II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.24/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_24/2012
Arrêt du 12 avril 2012
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Zünd, Président,
Seiler et Donzallaz.
Greffière: Mme Cavaleri Rudaz
Participants à la procédure
1. X.________,
2. Y.________,
3. Z.________,
tous les trois représentés par Me Oscar Zumsteg, avocat,
recourants,
contre
Office du registre foncier de l'arrondissement du littoral et du
Val-de-Travers,
intimé.
Objet
Registre foncier, émoluments,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel, Cour de
droit public, du 8 décembre 2011.
Faits:
A.
A.________ est décédé le 11 janvier 2009, laissant comme héritiers légaux et
testamentaires son épouse, Z.________, ainsi que ses deux fils, X.________ et
Y.________. L'inscription au registre foncier des transferts de propriété des
immeubles du défunt à ses hoirs a donné lieu, le 10 juillet 2009, à une
décision d'émolument d'un montant de 6'017 fr.85 (dont 5'445 fr d'émolument ad
valorem) de l'Office du registre foncier de l'arrondissement du Littoral et du
Val de Travers. Saisi par les héritiers d'un recours contre cette décision, le
Département de la gestion du territoire l'a rejeté par prononcé du 6 novembre
2009. Il a retenu que l'émolument réclamé avait été établi de manière exacte,
qu'il reposait sur une loi au sens formel et qu'il respectait tant le principe
de la couverture des frais que celui de l'équivalence. Les trois héritiers ont
saisi le Tribunal administratif (actuellement Cour de droit public du Tribunal
cantonal du canton de Neuchâtel; ci-après: le Tribunal cantonal) d'un recours
contre cette décision, lequel a été rejeté par jugement du 8 décembre 2011.
B.
Z.________, X.________ et Y.________ forment un recours au Tribunal fédéral
contre le jugement du 8 décembre 2011 du Tribunal cantonal. Outre l'effet
suspensif, ils requièrent l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal, de la
décision du 6 novembre 2009 et de celle du registre foncier du 10 juillet 2009
sous suite de frais et dépens. Le 12 janvier 2012, le Président de la IIe Cour
de droit public du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif. Le
Département de la gestion du territoire ainsi que le Tribunal cantonal ont
conclu au rejet du recours sous suite de frais.
Considérant en droit:
1.
Interjeté par des parties directement touchées par la décision et qui ont un
intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (cf. art. 89
al. 1 LTF), le recours est dirigé contre un jugement final (cf. art. 90 LTF)
rendu dans une cause de droit public (cf. art. 82 lettre a LTF) par un tribunal
cantonal supérieur (cf. art. 86 al. 1 lettre d et al. 2 LTF). Il est en
principe recevable, puisqu'il a été déposé dans le délai et la forme prévus par
la loi (cf. art. 42, 46 al. 1 lettre b et 100 al. 1 LTF), sous réserve des
questions de motivation, et que l'on ne se trouve pas dans l'un des cas
d'exceptions mentionnés par l'art. 83 LTF. Toutefois, les conclusions relatives
à l'annulation des décisions émanant des autorités inférieures sont
irrecevables au regard de l'effet dévolutif du recours au Tribunal cantonal
qui, seul, peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
2.
Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF (non pertinents en
l'espèce), le recours en matière de droit public ne peut pas être formé pour
violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est possible de
faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une
violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire (art. 9 Cst.)
ou contraire à d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 135 III 513 consid.
4.3 p. 521/522; 133 III 462 consid. 2.3 p. 466). Le Tribunal fédéral
n'examinera toutefois les moyens fondés sur la violation d'un droit
constitutionnel que s'ils ont été invoqués et motivés de manière précise
(principe de l'allégation déduit de l'art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 136 I 65
consid. 1.3.1 p. 68; 135 I 313 consid. 1.3 p. 316; 135 V 94 consid. 1 p. 95).
Il procédera à cet examen en se fondant sur les faits constatés par l'autorité
précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF), à moins que ceux-ci n'aient été établis de
façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF
(cf. art. 105 al. 2 LTF).
3.
En vertu de l'art. 954 al. 1 CC, les cantons peuvent percevoir des émoluments
pour les inscriptions au registre foncier et les travaux de mensuration qui s'y
rattachent.
En application de cette disposition, le Grand Conseil neuchâtelois a adopté, le
25 janvier 1988, la loi concernant le tarif des émoluments du registre foncier
(LERF; RS/NE 215.411.6), approuvé par le Conseil fédéral le 2 mars 1988, dite
approbation ne restreignant nullement le droit du Tribunal fédéral de vérifier
la constitutionnalité des normes cantonales (arrêt 2C_139/2009 du 13 août 2009
consid. 1.4; ATF 103 I 130 consid. 3a). A teneur de son art. 2 al. 1, les
opérations et les services requis des autorités du registre foncier donnent
lieu à la perception des émoluments fixés par cette loi et par arrêté du
Conseil d'État. Les émoluments perçus par les bureaux du registre foncier sont
fixes et proportionnels (art. 3 al. 1). Le Conseil d'État est compétent pour
arrêter les émoluments fixes (art. 4). Ceux-ci ont été fixés par un arrêté
concernant le tarif des émoluments fixes du registre foncier du 16 février 2005
(RS NE 215.411.60). Les inscriptions relatives au droit de propriété sont
soumises aux émoluments ad valorem pour tout transfert entre vifs, ainsi qu'en
cas de transfert résultant de l'ouverture d'une succession, partage successoral
ou autre, dévolution d'un legs à hauteur de 1,5 o/oo jusqu'à 800'000 francs et
de 0,8 o/oo sur l'excédent, mais au minimum 50 francs.
En 2002, un rapport du Conseil d'État à l'appui d'une révision du tarif qui
avait pour objectif de relever le taux des émoluments ad valorem qui ne
couvraient plus les frais du registre foncier précisait:
" Ces émoluments proportionnels ont le caractère de contribution mixte. Il
s'agit à la fois d'un émolument administratif qui rémunère un service et un
impôt indirect destiné à couvrir les dépenses générales de l'État. La
jurisprudence et la doctrine précisent que cette contribution mixte se présente
d'abord comme un émolument mais, à l'occasion de sa perception, l'État prélève
une contribution publique qui excède la valeur du service rendu, même conçu
globalement.
(...) L'augmentation proposée, dès lors qu'elle vise l'objectif de couverture
des frais, nous paraît légitime" (BGC 2002-2003 II, p. 2051 s.)."
Le Tribunal cantonal a estimé (consid. 3 in fine) que "le principe de la
couverture des frais tendant précisément à éviter qu'un émolument ne devienne
un impôt, il est antinomique de qualifier les émoluments ad valorem perçus en
application de l'art. 9 du tarif, d'impôt mixte si ceuxci poursuivent
effectivement l'objectif de la couverture des frais".
Outre des émoluments fixes et proportionnels, l'État prélève des droits de
mutation en application de la loi du 20 novembre 1991 concernant la perception
de droits de mutation sur les transferts immobiliers (LDMI; RS NE 635.0).
Le litige ne porte que sur l'émolument proportionnel.
4.
4.1 La jurisprudence, suivant la doctrine, distingue, parmi les contributions
publiques, entre les impôts, les contributions causales et les taxes
d'orientation (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des
schweizerischen Steuerrechts, 6ème éd., 2002, p. 5 s.; Xavier Oberson, Droit
fiscal suisse, 3ème éd., 2007, § 1 no 3; Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal
suisse, 4ème éd., 2002, p. 3). Les impôts représentent la participation des
citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute
contre-prestation spécifique de la part de l'État. Les contributions causales,
en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un
avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'État. Elles
reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause
(ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2, 4 s.; HÖHN
/WALDBURGER, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd., 2000, § 1 nos 3 s.; ADRIAN
HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, 507;
Oberson, op. cit., § 1 nos 5, 6, 10). Généralement, les contributions causales
se subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges de
préférence et les taxes de remplacement.
4.2 L'art. 954 al. 1 CC ne concerne que les émoluments d'enregistrement
proprement dits (ATF 40 I 317 p. 320 consid. 3; Jürg Schmid, in Basler
Kommentar, Zivilgesetzbuch II, 4ème éd., 2010-2011, n° 10 ad art. 954 CC). La
jurisprudence du Tribunal fédéral a pu préciser à plusieurs reprises et de
longue date que l'art. 954 al. 1 CC n'a pas pour effet de restreindre la
souveraineté fiscale des cantons (ATF 48 I 532), l'art. 6 CC réservant le droit
public cantonal (ATF 83 I 206 consid. 1 p. 208). Ceux-ci conservent dès lors la
faculté de combiner l'émolument avec un impôt indirect (ATF 72 I 391; 82 I 281;
297).
En l'espèce, le Message du Conseil d'État au Grand Conseil fait état tant d'un
émolument proportionnel que d'un impôt mixte. Le Tribunal cantonal a clairement
retenu qu'il s'agissait d'un émolument fondé sur l'art. 954 al. 1 CC, à savoir
d'une contribution causale, et non pas du résultat de l'exercice d'une
prérogative fiscale indépendante déduite de la compétence reconnue aux cantons
de légiférer dans ce domaine. Cette qualification, qui n'est pas critiquée par
les recourants, doit être confirmée.
4.3 En matière de contributions publiques, lorsque la loi au sens formel
délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme
de délégation, pour respecter le principe de la légalité, doit indiquer, au
moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base
de calcul de cette contribution. Ces exigences ont été assouplies par la
jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui
concerne leur calcul, dans la mesure où leur montant est limité par des
principes constitutionnels contrôlables, tels ceux de la couverture des frais
et de l'équivalence, et où la réserve de la loi ne remplit pas seule cette
fonction protectrice (ATF 126 I 180 consid. 2 a) bb) p. 183 et les références
citées).
En l'espèce, le principe de la légalité est parfaitement respecté, dès lors que
les opérations et services soumis à la taxe causale et les principes de son
calcul reposent sur les art. 2 al. 1 et 3 al. 1 LERF.
Le montant objet du litige repose sur une base légale formelle adoptée dans le
cadre de compétence reconnue en la matière aux cantons, de sorte que même s'il
s'agissait d'un impôt mixte, le recours devrait d'entrée de cause être rejeté.
Comme les recourants reprochent à l'instance précédente la violation des
principes de l'équivalence et de la couverture des coûts, il convient toutefois
d'examiner ces griefs, au demeurant infondés.
5.
5.1 Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au
principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la
proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le
montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport
d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales -
en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à
couvrir certaines dépenses de l'État, telles que les émoluments et les charges
de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon
ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou
seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision
concernée de l'administration (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 129 I 346
consid. 5.1 p. 354; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 2 s.; Hungerbühler, op.
cit., p. 512; Oberson, op. cit., § 1 no 6).
5.2 Les recourants contestent tout d'abord le respect du principe
d'équivalence, s'agissant de l'émolument proportionnel. Celui-ci a été arrêté à
5'445 fr., calculé sur la base de l'estimation cadastrale s'élevant à 6'106'000
fr. des 19 immeubles (immeubles de base et parts de PPE) dont est propriétaire
l'hoirie de A.________. Les taux appliqués sont de 1,5 o/oo jusqu'à 800'000 fr.
et de 0,8 o/oo au-delà.
L'intérêt individuel à l'inscription au registre foncier, difficile à
déterminer concrètement, n'est en principe que théorique et correspond à tous
les avantages liés à l'inscription des droits dans un tel registre, qu'ils soit
liés à la publicité relative à une telle opération ou aux présomptions qui en
sont déduites (art. 973 CC). Quand bien même une telle inscription peut ne pas
être une condition du transfert de propriété (art. 656 al. 2 CC; principe
relatif de l'inscription au registre foncier), elle demeure obligatoire pour
pouvoir ultérieurement disposer des biens immobiliers, que ce soit dans le
cadre d'une aliénation ou de l'inscription du droit réel limité. En outre,
l'État engage sa responsabilité pour le tenue de ce registre (art. 955 CC). La
jurisprudence du Tribunal fédéral a ainsi pu préciser que le respect de ce
principe d'équivalence dépend d'une part de savoir si l'utilisation du droit
réel concerné est rendue impossible ou compliquée exagérément; d'autre part il
faut prendre en compte l'efficacité du service étatique, la responsabilité liée
à l'activité de l'État mais aussi la situation économique de l'administré et
son intérêt à l'accomplissement de l'acte (ATF 126 I 180 consid. 3 c) aa), avec
référence à l'arrêt du 30 septembre 1971 consid. 4 publié in RNRF 52/1971 p.
360 ss.). Il a ainsi été jugé qu'une contribution de 2'238 fr. pour la
constitution de deux cédules hypothécaires de 900'000 fr. et de 240'000 fr.
calculée au taux de 2,5 o/oo demeurait incontestablement raisonnable au regard
de ces critères. Il ne peut qu'en aller de même en la cause au regard des taux
de 1,5 et 0,8 o/oo appliqués, et de la fortune des recourants. Le grief de
violation du principe d'équivalence est donc rejeté.
5.3 Les recourants invoquent ensuite une violation du principe de la couverture
des frais.
Comme le relève à juste titre le Tribunal cantonal, le principe de la
couverture des frais implique que toutes les dépenses qui relèvent d'une
branche administrative déterminée peuvent être couvertes au moyen des
émoluments administratifs. Le produit global des contributions ne doit pas
dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la
subdivision concernée de l'administration, définie en premier lieu selon des
critères fonctionnels (ATF 126 I 180). Dès lors que les émoluments que les
cantons peuvent percevoir en application de l'art. 954 CC portent tant sur les
inscriptions au registre foncier que sur les travaux de mensuration qui s'y
rattachent, la création d'une entité administrative unique sous l'appellation
"Service géomatique et registre foncier", qui comprend la mensuration
officielle, l'inspectorat du registre foncier ainsi que les deux offices du
canton de Neuchâtel et le système d'information du territoire neuchâtelois
SITN, n'est pas critiquable.
En l'espèce, les chiffres produits par le Tribunal cantonal ne sont pas
contestés par les recourants. Ils font état d'un bénéfice réalisé par le
Service et les offices du registre foncier de 437'284 fr. en 2004, de 1'272'493
fr. en 2005 et de 2'116'700 fr. en 2006. Après la réunion, en 2007, des
services du registre foncier, du cadastre et de la géomatique, les émoluments
administratifs perçus par ce service pour les années 2007, 2008, 2009 et 2010
n'ont pas suffi à couvrir ses frais. Dans la mesure où la branche
administrative concernée est déficitaire, il ne saurait y avoir de violation du
principe de la couverture des frais. Ce grief est donc rejeté.
6.
Les recourants estiment qu'il y aurait "double facturation" en ce sens que
serait taxée d'une part l'inscription de l'hoirie, d'autre part,
ultérieurement, celle de chaque héritier au terme du partage. Ce grief n'est
pas articulé en conformité des exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF
et est donc irrecevable.
7.
Les recourants pensent également qu'une "facturation fondée que sur un
pourcentage sans plafond viole le principe constitutionnel de la garantie de la
propriété". Ce grief, tel que présenté, est également irrecevable pour vice de
motivation (art. 106 al. 2 LTF). Il en va de même dès lors qu'ils exposent
qu'il faudrait prendre en compte les "charges liées à ces immeubles,
spécialement les charges hypothécaires".
8.
Enfin, dans un ultime grief, les recourants exposent qu'il ne saurait y avoir
un émolument fixe - régi par l'arrêté du Conseil d'État - et un émolument
proportionnel - arrêté par la LERF. A nouveau, s'agissant de droit cantonal, le
grief n'est pas exposé conformément aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF et
est donc irrecevable. Pour le reste, contrairement à ce qu'ils allèguent, le
Tribunal cantonal a clairement exposé l'existence de bases légales distinctes
pour chaque émolument, de sorte qu'il ne saurait y avoir eu déni de justice de
sa part.
9.
Il suit de ce qui précède que le recours, entièrement mal fondé, doit être
rejeté dans la mesure où il est recevable. Succombant, les recourants
supporteront solidairement les frais judiciaires (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF)
et n'ont pas droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
En tant que recevable, le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis solidairement à la charge
des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'Office du
registre foncier de l'arrondissement du littoral et du Val-de-Travers et à la
Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel.
Lausanne, le 12 avril 2012
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Zünd
La Greffière: Cavaleri Rudaz