II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.272/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_272/2012
Urteil vom 9. Juli 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
16. P.________,
17. Q.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Bernhard Stadelmann,
gegen
Bildungs- und Kulturdepartement des Kantons Luzern.
Gegenstand
Bildung; Kürzung der Pflichtlektionen Turnen und Sport,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 22. Februar 2012.
Sachverhalt:
A.
Im September 2011 gelangte der Luzerner Verband für Sport in der Schule (im
Folgenden: LVSS) an den Regierungsrat des Kantons Luzern und ersuchte um
Bestätigung, dass der Regierungsrat nicht beabsichtige, den obligatorischen
Turn- und Sportunterricht an den Berufsschulen einzuschränken. In der Folge
fand ein Briefwechsel zwischen dem LVSS und dem zuständigen Regierungsrat
statt.
Am 13. Dezember 2011 wies der Kantonsrat des Kantons Luzern das vom
Regierungsrat vorgelegte Budget für das Jahr 2012 zurück. Mit Schreiben vom 14.
Dezember 2011 ersuchte der LVSS den zuständigen Regierungsrat zu bestätigen,
dass entweder ein Beschluss gefasst worden sei, der die Kürzung des
Sportunterrichts an den Berufsschulen enthalte, oder dass auf eine solche
Kürzung verzichtet werde; falls ein entsprechender Entscheid gefällt worden
sei, ersuchte er um Zustellung einer anfechtbaren Verfügung.
Mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 teilte der zuständige Regierungsrat dem
LVSS mit, der Abbau von Sportlektionen an den Berufsfachschulen sei im Sinne
einer von mehreren notwendigen Sparmassnahmen im Budget 2012 vorgesehen; er sei
in diesem Sinne geplant und es müsse bis auf weiteres daran festgehalten
werden. Mit der Rückweisung des Budgets durch den Kantonsrat befänden sich
sämtliche Sparmassnahmen weiterhin im Prozess der politischen Beratung. Damit
sei ein finanzieller Ausnahmezustand und ein Schwebezustand geschaffen worden;
der Spardruck habe sich jedoch durch die Rückweisung weiter markant erhöht.
Sobald es die finanziellen Möglichkeiten zuliessen, werde der Regierungsrat die
vorübergehenden Einschränkungen des Berufsfachschulsportunterrichts wieder
aufheben. Dem Anliegen nach Erlass eines anfechtbaren Entscheids könne nicht
entsprochen werden.
B.
Am 5. Januar 2012 erhoben A.________ und 16 Mitbeteiligte, allesamt Schüler an
luzernischen Berufsschulen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern mit dem Antrag, der Beschluss des
Bildungs- und Kulturdepartements (BKD) bzw. des Regierungsrates vom 20.
Dezember 2011 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die gemäss
Bundesgesetzgebung erforderlichen Pflichtlektionen an den Berufsschulen auch im
letzten Semester erteilt werden müssten. Sie machten geltend, die Streichung
der Sportlektionen verstosse gegen Bundesrecht und kantonales Gesetz.
Das Bildungs- und Kulturdepartement beantragte am 17. Januar 2012, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Mit Eingabe vom 7. Februar 2012 wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass
das Berufsbildungszentrum mit Schreiben vom 24. Januar 2012 alle Lernenden der
Abschlussklassen über den Beschluss des Regierungsrats informiert habe, im
letzten Semester der Abschlussklassen auf die Erteilung von Sportlektionen zu
verzichten. Sie beantragten, der entsprechende Entscheid des Regierungsrates
sei zu edieren.
Mit Urteil vom 22. Februar 2012 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde
nicht ein. Es erwog, das Schreiben des Bildungs- und Kulturdepartements vom 20.
Dezember 2011 sei kein taugliches Anfechtungsobjekt. Habe der Regierungsrat
keinen Beschluss im Sinne eines tauglichen Anfechtungsobjekts gefasst, erübrige
sich auch die beantragte Edition des regierungsrätlichen Beschlusses.
C.
A.________ und Mitbeteiligte erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts und der
Beschluss des BKD vom 20. Dezember 2011 seien aufzuheben. Es sei weiter
festzustellen, dass die gemäss Bundesgesetzgebung erforderlichen
Pflichtlektionen Turnen und Sport an den Berufsschulen auch im letzten Semester
erteilt werden müssten. Eventuell sei das Verfahren an das Verwaltungsgericht
zurückzuweisen, damit es in diesem Sinne verfüge. Sie stellen ferner ein Gesuch
um unentgeltliche Rechtspflege.
Das Verwaltungsgericht und das Bildungs- und Kulturdepartement beantragen
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer haben sich zu den
Vernehmlassungen geäussert.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist ein Nichteintretensentscheid, der - auch
nicht im Sinne einer Eventual- oder Subsidiärbegründung - keine materielle
Beurteilung der Streitsache enthält. Verfahrensgegenstand ist damit einzig die
Frage, ob das Verwaltungsgericht mit Recht einen Nichteintretensentscheid
gefällt hat. Eine Gutheissung der Beschwerde kann deshalb nur zur Folge haben,
dass das Verwaltungsgericht über die bei ihm eingereichte Beschwerde materiell
entscheiden muss. Erweist sich hingegen die Beschwerde gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts als unbegründet, so bleibt es bei dessen
Nichteintretensentscheid. So oder so kann das Bundesgericht im vorliegenden
Verfahren keine materielle Prüfung vornehmen. Soweit die Beschwerde Anträge in
der Sache enthält, ist darauf nicht einzutreten (Urteil 1P.560/1999 vom 14.
Februar 2000 E. 1).
1.2 Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und
sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. a
und b BGG). Zusätzlich setzt das Recht zur Beschwerde voraus, dass an der
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides ein aktuelles
schutzwürdiges Interesse besteht (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Auf dieses
Erfordernis wird dann verzichtet, wenn sich die mit der Beschwerde
aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen
Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine
höchstrichterliche Prüfung stattfinden könnte (vgl. BGE 137 I 23 E. 1.3.1 S. 25
mit Hinweisen).
Der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Streitgegenstand betrifft die
Erteilung von Turn- und Sportunterricht während der Zeit bis zum
Budgetentscheid des Kantonsrates. Nachdem der Kantonsrat am 20. März 2012 den
Voranschlag und das Budget 2012 mit den darin verbundenen Sparmassnahmen
beschlossen hat (vgl. dazu auch E. 3.3 hiernach), ist ein aktuelles Interesse
an der Streitbeurteilung bezogen auf die Zeit bis zum Budgetentscheid nicht
mehr gegeben. Die Frage, ob das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde hätte
eintreten und die Zulässigkeit des Abbaus des Turn- und Sportunterrichts
beurteilen müssen, ist jedoch von grundsätzlicher Bedeutung und wird sich nach
dem Budgetentscheid erneut stellen. Entsprechend ist auf das Erfordernis des
aktuellen Interesses zu verzichten und auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Das Bundesgericht prüft frei und von Amtes wegen die richtige Anwendung des
Bundesrechts und des Völkerrechts (Art. 95 lit. a und b sowie Art. 106 Abs. 1
BGG). Ferner kann die Verletzung kantonaler verfassungsmässiger Rechte oder
kantonaler Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung gerügt werden
(Art. 95 lit. c und d BGG). Abgesehen von diesen Fällen kann die Verletzung
kantonalen Rechts nicht als solche gerügt werden; zulässig ist nur die Rüge,
die Anwendung kantonalen Rechts führe zu einer Bundesrechtsverletzung,
namentlich indem kantonales Recht willkürlich angewendet wurde (Urteil 2C_770/
2011 vom 25. Januar 2012 E. 2, zur Publikation vorgesehen). Die Verletzung von
Grundrechten - mit Einschluss des Willkürverbots - und von kantonalem Recht
prüft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.4 Das Bundesgericht prüft, ob der angefochtene Entscheid im Zeitpunkt, in dem
er gefällt wurde, rechtmässig war. Spätere Entwicklungen können im
bundesgerichtlichen Verfahren nicht mehr berücksichtigt werden (Art. 99 Abs. 1
BGG; BGE 133 IV 342 E. 2.1 S. 344).
1.5 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat; es kann die Sachverhaltsfeststellung der
Vorinstanz berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs.
1 und 2 BGG).
2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst, der angefochtene Entscheid verletze § 35
der Luzerner Kantonsverfassung vom 17. Juni 2007 (KV/LU; SR 131.213), weil der
Beschluss des Regierungsrates, auf die Erteilung der Sportlektionen im letzten
Semester zu verzichten, weder ediert noch veröffentlicht worden sei.
2.1 Wie bereits dargelegt (vgl. E. 1.3 hiervor), kann vor Bundesgericht nicht
die Verletzung des gesamten kantonalen Verfassungsrechts gerügt werden, sondern
nur die Verletzung kantonaler verfassungsmässiger Rechte (Art. 95 lit. c BGG;
BGE 136 I 241 E. 2.2 S. 248). Als verfassungsmässige Rechte gelten
Verfassungsbestimmungen, die dem Bürger einen Schutzbereich gegen staatliche
Eingriffe sichern wollen oder die, obwohl vorwiegend im öffentlichen Interesse
erlassen, daneben auch noch individuelle Interessen schützen. Bei der
Bestimmung des Vorliegens von verfassungsmässigen Rechten stellt das
Bundesgericht insbesondere auf das Rechtsschutzbedürfnis und die
Justiziabilität ab. Keine verfassungsmässigen Rechte sind Vorschriften
organisatorischer Natur oder Bestimmungen mit bloss programmatischem Charakter
(BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.; 131 I 366 E. 2.2 S. 367 f.; je mit Hinweisen).
2.2 Nach § 35 KV/LU informieren die Behörden die Öffentlichkeit rechtzeitig
über ihre Ziele und Tätigkeiten. Schon der Wortlaut der Bestimmung spricht
gegen die Natur als verfassungsmässiges Recht. Auch aus der
Entstehungsgeschichte geht klar hervor, dass der luzernische Verfassungsgeber -
im Unterschied zu anderen Kantonen - nicht einen Rechtsanspruch auf Auskunft
und Einsicht im Sinne eines generellen Öffentlichkeitsprinzips statuieren
wollte (HANSJÖRG SEILER/TOBIAS D. MEYER, in: Paul Richli/Franz Wicki [Hrsg.],
Kommentar der Kantonsverfassung Luzern, 2010, Rz. 2, 3 und 9 zu § 35). § 35 KV/
LU begründet somit kein verfassungsmässiges Recht, so dass eine Rüge im Sinne
von Art. 95 lit. c BGG nicht zulässig ist. Eine willkürliche Anwendung von § 35
KV/LU wird im Übrigen nicht gerügt.
3.
Weiter erblicken die Beschwerdeführer im Umstand, dass ihnen der gefällte
Entscheid des Regierungsrates nicht bekannt gegeben worden sei, eine Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Diese Rüge fällt
zusammen mit der Frage nach dem Anfechtungsobjekt.
Streitig und zu prüfen ist somit im Folgenden, ob die Vorinstanz zu Recht das
Vorliegen eines Anfechtungsobjekts verneint hat.
3.1 Die Vorinstanz hat erwogen, das Eintreten auf eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde setze einen anfechtbaren Entscheid bzw. eine
Verfügung voraus; werde keine Rechtsfolge verbindlich festgelegt, liege keine
Verfügung vor. Das Schreiben des BKD vom 20. Dezember 2011 begründe oder
verändere nicht eine konkrete Rechtsbeziehung; der Sparvorschlag stelle keine
definitive Lösung dar, sondern sei vom Entscheid des Kantonsrates abhängig,
zumal das Schreiben ausdrücklich festhalte, dass der Abbau der Sportstunden
wieder rückgängig gemacht werden soll, wenn die Finanzsituation dies zulasse;
das sei ein klarer Hinweis darauf, dass das BKD den Abbau lediglich im
Zusammenhang mit dem Budgetprozess als notwendig erachte, aber nicht in
grundsätzlicher Hinsicht vom Sportunterricht in der Abschlussklasse der
Berufsschule wegzukommen gedenke. Das Schreiben sei ein reines
Informationsschreiben, dessen inhaltliche Umsetzung vom Ausgang des
Budgetprozesses abhängig sei. Die Genehmigung des Budgets falle in den
Verantwortungsbereich des Parlaments. Bis zur Genehmigung durch den Kantonsrat
könne das Schreiben Änderungen erfahren. Das Schreiben sei daher kein Entscheid
im Sinne von § 4 des Gesetzes [des Kantons Luzern] vom 3. Juli 1972 über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG/LU; SRL 40), sondern ein Steuerungsinstrument im
laufenden Budgetprozess, in den das Gericht nicht eingreifen dürfe. Daher
beruhe auch das Schreiben des Rektors des Berufsbildungszentrums vom 24. Januar
2012 nicht auf einem Beschluss des Regierungsrates, der ein anfechtbarer
Entscheid wäre. Es sei eine organisatorische Anordnung, die zwar Züge eines
Realaktes und damit eines tauglichen Anfechtungsobjekts trage; auch seien die
Lernenden dadurch direkt betroffen. Es sei aber kein taugliches
Anfechtungsobjekt, sondern nur eine Vorbereitungsmassnahme im Hinblick auf die
beabsichtigte, aber noch nicht genehmigte Massnahme des zuständigen
Departements; würde es als Anfechtungsgrundlage betrachtet, würde damit dem
Hauptentscheid (Budgetgenehmigung) in staatsrechtlich und gewaltenteilig
unzulässiger Weise vorgegriffen. Es bestünden zwar durchaus Anzeichen dafür,
dass das Parlament das Budget in der nun vorliegenden Form genehmigen und damit
den Sparmassnahmen der Departemente zustimmen werde. Wenn die Departemente oder
der Regierungsrat gestützt auf das genehmigte Budget Vollzugshandlungen
vornehmen, werde sich die Frage des zulässigen Anfechtungsobjekts erneut
stellen. Zurzeit bestehe jedoch kein Raum, geplante Sparmassnahmen bereits im
Vorfeld gerichtlich zu überprüfen.
3.2 Die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe damit § 4 VRG/LU
willkürlich angewendet. Es sei willkürlich, den Entscheid als Sparvorschlag und
Vorbereitungsmassnahme zu bezeichnen; in Tat und Wahrheit werde seit dem 30.
Januar 2012 in der Abschlussklasse kein Sportunterricht mehr erteilt; der
Entscheid sei also bereits umgesetzt. Zudem sei auch die Auffassung der
Vorinstanz willkürlich, Regierungsrat bzw. Departement könnten ohne Genehmigung
des Parlaments keinen gültigen Beschluss fassen. Der Regierungsrat habe über
die Leistungen des Kantons im Rahmen der Rechtsordnung zu entscheiden; er habe
effektiv entschieden, die Sportlektionen zu streichen, woran der Beschluss des
Kantonsrates nichts ändere. Das Schreiben vom 20. Dezember 2011 sei daher ein
anfechtbarer Entscheid im Sinne von § 4 VRG/LU. Selbst wenn es keinen
Verfügungscharakter hätte, wäre es ein Realakt, durch den der Stundenplan der
Beschwerdeführer in bundesrechtswidriger Weise abgeändert werde.
3.3 Sachverhaltlich ist davon auszugehen, dass ab Beginn des Frühlingssemesters
2012 in den Abschlussklassen der Berufsschulen zumindest vorläufig keine
Sportlektionen mehr durchgeführt werden, während vorher solche Lektionen
durchgeführt wurden. Unklar ist, wann und von wem diese Massnahme angeordnet
worden ist. Weiter steht fest, dass im Zeitpunkt des vorinstanzlichen
Entscheids der Budgetentscheid des Kantonsrats noch nicht gefällt war. In ihren
Vernehmlassungen führen Vorinstanz und das BKD aus, der Kantonsrat habe
inzwischen das Budget beschlossen und dabei den Abbau der Sportstunden
genehmigt. Diese nach dem vorinstanzlichen Entscheid ergangene Entwicklung kann
jedoch nicht Gegenstand der bundesgerichtlichen Beurteilung sein (vgl. E. 1.4
hiervor); sie kann gegebenenfalls - wie auch die Vorinstanz angenommen hat -
Gegenstand eines neuen Verfahrens auf kantonaler Ebene bilden.
3.4 Zu prüfen ist somit, ob die beschlossene Streichung der Turn- und
Sportlektionen für die hier zu beurteilende Zeit ein zulässiges
Anfechtungsobjekt vor Verwaltungsgericht war (vgl. E. 4 hiernach); ist dies zu
bejahen, muss seine Anfechtung grundsätzlich möglich sein und kann nicht
dadurch vereitelt werden, dass Zeitpunkt und Urheber des Entscheids nicht klar
sind oder nicht offen gelegt werden. Ist die grundsätzliche Anfechtbarkeit zu
bejahen, ist weiter zu prüfen, ob - wie die Vorinstanz angenommen hat - die
Anfechtbarkeit deshalb ausgeschlossen ist, weil es sich um eine
"Vorbereitungsmassnahme provisorischer Natur" im Hinblick auf den
Budgetentscheid des Parlaments handle (vgl. E. 5 hiernach).
4.
4.1 Die (nachträgliche) Verwaltungsrechtspflege knüpft traditionell an die
Verfügung an (vgl. Art. 44 VwVG; vgl. BGE 128 II 156 E. 3a S. 162). Auch nach §
148 VRG/LU können Entscheide u.a. des Regierungsrates und der Departemente mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. § 4 Abs. 1 VRG/LU lautet
unter der Marginalie "Entscheide" wie folgt:
"Ein Entscheid im Sinne dieses Gesetzes (Verfügung, Rechtsmittelentscheid,
verwaltungsgerichtliches Urteil) ergeht, wenn eine diesem Gesetz unterstellte
Behörde mit hoheitlicher Wirkung für den Einzelfall
a. Rechte und Pflichten bestimmter Personen begründet, ändert oder aufhebt;
b. die rechtlichen Verhältnisse bestimmter Personen feststellt;
c. Begehren im Sinne von a und b abweist, nicht darauf eintritt oder sie als
erledigt erklärt."
Diese Definition des Entscheids in § 4 VRG/LU lehnt sich damit an jene der
Verfügung in Art. 5 VwVG (SR 172.021) an. Zudem müssen aufgrund von Art. 86
Abs. 2, Art. 110 und 111 BGG ohnehin alle Entscheide, die gemäss Art. 82 lit. a
BGG beim Bundesgericht anfechtbar sind, auch beim kantonalen Gericht
angefochten werden können (vgl. BGE 137 I 296 E. 4.1 S. 299; 136 II 281 E. 2.1
S. 284). Der kantonalrechtliche Begriff des Entscheids ist daher mindestens so
weit auszulegen wie der bundesrechtliche im Sinne von Art. 82 lit. a BGG, der
vom Bundesgericht frei überprüft wird.
4.2 Der Begriff des Entscheids im Sinne von Art. 82 lit. a BGG umfasst
einerseits die Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, andererseits aber auch das
Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 OG, wie es von
der Praxis definiert worden war (vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur
Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4319; BGE 135 II 22 E. 1.2 S.
24). Entscheidend ist dabei, dass über Rechte und Pflichten mit
Rechtsverbindlichkeit entschieden wird, d.h. dass der Entscheid oder die
Verfügung die Rechtsstellung des Einzelnen in irgend einer Weise berührt und
ihn verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet oder sonst
wie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegt (BGE 138 I 6 E. 1.2
S. 11 f.; 136 I 323 E. 4.4 S. 329; 135 II 22 E. 1.2 S. 24). Kein zulässiges
Anfechtungsobjekt stellt demgegenüber eine Verwaltungshandlung oder allgemeine
Verwaltungspraxis ohne konkrete Rechtswirkungen dar (BGE 136 II 415 E. 1.1 S.
417; Urteil 2C_330/2007 vom 27. Juli 2007 E. 1.2).
4.3 Für die Beurteilung der Frage, ob eine beanstandete Handlung als
anfechtbarer Hoheitsakt einzustufen ist, ist zu berücksichtigen, wieweit das
betreffende Verhalten geeignet ist, Grundrechte oder andere
Rechtsschutzbedürfnisse zu verletzen. Die Anfechtbarkeit muss von der
materiellen Rechtslage und den damit verbundenen Bedürfnissen nach
gerichtlicher Kontrolle her konzipiert werden. Das ergibt sich aus Art. 29a BV,
wonach (gesetzliche Ausnahmen vorbehalten) jede Person bei Rechtsstreitigkeiten
Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde hat. Diese
Rechtsweggarantie hat Auswirkungen auf die Auslegung von Art. 82 lit. a BGG
bzw. Art. 5 VwVG oder § 4 VRG/LU, indem das Vorliegen einer Rechtsstreitigkeit
im Sinne von Art. 29a BV eine Verfügung indiziert, sofern der Rechtsschutz
nicht auf andere Weise möglich oder aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung
ausgeschlossen ist (BGE 128 I 167 E. 4.5 S. 175 f.).
Im Übrigen ist auch für den Rechtsschutz im Zusammenhang mit Realakten
erforderlich, dass die beanstandeten oder beantragten Handlungen "Rechte oder
Pflichten von Personen" berühren (vgl. Urteil 2C_330/330/2007 vom 27. Juli 2007
E. 1.3). Das Gleiche gilt für die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV (vgl.
BGE 136 I 323 E. 4.3 S. 329 mit Hinweisen).
4.4 Zu prüfen ist somit, ob die Streichung von Sportlektionen geeignet ist,
Rechte und Pflichten der beschwerdeführenden Schüler zu berühren.
4.4.1 Nach Lehre und Rechtsprechung sind verwaltungsorganisatorische
Anordnungen und verwaltungsinterne Instruktionen keine anfechtbaren Entscheide,
weil sie nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Bürger begründen (BGE 136 I
323 E. 4.4 S. 329; 131 IV 32 E. 3 S. 34; 128 I 167 E. 4.2 S. 170 f.; 121 II 473
E. 2b S. 478 f.; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, N. 2692 f.
zu Art. 82 BGG; MARKUS MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, 2003, S. 98 f.;
BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011,
N. 10 zu Art. 82 BGG, S. 965; FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009,
N. 95 f. zu Art. 5 VwVG); dies gilt auch dann, wenn solche Anordnungen
mittelbare Auswirkungen auf Private haben, wie etwa die Umbenennung einer
Poststelle (BGE 109 Ib 253 E. 1). Die Rechtsprechung lässt indessen die direkte
Anfechtung von verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnungen wie etwa Richtlinien
zu, soweit sie geschützte Rechte des Bürgers berühren und Aussenwirkungen
entfalten und wenn gestützt darauf keine Verfügungen bzw. Anordnungen getroffen
werden, deren Anfechtung möglich und dem Betroffenen zumutbar ist (BGE 128 I
167 E. 4.3 S. 171 ff. mit Hinweisen, vgl. auch 128 II 156 E. 2c S. 161 f.).
4.4.2 Die gleichen Kriterien gelten für organisatorische Anordnungen im Rahmen
von Sonderstatusverhältnissen (BGE 136 I 323 E. 4.4 S. 329): Anordnungen
innerhalb des Grundverhältnisses sind nicht anfechtbar, so zum Beispiel die
blosse Zuweisung neuer Aufgaben im Rahmen der bestehenden Anstellung und
Pflichtenhefte. Eine anfechtbare Verfügung liegt hingegen vor, wenn das
Grundverhältnis berührt wird, wie etwa bei Versetzung auf eine andere Stelle
oder Funktion (BGE 136 I 323 E. 4.5-4.7 S. 329 ff.).
4.4.3 Diese Grundsätze gelten auch für den Bereich der Schule (Urteil 2P.324/
2001 vom 28. März 2002 E. 3.2 und 3.3, in: ZBl 108/2007 S. 170). Der
Schulunterricht und die damit zusammenhängenden Handlungen der Schulorgane sind
in besonderem Masse dadurch gekennzeichnet, dass sie weitestgehend in Form von
Realhandeln erfolgen und typischerweise einer Anfechtbarkeit nicht zugänglich
sind. Interne schulorganisatorische Massnahmen sind grundsätzlich nicht
anfechtbar (Urteil 2P.215/1990 vom 19. Dezember 1990 E. 2; HERBERT PLOTKE,
Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 716 f., 719 f.). Eine
Rechtsmittelmöglichkeit muss jedoch dann gegeben sein, wenn es um die
Rechtsstellung der Schüler geht oder wenn diesen besondere Pflichten oder
sonstige Nachteile auferlegt werden, die nicht bereits mit dem Sonderstatus als
solchen verbunden sind (Urteil 2P.324/2001 vom 28. März 2002 E. 3.2 und 3.3).
Anfechtbar sind nach bundesgerichtlicher Praxis etwa Entscheide über die
Zuweisung in eine Sonderschule (BGE 130 I 352), die Nicht-Promotion oder
Nicht-Zulassung zu einem Studiengang oder zu Prüfungen (BGE 131 I 467),
Prüfungsergebnisse, die promotions- oder prädikatsrelevant sind oder an welche
sonst besondere Rechtsfolgen geknüpft sind (BGE 136 I 229; 128 I 288),
Entscheide über die organisatorische Anordnung von Prüfungen, wenn sie
grundrechtsrelevant sind (BGE 134 I 114) sowie Entscheide über eine beantragte
Dispensation vom Schulunterricht (BGE 135 I 79; 119 Ia 178) oder den
(vorübergehenden) Schulausschluss (BGE 134 I 153; 129 I 35). Ebenfalls
anfechtbar sind sonstige Anordnungen, die in Grundrechte eingreifen, wie das
Verbot, bestimmte religiös motivierte Kleidungsstücke zu tragen (BGE 123 I 296
), der Entscheid, ein Kruzifix im Schulzimmer aufzuhängen (BGE 116 Ia 252) oder
die Zuweisung zu einem Schulhaus einer anderen als der gewünschten Sprache (BGE
122 I 236). Ein anfechtbarer Entscheid muss sodann ergehen, wenn es um den aus
Art. 19 BV abgeleiteten Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg geht (BGE 133 I
156). Das Bundesgericht hat einen Anspruch auf einen anfechtbaren Entscheid
auch in einem Fall bejaht, in welchem ein Schüler einem anderen Schulhaus
zugewiesen wurde, wodurch sich der Schulweg bedeutend verlängerte und so in
erheblicher Weise in das Leben und den Tagesablauf des betroffenen Kindes
eingegriffen wurde (erwähntes Urteil 2P.324/2001 E. 3.4).
4.4.4 Über die inhaltliche Ausgestaltung des Unterrichts gibt es in der
schweizerischen Rechtspraxis wenig Entscheide. Studienordnungen und Lehrpläne
ergehen im Allgemeinen in Form generell-abstrakter Regelungen und sind
gegebenenfalls als Erlasse anfechtbar (vgl. BGE 98 Ib 461; Urteile 2P.69/1998
vom 8. März 1999 E. 2b; P.1334/1985 vom 10. Juli 1986 E. 1b, ZBl 88/1987 S.
167; PLOTKE, a.a.O., S. 716). Vorliegend wird jedoch von keiner Seite geltend
gemacht, die Streichung der Sportlektionen sei in der Form eines anfechtbaren
Erlasses erfolgt.
4.4.5 Geht es um die nicht in Erlassform gekleidete Ausgestaltung des
Unterrichts, ist für das Rechtsschutzbedürfnis entscheidend, ob es eine
Rechtsnorm gibt, welche den Unterricht regelt und damit einen entsprechenden
Anspruch festlegt. Die Anwendbarkeit einer Norm schafft das
Verwaltungsrechtsverhältnis, welches das Anfechtungsinteresse begründet (PIERRE
MOOR, Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 41; ALEXANDRE FLÜCKIGER,
Régulation, dérégulation, autorégulation: l'émergence des actes étatiques non
obligatoires, ZSR 2004 II S. 159 ff., 261 f.). Die inhaltliche Ausgestaltung
des Unterrichts muss jedenfalls dann zum Gegenstand einer anfechtbaren
Verfügung gemacht werden können, wenn es um den verfassungsrechtlichen Anspruch
auf genügenden Primarschulunterricht (Art. 19 BV) oder den Anspruch auf
Sonderschulung für Behinderte (Art. 62 Abs. 3 BV) geht (vgl. Urteile 2C_930/
2011 vom 1. Mai 2012 E. 1; 2C_913/2008 vom 18. September 2009, in: RtiD 2010 I
S. 176; 2C_495/2007 vom 27. März 2008 E. 1.1, in: ZBl 109/2008 S. 494).
Abgesehen von diesen Bestimmungen kann die Rechtsordnung Anspruch auf
bestimmten Unterricht oder Unterrichtsmaterialien geben (BEATRICE WEBER-DÜRLER,
in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, 2008, N. 22 zu Art. 25a VwVG). Auch bei Beeinträchtigung
solcher anderer durch Gesetz zugesicherter Ansprüche muss eine
Anfechtungsmöglichkeit bestehen (erwähntes Urteil 2P.324/2001 E. 3.2).
4.4.6 Für das Eintreten auf ein Begehren um Erlass einer Verfügung oder ein
entsprechendes Rechtsmittel muss es sodann genügen, dass ein solcher Anspruch
in vertretbarer Weise geltend gemacht wird (BGE 137 I 296 E. 4.3.1 S. 300); ob
er effektiv besteht, ist alsdann Frage der materiellen Prüfung (vgl. analog zu
den Legitimationsvoraussetzungen, die einen Rechtsanspruch voraussetzen [z.B.
Art. 83 lit. c Ziff. 2 oder lit. k BGG] BGE 137 I 284 E. 1.3 S. 287; 136 II 177
E. 1.1 S. 179; Urteil 2C_304/2009 vom 9. Dezember 2009 E. 1.1, nicht publ. in:
BGE 136 II 113 ).
4.4.7 Vorliegend haben die Beschwerdeführer geltend gemacht, die Streichung der
Sportlektionen verstosse gegen die einschlägigen bundesrechtlichen (Art. 4 Abs.
1 der Verordnung vom 14. Juni 1976 über Turnen und Sport an den Berufsschulen
[SR 415.022]; Art. 2 Abs. 1 der Verordnung des EVD vom 1. Juni 1978 über Turnen
und Sport an den Berufsschulen [SR 415.022.1]) und kantonalrechtlichen (§ 29
Abs. 2 des Gesetzes vom 12. September 2005 über die Berufsbildung und die
Weiterbildung [SRL 430]) Vorschriften. Sie haben damit geltend gemacht, der
Kanton sei rechtlich verpflichtet, diesen Unterricht durchzuführen, was
umgekehrt einen Anspruch der Schüler auf den entsprechenden Unterricht zur
Folge haben könnte. Es wird damit in vertretbarer Weise die Verletzung eines
Rechtsanspruchs geltend gemacht, wogegen eine Anfechtungsmöglichkeit offen
stehen muss.
4.5 Die Beschwerdeführer sind als Schüler an den Berufsschulen von der
Streichung der Lektionen besonders berührt, zumindest soweit sie
Abschlussklassen besuchen, in denen die Streichung erfolgt; sie müssen deshalb
vor der Vorinstanz zur Anfechtung legitimiert sein (Art. 89 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 BGG).
5.
Zu prüfen bleibt, ob es sich anders verhält, weil hier bloss eine
"Vorbereitungsmassnahme provisorischer Natur" in Hinblick auf den
Budgetentscheid des Kantonsrats vorliege, wie die Vorinstanz angenommen hat.
5.1 Zwar trifft es zu, dass Vorschläge oder Anträge des Regierungsrates zu
Handen des Parlaments über das Budget keine anfechtbaren Akte darstellen, weil
sie keine Rechte oder Pflichten begründen. Dasselbe gilt für andere
vorbereitende Handlungen, welche die Verwaltung in die Lage versetzen sollen,
die zu erwartenden Budgetbeschlüsse umzusetzen. Vorliegend wird jedoch der
streitige Unterricht seit Beginn des Frühjahrssemesters effektiv nicht mehr
erteilt (vgl. E. 3.3 hiervor). In Wirklichkeit hat der Regierungsrat damit
nicht bloss Vorbereitungen getroffen, um den zu erwartenden Budgetbeschluss
umsetzen, sondern er hat diesen Beschluss bereits - zumindest vorläufig -
umgesetzt, bevor er gefällt worden ist. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
kann somit nicht gesagt werden, es handle sich um eine blosse Information über
eine mögliche Sparmassnahme, die aber noch weiterer Umsetzungshandlungen
bedürfte.
5.2 Richtig ist grundsätzlich die Überlegung der Vorinstanz, dass es sich beim
Budgetprozess um einen politischen Prozess handelt, in welchen ein Gericht
nicht einzugreifen hat. Sodann ist ein genehmigtes Budget oder ein besonderer
Ausgabenbeschluss an sich Voraussetzung dafür, dass der Staat überhaupt
Ausgaben tätigen darf (HANSJÖRG SEILER, in Richli/Wicki [Hrsg.], a.a.O., Rz. 12
zu § 58; Urteil 2A.166/1997 vom 30. Oktober 1998 E. 3c, in: ZBl 101/2000 S.
371). Liegt kein Budget- oder Ausgabenbeschluss vor, so bedarf es keiner
Umsetzungshandlung, um das Geld nicht auszugeben. Ein Beschluss des
Regierungsrates, einen bestimmten Geldbetrag mangels Ausgaben- oder
Budgetbeschlusses des Parlaments nicht auszugeben, stellt daher grundsätzlich
keinen anfechtbaren Entscheid dar, weil er keine neue Rechtslage schafft,
sondern nur das bestätigt, was ohnehin schon gilt.
Anders verhält es sich jedoch mit gebundenen Ausgaben, das heisst mit Ausgaben,
die durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder
zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt
erforderlich sind (BGE 125 I 87 E. 3b S. 91; Urteil 1P.59/2004 vom 17. August
2004 E. 5.1, in: ZBl 106/2005 S. 238). Solche Ausgaben muss die Regierung auch
dann beschliessen, wenn kein Ausgaben- oder Budgetbeschluss des Parlaments
vorliegt (vgl. für den Kanton Luzern: § 58 Abs. 2 lit. b KV/LU; HANSJÖRG
SEILER, in Richli/Wicki, a.a.O., Rz. 19 zu § 58; in genereller Hinsicht: BGE
124 II 436 E. 10h S. 455; 110 Ib 148 E. 2c S. 156; erwähntes Urteil 2A.166/1997
E. 3c).
5.3 Die Beschwerdeführer haben in vertretbarer Weise geltend gemacht, die
streitigen Sportlektionen seien rechtlich vorgeschrieben (vgl. E. 4.4.7
hiervor). Trifft das zu - was im Rahmen der materiellen Beurteilung zu prüfen
sein wird - so sind die entsprechenden Ausgaben gebunden. Beschliesst der
Regierungsrat, die Lektionen zu streichen, so berührt dieser Beschluss die
gesetzlich festgelegten Rechte und Pflichten der Schüler bzw. der Schulen und
muss somit anfechtbar sein. Dass der Beschluss nur provisorisch für die Dauer
bis zum Budgetbeschluss des Parlaments gelten soll, ist unter diesen Umständen
unerheblich: Müssen die Ausgaben selbst dann getätigt werden, wenn sie vom
Parlament gar nicht bewilligt sind, müssen sie auch getätigt werden, wenn sie
noch nicht bewilligt sind.
5.4 Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf die Beschwerde nicht eingetreten.
Dass nicht völlige Klarheit besteht, von wem und wann der Beschluss gefasst
wurde, die Lektionen zu streichen (vgl. E. 3.3 hiervor), darf sich nicht zum
Nachteil der Beschwerdeführer auswirken, zumal diese ausdrücklich den Erlass
eines anfechtbaren Entscheids beantragt haben.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen, damit diese auf die Beschwerde eintritt und die Vorbringen der
Beschwerdeführer materiell beurteilt.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1
und 4 BGG). Der Kanton Luzern hat die Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 22. Februar 2012 wird aufgehoben und
die Sache zur materiellen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Luzern hat den Beschwerdeführern für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bildungs- und Kulturdepartement
des Kantons Luzern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Juli 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Winiger