hinreichend sicher sei. Es sei aber
unbestritten, dass es erhebliche offene sicherheitsrelevante Fragen gebe; im
Wesentlichen seien drei Hauptprobleme auszumachen (E. 5.3.1):
5.2.2.1 Der Kernmantel weise Risse auf, die mit Zugankern gesichert worden
seien. Gemäss dem im Auftrag der Hauptabteilung für die Sicherheit der
Kernanlagen (HSK) erstellten Gutachten der TÜVNORD EnSys GmbH vom Dezember 2006
könne der Erhalt der Integrität der Zugankerkonstruktion im Betrieb und bei
Störfällen nicht uneingeschränkt vorausgesetzt werden und das Versagen eines
oder mehrerer der Zuganker sei nicht auszuschliessen. Es bestünden somit
erhebliche Zweifel an der Sicherheit des heutigen Zustandes des Kernmantels
bzw. dessen Sicherung und diese Mängel liessen sich nicht ohne grösseren
Aufwand beheben (E. 5.3.1.1).
5.2.2.2 Bedeutsam sei sodann die Erdbebensicherheit, vor allem bezüglich des
Risikos eines Bruchs der Wohlenseestaumauer und einer dadurch ausgelösten
Flutwelle. Aus einem von den Beschwerdeführern eingereichten Bericht ergebe
sich, dass die Staumauer einem anzunehmenden 10'000-jährlichen Erdbeben nur mit
einer Wahrscheinlichkeit von 1:15 Stand halte. Die HSK habe 2007 eine
Überarbeitung der probabilistischen Sicherheitsanalyse unter Berücksichtigung
neuester erdwissenschaftlicher Erkenntnisse gefordert. Seit den Ereignissen in
Fukushima habe das Thema Erdbebensicherheit wieder an Bedeutung gewonnen. Das
ENSI habe die BKW aufgefordert, verschiedene Nachweise zur Erdbebensicherheit
einzureichen. Gemäss Homepage des ENSI vom 1. Februar 2012 habe die BKW die
geforderten Nachweise eingereicht; das ENSI werde dazu bis Mitte 2012 Stellung
nehmen. Aus diesen Darlegungen ergebe sich, dass auch bedeutsame
sicherheitsrelevante Fragen bezüglich der Erdbebensicherheit noch offen seien;
es sei offenbar nicht bekannt, in welchem Umfang allenfalls erforderliche
Nachrüstungen nötig seien (E. 5.3.1.2).
5.2.2.3 Weiter bestehe gemäss Beurteilung durch das ENSI keine alternative
Kühlmöglichkeit, falls die Kühlung durch die Aare versage; die
Brennelementbeckenkühlung sei nicht genügend vor Erdbeben und Überflutung
geschützt. Ausserdem seien die Notfallmassnahmen zur Wiederherstellung der
Kühlung nach Erdbeben oder Überflutung unvollständig. Zur Zeit sei somit die
Kühlung des KKW Mühleberg ungenügend abgesichert (E. 5.3.1.3).
5.2.3 Die Vorinstanz folgerte, es seien bedeutsame Sicherheitsaspekte nicht
geklärt, die einen Weiterbetrieb des KKW Mühleberg in Frage stellten. Diese
offenen Sicherheitsaspekte seien entgegen der Auffassung des ENSI und des UVEK
zu gewichtig, als dass ihre Behebung bloss durch die laufende Aufsicht
gesichert werden könne. Sie stellten vielmehr polizeiliche Gründe für eine
Befristung der Bewilligung dar (E. 5.3.2). Es könne offen bleiben, ob die
Mängel überhaupt behoben werden könnten, ohne dass dies faktisch zum Neubau
eines KKW am gleichen Ort führen würde. Es könne jedenfalls davon ausgegangen
werden, dass für die Behebung der genannten Mängel grosse Investitionen
erforderlich seien, die nur bei erheblicher Verlängerung der Laufzeit
wirtschaftlich sein dürften. Im Interesse der Rechts- und
Investitionssicherheit sowie um eine gesamthafte Beurteilung der Situation
überhaupt erst zu ermöglichen, sei ein umfassendes Instandhaltungskonzept
erforderlich, das eine gesamthafte Beurteilung zulasse. Es gehe nicht an, ein
KKW, das bereits so lange in Betrieb sei, auf Zusehen weiter zu betreiben und
hierbei allein auf die laufende Aufsicht zu vertrauen. Die bisherige
schrittweise Nachrüstung der Anlage ohne Gesamtkonzept sei weder bezüglich der
Rechtssicherheit noch der Wirtschaftlichkeit noch der Gewährleistung der
Sicherheit befriedigend. Die heute bekannten offenen bedeutsamen
sicherheitsrelevanten Aspekte rechtfertigten eine erneute Befristung der
Betriebsbewilligung gestützt auf Art. 21 Abs. 2 KEG bis zum 28. Juni 2013. Wenn
die Betreiberin das KKW Mühleberg über diesen Zeitpunkt hinaus betreiben
möchte, so müsste sie dem UVEK frühzeitig ein Verlängerungsgesuch für die
Betriebsbewilligung einreichen, welches ein umfassendes Instandhaltungskonzept
enthalte. Darin hätte sie darzulegen, welche Massnahmen sie in welchem Zeitraum
ergreifen möchte, damit die heute bekannten und allenfalls neu auftretenden
Mängel behoben werden und der Betrieb auch längerfristig den
Sicherheitsanforderungen genüge, welche Kosten damit verbunden wären und für
welchen Zeitraum sie den Weiterbetrieb des KKW Mühleberg beantrage. Sollte sie
kein Verlängerungsgesuch mit einem umfassenden Instandhaltungskonzept
einreichen, erlösche die Betriebsbewilligung am 28. Juni 2013. Falls sie ein
Instandhaltungskonzept einreiche, werde das UVEK als verantwortliche Behörde
dieses zu prüfen und mittels anfechtbarer Verfügung über die Frage zu befinden
haben, ob für das KKW Mühleberg eine unbefristete oder erneut eine befristete
Betriebsbewilligung erteilt werden könne oder ob es stillzulegen sei (E.
5.3.3).
6. Rügen der Beschwerdeführer
Die BKW rügt, die Vorinstanz habe in bundesrechtswidriger Weise den
Streitgegenstand ausgedehnt: Streitgegenstand sei nur die ursprüngliche,
politisch motivierte Befristung auf Ende 2012 gewesen. Indem die Vorinstanz
einerseits diese Befristung aufgehoben, andererseits aber neu und erstmals eine
sicherheitspolizeilich motivierte Befristung verfügt habe, habe sie den
Gegenstand über das Anfechtungsobjekt hinaus ausgedehnt. Zudem sei es in sich
widersprüchlich und damit willkürlich, einerseits die Befristung aufzuheben und
eine neue Befristung festzulegen; das stelle im Ergebnis eine
Stilllegungsverfügung dar. Mit der Anordnung, ein umfassendes
Instandhaltungskonzept vorzulegen, vermische die Vorinstanz das Verhältnis von
Bewilligungs- und Aufsichtsverfahren und die gesetzlichen Zuständigkeiten von
Bewilligungs- und Aufsichtsbehörde: Nach der gesetzlichen Regelung sei es nicht
Sache der Bewilligungs-, sondern der Aufsichtsbehörde, nach erteilter
Betriebsbewilligung auf diese zurückzukommen und sie nachträglich aus
polizeilichen Gründen zu befristen; diese neue Befristung sei eine typisch
aufsichtsrechtliche Anordnung, die ausserhalb eines förmlichen
Entzugsverfahrens (Art. 67 KEG) in der Zuständigkeit des ENSI stehe. Das UVEK
sei dazu weder gesetzlich zuständig noch fachlich kompetent. Auch die
Vorinstanz habe ihre Zuständigkeit überschritten, indem sie selber eine neue
polizeiliche Befristung angeordnet habe.
Das UVEK ist ebenfalls der Auffassung, die vorinstanzliche Betrachtung verletze
die gesetzliche Aufgabenteilung zwischen Bewilligungs- und Aufsichtsbehörde;
es, das UVEK, sei für eine umfassende eigene Prüfung sicherheitstechnischer
Fragen, wie die Vorinstanz sie verlange, personell und fachlich nicht gerüstet.
Sowohl BKW wie UVEK rügen sodann auch in materieller Hinsicht eine unrichtige
Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG durch die Vorinstanz, indem diese aufgrund
angeblich offener Sicherheitsfragen die Bewilligung befriste. In diesem
Zusammenhang rügen sie offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellungen
durch die Vorinstanz. Die BKW rügt zudem eine Verletzung ihrer
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), des
Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 3 BV), der
Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Art. 27
BV) sowie des Willkürverbots und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9
BV). Ferner rügen BKW und UVEK eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, indem
die Vorinstanz ohne vorherige Anhörung zu diesem Punkt und ohne zulängliche
Begründung die Bewilligung auf den 28. Juni 2013 befristet habe und indem sie
sich nicht mit der sicherheitstechnischen Beurteilung durch UVEK und ENSI
auseinandergesetzt habe.
7. Ausdehnung Streitgegenstand
Die Rüge, die Vorinstanz habe den Streitgegenstand in unzulässiger Weise
ausgedehnt, ist unbegründet: Der Streitgegenstand bemisst sich nach den
Begehren der Parteien und dem Inhalt der ursprünglichen Verfügung. Vorliegend
war Ausgangspunkt des Verfahrens, dass die Betriebsbewilligung für das KKW
Mühleberg bis Ende 2012 befristet war. Sie wäre daher ohne entsprechende
Anpassung auf Ende 2012 ohne Weiteres untergegangen, ohne dass es eines
Entzugsverfahrens nach Art. 67 KEG bedurft hätte. Daran ändert auch der von der
BKW angerufene Art. 106 Abs. 1 KEG nichts, da die dort enthaltene Befugnis zum
Weiterbetrieb bisheriger Kraftwerke nur im Rahmen der bisher erteilten
Bewilligungen gilt. Die BKW hatte mit Gesuch vom 25. Januar 2005 die Aufhebung
der Befristung beantragt, die heutigen Beschwerdegegner hatten die Abweisung
des Gesuchs beantragt, mithin die Aufrechterhaltung der Befristung auf Ende
2012. Nach den Vorgaben des Urteils 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 war das
Gesuch auf dem Wege der Wiedererwägung oder des Widerrufs der bisherigen
Bewilligung zu überprüfen. Weitere inhaltliche Vorgaben waren in diesem Urteil
nicht enthalten. Die möglichen Entscheidvarianten bewegten sich zwischen der
gänzlichen Abweisung (d.h. Beibehaltung der Befristung auf Ende 2012) und der
gänzlichen Gutheissung des Gesuchs (d.h. ersatzlose Aufhebung der Befristung
bzw. Erteilung einer unbefristeten Bewilligung). Indem das
Bundesverwaltungsgericht die ursprüngliche, auf Ende 2012 lautende Befristung
aufgehoben, aber eine neue Befristung bis 28. Juni 2013 festgesetzt hat, hat es
das Begehren der BKW teilweise gutgeheissen und sich damit innerhalb des
Streitgegenstands gehalten. Dass die Vorinstanz die Befristung mit
sicherheitspolizeilichen (und anders als die bisher geltenden Befristungen
nicht mit politischen) Überlegungen begründet hat, liegt nicht auf der Ebene
des Streitgegenstandes, sondern der materiellen Beurteilung, was in der Folge
zu prüfen ist.
8. Verfassungsrechtliche Rügen
Zu prüfen sind zunächst die verfassungsrechtlichen Rügen der BKW:

8.1 Den Rügen der Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) der BKW kommt im vorliegenden Fall keine
Bedeutung zu. Massgebend ist hier das Verwaltungsrechtsverhältnis, welches
durch das KEG bestimmt wird. Es geht mit anderen Worten um die richtige, u.a.
auch verhältnismässige Anwendung dieser Gesetzesbestimmungen (Art. 5 BV). Als
unmittelbarer Prüfmassstab des Verwaltungshandelns wirken die genannten
Freiheitsrechte nur dann, wenn die Verfügungsgrundlage in Frage gestellt würde
(vgl. dazu prägnant PIERRE TSCHANNEN, Systeme des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 2008, Rz. 101), deren Überprüfung aber bei
Gesetzesbestimmungen aufgrund von Art. 190 BV ohnehin unzulässig ist.

8.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben schützt unter gewissen Voraussetzungen
das Vertrauen darin, dass getätigte Investitionen angemessen amortisiert werden
können, schliesst aber neue, strengere materiellgesetzliche Anforderungen nicht
generell aus (BGE 118 Ib 241 E. 5a, 9b/c S. 249 bzw. 257 f.; Urteil 2C_158/2012
vom 20. April 2012 E. 3.6-3.8; siehe auch BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60),
namentlich wenn sie aus polizeilichen Gründen erfolgen (Urteil 1A.128/1998 vom
11. November 1998 E. 3, in: ZBl 1999 S. 534 ff., 535 ff.). Vorliegend ist
bereits eine Vertrauensgrundlage fraglich, da die bisher geltende Bewilligung
rechtskräftig bis Ende 2012 befristet war. Allerdings konnte die BKW eine
gewisse berechtigte Erwartungshaltung haben, dass - wie jeweils in der
Vergangenheit - die Bewilligung verlängert werden würde, insbesondere
angesichts des Umstandes, dass die Aufsichtsbehörde verschiedentlich
zusätzliche Sicherheitsmassnahmen mit beträchtlichen Kostenfolgen verlangt
hatte, um den sicheren Weiterbetrieb zu gewährleisten. Das schliesst allerdings
eine polizeilich gerechtfertigte neue Befristung nicht aus; insoweit deckt sich
diese Rüge im Ergebnis mit derjenigen der richtigen Anwendung von Art. 21 Abs.
2 KEG.

8.3 Die Rüge der BKW, sie werde durch den angefochtenen Entscheid
rechtsungleich behandelt gegenüber den anderen Kernkraftwerkbetreiberinnen,
deren Bewilligungen unbefristet seien, ist zu relativieren: Die rechtliche
Ausgangslage ist für das KKW Mühleberg im Gegensatz zu den übrigen
Kernkraftwerksbetreiberinnen anders, indem die bisherige Bewilligung
rechtskräftig befristet war. Der BKW ist aber insoweit beizupflichten, dass der
bei ihrem Werk angelegte sicherheitspolizeiliche Prüfungsmassstab deswegen
nicht anders sein kann als bei den anderen KKW. Allerdings kann nicht bereits
aus dem Umstand, dass die anderen Kernkraftwerke über eine unbefristete
Betriebsbewilligung verfügen und offenbar weder das ENSI noch das UVEK bisher
in Betracht gezogen haben, diese zu entziehen, auf Gutheissung der Beschwerde
geschlossen werden, da die Vorinstanz die Befristung mit anlagespezifischen
Aspekten begründet hat, die für andere KKW nicht ohne Weiteres zutreffen. Auch
insoweit deckt sich die Verfassungsrüge mit derjenigen der richtigen
Gesetzesanwendung.

8.4 Auf die Rüge der Gehörsverletzung ist im Zusammenhang mit den einzelnen
Sachverhaltsfragen einzugehen (hinten E. 14).
9. Zuständigkeiten von Bewilligungs-, Aufsichts- und Rechtsmittelbehörden

9.1 Da die bisherige Betriebsbewilligung befristet war und diese Befristung
nach den Vorgaben im Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 auf dem Wege der
Wiedererwägung oder des Widerrufs, aber nach den Kriterien des neuen KEG, neu
zu beurteilen ist (vgl. oben E. 4.1), hatten die Vorinstanzen zu prüfen, ob die
gesetzlichen Voraussetzungen für einen nunmehr unbefristeten Betrieb erfüllt
sind. Wenn das Gesetz als Voraussetzung für die Erteilung der
Betriebsbewilligung u.a. verlangt, dass die Anlage und der vorgesehene Betrieb
den Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Sicherung entsprechen müssen
(Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG), dann folgt daraus zwangsläufig, dass diese Fragen
im Rahmen des Bewilligungsverfahrens durch die dafür zuständige
Bewilligungsbehörde, d.h. das UVEK (Art. 19 KEG), zu prüfen sind (ebenso REICH,
a.a.O., S. 368 f.). Entgegen der Auffassung der BKW ist auch im Rahmen einer
wiedererwägungs- oder widerrufsweisen Neuüberprüfung der Bewilligung eine
Befristung durch die Bewilligungsbehörde - bzw. im Rechtsmittelverfahren durch
das Gericht - nicht ausgeschlossen: Wenn Art. 21 Abs. 2 KEG der
Bewilligungsbehörde erlaubt, die Bewilligung zu befristen, muss dies unter den
Voraussetzungen einer Wiedererwägung oder eines Widerrufs auch nachträglich
zulässig sein (ebenso WEBER/KRATZ, a.a.O., S. 182), so insbesondere - analog zu
einer ursprünglichen Befristung - als mildere Massnahme gegenüber einer
Verweigerung bzw. einem Entzug der Bewilligung (Art. 67 Abs. 1 KEG), der
ebenfalls in der Zuständigkeit der Bewilligungsbehörde wäre.

9.2 Gesetzlich vorgesehen ist aber auch, dass die Prüfung der eingereichten
Projekte durch die Aufsichtsbehörden erfolgt (Art. 72 Abs. 1 KEG). Diese haben
damit die Stellung einer gesetzlich vorgesehenen Fachinstanz, von deren
Beurteilung namentlich dort, wo das Gesetz mit Rücksicht auf den technischen
oder wissenschaftlichen Charakter der Sache eine offene Normierung enthält, die
entscheidende Behörde wie auch die gerichtlichen Rechtsmittelinstanzen, auch
wenn ihnen freie Beweiswürdigung zusteht, nur aus triftigen Gründen abweichen
dürfen (vgl. zu den Gutachten der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission BGE
136 II 214 E. 5 S. 223, 127 II 273 E. 4b S. 281, 125 II 591 E. 7a S. 602; zu
den Beurteilungen von Umweltverträglichkeitsberichten durch die
Umweltschutz-Fachstellen BGE 131 II 470 E. 3 S. 476 ff., 119 Ib 254 E. 8a S.
275; zu den Stellungnahmen der Tierversuchskommission BGE 135 II 384 E. 3.4.1
S. 395; zu den Schiedskommissionen nach URG BGE 133 II 263 E. 8.2 S. 278; zur
Kommunikationskommission BGE 132 II 257 E. 3.2 und 3.3. S. 262 ff.; vgl.
BENJAMIN SCHINDLER, Verwaltungsermessen, S. 341 ff., 350 ff.). Das gilt
namentlich dann, wenn die entscheidende Behörde nicht über die erforderliche
Fachkompetenz verfügt, wie das insbesondere im Verhältnis zwischen dem UVEK als
Bewilligungsbehörde und dem ENSI zutrifft: Bis Ende 2008 war die HSK
Aufsichtsbehörde in Bezug auf die nukleare Sicherheit und den Strahlenschutz
von Kernanlagen (Art. 1 der Verordnung vom 14. März 1983 betreffend die
Aufsicht über die Kernanlagen, AS 1983 283). Die HSK gehörte als Teil des
Bundesamtes für Energie organisatorisch zum UVEK. Mit dem Inkrafttreten des
ENSIG am 1. Januar 2009 wurden die Aufgaben der HSK auf das ENSI übertragen
(Art. 21 ENSIG; Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 12. November 2008 über das
Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSIV; SR 732.21]), bzw. die
bisherige HSK (samt Personal) zum ENSI umgewandelt (YVONNE SCHEIWILLER,
Nukleare Aufsicht in der Schweiz, Sicherheit und Recht 2009, S. 125 ff.). Dies
erfolgte hauptsächlich, um die völkerrechtlich geforderte Unabhängigkeit der
Nuklearaufsicht von anderen Stellen zu gewährleisten, welche mit der Förderung
oder Nutzung der Kernenergie befasst sind (Art. 8 Abs. 2 des Übereinkommens vom
17. Juni 1994 über nukleare Sicherheit [nachfolgend: Übereinkommen über
nukleare Sicherheit; SR 0.732.020]; vgl. Botschaft vom 18. Oktober 2006 zum
ENSIG [nachfolgend: Botschaft ENSIG], BBl 2008 8831, 8832, 8834 f.; Botschaft
vom 18. Oktober 1995 zum Übereinkommen über nukleare Sicherheit [nachfolgend:
Botschaft nukleare Sicherheit], BBl 1995 IV 1343, 1351 f.; REICH, a.a.O., S.
367 f.; SCHEIWILLER, a.a.O., S. 129; SCHINDLER, a.a.O., S. 345 f.). Mit der
Ausgliederung der HSK aus dem UVEK bzw. dem Bundesamt für Energie ist die
technische Fachkompetenz für Fragen der nuklearen Sicherheit und Sicherung
grundsätzlich nicht mehr im Departement, sondern im davon unabhängigen ENSI
angesiedelt. Die Aussage der Vorinstanz, wonach das UVEK mit dem BFE ebenfalls
über eine Fachbehörde mit technischem Spezialwissen verfüge, ist deshalb
offensichtlich unrichtig, wie das UVEK mit Recht rügt. Das entbindet das UVEK
als Bewilligungsbehörde zwar nicht davon, die Beurteilung des ENSI kritisch zu
überprüfen und namentlich mit den Einwendungen von Gegenparteien zu
konfrontieren; trotzdem darf und soll es auf diese Beurteilung abstellen,
solange nicht triftige Gründe dagegen sprechen. Zur Beurteilung der Frage, ob
Gründe triftig sind, muss die Bewilligungsbehörde als verantwortliche Behörde
insofern ebenfalls über ein gewisses Wissen verfügen. Dabei wird sie allerdings
von der Kommission für nukleare Sicherheit (Art. 71 KEG) unterstützt. Nach Art.
5 der Verordnung vom 12. November 2008 über die Eidgenössische Kommission für
nukleare Sicherheit (VKNS; SR 732.16) kann die Kommission Stellung nehmen zu
Gutachten des ENSI betreffend Betriebsbewilligung u.a. zuhanden des
Departements (Art. 71 Abs. 3 KEG; Art. 5 Abs. 1 VKNS) und spricht sich
insbesondere darüber aus, ob die vorgesehenen Vorkehren zum Schutz von Mensch
und Umwelt ausreichen (Art. 5 Abs. 3 VKNS). Zu diesem Zweck kann sie von der
Aufsichtsbehörde oder direkt bei den potentiellen Bewilligungsinhabern
Informationen einholen (Art. 6 VKNS). Der Bundesrat wollte zwar mit dem Erlass
des ENSIG die ehemalige Kommission für die Sicherheit von Kernanlagen (KSA)
ersatzlos streichen (vgl. Botschaft ENSIG, BBl 2006 8851; Kommissionssprecher
Schmid-Sutter, Amtl. Bull 2007 S 65), doch das Parlament folgte dem Rat
"nuklearenergiekritische[r] Kreise" (Kommissionssprecher Schmid-Sutter, Amtl.
Bull 2007 S 65) und implementierte die Kommission für nukleare Sicherheit als
"Zweitmeinungsorgan", als "Second-Opinion-Organ" mit Beratungsaufgaben
(Kommissionssprecher Schmid-Sutter, Amtl. Bull 2007 S 65).

9.3 Die genannten Grundsätze in Bezug auf die Berücksichtigung von Fachwissen
gelten auch für das Bundesverwaltungsgericht: Zwar steht ihm eine
uneingeschränkte Rechts-, Sachverhalts- und Ermessenskontrolle zu (Art. 49
VwVG). Hat jedoch die Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts oder ein
besonderes unabhängiges Fachgremium eine besondere Fachkompetenz, die dem
Gericht selber abgeht, so kann und soll das Gericht dieses technische Ermessen
respektieren (BGE 135 II 356 E. 3.1 i.f. S. 360, 384 E. 2.2.2 S. 390; 133 II 35
E. 3 S. 39; 130 II 449 E. 4.1 S. 451 f.; Urteil 2C_527/2007 vom 13. Mai 2008 E.
8.3, in: sic! 2008 S. 717 ff.), jedenfalls soweit die Fachinstanz die für den
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen
Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (BGE 138 II 77 E. 6.4 S.
89; 131 II 680 E. 2.3.2 S. 683 f.). Das Gericht soll nicht aus eigenem
Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die
zuständige Fachbehörde abweichen. Insbesondere ist es nicht Sache der Gerichte,
Energiepolitik zu betreiben oder die Rolle von Aufsichtsbehörden zu übernehmen;
das Bundesverwaltungsgericht hat auch nicht den Massstab für
sicherheitsrelevante Bedenken selber zu definieren. Dies obliegt in erster
Linie dem Bundesrat, dem Departement und den nachgeordneten
Verwaltungsbehörden. Die Gerichte sollen zusätzliche Betriebseinschränkungen,
welche von der Fachbehörde selber nicht verlangt worden sind, nur anordnen,
wenn diese vom Bundesrecht klar verlangt werden, keine fachtechnischen
Abklärungen mehr nötig sind und kein Spielraum des (Verwaltungs-)Ermessens
besteht, sondern nur eine Lösung als möglich und rechtmässig erscheint (BGE 131
II 81 E. 6.6 i.f. S. 97; 129 II 331 E. 3.2 S. 342; Urteil 8C_788/2011 vom 2.
Mai 2012 E. 5.1.2).
10. Verhältnis von Bewilligungs- und Aufsichtsverfahren

10.1 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil (vorinstanzl. Entscheid E.
5.3.2) die Befristung massgeblich damit begründet, es bestünden offene
Sicherheitsaspekte, die nicht bloss durch die übliche laufende Aufsicht
gesichert werden könnten. Die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe damit
die Rollenverteilung zwischen Bewilligungs- und Aufsichtsverfahren verkannt. Es
ist daher zunächst das Verhältnis zwischen Bewilligungsverfahren und
Aufsichtstätigkeit zu untersuchen.
10.1.1 Die Betriebsbewilligung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen
erfüllt sind (Art. 20 KEG; oben E. 4.2). Nach Erteilung der Bewilligung ist der
Bewilligungsinhaber für die Sicherheit der Anlage und des Betriebs
verantwortlich (Art. 22 Abs. 1 KEG). Er muss u.a. Massnahmen treffen, um die
Anlage in einem guten Zustand zu erhalten (Art. 22 Abs. 2 lit. c KEG). Er muss
zudem die Anlage soweit nachrüsten, als dies nach der Erfahrung und dem Stand
der Nachrüstungstechnik notwendig ist, und darüber hinaus, soweit dies zu einer
weiteren Verminderung der Gefährdung beiträgt und angemessen ist (Art. 22 Abs.
2 lit. g KEG). Er muss zu diesem Zweck nicht nur Nachprüfungen sowie
systematische Sicherheits- und Sicherungsbewertungen während der ganzen
Lebensdauer der Anlage durchführen und für ein Kernkraftwerk periodisch eine
umfassende Sicherheitsüberprüfung vornehmen (Art. 22 Abs. 2 lit. d und e KEG),
sondern auch die Entwicklung von Wissenschaft und Technik sowie die
Betriebserfahrungen vergleichbarer Anlagen verfolgen (Art. 22 Abs. 2 lit. h
KEG). Diese Pflichten sind bei Bedarf durch Anordnung der Aufsichtsbehörden
durchzusetzen (Art. 72 Abs. 2 KEG).
10.1.2 Der Grund für diese Regelung liegt darin, dass der Stand von
Wissenschaft und Technik einer ständigen Weiterentwicklung unterliegt. Ältere
Anlagen wurden nach dem seinerzeitigen Stand von Wissenschaft und Technik
gebaut und können nicht in jedem Punkt die heutigen Anforderungen an neue
Anlagen erfüllen. Mit Nachrüstmassnahmen kann aber gewährleistet werden, dass
auch ältere Anlagen den gestellten Sicherheitsanforderungen entsprechen
(Botschaft KEG, BBl 2001 2685 f.). Ältere Anlagen müssen aber nicht immer an
den Stand der Sicherheit von Neuanlagen angepasst werden; vielmehr ist bei
einer Fortentwicklung des Standes von Wissenschaft und Technik von Fall zu Fall
zu entscheiden, ob diese sicherheitstechnisch relevant ist. Wenn ja, ist zu
prüfen, ob für bestehende Anlagen die dadurch zu ergreifenden Massnahmen unter
Wahrung der Verhältnismässigkeit zu realisieren sind oder ob durch andere
Massnahmen das übergeordnete Schutzziel ebenfalls erreicht werden kann (Art. 22
Abs. 2 lit. g KEG; Botschaft KEG, BBl 2001 2711). Ein bestehender Reaktor kann
nicht vollständig auf den Stand neuer Reaktortypen nachgerüstet werden. Die
Sicherheit eines bestehenden Kernkraftwerks muss aber in jedem Fall
entsprechend der internationalen Praxis bezüglich der Nachrüstung verbessert
werden (Botschaft KEG, BBl 2001 2771).
10.1.3 Die gesetzliche Regelung beruht somit nicht darauf, dass mit der
Betriebsbewilligung ein für alle Mal für die ganze künftige Betriebszeit alle
Sicherheitsfragen definitiv beantwortet werden, die sich im Laufe des Betriebs
stellen werden. Die Sicherheitsbeurteilung eines Kernkraftwerks ist vielmehr
ein laufender Prozess: Sowohl der Bewilligungsinhaber als auch die
Aufsichtsbehörde haben ständig die Sicherheit neu zu beurteilen, die Anlage
neuen Entwicklungen anzupassen und gegebenenfalls zusätzliche Sicherheits- oder
Nachrüstmassnahmen vorzunehmen bzw. anzuordnen. Die Sicherheit der Anlage muss
nicht nur auf dem anfänglichen Stand gehalten, sondern im Laufe der Zeit
verbessert werden. Das ist nötigenfalls durch Anordnungen der Aufsichtsbehörde
durchzusetzen (Art. 72 Abs. 2 KEG). Im Rahmen ihrer Überprüfungen erstellen
deshalb die Aufsichtsbehörden jeweils Pendenzenlisten mit Punkten, welche die
Bewilligungsinhaber zu prüfen oder zu verbessern haben (ULRICH SCHMOCKER/
PATRICK MEYER, Risikobasiertes Recht, Risikoorientierte Aufsicht in der
Kernenergie, 2000, S. 12 ff.). In diesem Sinne ist jede Sicherheitsbeurteilung,
die zu einem bestimmten Zeitpunkt vorgenommen wird, zwangsläufig gewissermassen
provisorisch, beruhend auf dem aktuellen Stand des Wissens.

10.2 Diese gesetzliche Konzeption hat Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen
Betriebsbewilligungs-, Aufsichts- und Entzugsverfahren:
10.2.1 Im Bewilligungsverfahren beurteilt die Bewilligungsbehörde unter Beizug
der Fachbehörden, ob im Bewilligungszeitpunkt die Bewilligungsvoraussetzungen
erfüllt sind (E. 9.1 und 9.2), wozu auch die Aspekte der nuklearen Sicherheit
(Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG) gehören. Ist dies der Fall, ist die
Betriebsbewilligung zu erteilen (Art. 20 KEG; oben E. 4.2), und zwar
grundsätzlich unbefristet (oben E. 4.3).
10.2.2 Durch die laufende Aufsicht ist zu gewährleisten, dass die Sicherheit
während der ganzen Laufzeit gewährleistet bleibt und gegebenenfalls durch
nachträgliche Nachrüstungen verbessert wird. Die laufende Aufsicht ist das
gesetzlich vorgesehene Instrument, um nach der Bewilligungserteilung die
Sicherheit fortdauernd zu gewährleisten bzw. zu verbessern. Die
Bewilligungsbehörde kann sich nicht mit Hinweis auf die spätere Aufsicht davon
dispensieren, die Voraussetzungen im Bewilligungszeitpunkt zu überprüfen; sie
kann aber ergänzend zu ihrer Überprüfung grundsätzlich davon ausgehen, dass die
Aufsichtsbehörde während des nachfolgenden Betriebs ihre Aufgabe wahrnehmen
wird. Dass nach der Bewilligungserteilung ständig neue Fragen gestellt, laufend
die Sicherheit überprüft und gegebenenfalls Nachrüstungen vorgenommen bzw.
angeordnet werden und demzufolge die Sicherheit im Laufe der Zeit
voraussichtlich verbessert wird, ist der gesetzliche Normalfall; dies kann
nicht dazu führen, dass im Zeitpunkt des Bewilligungsverfahrens die Bewilligung
verweigert wird mit der Begründung, die Anlage entspreche heute noch nicht dem
Stand, der voraussichtlich in Zukunft verlangt werden wird. Ebenso wenig kann
rückblickend aus dem Umstand, dass im Laufe der Zeit die Sicherheit der Anlage
verbessert wurde oder die Aufsichtsbehörde nachträglich zusätzliche Prüfungen
oder Massnahmen angeordnet hat, gefolgert werden, dass die Anlage im
Bewilligungszeitpunkt die Anforderungen nicht erfüllt habe und seinerzeit gar
nicht hätte bewilligt werden dürfen.
10.2.3 Die Bewilligung ist nach Art. 67 Abs. 1 KEG zu entziehen, wenn die
Voraussetzungen für die Erteilung nicht oder nicht mehr erfüllt sind (lit. a)
oder wenn der Bewilligungsinhaber eine Auflage oder eine verfügte Massnahme
trotz Mahnung nicht erfüllt (lit. b). Die erste Tatbestandsvariante
(Voraussetzungen nicht oder nicht mehr erfüllt) ist zugeschnitten auf die
klassischen Fälle, wonach eine Dauerbewilligung entzogen wird, wenn die
Voraussetzungen, die bei ihrer Erteilung erfüllt waren, nicht mehr gegeben sind
(PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, Vol. II 3. Aufl. 2011, S.
386 f.; TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl.
2009, S. 293 f.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, S. 324
Rz. 950). In Bezug auf die Voraussetzungen der nuklearen Sicherheit (Art. 20
Abs. 1 lit. d KEG) bedeutet das, dass sich der Anlagezustand gegenüber dem
Anfangszustand sicherheitsmässig verschlechtert hat. Gemäss den Grundsätzen des
allgemeinen Verwaltungsrechts kann eine Dauerverfügung unter bestimmten
Voraussetzungen auch an nachträgliche Änderungen der Rechtslage oder allenfalls
der Praxis angepasst bzw. nötigenfalls widerrufen werden (BGE 135 V 201 E. 6.1
und 6.2 S. 205 ff.; 127 II 306 E. 7a S. 313 f.; 106 Ib 252 E. 2 S. 254 ff.;
MOOR/POLTIER, a.a.O., S. 386; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 221 f.). So kann unter Umständen auch eine
Anpassung einer Anlage an einen nachträglich erhöhten Sicherheitsstand verlangt
werden (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 294; vgl. Urteil 1C_43/2007 vom
9. April 2008 E. 5.3 und 5.4, in: URP 2008, S. 576 ff., 587 f., nicht
publiziert in BGE 134 II 142; vgl. zur Medikamentensicherheit Urteil 2A.287/
2006 vom 22. Dezember 2006 E. 3.3.3). Dabei ist aber nicht sofort die
Bewilligung zu entziehen, sondern es ist dem Inhaber - vorbehalten Fälle
unmittelbarer Gefahr (Art. 72 Abs. 3 KEG) - zunächst in verhältnismässiger
Weise (Art. 5 Abs. 2 bzw. Art. 36 Abs. 3 BV) Gelegenheit zu geben, eine erneute
Prüfung vorzunehmen oder die Anlage an die geänderten Vorschriften anzupassen
(vgl. Urteile 1C_43/2007 vom 9. April 2008 E. 5.5 und 5.6, in: URP 2008, S. 576
ff., 588 f., nicht publiziert in BGE 134 II 142; 2A.287/2006 vom 22. Dezember
2006 E. 3.3.6 f.); die Bewilligung kann erst widerrufen werden, wenn dies nicht
erfolgt ist (Urteil 2A.287/2006 vom 22. Dezember 2006 E. 3.6). Diesem Zweck
dient in der spezialgesetzlichen Regelung des KEG das dargelegte Institut der
Nachrüstung, die durch die Aufsichtsbehörde durchzusetzen ist. Dies erlaubt,
die Sicherheit der Anlage auch an nachträglich erhöhte Anforderungen
anzupassen, ohne die Bewilligung zu entziehen (vgl. oben E. 10.2.2). Der
Umstand, dass sich der Stand von Wissenschaft und Technik gewandelt hat und
aktuell höhere Anforderungen gestellt werden als im Zeitpunkt der
Bewilligungserteilung, führt grundsätzlich nicht dazu, dass die Bewilligung
sofort entzogen wird; in aller Regel ist dem Betreiber zuerst Frist zu setzen,
um die Anlage nachzurüsten. Erst wenn behördlich angeordnete Nachrüstmassnahmen
nicht erfüllt werden, ist die Bewilligung gemäss Art. 67 Abs. 1 lit. b KEG nach
erfolgter Mahnung zu entziehen.
10.2.4 Auch in Bezug auf Zuständigkeit und Verfahren ist das Verhältnis
zwischen der Bewilligungs- und der Aufsichtsbehörde gesetzlich geregelt: Für
Erteilung und Entzug der Bewilligung ist die Bewilligungsbehörde zuständig, für
aufsichtsrechtliche Anordnungen die Aufsichtsbehörde, und zwar grundsätzlich
auch für die Anordnung, bestimmte Nachrüstungsmassnahmen vorzunehmen (vgl. oben
E. 10.1.3 und 10.2.2). Weicht allerdings die Änderung oder Anpassung, welche
die Aufsichtsbehörde als notwendig erachtet, wesentlich von der
Betriebsbewilligung (d.h. von dem nach Art. 21 KEG in der Betriebsbewilligung
festzulegenden Inhalt) ab, so ist eine Änderung dieser Bewilligung erforderlich
(Art. 65 Abs. 2 KEG), wofür das gleiche Verfahren gilt wie für deren Erteilung;
es ist also eine öffentliche Auflage des Gesuchs mit Einsprachemöglichkeit und
eine Anhörung der betroffenen Kantone vorzunehmen (Art. 49 ff. i.V.m. Art. 61
KEG). Für Änderungen, die nicht wesentlich von der Bewilligung abweichen, aber
einen Einfluss auf die nukleare Sicherheit haben können, braucht der Inhaber
eine Freigabe durch die Aufsichtsbehörde (Art. 65 Abs. 3 KEG; Art. 40 Abs. 1
der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember 2004 [KEV; SR 732.11]; Urteil 2C_170
/2007 vom 21. Januar 2008 E. 2.2), wofür das Verfahren nach Art. 64 KEG
anwendbar ist.

10.3 Aus dieser gesetzlichen Regelung ergeben sich Folgerungen für die Frage,
unter welchen Voraussetzungen eine Betriebsbewilligung nach Art. 21 Abs. 2 KEG
befristet werden kann. Eine Befristung führt dazu, dass nach Ablauf der Frist
der Betrieb eingestellt werden muss, und rechtfertigt sich deshalb nur aus den
gleichen Gründen, die im Zeitpunkt des Fristablaufs auch zu einer
Bewilligungsverweigerung oder einem Entzug führen könnten. Eine Bewilligung ist
dann zu befristen, wenn zwar im Zeitpunkt der Erteilung die Voraussetzungen
erfüllt sind, aber aktuell schon absehbar ist, dass sie nach einiger Zeit
möglicherweise nicht mehr erfüllt sein werden und ihre Aufrechterhaltung auch
mit den Mitteln der laufenden Aufsicht nicht sichergestellt werden kann. Zu
denken ist insbesondere an Fälle, in denen das Langzeitverhalten wesentlicher
Anlagekomponenten, deren Änderung einer Betriebsbewilligung bedarf (Art. 65
Abs. 2 KEG), nicht bekannt ist. Hier kann die Bewilligung befristet werden: Um
eine Verlängerung der Frist zu erreichen, muss der Anlageinhaber entweder das
sichere Langzeitverhalten nachweisen oder ein Gesuch für die Bewilligung einer
anderen Komponente einreichen. Hingegen kann daraus, dass der
Bewilligungsinhaber und die Aufsichtsbehörden in Befolgung ihrer gesetzlichen
Pflichten laufend die Sicherheit der Anlage überprüfen und neue Fragen
aufwerfen, nicht geschlossen werden, dass die Bewilligung nur befristet erteilt
werden kann, bis alle zukünftigen offenen Fragen bereinigt sind. Da diese im
Zeitpunkt der Bewilligungserteilung nie definitiv bereinigt sein werden (vgl.
oben E. 10.1.3), hätte eine solche Betrachtung zur Konsequenz, dass entgegen
dem gesetzlichen Grundsatz (oben E. 4.3) nie eine unbefristete Bewilligung
möglich wäre. Ebenso wenig kann der Umstand, dass infolge der gesetzlichen
Nachrüstungspflicht (oben E. 10.1.1 und 10.1.2) die Sicherheit der Anlage in
Zukunft voraussichtlich besser sein wird als im Bewilligungszeitpunkt, für sich
allein eine Befristung nicht rechtfertigen. Denn diese Nachrüstung kann durch
die laufende Aufsicht sichergestellt werden (oben E. 10.1.3, 10.2.2),
jedenfalls solange die möglicherweise notwendig werdenden Nachrüstmassnahmen
bloss der Freigabe- und nicht der Bewilligungspflicht unterliegen (oben E.
10.2.4).
An der Sache vorbei geht die Auffassung der Beschwerdegegner,
aufsichtsrechtliche Massnahmen seien kein adäquater Ersatz für die Befristung
der Bewilligung, weil nach Art. 72 Abs. 3 KEG nur bei unmittelbarer Gefahr eine
sofortige Ausserbetriebnahme angeordnet werden könne, nicht aber schon bei
begründetem Verdacht, dass Nachweise nicht erbracht werden können. Denn die
Bewilligung kann - auch wenn sie unbefristet ist - unter den dargelegten
Voraussetzungen von Art. 67 Abs. 1 KEG entzogen werden (E. 10.2.3), auch ohne
dass eine unmittelbare Gefahr droht. Zuständig dafür ist zwar nicht die
Aufsichts-, sondern die Bewilligungsbehörde, aber diese hat sich dabei auf die
Beurteilung durch die Aufsichtsbehörden zu stützen (Art. 72 KEG; oben E. 9.2).

10.4 Die dargelegten Grundsätze gelten auch für die hier zu beurteilende
Situation. Nach den verbindlichen Vorgaben im Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar
2008 E. 3.1 ist das Gesuch der BKW um eine unbefristete Bewilligung nicht wie
ein Gesuch für eine neue Bewilligung, sondern auf dem Weg der Wiedererwägung
oder des Widerrufs der bisherigen Bewilligung zu prüfen (oben lit. A.c). Das
KKW Mühleberg ist daher nicht als neue Anlage zu behandeln, für welche erstmals
um eine Bewilligung nachgesucht wird, sondern als eine bestehende (JAGMETTI,
a.a.O. S. 604). Es ist davon auszugehen, dass sie im Zeitpunkt, als die
bisherige Bewilligung erteilt wurde (1998), den damaligen
Sicherheitsanforderungen entsprach (oben E. 5.1). Dass nachträglich im Rahmen
des Betriebs und der laufenden Aufsicht dauernd Sicherheitsabklärungen und
Verbesserungen vorgenommen wurden und weiterhin werden, ändert daran nichts (E.
10.2.2). Es ist somit zu prüfen, ob wiedererwägungs- bzw. widerrufsweise
nachträglich eine sicherheitspolizeilich motivierte Befristung anzuordnen ist.
Dies beurteilt sich grundsätzlich nach den analogen Kriterien wie bei einer
anfänglichen Befristung (vgl. oben E. 10.3). Zusätzlich ist dem Umstand, dass
es um einen Widerruf einer bestehenden Bewilligung geht, Rechnung zu tragen,
indem für Anpassungen an nachträglich erhöhte Sicherheitsanforderungen die
dafür geltenden Grundsätze (oben E. 10.2.2/10.2.3) zu beachten sind.

10.5 Mit der Befristung hat die Vorinstanz nicht nur erkannt, dass ihres
Erachtens erhebliche Sicherheitsfragen offen sind, sondern zugleich
verfahrensmässig festgelegt, dass eine Verlängerung des Betriebs über den 28.
Juni 2013 hinaus nur auf dem Weg des Bewilligungsverfahrens, also durch die
Bewilligungsbehörde, möglich ist. Wie dargelegt, können jedoch nach der
gesetzlichen Konzeption Verbesserungen der Anlage, die nicht von den in der
Bewilligung festgelegten Sicherheitsmassnahmen abweichen, von der
Aufsichtsbehörde freigegeben werden und bedürfen nicht einer Änderung der
Bewilligung im Bewilligungsverfahren (Art. 65 Abs. 3 KEG; Art. 40 Abs. 1 lit. a
KEV; oben E. 10.2.4). Soweit die von der Vorinstanz identifizierten
Sicherheitsprobleme im Rahmen der laufenden Aufsicht bzw. durch Freigaben der
Aufsichtsbehörde gelöst werden können, ist die Befristung nicht nur materiell
unbegründet (E. 10.3), sondern greift sie auch in die gesetzliche
Aufgabenteilung zwischen Bewilligungs- und Aufsichtsbehörden ein.

10.6 Vorliegend ist zudem der zeitliche Aspekt zu berücksichtigen: Die
Vorinstanz hat in ihrem Urteil vom 1. März 2012 die Befristung auf den 28. Juni
2013 festgelegt. Sie verlangt als Voraussetzung für eine darüber hinausgehende
Bewilligung, dass die BKW ein umfassendes Instandhaltungskonzept vorlegt und
das UVEK gestützt darauf mittels anfechtbarer Verfügung zu befinden haben wird,
ob eine weitere Bewilligung zu erteilen ist. Es ist davon auszugehen, dass in
diesem Verfahren nebst den vorgeschriebenen fachlichen Begutachtungen (Art. 72
Abs. 1 KEG) und den Anhörungen der Kantone (Art. 53 KEG) wiederum Einsprachen
erhoben werden (Art. 55 KEG) und entsprechende Verfahrensschritte vorzunehmen
sind. Prozessuale Weiterungen sind nicht ausgeschlossen. Schon das vorliegende
Gesuchsverfahren um Aufhebung der Befristung hat bis zum Entscheid des UVEK ab
Gesuchseinreichung fast fünf Jahre und ab der öffentlichen Auflage rund
eineinhalb Jahre gedauert sowie zusätzlich vor dem Bundesverwaltungsgericht
mehr als zwei Jahre. Angesichts dessen erscheint es praktisch ausgeschlossen,
dass das UVEK bis Ende Juni 2013 über die Bewilligung neu entscheidet, selbst
wenn die BKW ohne Verzug die verlangten Unterlagen einreichen würde. Die
Beschwerdegegner weisen selber darauf hin, dass z.B. die von ihnen beantragte
abschliessende Beurteilung der Erdbebensicherheit frühestens Ende Juni 2013
vorliegen werde. Sodann wird der Entscheid des UVEK beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sein, wobei die Beschwerde grundsätzlich
aufschiebende Wirkung hat (Art. 55 Abs. 1 VwVG). Das Bundesgericht hat in
seinem Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 E. 3.2 erwogen, die BKW könne
verlangen, dass im Blick auf künftige Investitionen rechtzeitig vor Ablauf der
Befristung über die Zulässigkeit des Weiterbetriebs ihres KKW entschieden
werde. Mit der von der Vorinstanz festgesetzten Frist wird dies faktisch
verunmöglicht. In der praktischen Konsequenz führt somit die Befristung zu
einer zumindest vorübergehenden Ausserbetriebnahme des KKW Mühleberg und damit
im Ergebnis zu einer behördlich angeordneten Stilllegung, die einem
(vorübergehenden) Bewilligungsentzug gleichkommt. Die Befristung ist daher auch
nach den Grundsätzen des Bewilligungsentzugs zu beurteilen (oben E. 10.2.3).

10.7 Insgesamt rechtfertigt sich die streitige Befristung nicht schon damit,
dass die Aufsichtsbehörden laufend die Sicherheit der Anlage überprüfen, neue
Fragen aufwerfen und neue Massnahmen anordnen. Das ist vielmehr der gesetzliche
Normalfall (vgl. oben E. 10.1.3, 10.2.2). Insbesondere dann, wenn die zu
prüfenden oder anzuordnenden Massnahmen dazu dienen, die Anlage an nachträglich
erhöhte Sicherheitsanforderungen anzupassen, ist durch die Aufsichtsbehörde
eine angemessene Frist für eine Nachrüstung zu setzen (oben E. 10.2.3) und
nicht die Bewilligung zu befristen (E. 10.3). Die Befristung rechtfertigt sich
hingegen dann, wenn begründeter Anlass zur Annahme besteht, dass im Zeitpunkt
des Fristablaufs (Ende Juni 2013) die gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen
nicht mehr erfüllt sind und ihre Aufrechterhaltung auch mit den Mitteln der
laufenden Aufsicht (oben E. 10.2.2 und 10.2.4) nicht sichergestellt werden kann
(oben E. 10.3), namentlich wenn für notwendige Sicherheitsmassnahmen eine
Änderung der Betriebsbewilligung erforderlich ist (vgl. oben E. 10.2.4, 10.5).
11. Anforderungen an die nukleare Sicherheit
Von den gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen (Art. 20 Abs. 2 KEG) ist nur
die nukleare Sicherheit (lit. d) umstritten. Im Folgenden sind daher zunächst
die entsprechenden gesetzlichen Anforderungen darzulegen.

11.1 Die Grundsätze der nuklearen Sicherheit sind in allgemeiner Form in Art. 4
KEG enthalten: Bei der Nutzung der Kernenergie sind Mensch und Umwelt vor
Gefährdungen durch ionisierende Strahlen zu schützen. Radioaktive Stoffe dürfen
nur in nicht gefährdendem Umfang freigesetzt werden. Es muss insbesondere
Vorsorge getroffen werden gegen eine unzulässige Freisetzung radioaktiver
Stoffe sowie gegen eine unzulässige Bestrahlung von Personen im Normalbetrieb
und bei Störfällen (Art. 4 Abs. 1 KEG). Im Sinne der Vorsorge sind gemäss Art.
4 Abs. 3 KEG alle Vorkehren zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand
von Wissenschaft und Technik notwendig sind (lit. a) und zu einer weiteren
Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen sind (lit. b).

11.2 Mit den beiden Bedingungen von Art. 4 Abs. 3 KEG wird ausgedrückt, dass
das Schutzkonzept des Kernenergiegesetzes entsprechend den international
üblichen Ansätzen im Strahlenschutz- und Kernenergierecht (vgl. Art. 15 des
Übereinkommens über nukleare Sicherheit; Botschaft nukleare Sicherheit, BBl
1995 1343, 1355; Art. 24 des Gemeinsamen Übereinkommens vom 5. September 1997
über die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelemente und über die
Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abfälle [nachfolgend: gemeinsames
Übereinkommen; SR 0.732.11]; Botschaft betreffend das Gemeinsame Übereinkommen
über die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelemente und über die
Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abfälle vom 31. März 1999 [nachfolgend
Botschaft gemeinsames Übereinkommen, BBl 1999 4409, 4429]) auf einem
zweistufigen Ansatz beruht: Als erste Stufe werden Sicherheitsanforderungen
festgelegt, die zwingend und unabhängig von finanziellen Überlegungen
eingehalten werden müssen; es handelt sich um diejenigen, die nach der
Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind (Art. 4
Abs. 3 lit. a KEG; Botschaft KEG, BBl 2001 2759). Auf der zweiten Stufe sind
weitere risikoreduzierende Massnahmen zu treffen, soweit sie unter allen, auch
finanziellen Aspekten, angemessen sind (Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG; ALARA-Prinzip
[As Low As Reasonably Achievable]; Botschaft KEG, BBl 2001 2759; vgl. Botschaft
vom 17. Februar 1988 zu einem Strahlenschutzgesetz, BBl 1988 II 181, 192 f.;
Massnahmen nach Tschernobyl, Stellungnahme des Bundesrates vom 11. Januar 1989
zum Bericht der GPK vom 10. November 1988, BBl 1989 I 716, 724 f.; JAGMETTI,
a.a.O., S. 598 f.; HANSJÖRG SEILER, Recht und technische Risiken, 1997, S. 167
f., 323 f.; die deutsche Literatur unterscheidet diese beiden Bereiche mit den
Begriffen der Gefahrenabwehr und der Risikovorsorge: dazu grundlegend bereits
statt vieler ANDREAS REICH, Gefahr, Risiko, Restrisiko, das Vorsorgeprinzip am
Beispiel des Immissionsschutzrechts, 1989; siehe auch RÜDIGER BREUER,
Anlagensicherheit und Störfälle - Vergleichende Risikobewertung im Atom- und
Immissionsschutzrecht, NVwZ 1990 S. 211, 213 f.; FRITZ OSSENBÜHL,
Bestandesschutz und Nachrüstung von Kernkraftwerken, 1994, S. 52 ff.; aus der
neueren Literatur sind etwa zu erwähnen: ALFRED G. DEBUS, Strategien zum Umgang
mit sagenhaften Risikotypen, insbesondere am Beispiel der Kernenergie, in:
Risiko im Recht - Recht im Risiko, 2011, S. 11 ff.; LIV JAECKEL,
Gefahrenabwehrrecht und Risikodogmatik, 2010).

11.3 Dies entspricht dem Vorsorgeprinzip, wie es im Umwelt- und Technikrecht
allgemein Anwendung findet: Bestimmte Einwirkungen oder Risiken sind absolut
unzulässig und können nicht bewilligt werden (Grenzwertüberschreitende
Emissionen oder Immissionen; Risiken im nicht akzeptablen Bereich im Rahmen der
Störfallvorsorge nach Art. 10 USG). Darüber hinaus sind im Rahmen der Vorsorge
weitere immissions- oder risikoreduzierende Massnahmen zu treffen, allerdings
nur solange als sie mit dem Betrieb der Anlage unter allen Aspekten (technisch,
betrieblich und wirtschaftlich) vereinbar sind (vorsorgliche
Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG; Risikoreduzierende Massnahmen im
Übergangsbereich im Rahmen der Störfallvorsorge nach Art. 10 USG und dazu BGE
127 II 18; CHRISTOPH ERRASS, Katastrophenschutz, 1998, S. 268 f.; URSULA MARTI,
Das Vorsorgeprinzip im Umweltrecht, 2011, S. 172 f.; HANSJÖRG SEILER, Kommentar
USG, 2. Aufl., N. 58 zu Art. 10). Das Vorsorgeprinzip in diesem Sinne erlaubt
in der Regel keine Verweigerung der Bewilligung, sondern nur Optimierungen, die
mit dem Betrieb der konkret zu beurteilenden Anlage vereinbar sind (BGE 133 II
169 E. 3.2 S. 175; 131 II 431 E. 4.1 und 4.2 S. 438 f.; 126 II 300 E. 4c/dd S.
309; ALEXANDER ZÜRCHER, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem
Umweltschutzgesetz, 1996, S. 69, 259, 282). Insbesondere bedeutet das Vorsorge-
bzw. ALARA-Prinzip nicht, dass alle hypothetischen Risiken unzulässig wären
oder ein Null-Risiko geboten wäre; verlangt ist, die Risiken auf ein
akzeptables Mass zu reduzieren (BGE 131 II 431 E. 4.1 und 4.2 S. 438 f.; 126 II
300 E. 4e/aa S. 311 f.; Urteil 2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 3.2.1; FABIA
JUNGO, Le principe de précaution en droit de l'environnement suisse, 2012, S.
200 ff., 269 ff.; ERRASS, a.a.O., S. 46, 53, 95 f.; MARTI, a.a.O., S. 170;
SEILER, a.a.O., S. 362 ff.; CHRISTOPH ERRASS, Öffentliches Recht der
Gentechnologie im Ausserhumanbereich, 2006, S. 98, 168, 173). Gewisse Risiken
können namentlich dann in Kauf genommen werden, wenn Massnahmen möglich sind,
welche die Gefährdungen, sollten sie sich dereinst realisieren, wirksam
begrenzen können (BGE 131 II 431 E. 4.4.4 und 4.5 S. 442 ff.).

11.4 Auch im Kernenergierecht könnte ein Null-Risiko nur erreicht werden, wenn
der Betrieb von Kernanlagen generell verboten wäre, was nicht der heute
geltenden und hier anzuwendenden Rechtslage entspricht (Art. 20 KEG). Ob und
mit welchem Zeithorizont diese gesetzliche Regelung in Zukunft allenfalls
geändert werden wird, kann keinen Einfluss auf die heutige rechtliche
Beurteilung haben (vgl. zu gesetzgeberischen Vorschlägen zum Atomausstieg die
von der Bundesversammlung überwiesene Motion 11.3144, welche aber den
Weiterbetrieb bisheriger Kernkraftwerke nicht ausschliesst, solange sie sicher
sind [Amtl. Bull. 2011 S 974 f.; 2011 N 1903 ff.]; Volksinitiative "für den
geordneten Ausstieg aus der Atomenergie", [BBl 2011 3981, 2013 615], die für
das KKW Mühleberg einen Betrieb bis 45 Jahre nach Inbetriebnahme vorsieht,
solange die nukleare Sicherheit gewahrt bleibt). Entsprechend dem sehr grossen
Gefährdungspotential von Kernkraftwerken sind die absolut zu erfüllenden
Anforderungen (Art. 4 Abs. 3 lit. a KEG) sehr hoch, aber im darüber
hinausgehenden ALARA-Bereich müssen nicht alle denkbaren, sondern nur die
angemessenen zusätzlichen Sicherheitsmassnahmen getroffen werden (Art. 4 Abs. 3
lit. b KEG), d.h. Massnahmen, die mit dem Betrieb der Anlage noch vereinbar
sind; sie vermögen daher eine Verweigerung oder einen Entzug der Bewilligung
nicht zu rechtfertigen. Demzufolge kann auch der Umstand, dass im ALARA-Bereich
noch Fragen offen sind, Abklärungen getroffen werden oder von den
Aufsichtsbehörden zusätzliche Massnahmen angeordnet worden sind, die aber noch
nicht umgesetzt wurden, kein Grund für eine Verweigerung der Bewilligung sein,
auch nicht für eine aufgeschobene Verweigerung bzw. Befristung (vgl. oben E.
10.3, 10.7).

11.5 Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 3 KEG muss Vorsorge gegen eine unzulässige
Freisetzung radioaktiver Stoffe und Bestrahlung von Personen nicht nur im
Normalfall, sondern auch bei Störfällen getroffen werden. Auch für die
Störfallvorsorge gilt das in Art. 4 Abs. 3 KEG festgelegte zweistufige Konzept:
11.5.1 Bei Kernanlagen wird zwischen Auslegungsstörfällen und
auslegungsüberschreitenden Störfällen unterschieden (Art. 7 lit. c und d KEV;
Art. 1 lit. a und b der Verordnung des UVEK vom 17. Juni 2009 über die
Gefährdungsannahmen und die Bewertung des Schutzes gegen Störfälle in
Kernanlagen [Gefährdungsannahmenverordnung; SR 732.112.2]; dazu auch SCHMOCKER/
MEYER, a.a.O., S. 20 ff. mit der auf S. 21 sehr anschaulichen Figur). Bei der
Auslegung, beim Bau und beim Betrieb der Kernanlagen sind Schutzmassnahmen nach
international anerkannten Grundsätzen zu treffen. Die Schutzmassnahmen umfassen
insbesondere den Einsatz qualitativ hochwertiger Bauteile, gestaffelte
Sicherheitsbarrieren, die mehrfache Ausführung und die Automation von
Sicherheitssystemen, den Aufbau einer geeigneten Organisation mit
qualifiziertem Personal sowie die Förderung eines ausgeprägten
Sicherheitsbewusstseins (Art. 5 Abs. 1 KEG). Diese Anforderungen werden für
Kernkraftwerke in den Art. 7-10 KEV konkretisiert. Die Anlage muss so ausgelegt
werden, dass nicht nur im Normalbetrieb, sondern auch bei Störfällen mit
Ursachen innerhalb und ausserhalb der Anlage keine unzulässigen radiologischen
Auswirkungen in der Umgebung der Anlage entstehen (Art. 7 lit. c sowie Art. 8
Abs. 1-3 KEV). Auslegungsstörfälle müssen deterministisch beherrscht werden in
dem Sinne, dass dabei maximal die quellenbezogenen Dosisrichtwerte nach Art. 94
der Strahlenschutzverordnung vom 22. Juni 1994 (StSV; SR 814.501) resultieren
(Art. 7 lit. c KEV). Dabei sind die Störfälle nach ihrer Häufigkeit in die
Störfallkategorien 1, 2 oder 3 einzuteilen, für welche unterschiedliche
Dosisrichtwerte gelten; für nichtberuflich strahlenexponierte Personen beträgt
dieser Wert bei Störfällen der Kategorie 2 (Häufigkeit zwischen 10-2 und 10-4
pro Jahr) 1 mSv, für Kategorie 3 (Häufigkeit zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr)
100 mSv (Art. 8 Abs. 4 KEV; Art. 1 lit. a Gefährdungsannahmenverordnung; Art.
94 Abs. 2-5 StSV). Nebst diesen radiologischen Kriterien gelten allgemeine
technische Kriterien (Art. 8 Gefährdungsannahmenverordnung) und zusätzlich für
Kernkraftwerke mit Leichtwasserreaktoren besondere, je nach Störfallkategorie
unterschiedliche technische Kriterien (Art. 9-11
Gefährdungsannahmenverordnung). Der Inhaber einer Betriebsbewilligung für einen
Kernreaktor muss diesen ausser Betrieb nehmen und nachrüsten, wenn eines oder
mehrere der folgenden technischen Kriterien erfüllt sind: Ereignisse oder
Befunde zeigen, dass die Kernkühlung bei Störfällen nach Artikel 8, die
Integrität des Primärkreislaufes oder des Containments nicht mehr gewährleistet
ist (Art. 44 Abs. 1 KEV). Das Departement legt die Methodik und die
Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien in einer Verordnung fest (Art. 44
Abs. 2 KEV). Das UVEK hat gestützt darauf die Verordnung vom 16. April 2008
über die Methodik und die Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien für die
vorläufige Ausserbetriebnahme von Kernkraftwerken
(Ausserbetriebnahmeverordnung; SR 732.114.5) erlassen. Darin sind bestimmte
Kriterien festgelegt, die zur Ausserbetriebnahme führen, insbesondere auch
infolge von Alterungsschäden (Art. 4-8 Ausserbetriebnahmeverordnung).
11.5.2 Auslegungsüberschreitende Störfälle, d.h. Störfälle, bei denen
radioaktive Stoffe in gefährdendem Umfang freigesetzt werden können (Art. 7
lit. d KEV; Art. 1 lit. b Gefährdungsannahmenverordnung), müssen nicht
deterministisch beherrscht, sondern probabilistisch bewertet werden (Botschaft
KEG, BBl 2001 2767; Art. 8 Abs. 5 KEV; Art. 12 Gefährdungsannahmenverordnung;
vgl. auch SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 24 ff.). Dazu gehören durch
Naturereignisse ausgelöste Störfälle mit einer Häufigkeit von weniger als 10-4
pro Jahr (Art. 5 Abs. 3 und 4 [e contrario] Gefährdungsannahmenverordnung). Mit
probabilistischen Sicherheitsanalysen muss der Nachweis erbracht werden, dass
die mittlere Kernschadenshäufigkeit gewisse festgelegte Werte nicht
überschreitet: Bei neuen Kernkraftwerken darf sie höchstens 10-5 pro Jahr
betragen (Art. 24 Abs. 1 lit. b KEV), bei bestehenden Kernkraftwerken 10-4 pro
Jahr (Art. 12 Abs. 1 lit. a Gefährdungsannahmenverordnung).
11.5.3 Die dargelegten Anforderungen gewährleisten ein hohes Mass an
Sicherheit, aber nicht ein Null-Risiko: Die Rechtsordnung schreibt Massnahmen
vor, um die Folgen von auslegungsüberschreitenden Störfällen zu lindern (Art. 5
Abs. 2 und Art. 20 Abs. 1 lit. g KEG; Art. 7 lit. d KEV; Verordnung vom 20.
Oktober 2010 über den Notfallschutz in der Umgebung von Kernanlagen
[Notfallschutzverordnung, NFSV; SR 732.33]) und geht somit davon aus, dass
solche vorkommen können; das Gesetz nimmt insoweit ein minimales Risiko
auslegungsüberschreitender Störfälle in Kauf. Entsprechend dem ALARA-Prinzip
ist indes dieses Risiko weiter zu reduzieren, aber nur soweit die Massnahmen
angemessen sind (Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG). Zusätzliche Sicherheitsmassnahmen
sind immer denkbar, aber auch mit ihnen wäre ein Null-Risiko nie erreichbar.
Dass Unfälle, bei denen radioaktive Stoffe freigesetzt werden, nicht mit
absoluter Sicherheit ausgeschlossen werden können, kann somit entsprechend den
dargelegten Rechtsgrundlagen kein Grund sein, um eine Bewilligung zu verweigern
oder zu befristen. Soweit die Beschwerdegegner anzunehmen scheinen, dass jeder
denkbare Störfall deterministisch beherrscht werden müsse und dass eine
Bewilligung immer schon dann verweigert oder zumindest befristet werden müsse,
wenn im ALARA-Bereich zusätzliche Sicherheitsmassnahmen zur Diskussion gestellt
oder geprüft werden, läuft ihre Argumentation darauf hinaus, dass überhaupt nie
(unbefristete) Bewilligungen für Kernkraftwerke erteilt werden könnten, was
nicht der gesetzlichen Lage entspricht.

11.6 Eine analoge zweistufige Regelung gilt auch für die Anforderungen an
Nachrüstungen (vgl. oben E. 10.1.1):
11.6.1 Nach Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG ist eine Anlage einerseits soweit
nachzurüsten, als dies nach der Erfahrung und dem Stand der Nachrüstungstechnik
notwendig ist und andererseits darüber hinaus, soweit dies zu einer weiteren
Verminderung der Gefährdung beiträgt und angemessen ist. In der ersten
Tatbestandsvariante sind Nachrüstungen zwingend; unterbleiben sie, ist der
Stand von Wissenschaft und Technik (Art. 4 Abs. 3 lit. a KEG) und damit die
nukleare Sicherheit als Bewilligungsvoraussetzung (Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG)
nicht mehr gegeben. Die zweite Tatbestandsvariante entspricht dem ALARA-Bereich
(Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG; oben E. 11.2): Darin sind Massnahmen anzuordnen, die
über die zwingenden Sicherheitsanforderungen hinausgehen, allerdings nur,
soweit sie angemessen, d.h. verhältnismässig, sind (vgl. oben E. 11.4, 11.5.3).
Diese Regelung steht entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner auch im
Einklang mit Art. 6 des Übereinkommens über nukleare Sicherheit, wonach
vorhandene Kernanlagen dann abzuschalten sind, wenn dies notwendig ist und mit
zumutbaren und praktisch möglichen Massnahmen eine Verbesserung nicht erreicht
werden kann (vgl. Botschaft nukleare Sicherheit, BBl 1995 1350 f.).
11.6.2 Im Einzelnen sind verschiedene Fälle des Nachrüstens zu unterscheiden:
Zustand und Sicherheit einer Anlage können sich im Laufe der Zeit gegenüber dem
Anfangszustand verschlechtern (z.B. durch Alterung). In diesem Fall dienen
Nachrüstmassnahmen dazu, die Verschlechterung zu kompensieren und das
ursprüngliche Sicherheitsniveau beizubehalten oder wieder herzustellen.
Unterbleiben solche Massnahmen und werden dadurch zwingende Anforderungen
unterschritten, ist die Bewilligung zu entziehen (Art. 67 Abs. 1 lit. a KEG).
Es kann aber auch sein, dass der Anlagezustand gleich geblieben ist, aber
aufgrund neuer Erkenntnisse das Risiko höher ist als bisher angenommen, oder
dass höhere Anforderungen an die Sicherheit gestellt werden, so dass auch ein
bisher akzeptiertes Risiko als nicht mehr akzeptabel beurteilt wird (eingehend
bereits OSSENBÜHL, a.a.O., S. 59 ff.). In diesen Fällen hat sich nicht der
Zustand der Anlage verschlechtert, sondern der bisher genehmigte Anlagezustand
wird als nicht mehr genügend eingestuft. Durch Nachrüstungen wird dann eine
Verbesserung der Anlage bzw. ein gegenüber den ursprünglichen Anforderungen
höherer Sicherheitsstandard erreicht (vgl. E. 10.1.2). In diesen Fällen kann
nicht argumentiert werden, die Anlage habe bisher die
Bewilligungsvoraussetzungen nicht erfüllt und werde widerrechtlich betrieben
(oben E. 10.2.2). Vielmehr haben die Voraussetzungen geändert, und die
Nachrüstungsanordnung ist eine nachträgliche neue Sicherheitsauflage. Deshalb
kann nicht sogleich die Bewilligung entzogen werden, sobald die neuen
Erkenntnisse oder Anforderungen vorliegen. Sofern nicht infolge unmittelbarer
Gefahr die notwendigen Massnahmen sofort anzuordnen sind (Art. 72 Abs. 3 KEG),
hat die Aufsichtsbehörde vielmehr im Rahmen ihrer Anordnungen (Art. 72 Abs. 2
i.V.m. Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG) nach pflichtgemässem Ermessen für die
Nachrüstung angemessene Fristen zu setzen (oben E. 10.2.3). Das gilt auch dann,
wenn es um zwingende Nachrüstungen geht, und erst recht bei
Nachrüstungsmassnahmen im ALARA-Bereich (vgl. E. 11.6.1).

11.7 Zusammenfassend rechtfertigt sich die streitige Befristung dann, wenn
begründeter Anlass zur Annahme besteht, dass im Zeitpunkt des Fristablaufs
(Ende Juni 2013) die Sicherheitsanforderungen (oben E. 11.2, 11.5.1, 11.5.2)
nicht mehr erfüllt sind und ihre Aufrechterhaltung auch mit den Mitteln der
laufenden Aufsicht und mit Nachrüstungsmassnahmen (oben E. 10.2.2, 10.2.4,
11.6) nicht sichergestellt werden kann (oben E. 10.3). Hingegen ist die
Befristung nicht begründet, solange die Sicherheitsanforderungen erfüllt sind
und angenommen werden kann, dass ihre Einhaltung durch die laufende Aufsicht
oder durch Nachrüstungsmassnahmen gewährleistet bleibt (oben E. 10.3, 10.4).
Der Umstand, dass offene Fragen diskutiert, die Sicherheit dauernd überprüft
und zusätzliche Massnahmen in Betracht gezogen oder angeordnet werden,
rechtfertigt eine Befristung nicht (oben E. 10.7), wenn die zu prüfenden und
allenfalls vorzunehmenden Massnahmen in der Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden
liegen (oben E. 10.2.4, 10.5) und es dabei um Verbesserungen im ALARA-Bereich
(oben E. 11.5.3) oder um eine Anpassung des Sicherheitsstandes an neue
Erkenntnisse oder an nachträglich erhöhte Sicherheitsanforderungen geht (oben
E. 11.6): Erfolgt die Nachrüstung innert der angesetzten Frist und kann damit
den Sicherheitsanforderungen genügt werden, so besteht kein Grund für eine
Befristung (oben E. 10.3). Werden die von der Behörde angeordneten Massnahmen
trotz Mahnung nicht befolgt, so wird die Bewilligung entzogen, auch wenn sie
nicht befristet war (Art. 67 Abs. 1 lit. b KEG). Die Befristung ist in diesen
Fällen weder notwendig noch geeignet, um die Sicherheit zu gewährleisten. Das
gilt auch in Bezug auf die Überprüfung, welche das ENSI nach den Ereignissen
von Fukushima angeordnet hat: Aufgrund dieser Ereignisse musste die Auslegung
der Kernkraftwerke überprüft werden (Art. 2 Abs. 1 lit. c
Ausserbetriebnahmeverordnung). Das bedeutet aber nicht zwingend, dass die
Grenze zwischen Auslegungsstörfällen und auslegungsüberschreitenden Störfällen
neu gezogen werden müsste, wie die Beschwerdegegner geltend machen. Es liegt
auf der Hand, dass bestimmte (Teil-)Ursachen, welche die Ereignisse in
Fukushima bewirkt haben, in der Schweiz in dieser Form nicht vorkommen können
(Tsunami). Andere Fragen werden möglicherweise zu weiteren
Nachrüstanforderungen führen. Das kann aber aus den dargelegten Gründen nicht
per se bedeuten, dass die Bewilligungsvoraussetzungen Mitte 2013 nicht mehr
erfüllt sein werden, so dass die Bewilligung auf diesen Zeitpunkt hin zu
befristen wäre.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob sich die Vorinstanz bei ihrer Prüfung an die
dargelegten Grundsätze gehalten hat.
12. Vorwurf der ungenügenden Prüfung durch das UVEK
Die Vorinstanz wirft dem UVEK vor, die Voraussetzungen für eine Befristung
nicht selbständig geprüft zu haben.

12.1 Das UVEK prüfte im materiellen Teil seiner Verfügung vom 17. Dezember 2009
zunächst die Relevanz der Sicherheit und die Rolle der laufenden Aufsicht (Rz.
28-32). Weiter führte es aus, es bestünden Gründe, um die politisch motivierte
bisherige Befristung der Bewilligung wiedererwägungsweise aufzuheben (Rz.
33-43), und prüfte, ob Gründe bestünden für eine erneute,
sicherheitspolizeilich motivierte Befristung (Rz. 44-64, S. 16-39). Es legte
zunächst die rechtlichen Anforderungen für eine Befristung dar und führte aus,
die Aufsichtsbehörden hätten keine Einwände gegen die Erteilung einer
unbefristeten Betriebsbewilligung, da nach ihrer Beurteilung die
Voraussetzungen für einen sicheren Weiterbetrieb erfüllt seien; zudem könne das
Ziel, langfristig den sicheren Betrieb zu gewährleisten, durch die laufende
Aufsicht erreicht werden; es seien daher keine sachlichen Gründe für eine
Befristung ersichtlich (Rz. 44-48). Sodann führte das UVEK aus, es sei weiter
zu prüfen, ob die Einsprechenden neue Aspekte vorbringen, die nicht bereits im
Rahmen der laufenden Aufsicht geprüft wurden; sollte sich daraus ergeben, dass
sicherheitsrelevante Aspekte vom ENSI nicht erkannt wurden und die sich daraus
ergebenden Problemstellungen nicht im Rahmen der laufenden Aufsicht bewältigt
werden können, wäre weiter die Frage der Befristung zu prüfen (Rz. 49). Danach
äusserte sich das UVEK auf rund zwanzig Seiten (Rz. 51-63, S. 17-38) zu den
Vorbringen der Einsprecher, namentlich auch zu den Aspekten, welche das
Bundesverwaltungsgericht beanstandet hat: Zu den Rissen im Kernmantel erwog es
gestützt auf die Beurteilungen durch die HSK und das ENSI, die
Sicherheitsfunktion des Kernmantels sei trotz der Risse im Normalbetrieb und
bei Auslegungsstörfällen gewährleistet (Rz. 52). Zur Frage der
Erdbebensicherheit wies es darauf hin, dass das ENSI aufgrund der verschärften
Erdbebengefährdungsannahmen gefordert habe, die Probabilistische
Sicherheitsanalyse in Bezug auf die Erdbebengefährdung zu überarbeiten und eine
radiologische Störfallanalyse für das Sicherheitserdbeben ohne Unterstellung
eines Einzelfehlers vorzunehmen. Die BKW habe inzwischen die verlangte Analyse
eingereicht, wonach für das Sicherheitserdbeben eine Dosis von 0,63 mSv
ausgewiesen werde. Das ENSI habe diese Analyse noch nicht abschliessend
beurteilt, sei aber mit dem Vorgehen der Gesuchstellerin grundsätzlich
einverstanden. Das Sicherheitserdbeben falle in die Störfallkategorie 3, womit
eine Störfalldosis von 100 mSv zulässig sei. Die Dosis von 0,63 mSv erfülle
zudem auch die Anforderung für Störfälle der Kategorie 2; das ALARA-Prinzip sei
damit eingehalten. Sodann sei das Notfallsystem SUSAN gegen die Einwirkung
eines Sicherheitserdbebens vollständig geschützt (Rz. 61). Zusammenfassend
folgerte das UVEK, die HSK sei in ihrer Sicherheitstechnischen Stellungnahme
vom November 2007 zum Schluss gekommen, dass im KKW Mühleberg die
Voraussetzungen für einen sicheren Weiterbetrieb erfüllt seien; im vorliegenden
Verfahren sei das ENSI nach umfassender Beurteilung der vorgebrachten Argumente
zum Schluss gekommen, dass die Einsprecher keine neuen Aspekte bezüglich der
sicherheitstechnischen Beurteilung vorbringen. Eine erneute Befristung der
Betriebsbewilligung erscheine daher weder erforderlich noch geeignet, um das
Ziel eines sicheren Betriebs zu gewährleisten (Rz. 64).

12.2 In der vom UVEK zu Grunde gelegten, rund 500-seitigen Stellungnahme der
HSK von 2007 war diese zu folgendem Ergebnis gelangt (Sicherheitstechnische
Stellungnahme zur Periodischen Sicherheitsüberprüfung des Kernkraftwerks
Mühleberg, Zusammenfassungen, Ergebnisse und Bewertung, Würenlingen, November
2007 [HSK 11/1100], S. 11-13):
"Zusammenfassend kommt die HSK zum Ergebnis, dass im Kernkraftwerk Mühleberg
ein hohes Mass an technischer und organisatorischer Sicherheitsvorsorge
getroffen ist, dass die Anlage während der vergangenen 15 Jahre zuverlässig
betrieben wurde und die Voraussetzungen für einen sicheren Weiterbetrieb
erfüllt sind. Damit das [KKW Mühleberg] der Erfahrung und dem aktuellen Stand
von Wissenschaft und Technik noch besser entspricht, hat die HSK vom Betreiber
sowohl in ihrer sicherheitstechnischen Stellungnahme 2002 wie in der
vorliegenden Stellungnahme zur PSÜ 2005 verschiedene Verbesserungsmassnahmen
(in der Stellungnahme 2002 als PSÜ-Pendenzen, in der vorliegenden Stellungnahme
als HSK-Forderungen) gefordert. Die PSÜ-Pendenzen aus der
sicherheitstechnischen Stellungnahme 2002 konnten inzwischen alle erledigt
werden, soweit es sich um terminierte, nicht wiederkehrende Pendenzen handelt.
Die Gründe für die in der vorliegenden Stellungnahme zur PSÜ 2005 geforderten
Verbesserungsmassnahmen (siehe Zusammenstellung der Forderungen im Kapitel
11.3), die in den jeweiligen Kapiteln ausführlich dargelegt sind, stellen den
sicheren Betrieb der Anlage nicht in Frage. Viele Verbesserungsmassnahmen
betreffen die Vervollständigung von Nachweisen. Der Betreiber hat alle von der
HSK geforderten Verbesserungsmassnahmen akzeptiert. Sie werden bis zu deren
Abschluss durch die HSK im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit verfolgt."
Im Verfahren vor dem UVEK hatte das ENSI eine 58-seitige Stellungnahme
abgegeben (ENSI 11/1245), worin es zu den von den Einsprechern vorgebrachten
Argumenten Stellung nahm (oben lit. A.d) und zusammenfassend zur Bewertung kam
(S. 54):
"Aufgrund seiner sicherheitstechnischen Stellungnahme kommt das ENSI zum
Ergebnis, dass die Einsprachen keine neuen Gesichtspunkte bei der
sicherheitstechnischen Beurteilung des Kernkraftwerks Mühleberg zeigen. Die in
der Stellungnahme aus dem Jahr 2007 /31/ (HSK 11/1100) festgehaltene
Sicherheitsbewertung, dass im [KKW Mühleberg] ein hohes Mass an technischer und
organisatorischer Sicherheitsvorsorge getroffen ist, bleibt unverändert gültig.
Ebenso weiterhin unverändert gültig bleibt die Schlussfolgerung, dass die in /
31/ geforderten Verbesserungsmassnahmen den sicheren Betrieb der Anlage nicht
in Frage stellen."
Diese Schlussfolgerung bestätigte das ENSI in seiner 36-seitigen Stellungnahme
(ENSI 11/1286 Rev. 1), nachdem es die erneuten Eingaben der Einsprecher geprüft
hatte.

12.3 Angesichts dieser Erwägungen in der Verfügung des UVEK vom 17. Dezember
2009 und der Stellungnahmen der fachtechnischen Aufsichtsbehörden ist der
Vorwurf der Vorinstanz, das UVEK habe nicht hinreichend geprüft, ob die
Voraussetzungen für eine Befristung erfüllt seien, offensichtlich unbegründet:
Das UVEK hat vielmehr - wie auch die Beschwerdegegner anerkennen - die
massgebenden Aspekte im Einzelnen und umfassend geprüft und die Vorbringen der
Einsprecher mit der Beurteilung durch die Aufsichtsbehörden konfrontiert; es
ist zu einem begründeten Ergebnis gekommen, dass und weshalb die
Voraussetzungen für einen sicheren Weiterbetrieb erfüllt seien. Dass es sich
dabei in Begründung und Ergebnis dem ENSI anschliesst, das sich seinerseits -
wie die Beschwerdegegner ebenfalls anerkennen - umfassend mit den vorgebrachten
Aspekten auseinandergesetzt hat, ist zulässig und angebracht (vgl. oben E.
9.2). Auf der Grundlage dieser Beurteilung ergab sich die Konsequenz einer
grundsätzlich unbefristeten Betriebsbewilligung aus der vom UVEK zutreffend
dargelegten Rechtslage, ohne dass es dazu einer noch ausführlicheren Begründung
bedurft hätte. Offensichtlich unrichtig ist auch, wenn die Vorinstanz dem UVEK
vorwirft, "allein auf die laufende Aufsicht zu vertrauen". Das UVEK hat die
Sicherheitsfragen als Bewilligungsvoraussetzungen im aktuellen Zustand der
Anlage beurteilt, und darauf hingewiesen, dass zusätzlich der sichere Betrieb
mit der laufenden Aufsicht "langfristig" gewährleistet werden könne (Verfügung
des UVEK vom 17. Dezember 2009 [vgl. dazu BBl 2009 8874], Rz. 47, m.H. auf Rz.
28 ff.). Das entspricht der gesetzlichen Konzeption (oben E. 10.2.2). Die
Folgerung der Vorinstanz, die Beschwerden seien schon deshalb gutzuheissen,
weil das UVEK die Befristung nicht eigenständig geprüft habe, ist rechtswidrig.

12.4 Daran ändert auch der Hinweis der Vorinstanz auf Art. 29a BV nichts: Die
Rechtsweggarantie setzt voraus, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt, d.h.
eine Streitigkeit, die im Zusammenhang mit einer individuellen schützenswerten
Rechtsposition steht; sie gibt aber keinen Anspruch darauf, dass jedermann
jedes staatliche Handeln ungeachtet prozessualer Vorschriften auf seine
Rechtmässigkeit hin überprüfen lassen kann (BGE 136 I 323 E. 4.3 S. 328 f.;
Urteil 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.4, in: sic! 2011 S. 673 ff.).
Sowenig wie bei allen anderen bewilligungspflichtigen Tätigkeiten kann beim
Betrieb einer Kernanlage jedes spätere Handeln der Aufsichtsbehörden zum Thema
der Betriebsbewilligung gemacht werden mit dem Argument, Dritte möchten darauf
einwirken (vgl. Urteile 2C_122/2009 vom 22. September 2009 E. 3; 2C_803/2008
vom 21. Juli 2009 E. 4.3 und 4.4). Nicht im vorliegenden Verfahren zu
überprüfen ist die Frage, ob und unter welchen Umständen Dritte aufgrund von
Art. 25a VwVG ein aufsichtsrechtliches Handeln zum Thema eines Rechtsstreits
machen oder gestützt auf Art. 67 KEG den Entzug einer Bewilligung beantragen
können.

12.5 Zu prüfen bleibt, ob in der Sache die Voraussetzungen für eine Befristung
erfüllt sind, d.h. ob die von der Vorinstanz beanstandeten Punkte ausreichend
sind, um die Befristung zu rechtfertigen. Die Vorinstanz hat sich nicht im
Einzelnen und konkret mit den technischen Fragen, mit der Beurteilung der
Aufsichtsbehörden und des UVEK und den Argumenten der damaligen
Beschwerdeführer auseinandergesetzt. Sie hat insoweit auch den Sachverhalt
unvollständig festgestellt. Dieser kann jedoch durch das Bundesgericht - soweit
notwendig - aufgrund der Akten vervollständigt werden (Art. 105 Abs. 2 BGG).
13. Instandhaltungskonzept

13.1 Die Vorinstanz vermisst ein umfassendes Instandhaltungskonzept. Sie
begründet dies damit, es könne "jedenfalls davon ausgegangen werden, dass für
die Behebung der genannten Mängel grosse Investitionen erforderlich [seien],
die nur bei einer erheblichen Laufzeit des KKW wirtschaftlich sinnvoll sein
dürften". Um eine gesamthafte Beurteilung der Situation überhaupt erst zu
ermöglichen, sei ein umfassendes Instandhaltungskonzept erforderlich, das eine
gesamthafte Beurteilung zulasse. Nach den Vorgaben der Vorinstanz hätte die BKW
darin darzulegen, welche Massnahmen sie in welchem Zeitraum ergreifen möchte,
damit die heute bekannten und allenfalls neu auftretenden Mängel behoben werden
und der Betrieb auch längerfristig den Sicherheitsanforderungen genügt, welche
Kosten damit verbunden wären und für welchen Zeitraum sie den Weiterbetrieb des
KKW Mühleberg beantragt.

13.2 Die Vorinstanz nennt keine gesetzliche Grundlage, auf welche sie ihre
Anforderungen stützt, und präzisiert nicht näher, was sie unter dem verlangten
umfassenden Instandhaltungskonzept versteht. Auch die Beschwerdegegner
beanstanden durchwegs, dass im Hinblick auf den beabsichtigten Langzeitbetrieb
kein umfassendes Instandhaltungskonzept vorliege, legen aber nicht dar,
gestützt auf welche Rechtsnormen ein solches Konzept vorgelegt werden soll bzw.
inwiefern die bisherige Situation und Praxis den massgebenden Rechtsnormen
widersprechen.

13.3 Wie dargelegt (vgl. oben E. 10.1.1), muss der Bewilligungsinhaber u.a.
Massnahmen treffen, um seine Anlage in einem guten Zustand zu halten (Art. 22
Abs. 2 lit. c KEG). Dazu gehört die Instandhaltung aller sicherheitsrelevanten
Teile. Art. 32 KEV konkretisiert diese Pflicht: Der Bewilligungsinhaber hat
systematische Programme für die Instandhaltung der sicherheits- und
sicherungsrelevanten Ausrüstungen zu erstellen und die festgelegten Massnahmen
durchzuführen, insbesondere für die Wartung, die wiederkehrenden
zerstörungsfreien Prüfungen und die wiederkehrenden Funktionsprüfungen (Abs.
1). Er hat bei festgestellten Abweichungen vom Sollzustand entsprechende
Instandsetzungsarbeiten durchzuführen (Abs. 2). Für die Instandhaltung sind
qualifizierte Verfahren, Ausrüstungen und qualifiziertes Personal einzusetzen
(Abs. 3). Er hat die Ergebnisse der Instandhaltung zu dokumentieren und
periodisch zu bewerten. Nötigenfalls hat er die Programme zu ergänzen (Abs. 4).
Sodann muss der Bewilligungsinhaber während der ganzen Lebensdauer der Anlage
systematische Sicherheits- und Sicherungsbewertungen durchführen (Art. 22 Abs.
2 lit. d KEG) und periodisch eine umfassende Sicherheitsüberprüfung vornehmen
(lit. e). Art. 33 und 34 KEV konkretisieren die systematischen Sicherheits- und
Sicherungsbewertungen sowie die umfassende Sicherheitsüberprüfung (Periodische
Sicherheitsüberprüfung, PSÜ), wozu u.a. eine Gesamtbewertung des
Sicherheitsstatus gehört (Art. 34 Abs. 2 lit. e KEV).

13.4 Die BKW hatte im Jahre 2005 eine Periodische Sicherheitsüberprüfung
vorgelegt, welche von der damaligen HSK im Jahre 2007 überprüft wurde mit der
Folgerung, dass die Anlage hinreichend sicher sei (HSK 11/1100; vgl. oben E.
12.2). In diesem Rahmen prüfte die HSK - wie bereits früher - auch
Instandhaltungsmassnahmen (vgl. Art. 32 KEV) sowie die Konzepte und Ergebnisse
der Instandhaltung und Alterungsüberwachung (HSK 11/1100 Kap. 5.5; vgl. auch
SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 15) und beurteilte die Schlüsselkomponenten der
Anlage im Hinblick auf ihre Alterungsmechanismen und den Langzeitbetrieb, d.h.
den über eine Betriebsdauer von 40 Jahren hinausgehenden Betrieb (HSK 11/1100
Kap. 10); sie ordnete ferner die Erarbeitung weiterer Instandhaltungskonzepte
für einzelne Bereiche an, namentlich für den Kernmantel (HSK 11/1100 S. 10-11
und 11-19). Wie die Beschwerdegegner selber vorbringen, hat die BKW dem ENSI
Ende 2010 eine weitere Sicherheitsüberprüfung (PSÜ 2010) eingereicht, die
erneut durch das ENSI geprüft wird. Weder die Vorinstanz noch die
Beschwerdegegner legen dar, dass und inwiefern diese von der Aufsichtsbehörde
angeordneten Instandhaltungsmassnahmen und Sicherheitsüberprüfungen den
gesetzlichen Anforderungen nicht genügen sollen. Soweit die Vorinstanz Bezug
auf die "heute bekannten" Mängel nimmt, legt sie nicht dar, welche Mängel nicht
bereits mit den genannten aufsichtsrechtlichen Massnahmen abgedeckt sind
(abgesehen von drei konkreten Punkten, dazu hinten E. 14).

13.5 Soweit die Vorinstanz auf allenfalls neu auftretende Mängel Bezug nimmt,
ist zu bemerken, dass ein Instandhaltungskonzept naturgemäss nur in Bezug auf
Mängel erfolgen kann, die zumindest in ihrer Potenzialität heute bereits
erkannt sind. Hingegen kann vernünftigerweise nicht verlangt werden, dass heute
bereits alle zukünftigen Mängel bekannt sind und dagegen Massnahmen getroffen
werden. Eine solche Anforderung ist aufgrund der naturgemässen Begrenztheit
jeglichen menschlichen Wissens erkenntnistheoretisch unmöglich zu erfüllen und
kann daher auch nicht verlangt werden. Möglich ist nur, nach dem besten
verfügbaren aktuellen Wissen eine Beurteilung vorzunehmen und diese laufend
aufgrund allfälliger neuer Erkenntnisse zu überprüfen. Gerade aus diesem Grund
ist es nach der gesetzlichen Regelung Aufgabe der laufenden Aufsicht und der
periodischen Sicherheitsüberprüfung, sicherzustellen, dass die jeweils neu
auftretenden oder erkannten Umstände berücksichtigt werden (vgl. oben E.
10.2.2). Die dauernde Überprüfung und schrittweise Nachrüstung, welche die
Vorinstanz als unbefriedigend betrachtet, ist der gesetzliche Normalzustand.
Soweit die vorinstanzliche Betrachtung darauf hinausläuft, dass für die gesamte
(verbleibende) Lebensdauer ein abschliessendes Sicherheits-Gesamtkonzept
verlangt wird, das alle zukünftigen Sicherheitsfragen ein für allemal
beantwortet, entspricht dies nicht der gesetzlichen Regelung (vgl. E. 10.1.3,
10.2.2). Dass die Überprüfung der PSÜ 2010 durch das ENSI noch nicht vorliegt,
ist kein Grund für eine Befristung (oben E. 10.3, 10.7, 11.7).

13.6 Die Vorinstanz begründet ferner nicht, wie sie zur Annahme kommt, dass für
die Behebung der (nicht näher bezeichneten) genannten Mängel grosse
Investitionen erforderlich seien, die nur bei einer erheblichen Verlängerung
der Laufzeit wirtschaftlich interessant sein dürften. Im angefochtenen
Entscheid wird nicht einmal eine ungefähre Grössenordnung dieser Investitionen
angegeben. Zudem ist es nicht eine von der Nuklearaufsicht oder der
Bewilligungsbehörde zu beurteilende Frage, ob der Betrieb eines KKW
wirtschaftlich interessant sei. Es liegt - vorbehältlich von Anordnungen der
Behörden - in der Autonomie des Anlagebetreibers, ob und wann er seine Anlage
ausser Betrieb nehmen will (Art. 27 BV). Dieser Entscheid hängt nicht nur von
sicherheitstechnischen Aspekten ab, sondern auch von anderen, namentlich von
wirtschaftlichen oder allenfalls politischen; diese Aspekte sind nicht durch
die Nuklearaufsichtsbehörden zu überprüfen. Zwar hat die Aufsichtsbehörde bei
der Anordnung von zusätzlichen Sicherheitsmassnahmen im ALARA-Bereich dem
Verhältnismässigkeitsprinzip und mithin auch der wirtschaftlichen Tragbarkeit
Rechnung zu tragen (Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG; oben E. 11.2, 11.6.1). Doch es
ist Sache des Betreibers zu entscheiden, ob er die finanziellen Mittel
aufbringen will, die für die Ausführung angeordneter Massnahmen erforderlich
sind, oder ob er auf die Vornahme dieser Massnahmen verzichten und stattdessen
die Anlage ausser Betrieb nehmen will, wenn er die dazu erforderlichen
finanziellen Aufwendungen als wirtschaftlich nicht lohnend empfindet. Dieser
Entscheid kann nicht Thema der kernenergierechtlichen Aufsicht sein. Ebenso
wenig kann die Bewilligungsbehörde eine Bewilligung verweigern oder befristen
mit der Begründung, die für die Sicherheit notwendigen Aufwendungen könnten
möglicherweise für den Bewilligungsinhaber nicht lohnend sein. Unzutreffend ist
deshalb auch die Auffassung der Beschwerdegegner, das gesamthafte
Instandhaltungskonzept habe darzulegen, dass der Betreiber den unbefristeten
Langzeitbetrieb mit wirtschaftlich vertretbaren Mitteln und einer erreichbaren
Amortisation sicherstellen könne und wolle.

13.7 Unerfindlich ist schliesslich, inwiefern die Befristung, verbunden mit der
Forderung nach einem gesamthaften Instandhaltungskonzept zur Rechts- und
Investitionssicherheit beitragen soll, wie die Vorinstanz annimmt. Da die
Befristung einerseits praktisch zu einer Betriebseinstellung auf Ende Juni 2013
führen würde, und andererseits unklar ist, was mit dem umfassenden
Instandhaltungskonzept genau gemeint ist, was mit hoher Wahrscheinlichkeit in
Zukunft zu weiteren Rechtsstreitigkeiten führen wird, ergibt sich eine mehr
oder weniger lange Phase, in welcher ungewiss ist, ob und wann das KKW
Mühleberg wieder in Betrieb genommen werden kann. Das ist weder der Rechts-
noch der Investitionssicherheit förderlich.

13.8 Soweit die Anforderungen der Vorinstanz über das hinausgehen, was die
Aufsichtsbehörden im Rahmen der laufenden Aufsicht ohnehin schon verlangen (E.
13.4), haben sie keine gesetzliche Grundlage und vermögen die Befristung nicht
zu rechtfertigen.
14. Einzelne Sicherheitsfragen

14.1 Zu prüfen bleibt, ob die von der Vorinstanz genannten drei konkreten
offenen Sicherheitsfragen (vgl. oben E. 5.2.2) eine Befristung auf Mitte 2013
rechtfertigen. Es ist unbestritten, dass die Aufsichtsbehörde zu diesen drei
Fragekreisen offene Fragen identifiziert und von der BKW dazu weitere Prüfungen
und Massnahmen verlangt hat. Wie dargelegt (E. 11.7), rechtfertigt dies allein
eine Befristung aber nicht. Die Vorinstanz hat sich nicht ansatzweise
inhaltlich mit der Beurteilung durch das ENSI bzw. das UVEK auseinandersetzt
und nicht begründet, weshalb sie von dieser Beurteilung abweicht. Dies
entspricht nicht dem Grundsatz, wonach ein Gericht von der Beurteilung einer
fachkompetenten Fachstelle nur aus triftigen Gründen abweichen soll (vgl. oben
E. 9.3). Die Vorinstanz hat insbesondere nicht begründet, weshalb die offenen
Sicherheitsaspekte derart gewichtig sein sollen, dass ihre Behebung nicht durch
die laufende Aufsicht gesichert werden könnte. Sie hat nicht geprüft, ob die
angeordneten oder allenfalls noch anzuordnenden Massnahmen in den
Zuständigkeitsbereich der Bewilligungs- oder der Aufsichtsbehörde fallen, ob
sie zwingende Sicherheitsanforderungen oder den ALARA-Bereich betreffen und ob
es sich um Massnahmen handelt, mit denen eine Verschlechterung der Anlage
kompensiert werden, oder um solche, mit denen die Anlage an erhöhte
Anforderungen angepasst werden soll. Diese Aspekte sind im Folgenden zu
diskutieren, wobei auch die Rügen der Beschwerdeführer bezüglich
Gehörsverletzung und offensichtlich unrichtiger Sachverhaltsfeststellung zu
prüfen sind.

14.2 Kernmantel
14.2.1 Hinsichtlich der Kernmantelrisse hat sich die Vorinstanz auf das
Gutachten der TÜVNORD EnSys GmbH vom Dezember 2006 gestützt und daraus
gefolgert, es bestünden erhebliche Zweifel an der Sicherheit des heutigen
Zustands des Kernmantels und diese Mängel liessen sich nicht ohne grösseren
Aufwand beheben. Die Beschwerdeführer rügen, die gutachterliche Stellungnahme,
auf welche sich die Vorinstanz stütze, basiere auf einem Szenario, welches
nicht der Realität entspreche.
14.2.2 Die Rüge ist begründet: Das Gutachten führt auf S. 5 aus:
"Für die in diesem Gutachten durchzuführende Bewertung sollen ein vollständiger
Durchriss der horizontalen Schweissnähte am Kernmantel unterstellt sowie die
Anforderungen an die Zugankerkonstruktion im Sinne einer abschliessenden
Reparaturmassnahme beurteilt werden. Der Zustand, Zugankerkonstruktion und
durchgerissene horizontale Schweissnähte, wird als Szenario lV bezeichnet."
In der Zusammenfassung auf S. 57 ff. wird unter "Begutachtungsumfang und
Vorgehensweise" dargelegt (S. 57):
"Erst beim Szenario IV ersetzen die Zuganker die Funktion der horizontalen
Schweissnähte".
Die von der Vorinstanz zugrunde gelegte abschliessende Bewertung auf S. 58 ff.
des Gutachtens führt einleitend aus:
"Durch den Kernmantel sind Sicherheitsfunktionen zu erfüllen. Die
Sicherheitsfunktionen, die zurzeit durch den Kernmantel gewährleistet werden,
sind bei Szenario lV durch die Kernmantel-Zugankerkonstruktion zu erfüllen."
Die von der Vorinstanz zitierte gutachterliche Folgerung, die Integrität der
Zugankerkonstruktion könne nicht uneingeschränkt vorausgesetzt werden, beruht
somit auf der Prämisse eines vollständigen Durchrisses der horizontalen
Schweissnähte am Kernmantel und auf der Annahme, dass die Zuganker im Sinne
einer abschliessenden Reparaturmassnahme für solche Durchrisse beurteilt
werden. Die Vorinstanz hat selber auf die Mitteilung des ENSI vom 26. September
2011 auf dessen Homepage hingewiesen, wonach die zusätzlichen
Sicherheitsnachweise für die Zuganker nur für den Fall angeordnet werden, dass
die Gesamtrisslänge oder Einzelrisse so lang würden, dass die
Zugankerkonstruktionen für den Erhalt der Sicherheitsfunktion notwendig wird.
In dieser Stellungnahme wird auch - was die Vorinstanz nicht wiedergibt -
ausgeführt, dass die Risse weniger tief als bisher angenommen und definitiv
nicht wanddurchdringend sind und dass der Kernmantel trotz der vorhandenen
Risse seine Funktion weiterhin erfüllt. Auch das Gutachten TÜVNord, auf welches
sich die Vorinstanz stützt, bezeichnet auf S. 5 den gegenwärtigen Zustand
(Zugankerkonstruktion und Risse) als Szenario III (vgl. dazu auch HSK 11/1100
S. 10-6 - 10-11) und führt auf S. 6 aus:
"Im Szenario III, das den angerissenen Kernmantel mit eingebauter
Zugankerkonstruktion beschreibt, dient diese als zusätzliche lastabtragende
Konstruktion. Ein vollständiger Durchriss einer Schwei[ss]naht als Postulat ist
im Szenario lll jedoch nicht zu unterstellen, da durch die wiederkehrenden
Prüfungen an den Schwei[ss]nähten das Risswachstum verfolgt und die Annäherung
an eine kritische Risslänge erkannt wird, so dass rechtzeitig betriebliche Ma
[ss]nahmen eingeleitet werden können. Die Zugankerkonstruktion ist daher eine
zusätzliche absichernde Ma[ss]nahme. Nach Aussage der Betreiberin /S 1-61/ und
der Expertise des TÜV Energie Consult /S 1-7/ wurde in der Vergangenheit für
die ungestörte Zugankerkonstruktion der Nachweis des Lastabtrages für das
Lastkollektiv aus betrieblichen Lasten und Störfalllasten selbst bei einem
Durchriss der mittleren Schwei[ss]naht geführt. lm Szenario III kann der
Kernmantel noch alle zu betrachtenden Lastfälle ohne die Zugankerkonstruktion
abtragen, so dass ein Versagen einer Zugankerkonstruktion aus diesem Grunde
ebenfalls ohne signifikante Auswirkungen bleibt."
Diese gutachterliche Beurteilung des aktuellen Zustands entspricht derjenigen,
welche die HSK in HSK 11/1100 (S. 10-4 ff.) gegeben hatte. Weder die Vorinstanz
noch die Beschwerdegegner nennen Gründe, welche es rechtfertigen würden, von
dieser fachlich abgestützten gutachterlichen Beurteilung abzuweichen. Die
Zuganker erfüllen somit aktuell keine Sicherheitsfunktion; die Prämisse, auf
welcher die von der Vorinstanz zitierte Schlussfolgerung des Gutachtens TÜVNORD
beruht, ist damit nicht erfüllt.
14.2.3 Die Beschwerdegegner bestreiten die Angaben zur aktuellen Risslänge, die
in der Beschwerde des UVEK wiederholt werden, als solche nicht, sondern
basieren ihre ausführliche Kritik an der Zugankerkonstruktion auf Umstände,
welche für das Szenario IV zutreffen mögen, aber nichts über den aktuellen
Zustand aussagen. Soweit sie sich auf die Kriterien für die vorläufige
Ausserbetriebnahme gemäss Art. 44 KEV bzw. der Ausserbetriebnahmeverordnung
berufen, legen sie nicht dar, dass und inwiefern eines dieser Kriterien erfüllt
sein soll. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass der Kernmantel zu den
druckführenden mechanischen Ausrüstungen der Sicherheitsklasse 1 gehört (was
nach der Darlegung des ENSI nicht zutrifft), wäre das
Ausserbetriebnahmekriterium von Art. 5 Abs. 2 Ausserbetriebnahmeverordnung
(wanddurchdringende Risse) nach der dargelegten fachlichen Beurteilung nicht
erfüllt.
14.2.4 Fehl geht die Argumentation der Beschwerdegegner, es wäre unerklärlich,
weshalb das ENSI denn überhaupt ein Gutachten zum Szenario IV eingeholt habe,
wenn es irrelevant sein soll. Es ist sinnvoll, Szenarien zu prüfen für den (in
Zukunft eventuell eintreffenden) Fall, dass die Risse wanddurchdringend werden.
Das heisst aber nicht, dass die für dieses Szenario zutreffenden Folgerungen
auch bereits in einem Zustand massgebend sind, in dem dies nicht zutrifft.
Deshalb muss dieses Szenario, das aktuell nicht vorliegt, auch nicht
deterministisch beherrscht werden. Das ENSI bzw. bereits die frühere HSK hat
zwar die Zuganker nicht als Lösung für den Langzeitbetrieb akzeptiert (HSK 11/
1100 S. 10-8 ff.). Solange die Zuganker noch keine Sicherheitsfunktion
wahrnehmen, ist dies eine zusätzliche Vorsorgemassnahme im ALARA-Bereich und
vermag eine Befristung auf Ende Juni 2013 nicht zu rechtfertigen (vgl. oben E.
11.5.3, 11.6.2). Es genügt, mittels der laufenden Aufsicht die Situation zu
beurteilen und gegebenenfalls aufsichtsrechtlich zu intervenieren, falls die
Zuganker dereinst eine Sicherheitsfunktion zu übernehmen haben sollten, der sie
nicht gewachsen sind. Nötigenfalls wäre allenfalls der Kernmantel zu ersetzen.
Ob dies durch Freigabe der Aufsichtsbehörde angeordnet werden kann oder ob dazu
eine Bewilligung nötig wäre, braucht nicht jetzt entschieden zu werden.
Offensichtlich unbegründet ist jedenfalls das Vorbringen der Beschwerdegegner,
dafür wäre eine erneute Rahmenbewilligung erforderlich, werden doch durch den
Austausch des Kernmantels die im Rahmenbewilligungsgesuch festzulegenden
Elemente von Kernreaktoren, deren Änderung einer Rahmenbewilligung bedürfte
(Art. 14 Abs. 2 lit. a und Art. 65 Abs. 1 KEG), nicht geändert.
14.2.5 Es ist willkürlich, wenn die Vorinstanz ihre Folgerung, wonach
erhebliche Zweifel an der Sicherheit "des heutigen Zustandes" des Kernmantels
bestehen, auf gutachterliche Schlussfolgerungen abstellt, welche auf Prämissen
beruhen, die aktuell unbestritten nicht vorliegen. Der Kernmantel und die
Zugankerkonstruktion stellt somit entgegen der Auffassung der Vorinstanz im
heutigen Zustand keine offene Sicherheitsfrage dar, die nicht mit der laufenden
Aufsicht kontrolliert werden könnte, und es besteht kein Grund zur Annahme,
dass sich dies ab Mitte 2013 ändert. Die Befristung der Bewilligung lässt sich
damit nicht begründen (vgl. E. 11.7).

14.3 Erdbebengefährdung
14.3.1 Die Vorinstanz begründet ihre Annahme, es seien bezüglich der
Erdbebengefährdung bedeutsame sicherheitsrelevante Fragen offen, einerseits mit
einem von den heutigen Beschwerdegegnern am 5. Dezember 2011 eingereichten
Bericht zur Erdbebensicherheit aus dem Jahre 2011 (YUSOF GHANAAT/PHILOP S.
HASHIMOT/OLIVIER ZUCHUAT/ ROBERT P. KENNEDY, Seismic fragility of Mühleberg dam
using nonlinear analysis with latin hypercube simulation, publiziert im Rahmen
einer Konferenz der U.S. Society on Dams, 21st Century Dam Design - Advances
and Adaptations, 31st Annual USSD Conference, San Diego, California, April
11-15, 2011), andererseits damit, dass die HSK in ihrem Bericht von 2007 (HSK
11/1100) sowie das ENSI nach den Ereignissen von Fukushima Überarbeitungen der
seismischen Beurteilung verlangt hätten, dass aber die vom ENSI geforderten
Nachweise von diesem noch nicht beurteilt seien.
14.3.2 Vorab ist dazu festzuhalten, dass mit der damit angesprochenen
Erdbebengefährdung das KKW Mühleberg nicht direkt bedroht wird, sondern
dadurch, dass die oberhalb des KKW Mühleberg gelegene Staumauer des Wohlensees
brechen könnte und dadurch das KKW Mühleberg überflutet würde. Die Stauanlagen
unterliegen ebenfalls einer Sicherheitsaufsicht und müssen gegen
Erdbebengefährdung ausgelegt sein (Art. 3bis Wasserbaupolizeigesetz [SR
721.10]; Stauanlagenverordnung [SR 721.102], v.a. Art. 3 Abs. 1 und Art. 17
Abs. 1 sowie Art. 21). Sollte die Erdbebensicherheit der Wohlenseestaumauer
ungenügend sein, so hätten aufgrund des Störerprinzips (BGE 136 I 1 E. 4.4.3 S.
11; 122 II 65 E. 6a S. 70; 118 Ib 407 E. 4c S. 414 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, a.a.O., S. 523 f.) die Sicherheitsmassnahmen in erster Linie beim
Wasserkraftwerk anzusetzen. Dessen ungeachtet wurde die Erdbebensicherheit der
Stauanlage Wohlensee seit je in die Sicherheitsbeurteilung des KKW Mühleberg
einbezogen.
Die Vorinstanz geht - mit Recht - nicht davon aus, es seien tatsächliche
Veränderungen eingetreten, welche das Erdbebenrisiko objektiv erhöht hätten.
Fraglich ist bloss, ob dieses Risiko nach heutigen Erkenntnissen höher ist als
früher angenommen. Anders als in Bezug auf die Frage des Kernmantels geht es
hier somit nicht um Aspekte der Anlagenalterung, sondern um einen Fall der
nachträglichen Anpassung der Anlage an geänderte Erkenntnisse (vgl. E. 11.6.2).
Es ist unbestritten, dass das ENSI im Nachgang der Ereignisse in Fukushima
zusätzliche Nachweise zur Erdbebensicherheit verlangt hat, dass aber im
Zeitpunkt des angefochtenen Urteils diese Nachweise noch nicht vorlagen und vom
ENSI deshalb auch nicht geprüft worden sind. Dies kann aber für sich allein
eine Befristung nicht rechtfertigen. Massgebend ist, ob ohne diese Nachweise
die Sicherheitsanforderungen (E. 11.5.1, 11.5.2) erfüllt sind oder nicht.
14.3.3 In der von der Vorinstanz nur sehr selektiv zitierten Stellungnahme der
HSK vom November 2007 (HSK 11/1100) war diese zur Gesamtbeurteilung gekommen,
dass die Voraussetzungen für einen sicheren Weiterbetrieb erfüllt seien; damit
die Anlage der Erfahrung und dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik
noch besser entspreche, habe sie aber vom Betreiber verschiedene
Verbesserungsmassnahmen gefordert. Die Gründe für diese Forderungen stellten
aber den sicheren Betrieb der Anlage nicht in Frage (S. 11-13). Diese
Verbesserungsvorschläge betrafen u.a. die Erdbebensicherheit. Die HSK war zum
Ergebnis gekommen, der deterministische Sicherheitsnachweis (d.h. die
Einhaltung der Dosisgrenzwerte gemäss StSV) für alle Auslegungsstörfälle sei
erbracht, auch für das bisher geltende Sicherheitserdbeben, wobei dieses in die
Störfallkategorie 3 klassiert wurde, sodass der Grenzwert von 100 mSv galt (S.
7-75 ff., 11-11; vgl. oben E. 11.5.1). Mit dem Projekt PEGASOS seien neue
Grundlagen zur standortspezifischen Erdbebengefährdung erarbeitet worden (S.
6-4), womit sich ergebe, dass das der Auslegung zugrunde gelegte Erdbeben mit
einer höheren Häufigkeit auftrete als bisher angenommen. Auch mit diesen
verschärften Annahmen sei aber die Einordnung des Sicherheitserdbebens in die
Störfallkategorie 3 unter Berücksichtigung eines Einzelfehlers korrekt. Für den
Störfall ohne Berücksichtigung eines Einzelfehlers sei der Nachweis noch zu
erbringen (S. 7-43 f., 11-11, 11-14 Forderung 11).
14.3.4 Das UVEK hat in seiner Verfügung vom 17. Dezember 2009 (Rz. 61.3 S. 34
f.) erwogen, die geforderte Analyse sei inzwischen eingereicht und ergebe eine
Dosis von 0,63 mSv, womit die Anforderungen auch für die Störfallkategorie 2
eingehalten seien. Das ENSI habe diese Analyse noch nicht abschliessend
beurteilt, sei aber mit dem Vorgehen der BKW grundsätzlich einverstanden. Da
der Betriebszustand, der zu höheren Dosen als 1 mSv führen könnte, nur an 10
Tagen pro Jahr zulässig sei, sei die Eintretenswahrscheinlichkeit kleiner als
10-4/J, womit das Szenario in die Störfallkategorie 3 gehöre. Diese Beurteilung
ist einleuchtend. Auf dieser Grundlage ist mit der von der BKW errechneten
Dosis von 0,63 mSv der massgebende Grenzwerte von 100 mSv (Art. 94 Abs. 5 StSV)
mit einer sehr hohen Sicherheitsmarge eingehalten; er würde nur überschritten,
wenn die Analyse der BKW um ca. Faktor 160 zu tief wäre. Solches wird von
keiner Seite dargelegt.
14.3.5 In Bezug auf auslegungsüberschreitende Störfälle ist der Stellungnahme
der HSK von 2007 zu entnehmen, dass die von der BKW ermittelte
Kernschmelzhäufigkeit bei ca. 1,2 x 10-5/J liegt, wovon der Anteil des
Erdbebens 4,77 x 10-6/J oder 40,2 % beträgt (S. 8-28). Diese PSA
(Probabilistische Sicherheitsanalyse [vgl. Art. 33 Abs. 1 lit. a KEV])
vermochte jedoch die HSK namentlich in Bezug auf die seismische Komponente
nicht zu überzeugen, weshalb sie eine Überarbeitung bis 31. Dezember 2008
verlangte (HSK 11/1100 S. 8-22 - 8-25, 8-28 - 8-31, 8-54 f., 11-12, 11-17 lit.
h). Dabei ist allerdings zu bemerken, dass eine erhebliche Sicherheitsmarge
besteht: Selbst wenn die Wahrscheinlichkeit einer seismisch verursachten
Kernschmelzhäufigkeit zehnmal höher wäre als von der BKW angenommen (sie also
4,77 x 10-5/J wäre), wäre die gesamte Kernschmelzhäufigkeit mit rund 5,5 x 10-5
/J immer noch unter dem Grenzwert von Art. 12 Abs. 1 lit. a
Gefährdungsannahmenverordnung. Die heutigen Beschwerdegegner haben selber im
Verfahren vor dem UVEK eine Kernschmelzhäufigkeit infolge Erdbebens von 4,8 x
10-6/J geltend gemacht (Verfügung UVEK vom 17. Dezember 2009 Ziff. 61.1 S. 33);
im Verfahren vor der Vorinstanz haben sie eine Studie eingelegt, wonach sich
die Erdbebenkernschadenshäufigkeit gegenüber den früheren Annahmen ungefähr
verdreifacht habe und die Gesamtkernschadenshäufigkeit 2,48 x 10-5/J betrage.
Auch damit wäre der Grenzwert deutlich eingehalten. Die Kritik der
Beschwerdegegner beruht auf der unzutreffenden (vorne E. 11.5.3) Annahme, dass
für jeden denkbaren Fall ein deterministischer Sicherheitsnachweis erbracht
werden müsse.
14.3.6 In Bezug auf die Überflutung ergibt sich aus der PSÜ, dass die Anlage
auf eine Überflutung von 6 Metern ausgelegt sei (HSK 11/1100 S. 7-45 f.). Im
Rahmen der Prüfung auslegungsüberschreitender Störfälle war die BKW davon
ausgegangen, dass bei einem Bruch der Wohlenseestaumauer eine Überflutung des
Kraftwerkareals von 3,8 m erfolgen könne, wobei davon ausgegangen wurde, dass
ein komplettes Versagen der Staumauer ausgeschlossen werden könne. Diese
Annahme erschien der HSK zu optimistisch, weshalb sie die Forderung aufstellte,
die verschiedenen Versagensmechanismen seien mit modernen Mechanismen zu
analysieren und die Unfallablaufmodellierung detailliert im PSA-Modell zu
implementieren (HSK 11/1100 S. 8-27, 11-17 Forderung j).
14.3.7 Die Vorinstanz zitiert den erwähnten Bericht zur Erdbebensicherheit
(vgl. E. 14.3.1) mit der Aussage, die Wohlenseestaumauer halte einem
10'000-jährlichen Erdbeben nur mit einer Wahrscheinlichkeit von 1 zu 15 Stand
(angefochtener Entscheid E. 5.3.1.2). Das UVEK rügt, die Vorinstanz habe diesen
Bericht falsch zitiert. Der Vorwurf trifft zu: In Wirklichkeit sagt der Bericht
das Gegenteil, nämlich dass die Staumauer dem 10'000-jährlichen Erdbeben mit
einer Wahrscheinlichkeit von 14 zu 15 Stand hält. Dies ist entgegen der
Auffassung der Beschwerdegegner nicht irrelevant: Es bedeutet nämlich, dass das
Szenario "Bruch der Staumauer infolge eines 10'000-jährlichen Erdbebens" nur
mit einer Wahrscheinlichkeit von 6,7 x 10-6 (1/15 x 10-4/J) pro Jahr zu
erwarten ist. Das Szenario muss damit probabilistisch bewertet werden, während
es für den (deterministischen) Nachweis des ausreichenden Schutzes nicht
berücksichtigt werden muss (Art. 5 Abs. 3 und 4 Gefährdungsannahmenverordnung;
oben E. 11.5.2).
14.3.8 Im Gefolge von Fukushima wurden weitere Überprüfungen vorgenommen, wie
das rechtlich vorgeschrieben ist (Art. 2 Abs. 1 lit. c
Ausserbetriebnahmeverordnung). Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, der
bisherige Zustand der Anlage erfülle die Bewilligungsvoraussetzungen nicht.
Wird sich aufgrund dieser Überprüfung erweisen, dass die Anforderungen an die
Erdbebensicherheit aufgrund neuer Erkenntnisse nicht erfüllt sind, so wird eine
angemessene Frist für die Nachrüstung anzuordnen sein (vgl. E. 11.6.2). Kann
oder will der Betreiber diese Nachrüstung nicht vornehmen, so wird die
Bewilligung zu entziehen sein, unabhängig davon, ob sie jetzt befristet ist
oder nicht. Wird sich hingegen erweisen, dass die Anforderungen erfüllt sind
oder mit Nachrüstungen erfüllt werden können, so besteht kein Grund für eine
Befristung. Die allfälligen Mängel können somit durch aufsichtsrechtliche
Mittel behoben werden, so dass sich eine Befristung nicht rechtfertigt.

14.4 Kühlung
14.4.1 Die Vorinstanz führt aus, die Kühlung des KKW Mühleberg sei zurzeit
ungenügend abgesichert; also lägen auch diesbezüglich ungeklärte
sicherheitsrelevante Aspekte vor, deren Behebung nicht durch die laufende
Aufsicht gesichert werden könne. Zur Begründung führt sie aus, es sei schon
seit 1990/1991 bekannt, dass keine alternative Kühlung bestehe, falls die
Kühlung durch die Aare versage. Das ENSI habe dies nach den Ereignissen von
Fukushima beanstandet und alle KKW aufgefordert, bis zum 31. August 2011
Massnahmen vorzuschlagen, wie die genannten Schwachstellen behoben werden
sollen. Die BKW rechne damit, nach Freigabe des Konzepts 36 Monate für dessen
Realisierung zu benötigen.
14.4.2 Es ist unbestritten, dass das KKW Mühleberg über das Notstandssystem
SUSAN verfügt, welches nach einer Betriebsstörung oder einem Störfall die
Wärmeabfuhr sicherstellen soll, und dass auch für das Notstandssystem die Aare
als Kühlmittelversorgung dient. In der von der Vorinstanz erwähnten, aber nur
sehr selektiv wiedergegebenen Verfügung des ENSI vom 5. Mai 2011 führt dieses
aus, die Kühlmittelversorgung für das Notstandssystem sei infolge der
Konstruktion und der grossen räumlichen Verteilung der Ein- und Auslaufwerke
genügend gegen Verstopfung oder Verunreinigung geschützt. Es kommt zum Ergebnis
(S. 4), dass keine kurzfristige Massnahme notwendig sei, da das KKW Mühleberg
mit dem Notstandssystem über eine Sicherheitseinrichtung verfüge, die für die
Auslegungsstörfälle Erdbeben und Überflutungen einen ausreichenden Schutz
böten. Im Sinne der Vorsorge seien jedoch Vorkehren zu treffen, die zu einer
weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen könnten, soweit sie angemessen
seien. Deshalb sei die Forderung nach einer von der Aare diversitären und
verstopfungssicheren Kühlwasserversorgung entsprechend Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG
gerechtfertigt. Nach der Beurteilung des ENSI, auf welche die Vorinstanz
abstellt, ist somit die diversitäre Kühlwasserversorgung nicht eine zwingende
Sicherheitsanforderung, sondern ein Element der Vorsorge im ALARA-Bereich. Die
Vorinstanz nennt kein Argument, welches eine Abweichung von dieser Beurteilung
durch die Fachbehörde begründen könnte. Der Bericht von Dipl.-Ing. A.________,
auf den sich die Beschwerdegegner berufen, befürchtet einen Ausfall der
Notsysteme für den Fall eines Bruchs der Wohlenseestaumauer. Das befürchtete
Szenario kann daher keine höhere Wahrscheinlichkeit haben als dieser
Staumauerbruch und es gilt dasselbe wie für diesen (dazu E. 14.3.7). Die
Vorinstanz legt nicht dar, dass und inwiefern bei der bisherigen Konfiguration
der Anlage die grundlegenden Schutzziele (Art. 1 lit. d sowie Art. 2 der
Gefährdungsannahmenverordnung) oder der Stand der Nachrüsttechnik (Art. 22 Abs.
2 lit. g KEG) nicht eingehalten sein sollen. Das wird auch von den
Beschwerdegegnern nicht belegt.
14.4.3 Selbst wenn dies der Fall sein sollte, könnte damit eine
Bewilligungsbefristung bzw. Ausserbetriebnahme des KKW Mühleberg auf Ende Juni
2013 nicht begründet werden. Wie mehrfach dargelegt, kann aus dem Umstand
allein, dass die Aufsichtsbehörde die Prüfung oder Vornahme zusätzlicher
Massnahmen anordnet, noch nicht gefolgert werden, dass die Anlage bisher die
Sicherheitsanforderungen nicht erfüllt hätte. Nachdem gemäss den Feststellungen
der Vorinstanz der angebliche Mangel seit mehr als zwanzig Jahren bekannt ist,
geht es bei den angeordneten Massnahmen nicht darum, eine Verschlechterung des
Sicherheitszustands zu beheben oder die Anlage neuen Erkenntnissen anzupassen,
sondern darum, dass die Behörden einen bisher als genügend sicher beurteilten
Zustand heute anders bewerten und deshalb eine Nachrüstung anordnen. Dafür ist
eine angemessene Frist einzuräumen, sofern nicht unmittelbare Gefahr droht
(dazu E. 10.2.3, 11.6.2). Wie die Vorinstanz selber festgestellt hat und auch
seitens der Beschwerdegegner nicht bestritten ist, hat das ENSI eine von der
Aare unabhängige Kühlmittelversorgung bereits verlangt. Das belegt, dass die
laufende Aufsicht durch das ENSI ein geeignetes Instrument ist, um die
verschärfte Sicherheitsanforderung durchzusetzen. Es gibt keinen Grund zur
Annahme, dass die BKW diesen Anforderungen nicht nachleben wird. Es ist
unerfindlich, wie die Vorinstanz zur Auffassung kommt, der Mangel könne nicht
durch die laufende Aufsicht behoben werden.
14.4.4 Die Beschwerdegegner kritisieren, dass das ENSI für die provisorischen
Nachrüstmassnahmen Accident Management Massnahmen berücksichtigt habe. Dies ist
jedoch nicht unzulässig: Art. 8 Abs. 5 i.V.m. Art. 7 lit. d KEV sieht im
Gegenteil ausdrücklich vor, dass für die probabilistische Beurteilung
auslegungsüberschreitender Störfälle auch vorbeugende und lindernde Vorkehren
im technischen, organisatorischen und administrativen Bereich berücksichtigt
werden können. Nach Art. 10 Abs. 1 lit. f KEV müssen Sicherheitsfunktionen
derart automatisiert werden, dass bei Störfällen keine sicherheitsrelevanten
Eingriffe des Personals innerhalb der ersten 30 Minuten nach dem auslösenden
Ereignis erforderlich werden. E contrario darf zur Beherrschung von Störfällen
auf spätere Eingriffe des Personals abgestellt werden.

14.5 Weitere Aspekte
Die Beschwerdegegner führen in ihrer Vernehmlassung eine Anzahl weiterer
angeblicher Mängel auf, die sie teilweise bereits vor der Vorinstanz erwähnt
hatten. Die Vorinstanz ist auf diese Vorbringen nicht im Detail eingegangen. Es
erübrigt sich auch im Verfahren vor Bundesgericht, im Einzelnen darauf
einzugehen: Die Beschwerdegegner legen nämlich nicht dar, dass und inwiefern
diese gerügten Mängel nach den dargelegten Grundsätzen (E. 11.7) eine
Befristung rechtfertigen würden.
15. Kosten und Parteientschädigung
Die Beschwerden erweisen sich damit als begründet. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens tragen die Beschwerdegegner die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens (Art. 65 Abs. 3 lit. b und Art. 66 Abs. 1 BGG) zu gleichen Teilen
und unter solidarischer Haftung (Art. 66 Abs. 5 BGG). Sie haben der obsiegenden
BKW eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG), ebenfalls
zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung (Art. 68 Abs. 4 i.V.m. Art.
66 Abs. 5 BGG). Das obsiegende UVEK hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung
(Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 2C_347/2012 und 2C_357/2012 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden gutgeheissen. Ziff. 1, 3, 4, 5, 6 und 7 des Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts vom 1. März 2012 werden aufgehoben.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 50'000.-- werden den Beschwerdegegnern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

4.
Die Beschwerdegegner haben der BKW AG unter solidarischer Haftung für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 50'000.-- zu
bezahlen.

5.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des
vorangegangenen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.

6.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 28. März 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Errass

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