II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.218/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_218/2012
Arrêt du 25 juillet 2012
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges Zünd, Président,
Aubry Girardin et Stadelmann.
Greffier: M. Addy.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
tous les trois représentés par Me Alain Thévenaz, avocat,
recourants,
contre
Conseil communal de Vaulion,
représenté par Me François Boudry, avocat,
Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud.
Objet
Taxe unique de construction d'équipement général hors zone à bâtir,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour
constitutionnelle, du 7 février 2012.
Faits:
A.
A l'été 2004, la Commune de Vaulion (ci-après: la Commune) a mis à l'enquête
publique la construction de plusieurs collecteurs d'eaux usées afin de
permettre le raccordement à la station d'épuration (STEP) d'une vingtaine
d'habitations situées en dehors de la zone à bâtir. Les travaux ont été
réalisés en 2007 et il était initialement prévu que leur coût, d'un montant
1'291'000 fr., serait réparti entre les différents propriétaires bénéficiant
des nouveaux équipements par une taxe unique par tête de 29'000 fr., sous
déduction d'une subvention de 10'000 fr. pour les propriétaires domiciliés sur
la Commune. A.________, B.________ et C.________, tous les trois propriétaires
d'une résidence secondaire située hors de la zone à bâtir, ont refusé de
s'acquitter de la contribution demandée, en se prévalant de l'absence de base
légale à ce sujet dans le règlement communal du 22 avril 2002 sur l'évacuation
et l'épuration des eaux (ci-après: le règlement communal 2002). Le 24 juin
2010, la Commune a adopté un nouveau règlement sur l'évacuation et l'épuration
des eaux (ci-après: le règlement communal 2010) qui a été partiellement annulé
par la Cour constitutionnelle du canton de Vaud à la requête des prénommés,
dont les parcelles ont finalement été raccordées au réseau à fin avril 2011.
Entre-temps, le 31 mars 2011, la Commune a derechef édicté un nouveau règlement
sur l'évacuation et l'épuration des eaux (ci-après: le règlement communal
2011). Approuvé par le canton le 14 juin 2011, ce texte prévoit l'abrogation
des règlements communaux antérieurs et son entrée en vigueur le 1er janvier
2011 (art. 57 et 58 du règlement communal 2011); il instaure notamment la
perception d'une "taxe unique de construction d'équipement général hors zone"
(ci-après citée: la taxe unique) dans les termes suivants:
"Art. 42.- En cas de raccordement d'un bâtiment hors zone au réseau communal,
le propriétaire paie une taxe servant au remboursement des dépenses encourues
par la commune pour la réalisation de l'équipement général hors zone
(collecteurs, ouvrages spéciaux, etc.) le concernant directement, conformément
aux annexes 1 et 3."
B.
Par requête du 11 juillet 2011, A.________, B.________ et C.________ ont
demandé à la Cour constitutionnelle de réformer le règlement communal 2011 et
ses annexes, en ce sens que ces textes n'entrent en vigueur qu'à la date de
leur approbation par le canton, soit le 14 juin 2011. Les intéressés
soutenaient que l'entrée en vigueur du règlement précité au 1er janvier 2011
violait le principe interdisant la rétroactivité des lois, en mettant à leur
charge une contribution (la taxe unique) adoptée après le raccordement de leur
résidence secondaire au réseau à la fin du mois d'avril 2011.
Par arrêt du 7 février 2012, la Cour constitutionnelle a rejeté la requête,
estimant que le prélèvement de la taxe litigieuse constituait un cas de
rétroactivité improprement dite autorisé par la Constitution fédérale selon la
jurisprudence rendue en la matière par le Tribunal fédéral; au surplus, les
juges cantonaux ont considéré que les conditions permettant de prévoir un effet
rétroactif (proprement dit) dans la loi étaient réunies dans le cas d'espèce
(base légale, intérêt public, etc.).
C.
A.________, B.________ et C.________ forment un recours en matière de droit
public contre l'arrêt précité de la Cour constitutionnelle. Ils se plaignent
uniquement de la violation du principe de l'interdiction de la rétroactivité
des lois et concluent à la réforme de l'arrêt attaqué, en ce sens qu'il soit
dit que l'art. 42 du règlement communal 2011 et ses annexes n'entrent en
vigueur que le 14 juin 2011, date de l'approbation de ces textes par le canton;
subsidiairement, ils requièrent l'annulation de l'art. 58 du règlement communal
2011 fixant la date de l'entrée en vigueur dudit règlement au 1er janvier 2011.
La Commune conclut au rejet du recours "avec dépens". Le Service des eaux, sols
et assainissement du canton de Vaud conclut également au rejet du recours,
tandis que la Cour constitutionnelle a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il
contrôle donc librement la recevabilité des recours déposés devant lui (ATF 136
II 470 consid. 1 p. 472 et les arrêts cités).
1.1 Le Tribunal fédéral connaît par la voie du recours en matière de droit
public des recours (dits abstraits) contre les actes normatifs cantonaux (art.
82 let. b LTF), dont font partie les actes normatifs édictés par les communes
dès leur approbation par l'autorité cantonale (cf. arrêt 2C_88/2009 du 19 mars
2010 consid. 1.1 et les références citées). Lorsque, comme dans le canton de
Vaud (cf. ATF 133 I 49 consid. 2.1 p. 51), la conformité du droit cantonal au
droit supérieur peut faire l'objet d'un contrôle abstrait devant une
juridiction cantonale statuant en unique instance, les décisions prises par
cette autorité peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral (cf. art. 86
al. 1 let. d et al. 2 LTF en lien avec l'art. 87 al. 2 LTF). L'arrêt litigieux
rendu par la Cour constitutionnelle peut donc faire l'objet d'un recours en
matière de droit public.
1.2 Les recourants ont participé à la procédure cantonale; en outre, ils ont un
intérêt digne de protection à obtenir l'annulation ou la modification des
dispositions réglementaires attaquées qui leur seront potentiellement
applicables en leur qualité de propriétaires d'une résidence secondaire dans la
Commune. Ils ont donc qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.3 Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du
droit fédéral (art. 95 let. a LTF), qui comprend les droits (et les principes)
de nature constitutionnelle, notamment le principe de l'interdiction de la
rétroactivité des lois (cf. arrêt 2C_797/2009 du 20 juillet 2010, consid. 4.1
et les références citées). En revanche, sauf dans les cas - non pertinents en
l'espèce - expressément prévus à l'art. 95 let. c à e LTF, le recours en
matière de droit public ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal
en tant que tel. Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application du
droit cantonal viole une norme constitutionnelle, comme la protection contre
l'arbitraire prévue à l'art. 9 Cst. (ATF 135 III 513 consid. 4.3 p. 521 s.).
1.4 Pour le surplus, le recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1
LTF) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 et 106 al. 2 LTF). Il
est donc recevable, sous réserve de respecter les exigences légales de
motivation exposées ci-après.
1.5 Le Tribunal fédéral examine d'office l'application du droit fédéral (art.
106 al. 1 LTF), sauf la violation des droits fondamentaux qu'il appartient au
recourant d'invoquer et de motiver d'une manière suffisante en vertu de l'art.
106 al. 2 LTF (cf. ATF 137 V 57 consid. 1.3 p. 60; ATF 136 I 65 consid. 1.3.1
p. 68; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254). A cet égard, l'acte de recours doit,
sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits
constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi
consiste la violation (ATF 135 III 232 consid. 1.2 p. 234). En particulier, le
recourant qui se plaint d'arbitraire est tenu de dire en quoi la décision
attaquée ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait
insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (cf. ATF 133 II 396
consid. 3.2 p. 400 et les arrêts cités).
2.
Lorsqu'il est appelé à statuer sur un recours en matière de droit public dirigé
contre un acte normatif cantonal, le Tribunal fédéral n'annule les dispositions
attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit
constitutionnel invoqué ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait
craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon
contraire au droit supérieur (cf. ATF 137 I 31 consid. 2 p. 39 s.; 135 II 243
consid. 2 p. 248; 134 I 293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86). En
effet, dans le cadre d'un recours abstrait, le Tribunal fédéral s'impose une
certaine retenue au égard notamment des principes issus du fédéralisme et de la
proportionnalité. Il se borne à examiner si, d'après les principes
d'interprétation reconnus, la norme mise en cause peut se voir attribuer un
sens compatible avec les dispositions du droit supérieur. Pour en juger, il
tient notamment compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la
possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une
protection juridique suffisante, et des circonstances concrètes dans lesquelles
ladite norme sera appliquée (ATF 135 II 243 consid. 2 p. 248; 129 I 12 consid.
3.2 p. 15; 128 I 327 consid. 3.1 p. 334 s.).
3.
3.1 Les recourants se plaignent uniquement du fait que l'art. 42 du règlement
communal 2011 violerait le principe de l'interdiction de la rétroactivité des
lois.
3.2 Liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l'interdiction
de la rétroactivité des lois - notamment fiscales - résulte du droit à
l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de l'arbitraire et de la
protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst. Cette interdiction fait
obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son
entrée en vigueur (cf. ATF 120 Ia 1 consid. 4b p. 8; 104 Ia 167 consid. 2 p.
169 s.; 104 Ib 205 consid. 6 p. 219), sous réserve de certaines exceptions
(base légale, intérêt public, etc.; cf. ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p. 186; 119
Ib 103 consid. 5 p. 109 s.; 102 Ia 69 consid. 3 p. 72). Il n'y a toutefois pas
de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un
état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au
moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité
improprement dite est en principe admise, sans préjudice du respect des droits
acquis (cf. ATF 122 II 113 consid. 3b/dd p. 124; 122 V 405 consid. 3b p. 408
s.).
3.3 Se référant à des arrêts du Tribunal fédéral (ATF 97 I 337 consid. 2a
consid. 2a et 92 I 450 consid. 4; arrêts 2C_341/2009 du 17 mai 2010 consid. 5.1
et 2P.45/2003 du 28 août 2003 consid. 5.3), la Cour constitutionnelle considère
qu'un règlement communal peut prévoir, à certaines conditions, de financer de
nouvelles installations d'évacuation des eaux usées par l'adoption d'une taxe
prélevée non seulement sur les immeubles qui se raccordent au réseau après
l'introduction de ladite taxe, mais également sur les immeubles déjà raccordés
au réseau avant que la nouvelle taxe ne soit introduite; il suffit que cette
dernière soit prélevée auprès de tous les propriétaires concernés par les
améliorations apportées au réseau et que les taxes éventuellement déjà versées
dans le passé puissent être portées en déduction de la nouvelle contribution
demandée; chaque propriétaire contribue ainsi à parts égales au financement du
réseau et il n'y a pas de rétroactivité proprement dite. Les premiers juges ont
constaté que, par rapport à la situation antérieure, les équipements réalisés
en 2007 par la Commune représentaient pour les recourants une "prestation
nouvelle", puisqu'ils permettaient de raccorder à la STEP leur résidence
secondaire située en dehors de la zone à bâtir. En conséquence de la
jurisprudence citée en préambule du présent considérant, la Cour
constitutionnelle a jugé que la taxe unique litigieuse était due par les
propriétaires qui, à l'instar des recourants, étaient déjà raccordés au réseau
avant l'introduction de cette contribution.
3.4 Les recourants ne contestent pas l'interprétation que les premiers juges
ont faite des références de jurisprudence précitées du Tribunal fédéral pour
conclure à l'absence de rétroactivité proprement dite de la taxe unique. En
particulier, ils admettent, sur le principe, qu'une collectivité publique
puisse financer de nouvelles installations d'évacuation des eaux usées par le
prélèvement d'une taxe introduite après la réalisation de telles installations
pour autant que tous les bénéficiaires des nouveaux équipements soient appelés
à contribution, sans égard au fait que leur raccordement au réseau soit
antérieur ou postérieur à l'adoption de la nouvelle taxe. Les recourants
soutiennent toutefois que la jurisprudence en cause tombe à faux dans le cas
particulier, car l'art. 42 du règlement communal 2011 prévoit le prélèvement de
la taxe litigieuse "en cas de raccordement" au réseau communal; ils déduisent
de ces termes que seuls seraient visés par la nouvelle taxe les immeubles dont
le raccordement est postérieur à la date d'entrée en vigueur du règlement
litigieux (le 1er janvier 2011), à l'exception de ceux déjà raccordés à cette
date; ils soulignent que leur interprétation est renforcée par l'art. 42 de
l'annexe no 1 au règlement communal 2011, dont la teneur est la suivante:
"Lorsqu'un bâtiment situé hors zone se raccorde au réseau communal, le
propriétaire paye une taxe servant au remboursement des dépenses encourues par
la Commune pour la réalisation de l'équipement général hors zone le concernant
(...)".
3.5 Il est vrai que la formulation de l'art. 42 du règlement communal 2011, lue
conjointement avec l'art. 42 de l'annexe no 1, est ambiguë, et que la première
interprétation de ces dispositions qui vient à l'esprit est que le fait
générateur de la contribution tient plutôt, comme le soutiennent les
recourants, dans l'action de se raccorder au réseau, que dans le fait d'être
raccordé au réseau: en effet, l'utilisation, dans l'annexe no 1, du présent de
l'indicatif pour indiquer quand un propriétaire doit payer la taxe (soit
lorsque son bâtiment "se raccorde"), plaide davantage pour interpréter
l'expression "en cas de raccordement" dans le sens étroit indiqué par les
recourants que dans le sens plus large retenu par la Cour constitutionnelle. En
procédure fédérale, la Commune a toutefois expressément confirmé qu'elle
partageait l'interprétation des premiers juges, à savoir que l'art. 42 du
règlement communal 2011 vise bien à imposer tous les propriétaires d'immeuble
(s) raccordé(s) au réseau communal, sans égard au point de savoir si le
raccordement est intervenu avant ou après l'entrée en vigueur dudit règlement.
Or, une telle interprétation n'apparaît pas insoutenable au regard du texte peu
clair de la loi, étant rappelé que, selon la jurisprudence, il n'y a pas
arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle retenue par l'autorité
attaquée paraît concevable, voire préférable (cf. ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5
et les arrêts cités) et que, saisi d'un recours abstrait, le Tribunal fédéral
n'annule le droit cantonal que si celui-ci ne se prête à aucune interprétation
conforme au droit constitutionnel (cf. supra consid. 2). Au surplus, les
recourants n'entreprennent pas de démontrer l'arbitraire de l'interprétation
litigieuse dans le cas d'espèce. Ils se contentent d'affirmer qu'il "n'a jamais
été question que la Commune taxe l'ensemble des propriétaires hors zone à
bâtir, mais seulement ceux qui se raccordent au réseau communal depuis l'entrée
en vigueur du nouveau règlement." Il est douteux que cette motivation réponde
aux exigences prévues en la matière à l'art. 106 al. 2 LTF en lien avec le
grief tiré de l'arbitraire (cf. supra consid. 1.5).
Quoi qu'il en soit, l'argumentation des recourants, qui prête à la Commune
l'intention d'exonérer du paiement de la taxe litigieuse les immeubles
raccordés avant le 1er janvier 2011, procède d'une lecture des faits contraire
aux constatations cantonales et aux pièces du dossier. Il apparaît en effet que
le règlement communal 2010, partiellement annulé par la Cour constitutionnelle
à la requête des recourants, prévoyait déjà à son art. 44, comme l'ont souligné
les premiers juges dans l'arrêt attaqué, le prélèvement d'une taxe destinée à
financer les travaux réalisés en 2007; or, bien qu'elle fût conçue sous la
forme d'une taxe annuelle (et non unique), cette contribution devait, à rigueur
de sa lettre, être mise à la charge des propriétaires de "tout bâtiment
raccordé directement ou indirectement aux collecteurs (...) dans la zone à
bâtir ou hors de celle-ci (afin de couvrir) les frais de construction, de
rénovation ou de transformation des installations (...)"; l'art. 44 du
règlement communal 2010 précisait que les frais de construction ou de
rénovation pouvaient faire l'objet d'un accord avec la commune portant sur un
versement unique et que les propriétaires de nouvelles constructions ou de
constructions existantes qui se raccorderaient à un réseau des canalisations
communales existant paieraient également cette taxe et financeraient "de la
même manière que les autres propriétaires raccordés, l'amortissement et les
intérêts des sommes investies par la commune". Les recourants ne sauraient dès
lors prétendre qu'il n'avait jamais été question, avant l'adoption du règlement
2011, de taxer tous les immeubles raccordés au réseau pour financer les travaux
réalisés en 2007. Les faits démontrent au contraire que la Commune a toujours
eu cette intention, sans égard au fait que le raccordement des immeubles
concernés au réseau fût antérieur ou postérieur à l'introduction de la taxe.
Au reste, il ressort des déterminations déposées par la Commune dans le cadre
des procédures cantonale et fédérale, qu'avant l'adoption du règlement 2011
litigieux, tous les propriétaires ayant bénéficié des travaux réalisés en 2007
avaient conclu avec la Commune une convention prévoyant le montant de leur
participation au financement des nouvelles installations, à l'exception des
recourants qui avaient refusé de signer les conventions proposées en se
prévalant de l'absence de base légale (suffisante) pour exiger leur mise à
contribution. Pas plus devant la Cour constitutionnelle qu'en procédure
fédérale les recourants n'ont contesté ces allégués qui sont au surplus étayés
par des pièces au dossier (notamment des copies de conventions), si bien qu'on
peut les tenir pour établis (cf. art. 105 al. 2 LTF).
3.6 Dans ces conditions, les premiers juges pouvaient sans arbitraire retenir,
comme ils l'ont fait, que la taxe litigieuse vise bien tous les propriétaires
bénéficiant des travaux réalisés en 2007, y compris ceux dont le raccordement
au réseau est antérieur à l'adoption de l'art. 42 du règlement 2011 le 1er
janvier 2011. Une telle interprétation est en effet compatible avec la lettre
de cette norme règlementaire et correspond aux intentions clairement exprimées
en procédure fédérale par la Commune, intentions qui sont par ailleurs
corroborées par les dispositions prises par cette dernière dans le passé
(signature de conventions avec les autres propriétaires concernés; règlement
communal 2010 instaurant une taxe annuelle à la charge de tous les
propriétaires d'un immeuble raccordé au réseau, sans égard au moment du
raccordement). On ignore si les propriétaires des immeubles raccordés au réseau
avant l'adoption de la taxe ont déjà versé des contributions, par exemple sur
la base des conventions passées. Le cas échéant, de telles contributions
devront, conformément à la jurisprudence, être déduites de la (nouvelle) taxe.
Rien n'indique toutefois que tel ne sera pas le cas et les recourants ne le
prétendent pas, leur argumentation se limitant, comme on l'a vu, à soutenir de
manière infondée qu'ils sont les seuls propriétaires appelés à contribution.
L'art. 42 du règlement 2011 peut donc être interprété d'une manière qui permet
de conclure à l'existence d'une rétroactivité improprement dite admise par la
Constitution fédérale selon jurisprudence exposée par la Cour constitutionnelle
(cf. supra consid. 3.3) et non contestée par les recourants (supra consid. 3.4
in initio). Dans cette mesure, le grief soulevé par les recourants doit être
écarté, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les conditions pour prévoir un
effet rétroactif proprement dit sont réunies.
4.
Il suit de ce qui précède que le recours, mal fondé, doit être rejeté.
Compte tenu de l'issue du litige, les frais judiciaires sont mis à la charge
des recourants solidairement entre eux (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF) et
ceux-ci n'ont pas droit à des dépens (art. 68 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et du Conseil
communal de Vaulion, au Département de la sécurité et de l'environnement et à
la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 25 juillet 2012
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Zünd
Le Greffier: Addy