II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.284/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_284/2012
Sentenza del 26 settembre 2012
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Zünd, Presidente,
Donzallaz, Kneubühler,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dall'avv. Rossano Bervini,
ricorrente,
contro
Laboratorio cantonale,
Dipartimento della sanità e della socialità
del Cantone Ticino,
via Mirasole 22, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
Messa in commercio di prodotti
in qualità di derrate alimentari,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 17
febbraio 2012 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Durante un'esposizione tenutasi a Lugano nell'aprile del 2008, un'ispettrice
del Laboratorio cantonale ticinese ha constatato che presso lo stand della
ditta "Y.________" venivano commercializzati quali integratori alimentari in
capsule i prodotti Boswellia, Ginkgo Biloba ed Eleuterococco.
A seguito dell'ispezione condotta, il 21 aprile successivo il Laboratorio
cantonale ha notificato a A.________, titolare della ditta in questione, una
contestazione ai sensi dell'art. 27 della legge federale del 9 ottobre 1992
sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (LDerr; RS 817.0). Con tali atti,
il Laboratorio cantonale ticinese ha segnatamente deciso che:
i prodotti menzionati, contenenti estratto secco di resina di Boswellia serrata
Roxb, foglie di Ginkgo biloba e radice di Eleuterococcus Senticosus, non
potevano essere messi in vendita come derrate alimentari in quanto dette
sostanze non erano contemplate nell'ordinanza federale del 23 novembre 2005
sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (ODerr; RS 817.02);
l'ulteriore commercializzazione di questi prodotti non era permessa fino ad
un'eventuale approvazione da parte delle autorità farmaceutiche competenti.
Le opposizioni interposte contro le predette contestazioni sono state respinte
il 16 giugno 2008; la decisione resa su opposizione dal Laboratorio cantonale è
stata a sua volta confermata sia dal Consiglio di Stato, il 5 novembre 2008,
sia dal Tribunale cantonale amministrativo, che si è espresso in merito con
sentenza del 17 febbraio 2012.
B.
ll 23 marzo 2012, A.________ ha impugnato il giudizio del Tribunale cantonale
amministrativo con un ricorso in materia di diritto pubblico davanti al
Tribunale federale, chiedendone l'annullamento, non da ultimo perché la Corte
cantonale non sarebbe stata competente ad esprimersi sulla vertenza sorta.
Da parte loro, il Laboratorio Cantonale, l'Ufficio federale della sanità
pubblica e il Tribunale amministrativo domandano di respingere il ricorso. Il
Consiglio di Stato si rimette invece al giudizio di questa Corte.
Come davanti alle istanze precedenti, l'Ufficio federale della sanità pubblica
ribadisce in particolare che l'impiego delle sostanze menzionate, nei prodotti
commercializzati dalla ricorrente, non soddisfa ai requisiti previsti dalla
legislazione sulle derrate alimentari, poiché le stesse producono effetti
farmacologici e possono pertanto mettere in pericolo la salute di chi le usa.
Diritto:
1.
Il ricorso concerne una causa di diritto pubblico che non ricade sotto nessuna
delle eccezioni di cui all'art. 83 LTF ed è diretto contro una decisione finale
resa in ultima istanza cantonale da un Tribunale superiore (art. 86 cpv. 1
lett. d e cpv. 2 LTF). Esso è stato presentato in tempo utile dalla
destinataria del giudizio contestato (art. 100 cpv. 1 LTF), con interesse al
suo annullamento (art. 89 LTF). Il gravame è pertanto di principio ammissibile
come ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF in relazione con
l'art. 54 LDerr; DTF 134 II 272 consid. 1.3.2 pag. 276; sentenze 2C_590/2008
del 27 gennaio 2009 consid. 1 e 2C_264/2007 del 7 gennaio 2008 consid. 1).
2.
2.1 Di regola, il Tribunale federale applica il diritto d'ufficio (art. 106
cpv. 1 LTF); esso non è vincolato né agli argomenti fatti valere nel ricorso né
ai considerandi sviluppati dall'istanza precedente. Ciò nondimeno, secondo
l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, l'atto di ricorso deve contenere le conclusioni della
parte ricorrente ed i motivi su cui queste si fondano; indicandoli, occorre
quindi anche spiegare - confrontandosi con le motivazioni in esso contenute -
perché l'atto impugnato leda il diritto e su quali punti è contestato (DTF 134
II 244 consid. 2.1 pag. 245 seg.; 133 IV 286 consid. 1.4 pag. 287 seg.).
Esigenze più severe valgono inoltre in relazione alla violazione di diritti
fondamentali; il Tribunale federale tratta infatti simili critiche unicamente
se sono state motivate in modo chiaro, circostanziato ed esaustivo (art. 106
cpv. 2 LTF; DTF 133 II 249 consid. 1.4.2 pag. 254).
2.2 Nella fattispecie, l'impugnativa rispetta solo parzialmente i requisiti
indicati. Nella misura in cui sono manifestamente disattesi, il gravame
dev'essere pertanto considerato a priori inammissibile.
2.2.1 Ciò vale per il richiamo alla garanzia della libertà economica contenuto
nel ricorso, la cui violazione, in manifesto contrasto con quanto previsto
dall'art. 106 cpv. 2 LTF, viene di fatto solo affermata.
2.2.2 Stessa conclusione vale però anche per la censura con cui, facendo rinvio
agli art. 29 Cost. e 6 CEDU, la ricorrente fa valere una violazione del suo
diritto di essere sentita.
Nel ricorso, essa sostiene infatti che il Tribunale cantonale avrebbe omesso di
sottoporle la documentazione scientifica che gli avrebbe permesso di maturare
il convincimento che le sostanze contenute nelle capsule da lei
commercializzate non fossero delle derrate alimentari quanto piuttosto dei
medicamenti, senza specificare minimamente né a quale documentazione - prodotta
dalle parti, contenuta nell'incarto o menzionata nella sentenza impugnata - si
riferisca la sua critica, né in che misura e a quale stadio della procedura il
suo diritto al contraddittorio sarebbe stato in concreto leso.
2.2.3 Sull'ammissibilità delle ulteriori censure formulate dalla ricorrente
nell'impugnativa verrà per contro detto più oltre, contestualmente al loro
esame.
3.
3.1 Come già rilevato, la procedura trae origine dalla notifica di tre
contestazioni ai sensi dell'art. 27 della legge federale sulle derrate
alimentari, con cui il Laboratorio cantonale ha deciso in particolare che:
i prodotti menzionati, contenenti estratto secco di resina di Boswellia serrata
Roxb, foglie di Ginkgo biloba e radice di Eleuterococcus Senticosus, non
potevano essere messi in vendita come derrate alimentari, in quanto dette
sostanze non erano contemplate nell'ordinanza sulle derrate alimentari e gli
oggetti d'uso;
l'ulteriore commercializzazione di questi prodotti non era permessa fino ad
un'eventuale approvazione da parte delle autorità farmaceutiche competenti.
3.2 Il Tribunale amministrativo ha da parte sua confermato su ricorso gli
originari provvedimenti presi dal laboratorio cantonale.
Esposti norme e principi giurisprudenziali determinanti in materia di derrate
alimentari così come per la distinzione tra derrate alimentari e medicamenti,
ha infatti concluso che le capsule in questione non ricadessero nella categoria
delle derrate alimentari, e segnatamente degli integratori alimentari, ma
piuttosto in quella dei medicamenti e che anche la decisione di subordinare
l'ulteriore messa in commercio di questi prodotti a un esame delle autorità
farmaceutiche competenti non prestasse pertanto il fianco a critiche.
Nel suo giudizio, esso non ha per altro tenuto conto del solo diritto interno
ma si è diffusamente espresso sulla fattispecie anche nell'ottica del diritto
comunitario. Prendendo posizione sulle censure formulate in questo ambito dalla
ricorrente, facendo riferimento alla legislazione in materia, così come a
quanto osservato dall'Ufficio federale della sanità pubblica nelle prese di
posizione inviategli, il Tribunale amministrativo è in effetti giunto alla
conclusione che il riconoscimento dei prodotti oggetto della procedura quali
alimenti non si imponesse in sostanza nemmeno in base al diritto europeo.
4.
Rappresentata da un avvocato, la ricorrente non si confronta - neppure in modo
sommario - con le motivazioni di cui si è appena detto, fornendone un semplice
riassunto.
4.1 Invece di spiegare perché il ragionamento che ha svolto la Corte cantonale
per giungere alla conclusione menzionata - articolato e sviluppato su svariate
pagine del querelato giudizio (cfr. in particolare, consid. 2 e 3) - sarebbe
contrario al diritto federale o al diritto europeo, formula in effetti
considerazioni che non vi fanno nessun riferimento specifico.
4.1.1 Dal punto di vista del diritto interno, essa si limita apoditticamente a
sostenere che, non riconoscendo il carattere di integratore alimentare alle
sostanze in discussione, la Corte cantonale avrebbe "disapplicato la LDerr" ed
in particolare l'art. 22 dell'ordinanza federale del 23 novembre 2005 sugli
alimenti speciali (RS 817.022.104). Non accompagna però la sua affermazione da
nessuna concreta critica al giudizio impugnato in cui, proprio sulla base di
tale norma del diritto federale, la possibile qualifica delle sostanze in
discussione quali integratori alimentari è stata esaminata.
4.1.2 Nel contempo, il ricorso manca di qualsiasi confronto con il giudizio
impugnato anche in merito all'esame della fattispecie dal punto di vista del
diritto comunitario.
In luogo di misurarsi con quanto rilevato dai Giudici cantonali, che si sono
come detto espressi su questo soggetto in modo circostanziato, prendendo
posizione sulle censure della ricorrente, nonché riferendosi alla legislazione
europea e alle osservazioni dell'Ufficio federale interpellato, anche in questo
caso l'impugnativa contiene in effetti considerazioni che fanno totale
astrazione dal ragionamento da essi svolto, che non spiegano i motivi per cui
non possa essere condiviso, e che disattendono pertanto manifestamente all'art.
42 LTF (precedente consid. 2.1).
A questo proposito, da un lato il ricorso si limita infatti a "ricordare" i
contenuti di alcune sentenze della Corte di Giustizia dell'Unione europea,
concernenti la nozione di medicinale. Dall'altro, formula una serie di
considerazioni in merito ai concetti di derrata alimentare e di integratore
alimentare, giustapponendoli semplicemente uno all'altro, senza immediato
legame di continuità. Come detto, in entrambi i casi non pone comunque affatto
il suo ragionamento in relazione con il giudizio impugnato, né formula concrete
conclusioni atte a metterlo in discussione.
4.2 Basata per altro almeno in parte su fatti non accertati dall'autorità
inferiore, che la ricorrente adduce in violazione dell'art. 105 cpv. 1 LTF,
anche su questo punto, concernente la classificazione delle sostanze citate,
l'impugnativa non può pertanto essere oggetto di ulteriore disamina.
4.3 Di seguito, occorre però comunque ancora soffermarsi sulle censure con cui
la ricorrente tenta di negare ogni valore all'argomentazione contenuta nel
giudizio impugnato: contestando a priori la competenza della Corte cantonale ad
esprimersi riguardo alla natura di derrata alimentare o di medicamento dei
prodotti da lei commercializzati (successivi consid. 5 e 6).
5.
Formulando una prima censura in tal senso, la ricorrente si richiama all'art. 2
cpv. 5 LDerr. Ricordatone il tenore, sostiene infatti che la questione della
classificazione delle sostanze in discussione non spettasse alle autorità
cantonali, ma al Dipartimento federale dell'interno.
5.1 L'art. 2 cpv. 5 LDerr prevede che, in caso di contestazione
sull'applicazione della legislazione sulle derrate alimentari o di quella sui
medicamenti a determinate sostanze e prodotti, il Dipartimento federale
dell'interno decide dopo aver consultato le autorità interessate.
5.2 Come rilevato dalla Corte cantonale, tale norma non si applica però alla
fattispecie. In effetti, essa non regola la protezione giuridica di persone
coinvolte in procedure previste come tali dalla legge, cui sono dedicati gli
art. 52 segg. LDerr, e nemmeno conferisce a queste persone un diritto
all'intervento da parte dell'autorità ritenuta più "adatta" a pronunciarsi su
una determinata questione (sentenza 2A.47/2000 del 23 giugno 2000 consid. 2b/
dd), ma è stato piuttosto voluto per evitare che, nel caso insorgano conflitti
di competenza negativi tra differenti autorità, vi sia comunque sempre
un'autorità cui sia possibile rivolgersi (Bollettino ufficiale dell'Assemblea
federale 1990, Consiglio degli Stati, pag. 768; CHRISTOPH SCHMIDT, Die
Zulassung von Arzneimitteln nach dem Heilmittelgesetz, 2008, pag. 71).
5.3 Preso atto del fatto che il caso sottoposto al Tribunale federale non ha
manifestamente per oggetto una simile fattispecie, poiché trae origine da
precisi provvedimenti emanati dal Laboratorio cantonale ticinese secondo quanto
previsto dall'art. 27 LDerr, dopo aver constatato la messa in commercio quali
derrate alimentari dei prodotti già più volte menzionati, il richiamo dell'art.
2 cpv. 5 LDerr da parte della ricorrente, per contestare la competenza della
Corte cantonale e denunciare così una violazione dell'art. 30 Cost. dev'essere
pertanto respinta.
6.
A miglior fortuna non è neanche destinato il tentativo di sostenere che,
arrivando alla conclusione che le capsule in questione non ricadessero nella
categoria delle derrate alimentari quanto piuttosto in quella dei medicamenti,
la Corte cantonale si sarebbe arrogata competenze che, giusta la legge federale
del 15 dicembre 2000 sui medicamenti e i dispositivi medici (legge sugli agenti
terapeutici, LATer; RS 812.21) e segnatamente in base alle procedure in materia
di omologazione, importazione, esportazione di medicamenti, ecc. da essa
regolate, spettavano in realtà all'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici
(Swissmedic).
6.1 Come già indicato in precedenza, la procedura sin qui seguita è da
ricondurre alla scelta compiuta dalla ricorrente di commercializzare i prodotti
in discussione quali derrate alimentari.
Questa opzione ha correttamente comportato l'applicazione prioritaria della
LDerr alla fattispecie, quindi l'intervento del Laboratorio cantonale, che ha
dato origine alla presente causa (DTF 127 II 91 consid. 3a/aa pag. 95 seg.;
CHRISTOPH SCHMIDT, op. cit., pag. 65 con rinvio ai materiali legislativi
concernenti sia la LDerr che la LATer).
6.2 Così stando le cose, al Tribunale amministrativo non può però certo venire
rimproverato di essersi arrogato competenze di terzi.
6.2.1 Nel rispetto di quello che era l'oggetto del litigio originario,
respingendo il ricorso, esso non ha in effetti fatto altro che confermare a sua
volta le decisioni del laboratorio cantonale, ovvero dei provvedimenti che
contenevano un'espressa riserva nei confronti delle competenze delle autorità
farmaceutiche e segnatamente di Swissmedic.
6.2.2 Anche il fatto che, negando il carattere di derrata alimentare ai
prodotti in parola, la Corte cantonale abbia nel contempo considerato che gli
stessi fossero a suo parere da catalogare quali medicamenti, non può inoltre
assumere portata propria.
Argomentando in tal senso, essa si è infatti espressa su tale questione
unicamente a titolo pregiudiziale, nelle motivazioni del giudizio reso, e non
ha pertanto oltrepassato l'oggetto del litigio nemmeno per questo motivo (DTF
137 III 8 consid. 3.3.1 pag. 13 seg. con ulteriori rinvii).
6.3 Anche questa seconda critica, presentata per contestare la competenza della
Corte cantonale e fare nuovamente valere una violazione dell'art. 30 Cost., è
di conseguenza infondata.
6.4 In via abbondanziale può essere infine aggiunto che, oltre a non avere
comportato nessuna ingerenza nelle competenze di Swissmedic, il giudizio
impugnato, volto ad esaminare la legalità delle originarie decisioni del
Laboratorio cantonale, non risulta avere interferito nemmeno con quelle
riconosciute dagli art. 16c segg. della legge federale del 6 ottobre 1995 sugli
ostacoli tecnici (LOTC; RS 946.51) all'Ufficio della sanità pubblica, che era
per altro parte nella presente procedura.
Quand'anche percorribile, questione che non occorre qui approfondire, la via
del rilascio di un'autorizzazione da parte di detto Ufficio per l'immissione in
commercio in Svizzera di derrate alimentari conformi alle prescrizioni tecniche
della Comunità europea o di un suo Stato membro rispettivamente di uno Stato
membro dello Spazio economico europeo - comunque subordinato alla condizione
che non venga minacciato un interesse pubblico preponderante quale la vita e la
salute dell'uomo (art. 4 cpv. 4 lett. b LOTC, cui l'art. 16d LOTC rinvia), che
lo stesso Ufficio federale della sanità pubblica sembra in casu mettere in
discussione (precedente consid. B) - presuppone infatti una richiesta in tal
senso (art. 16d cpv. 1 LOTC).
7.
Per quanto precede, nella misura in cui risulta ammissibile, il ricorso
dev'essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e vengono
quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano
ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Laboratorio cantonale, al
Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché
all'Ufficio federale della sanità pubblica.
Losanna, 26 settembre 2012
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Zünd
Il Cancelliere: Savoldelli