II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.230/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_230/2012
Urteil vom 24. September 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Zähndler.
Verfahrensbeteiligte
Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA), Beschwerdeführerin, vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Jörg Sprecher,
gegen
Politische Gemeinde Lindau, Gemeinderat, Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Peter Rütimann und Franziska Geser-Schluchter, Rechtsanwälte,
Bezirksrat Pfäffikon (ZH).
Gegenstand
Wasseranschlussgebühren,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Kammer, vom 26. Januar 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a Am 23. Februar 2006 erteilte die Baukommission Lindau der A.________ AG die
Baubewilligung für acht Mehrfamilienhäuser. Nach Erteilung der Bewilligung
wurde das betreffende Grundstück an die B.________ GmbH und die C.________ AG
verkauft, welche sich zur Einfachen Gesellschaft "D.________"
zusammengeschlossen hatten.
Am 30. August 2006 erteilte die Baukommission Lindau die
Wasseranschlussbewilligung für das genannte Bauprojekt und setzte hierfür eine
Gebühr in Höhe von Fr. 2'000.-- für jedes der acht Mehrfamilienhäuser sowie von
Fr. 3'500.-- für einen Kunden (d.h. insgesamt Fr. 19'500.--) zuzüglich
Mehrwertsteuer fest. Gegen die Verfügung wurde kein Rechtsmittel ergriffen und
die Abgabe wurde bezahlt.
Am 11. Dezember 2006 veräusserten die B.________ GmbH und die C.________ AG das
Grundstück an die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) und
schlossen mit dieser gleichzeitig einen Totalunternehmervertrag über die
Errichtung von acht Mehrfamilienhäusern samt Tiefgarage.
A.b Am 30. Juli 2009 widerrief der Gemeinderat Lindau die Verfügung der
Baukommission vom 30. August 2006, soweit es die Höhe der verlangten
Wasseranschlussgebühren anbelangte. Neu auferlegte er der B.________ GmbH und
der C.________ AG Wasseranschlussgebühren in Höhe von Fr. 184'000.-- zuzüglich
Mehrwertsteuer (total Fr. 188'416.--). Diese setzen sich zusammen aus der
Grundgebühr von Fr. 2'000.-- für jedes der acht Mehrfamilienhäuser sowie von
Fr. 3'500.-- für jeden der 48 Kunden, d.h. für jeden Erwerber der 48 einzelnen
Wohneinheiten. Die B.________ GmbH und die C.________ AG rekurrierten hiergegen
ohne Erfolg beim Bezirksrat Pfäffikon. Jedoch hiess das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich mit Urteil vom 11. Februar 2010 eine gegen den Rekursentscheid
eingereichte Beschwerde gut, da die B.________ GmbH und die C.________ AG zum
Zeitpunkt der Fälligkeit der Gebühren nicht mehr Grundeigentümer waren.
A.c Als Folge des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 11. Februar 2010 fällte
der Gemeinderat Lindau am 27. Oktober 2010 einen neuen Beschluss, mit welchem
er die Wasseranschlussgebühr abermals auf Fr. 188'416.-- (inkl. Mehrwertsteuer)
festlegte und diese nun unter Abzug der bereits bezahlten Gebühr in Höhe von
Fr. 19'968.-- der SUVA als neuer Grundeigentümerin auferlegte.
B.
Gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 27. Oktober 2010 rekurrierte die SUVA
ohne Erfolg beim Bezirksrat Pfäffikon. Gegen den negativen Rekursentscheid
beschwerte sie sich sodann beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses
wies die Beschwerde mit Urteil vom 26. Januar 2012 ab.
C.
Mit Eingabe vom 9. März 2012 führt die SUVA Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragt im
Wesentlichen die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 26. Januar
2012.
Während der Bezirksrat Pfäffikon auf eine Vernehmlassung verzichtet, schliessen
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie die Gemeinde Lindau auf
Abweisung der Beschwerde.
Mit Verfügung vom 15. März 2012 lehnte der Präsident der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichtes das Gesuch der SUVA um
Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit dem ordentlichen Rechtsmittel der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen
werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90
BGG). Die Beschwerdeführerin ist gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zur Ergreifung
dieses Rechtsmittels legitimiert; auf die form- und fristgerecht (Art. 42 Abs.
2 und Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Art. 51 des Reglements der Gemeinde Lindau vom 27. Juni 2005 über die Abgabe
von Wasser durch die Gemeindewasserversorgung (Wasserreglement) lautet
auszugsweise wie folgt:
Art. 51 - Anschlussgebühren
Für den Anschluss an die Wasserversorgung und die Mitbenützung der bestehenden
Wasserversorgungsanlagen wird eine einmalige Anschlussgebühr erhoben:
Die Anschlussgebühr besteht aus einer Grundgebühr pro Hauptgebäude und einer
Gebühr pro Kunde.
Als Hauptgebäude gelten Ein-, Doppel- und Reiheneinfamilienhäuser,
Mehrfamilienhäuser oder Gewerbe- und Industriebauten. (...)
Als Kunden gelten räumliche und wirtschaftliche Einheiten (z.B. Wohnungen,
Gewerbe, Dienstleistungsbetriebe etc.).
(...)
Aufgrund der obenstehenden Bestimmung erhellt ohne Weiteres, dass die
ursprüngliche Verfügung der Baukommission Lindau vom 30. August 2006, welche
ungeachtet der Anzahl Wohneinheiten von einem einzigen Kunden ausging, auf
einer fehlerhaften Anwendung des Wasserreglements beruhte und somit an einem
ursprünglichen Mangel litt. Dies wird denn von der Beschwerdeführerin auch
nicht in Abrede gestellt. Umstritten und somit im Nachfolgenden zu prüfen ist
dagegen, ob die Gemeinde Lindau diese Verfügung bezüglich der verlangten
Anschlussgebühr widerrufen und eine neue Berechnung der Abgabe vornehmen
durfte.
3.
3.1 Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass die Voraussetzungen eines
Widerrufs einer formell rechtskräftigen Verfügung der Gemeinde gesetzlich
geregelt würden. Aus diesem Grund beurteilt sich die Zulässigkeit des Widerrufs
nach den Anforderungen des Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV),
welche von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aufgestellt werden (BGE 137 I
69 E. 2.3 S. 71 f. mit Hinweisen). Hierauf beruft sich die Beschwerdeführerin
und rügt, der erfolgte Widerruf der Gebührenverfügung vom 30. August 2006
verstosse gegen ihren verfassungsmässigen Anspruch auf Schutz des Vertrauens.
3.2 Praxisgemäss scheidet ein Widerruf aus, wenn das Interesse der
Rechtssicherheit jenem an der richtigen Anwendung des Rechts vorgeht. So
verhält es sich in der Regel, wenn eine Verfügung in einem Verfahren ergangen
ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und
gegeneinander abzuwägen waren oder wenn der Private von einer ihm durch die
Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat (BGE 137 I 69 E.
2.3 S. 71 f.). Aus diesem Grund gelten namentlich Steuerveranlagungen nach
Eintritt der (formellen) Rechtskraft grundsätzlich als unabänderlich, zumal sie
in einem Verfahren ergehen, in dem der Sachverhalt besonders eingehend
untersucht wird und sie das Steuerrechtsverhältnis ähnlich einem Urteil für
einen zeitlich abgeschlossenen und einmaligen Sachverhalt regeln (BGE 121 II
273 E. 1a/bb S. 277). Neben den Steuerveranlagungen werden in der Praxis aber
auch Gebührenverfügungen grundsätzlich als unwiderruflich angesehen, zumal
dann, wenn die Abgaben bereits bezahlt sind (Urteile 2C_810/2010 und 2C_765/
2010 vom 20. September 2011 E. 3.2 und E. 3.3 betreffend Wasser- und
Kanalisationsanschlussgebühren; vgl. auch Urteil 2C_452/2010 vom 22. August
2011 E. 2.6 betreffend Erschliessungsbeiträge).
4.
4.1 Mit der aufgezeigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum
Vertrauensschutz setzt sich der angefochtene Entscheid nur unzureichend
auseinander: Die Vorinstanz hält zwar an sich zutreffend fest, dass eine
Interessenabwägung zwischen der richtigen Anwendung des objektiven Rechts und
der Wahrung der Rechtssicherheit vorzunehmen sei, doch äussert sie sich nicht
substantiiert zur spezifischen Kasuistik im Abgaberecht. In Erwägung 3.2 des
angefochtenen Entscheids nimmt das Verwaltungsgericht wohl auf die Urteile
2C_452/2010 und 2C_765/2010 Bezug und erkennt, dass das Bundesgericht dort die
Abgabeverfügungen als unabänderlich betrachtete. Indes legt die Vorinstanz
nicht dar, inwiefern der vorliegend zu beurteilende Fall anders gelagert sein
soll als die Konstellationen in den genannten Urteilen, welche u.a. ebenfalls
Wasseranschlussgebühren betrafen.
4.2 Immerhin weist die Vorinstanz darauf hin, dass sich das Formular, welches
für ein Wasseranschlussgesuch verwendet wird, massgebend von einer
Steuererklärung unterscheide: Letztere umfasse das gesamte steuerbare Einkommen
und Vermögen minutiös anhand zahlreicher Unterpositionen, was einen direkten
Schluss auf die zu erwartende Steuer zulasse. Das Anschlussgesuchsformular
erfasse dagegen nur allgemeine Angaben zum Bauprojekt sowie den Hinweis auf die
beizulegenden Projektpläne. Nicht speziell erhoben würden darin aber die Anzahl
der Hauptgebäude oder die Anzahl der Wohnungen bzw. Kunden. Erst diese Angaben
- so das Verwaltungsgericht weiter - erlaubten es aber dem
Verfügungsadressaten, auf die zu veranlagende Gebühr zu schliessen. Die
Vorinstanz geht daher davon aus, dass es gar nicht zum vorliegend streitigen
Widerruf gekommen wäre, wenn die Erhebung der massgebenden Daten in einer
vergleichbar förmlichen Weise wie in einem Steuerveranlagungsverfahren
stattgefunden hätte, da der Berechnungsfehler der Behörde diesfalls durch den
korrekten Hinweis der Bauherrschaft auf die tatsächliche Anzahl der erstellten
Wohnungen verhindert worden wäre.
4.3 Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts überzeugen im Ergebnis nicht: Es
trifft zwar zu, dass der Detaillierungsgrad des Formulars für das
Wasseranschlussgesuch geringer ist als bei einer Steuererklärung. Das von der
Gemeinde eingereichte Musterformular erfragt in seiner aktuellen Fassung
(Ausgabe 9. August 2010) bloss Angaben zur Bauherrschaft, zum Grundeigentümer
und zum Projektverfasser sowie die Gebäudeversicherungsnummer, die
Grundbuchnummer und die Bezeichnung des konkreten Bauprojekts. Massgeblich ist
jedoch, dass dem Formular umfassende Unterlagen beizulegen sind, insbesondere
ein Situationsplan 1:500 (Baueingabe), Grundrisspläne (Untergeschoss und
Erdgeschoss) sowie Schnitte und Fassadenansichten. Ein einfacher Blick auf die
eingereichten Unterlagen hätte mithin genügt, um zu erkennen, dass eine grosse
Zahl von Wohnungen erstellt wird. Ausschlaggebend ist im vorliegenden Fall
sodann ein weiterer Umstand: Die Baukommission hat hier nicht nur den
Wasseranschluss bewilligt und die entsprechende Gebühr festgelegt, sondern rund
sechs Monate zuvor auch die Baubewilligung für die acht Mehrfamilienhäuser
erteilt. Es ist daher davon auszugehen, dass die Baukommission über sämtliche
Einzelheiten des konkreten Bauprojekts bestens im Bilde war. Dass das von der
Gemeinde erstellte Formular generell unzureichend wäre und stets zu einem
ungenügenden Informationsstand führen würde, ist nicht ersichtlich und wäre im
Übrigen ihr selbst anzulasten, hätte sie es doch in der Hand, allfällige
Unklarheit durch eine Neugestaltung des Formulars aus der Welt zu schaffen.
5.
5.1 Nach dem hiervor Ausgeführten ist die von der Baukommission Lindau
erlassene Verfügung gemäss der bundesgerichtlichen Praxis prinzipiell als
unwiderrufbar anzusehen. Daran ändert der Hinweis des Verwaltungsgerichts
grundsätzlich nichts, dass ein beachtliches öffentliches Interesse an einer
rechtsgleichen Anwendung der kommunalen Gebührenregelung bestehe, weil
lediglich 11 % der an sich geschuldeten Gebühr (Fr. 19'500.-- von Fr.
184'000.--) abgegolten worden seien: Der Schutz des berechtigten Vertrauens
muss in der vorliegenden Konstellation vorgehen, könnte der Vertrauensschutz
doch ansonsten regelmässig mit dem Argument der rechtsgleichen Behandlung der
Grundeigentümer aus den Angeln gehoben und seines Gehaltes auf diese Weise
weitgehend entleert werden (Urteil 2C_452/2010 vom 22. August 2011 E. 2.6 in
fine). Es ist gerade das Wesen des Grundsatzes von Treu und Glauben, dem
berechtigten Vertrauen eines Privaten in staatliches Handeln ausnahmsweise
Vorrang einzuräumen gegenüber einer gesetzeskonformen und damit rechtsgleichen
Behandlung. Soweit die Vorinstanz in diesem Zusammenhang ein "eklatantes
Ungleichgewicht zwischen Leistung und Gegenleistung" erkennt, ist dies aber
nichtsdestotrotz von potenzieller Bedeutung: Bei rechtskräftigen
Steuerveranlagungen lässt die Rechtsprechung nämlich eine nachträgliche
Abänderung zu Ungunsten des Steuerpflichtigen ausnahmsweise auch bei Fehlen von
Revisionsgründen zu, wenn der Fehler auf ein offensichtliches Versehen der
Steuerbehörde zurückzuführen ist und für den Steuerpflichtigen ohne Weiteres
erkennbar war (Urteile 2P.262/2002 vom 22. April 2003 E. 2.3; 2A.508/2002 vom
4. April 2003 E. 2.2). Zu prüfen bleibt mithin, ob die Mangelhaftigkeit der
Verfügung im hier zu beurteilenden Fall für den ursprünglichen
Verfügungsadressaten offenkundig war und es sich deshalb rechtfertigt, den
Widerruf zuzulassen.
5.2 Diesbezüglich erwog das Verwaltungsgericht in Erwägung 5.5 des
angefochtenen Entscheids, die damaligen Verfügungsadressaten hätten bei
Konsultation von Art. 51 des kommunalen Wasserreglements leicht erkennen
können, dass die Wasseranschlussgebühren zu tief veranlagt worden waren.
Jedoch hielt die Vorinstanz auch fest, dass der Fehler ohne Beizug des
Wasserreglements selbst für professionelle Bauherrschaften keineswegs
offensichtlich gewesen sei, zumal die Wasseranschlussgebühren in den
zürcherischen Gemeinden sehr unterschiedlich ausgestaltet seien. Eine ähnliche
Grössenordnung der Gebühren wäre allenfalls dann gegeben, wenn die Gemeinden
beispielsweise allein auf den Gebäudeversicherungswert abstellen würden. Indes
stelle es das kantonale Recht den Gemeinden gerade frei, ob sie die Kosten für
den Bau und die Benutzung der öffentlichen Wasserversorgung über eine
Kombination von Erschliessungsbeiträgen, Anschluss- und Benutzungsgebühren oder
lediglich über eine Verbindung von Anschluss- und Benutzungsgebühren oder gar
ausschliesslich über Benutzungsgebühren finanzieren wollten. Die kantonale
Baudirektion und das kantonale Gemeindeamt würden jenen Gemeinden mit
rückläufiger Neubautätigkeit ausserdem dazu raten, auf Anschlussgebühren
künftig gänzlich zu verzichten und den Betrieb und den Unterhalt ihrer
Wasserversorgungsanlagen nur mittels Benutzungsgebühren zu bestreiten.
Weiter zog das Verwaltungsgericht in Betracht, dass in der Verfügung der
Baukommission der Gemeinde Lindau vom 30. August 2006 nicht nur die Gebühren
für den Wasseranschluss (in Höhe von Fr. 19'500.--) sondern auch
Erschliessungsbeiträge und die Bauwasserbezugsgebühren festgesetzt worden
seien, woraus immerhin ein Gesamtbetrag von Fr. 100'218.35 resultiert habe.
5.3 Diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts hält die Beschwerdegegnerin in
ihrer Vernehmlassung entgegen, die Verfügung vom 30. August 2006 weise
sämtliche Gebühren detailliert aus und die ursprünglichen Adressaten seien
somit nicht darauf angewiesen gewesen, aus der Gesamtsumme (Fr. 100'218.35)
abzuleiten, ob die Anschlussgebühr richtig berechnet worden sei. Im Übrigen
zeige der Kostenvoranschlag, welcher die Einfache Gesellschaft "D.________" für
die SUVA erstellt habe, dass die Anschlussgebühren von den
Projektverantwortlichen schon im Voraus berechnet und insgesamt, d.h. für alle
Medien, mit Fr. 484'000.-- veranschlagt worden seien.
5.4 Die Einwendungen der Beschwerdegegnerin dringen nicht durch: Dass in der
Verfügung vom 30. August 2006 sowohl die Gebühren für den Wasseranschluss als
auch die Erschliessungsbeiträge und die Bauwasserbezugsgebühren einzeln
ausgewiesen wurden, kann nichts daran ändern, dass die Differenz zwischen der
reglementarisch geschuldeten und der effektiv fakturierten
Wasseranschlussgebühr aufgrund der anschliessenden Zusammenrechnung der
verschiedenen Abgaben weniger gut erkennbar gewesen ist, als wenn die
entsprechende Rechnungsstellung separat erfolgt wäre. Ins Leere geht sodann der
Hinweis auf den Kostenvoranschlag: Zum einen hat die Beschwerdegegnerin selbst
eingeräumt, der Budgetposten in Höhe von Fr. 484'000.-- beinhaltete sämtliche
Anschlussgebühren, d.h. nicht nur jene für Wasser; insofern erscheint es von
vornherein schwierig, Rückschlüsse auf die von den Projektverantwortlichen
eingeplanten Wasseranschlussgebühren zu ziehen, zumal der Budgetposten keine
entsprechende Aufschlüsselung enthält und es entgegen der Ansicht der
Beschwerdegegnerin auch nicht gerichtsnotorisch ist, dass für Elektro- und
Medienanschlüsse überhaupt keine Anschluss- bzw. Einkaufsgebühren erhoben
werden. Zum anderen datiert der Kostenvoranschlag vom 27. November 2006, d.h.
er wurde erst nach Erlass der Verfügung vom 30. August 2006 erstellt: Es ist
daher fraglich, ob es sich bei den darin enthaltenen (Wasser-)anschlussgebühren
überhaupt noch um eine im Voraus vorgenommene Schätzung bzw. Berechnung
handelt, wie dies die Beschwerdegegnerin behauptet, oder ob in diesem
Kostenvoranschlag nicht viel eher die bereits veranlagten und bezahlten
Gebühren gemäss der Verfügung vom 30. August 2006 berücksichtigt wurden.
5.5 Bei dieser Sachlage ist der Einschätzung des Verwaltungsgerichts
zuzustimmen, dass der Veranlagungsfehler für die ursprünglichen
Verfügungsadressaten jedenfalls nicht offensichtlich war. Aus diesem Grund
besteht kein Anlass, von der grundsätzlichen Unwiderrufbarkeit der hier im
Streit liegenden Gebührenverfügung abzuweichen.
6.
Gemäss den obigen Erwägungen steht fest, dass die Gemeinde Lindau ihre
Verfügung vom 30. August 2006 nicht widerrufen und die verlangte
Wasseranschlussgebühr nicht neu festlegen durfte. Dies führt zur Gutheissung
der Beschwerde und zur ersatzlosen Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Auf
die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin muss bei diesem Ergebnis nicht weiter
eingegangen werden.
Dem Ausgang des Verfahrens folgend, sind die bundesgerichtlichen Kosten der
Gemeinde Lindau aufzuerlegen, welche durch ihr Handeln Vermögensinteressen
verfolgte (Art. 66 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 66 Abs. 4 BGG e contrario). Ebenso
hat die Gemeinde Lindau der SUVA für das bundesgerichtliche Verfahren eine
Parteientschädigung zu entrichten (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Zur
Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen
Verfahrens ist die Sache überdies an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
zurückzuweisen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 26. Januar 2012 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass
der Verfügung der Baukommission Lindau vom 30. August 2006 materielle
Rechtskraft zukommt und eine nachträgliche Abänderung unzulässig ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden der Gemeinde Lindau auferlegt.
3.
Die Gemeinde Lindau hat der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.-- zu
entrichten.
4.
Zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen
Verfahrens wird die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten sowie dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. September 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Zähndler