II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.173/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_173/2012
Arrêt du 23 août 2012
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Zünd, Président,
Seiler et Aubry Girardin.
Greffière: Mme Rochat.
Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Philippe Béguin, avocat,
recourant,
contre
Contrôle des habitants,
Département de la justice, de la sécurité et des finances du canton de
Neuchâtel,
Commune de B.________.
Objet
Domicile,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel, Cour de
droit public, du 23 janvier 2012.
Faits:
A.
Le 19 mars 2009, X.________ s'est annoncé au contrôle des habitants de
A.________ pour un domicile secondaire, après avoir acquis une maison de 4
pièces avec sa partenaire enregistrée dans cette commune. Lors d'un échange de
courriers, il a précisé qu'il conservait son domicile principal dans son canton
d'origine, en Valais, où il était propriétaire d'un chalet de 4 pièces à
B.________ depuis fin 2006. Il y passait environ 200 jours par an selon ses
déplacements professionnels et avait bénéficié de l'aide fédérale pour la
rénovation de son chalet, ce qui supposait qu'il y conserve son domicile
principal pendant 20 ans. De son côté, le Préposé du contrôle des habitants de
la commune de A.________ (ci-après: le Préposé) a estimé que les arguments
présentés par X.________ ne renversaient pas la présomption que le centre de
ses intérêts personnels, et donc son domicile principal, se trouvaient dans le
canton de Neuchâtel, où il avait été domicilié de 1965 à 2004. Il a également
relevé que l'intéressé travaillait de longue date à C.________ et que ses deux
enfants vivaient à A.________, avec son ex-épouse.
Par décision du 15 mai 2009, le Préposé a pris acte du refus de X.________ de
déposer son acte d'origine dans la commune de A.________ et de s'y créer son
domicile civil. Tout en maintenant que le centre des intérêts personnels de
l'intéressé se situait davantage dans le canton de Neuchâtel que dans celui du
Valais, il a retenu provisoirement des explications fournies par X.________ «
l'aspect temporaire de son retour à A.________, notamment du fait qu'il
recherchait activement un emploi en Valais ». Partant, le Préposé a communiqué
à X.________ qu'il décidait :
1. d'accepter à dater du 5 janvier 2009 et jusqu'au 5 janvier 2010 son
inscription en séjour (domicile secondaire) au registre des habitants de la
commune de A.________;
2. de prévoir la constitution de sa résidence à A.________ en tant que domicile
principal au sens de l'art. 23 CC et de l'art. 3 de la loi cantonale sur le
contrôle des habitants, ceci dès le 6 janvier 2010, si aucun élément nouveau,
concret et documenté ne lui parvenait dans l'intervalle;
3. de transmettre son dossier à l'autorité fiscale cantonale pour sa propre
évaluation de la situation.
B.
X.________ a recouru contre cette décision auprès du Département de la justice,
de la sécurité et des finances du canton de Neuchâtel (ci-après: le
Département), en lui demandant de constater qu'il était bien domicilié à
B.________.
Dans ses déterminations du 24 juin 2009, le Préposé s'est étonné que
l'intéressé fasse recours, dans la mesure où sa décision ne lui imposait pas de
déposer ses papiers avant une année et que l'utilisation du conditionnel au
point 2 signifiait qu'une nouvelle évaluation serait faite à ce moment-là,
suivie d'une nouvelle décision avec indication de la voie de recours. Pour le
reste, il a maintenu sa position.
Par décision du 29 mars 2010, le Département a rejeté le recours et confirmé la
décision du Préposé du 15 mai 2009, en relevant qu'elle échappait à toute
critique.
C.
X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du
canton de Neuchâtel, devenu Cour de droit public du Tribunal cantonal depuis le
1er janvier 2011. Il estimait avoir justifié, par les témoignages écrits
produits, que le centre de ses intérêts était bien situé en Valais, où il
développait une société immobilière.
Dans ses déterminations du 21 mai 2010, le Préposé a notamment souligné que le
recourant n'avait fait valoir aucun élément concret et nouveau qui justifierait
que sa situation soit revue en 2010.
Statuant le 23 janvier 2012, le Tribunal cantonal a rejeté le recours dans la
mesure de sa recevabilité. Il a tout d'abord relevé que le recourant n'avait
pas intérêt à contester la décision du Préposé pour la période du 5 janvier
2009 au 5 janvier 2010, dans la mesure où celle-ci avait admis sa demande
d'être inscrit en séjour (domicile secondaire) et a déclaré le recours
irrecevable sur ce point. Pour la période postérieure, il s'est demandé si une
seconde décision formelle, sans emploi du conditionnel, aurait dû être rendue,
ainsi que le Préposé le mentionnait dans ses déterminations du 24 juin 2009.
Constatant ensuite que le Département ne s'était pas prononcé sur ce point,
bien que sa décision soit postérieure à celle qu'aurait pu rendre le préposé à
partir du 5 janvier 2010, il en a déduit que la décision du 15 mai 2009 était
une décision conditionnelle, valable également pour la période postérieure au 6
janvier 2010. Sur le fond, il a estimé que les autorités inférieures avaient
correctement appliqué le droit et a confirmé leurs décisions respectives.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ conclut,
sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal
du 23 janvier 2012 et demande au Tribunal fédéral de prononcer que son domicile
se situe à B.________.
Le Tribunal cantonal se réfère aux motifs de son arrêt et conclut au rejet du
recours. Le Département renvoie également à l'arrêt attaqué et conclut au rejet
du recours dans la mesure où il est recevable. Au terme de ses observations, le
Préposé conclut au rejet du recours.
Invitée à se déterminer sur le recours, la commune de B.________ n'a pas déposé
d'observations dans le délai imparti.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (art. 29 al. 1 LTF; ATF 136 II 497 consid. 3 p. 499, 470
consid. 1 p. 472 et les arrêts cités).
1.1 Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF), rendue en
dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et
al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) ne tombant pas
sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF. La voie du
recours en matière de droit public est partant ouverte.
1.2 Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en
matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let a), est
particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt
digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c).
Constitue un intérêt digne de protection, au sens de cette disposition, tout
intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la
décision attaquée. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité
pratique que l'admission du recours apporterait au recourant (ATF 133 II 249
consid. 1.3.1 p. 252). Le moment déterminant du point de vue de la recevabilité
est celui où le Tribunal de céans rend son jugement (ATF 136 II 497 consid. 3.3
p. 500 et les arrêts cités).
Il est en l'espèce constant que le recourant n'a pas un intérêt digne de
protection, au sens de l'art. 89 al. 1 LTF et de la jurisprudence précitée, à
demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il déclare irrecevable son
recours portant sur la période du 5 janvier 2009 au 5 janvier 2010, du moment
que ses conclusions tendant à la reconnaissance d'un domicile secondaire à
A.________ ont été admises pour cette période. Son recours n'est donc pas
recevable sur ce point. Il faut en effet comprendre que le grief d'arbitraire
qu'il soulève à propos de cette admission ne vise pas à remettre en cause le
bien-fondé de la reconnaissance de ce domicile secondaire, ce qui pourrait
aboutir à une reformatio in pejus, mais s'applique uniquement à la période
postérieure au 5 janvier 2010.
En revanche, la situation est différente pour cette seconde période, dès lors
que, si le Tribunal cantonal a confirmé les décisions du Préposé du 15 mai 2009
et du Département du 29 mars 2010, il a clairement constaté que ces autorités
avaient correctement appliqué le droit en retenant que le « domicile » ou
l'établissement du recourant au sens du droit de police des habitants se
trouvait à A.________ depuis le 6 janvier 2010. Le recourant a ainsi un intérêt
juridique protégé par l'art. 89 al. 1 LTF à l'annulation de l'arrêt attaqué en
tant qu'il se prononce en dernière instance cantonale sur la constitution de
son domicile principal dans la commune de A.________ à partir du 6 janvier
2010. Son recours est donc recevable à ce titre.
2.
2.1 Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine
librement la violation du droit fédéral (art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous
réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF s'agissant
des droits fondamentaux. Il y procède en se fondant sur les faits constatés par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été
établis de façon manifestement inexacte - c'est-à-dire arbitrairement au sens
de l'art. 9 Cst. (ATF 138 I 49 consid. 7.1 p. 51; 136 III 552 consid. 4.2 p.
560) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).
D'une manière générale, la correction du vice doit en outre être susceptible
d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 in fine LTF). S'agissant de
l'appréciation des preuves et des constatations de fait, il y a arbitraire
lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un
élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe
manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur
les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 136
III 552 consid. 4.2 p. 560; 135 V 2 consid. 1.3; 134 I 140 consid. 5.4). Le
recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions
seraient réalisées; à défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état
de fait divergeant de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En
particulier, le Tribunal de céans n'entre pas en matière sur des critiques
appellatoires portant sur l'état de fait ou l'appréciation des preuves (cf. ATF
135 III 397 consid 1.4 p. 400).
2.2 En l'espèce, le recourant allègue une violation de ses droits procéduraux,
parce qu'il a dû procéder devant l'autorité de recours pendant le délai
d'attente au 5 janvier 2010 imposé par le Préposé. Il ne mentionne toutefois
aucune disposition cantonale de procédure, dont l'application arbitraire aurait
pu contrevenir à ses droits et ne dit pas non plus en quoi il aurait été
prétérité par la procédure suivie. Il ressort au contraire du dossier qu'il a
eu tout loisir de faire valoir devant le Tribunal cantonal ses arguments au
sujet des faits nouveaux dont il entendait se prévaloir depuis la décision du
Préposé du 15 mai 2009 pour établir qu'il était domicilié dans le canton du
Valais.
Quant aux griefs du recourant au sujet des constatations arbitraires des faits
auxquelles aurait procédé la juridiction cantonale, ils se confondent avec
l'examen du fond du litige, soit de la détermination du lieu de séjour
principal du recourant. Dans ce domaine également, le Tribunal fédéral ne
revoit l'appréciation des preuves que sous l'angle de l'arbitraire (arrêt 2P.49
/2007 du 3 août 2007, consid. 2.5 et les arrêts cités).
3.
3.1 Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur
l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de
personnes (loi sur l'harmonisation de registres, LHR; RS 431.02) et
l'ordonnance fédérale du 21 novembre 2007 sur l'harmonisation de registres
(OHR; RS 431.021), les registres communaux des habitants ne sont plus seulement
régis par le droit cantonal et communal. Dans le canton de Neuchâtel,
l'ancienne loi sur le contrôle des habitants du 3 février 1998 (LCdH) a été
abrogée par l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2010, de la loi concernant
l'harmonisation des registres officiels de personnes et le contrôle des
habitants (LHRCH; RSN 132.0). L'art. 3 LCdH, applicable lorsque le Préposé a
rendu sa décision, disposait qu'une personne ne pouvait avoir qu'un domicile,
réputé se trouver dans la commune où était déposé son acte d'origine ou le
document requis, et qu'à défaut, d'un tel dépôt, le domicile était considéré se
trouver dans la commune où la personne résidait avec l'intention de s'y
établir.
La loi fédérale sur l'harmonisation de registres définit maintenant la commune
d'établissement comme celle dans laquelle une personne réside, de façon
reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y
avoir le centre de ses intérêts personnels. Une personne est réputée établie
dans la commune où elle a déposé le document requis. Elle ne peut avoir qu'une
commune d'établissement (art. 3 let. b 1ère phrase). La commune de séjour est
celle dans laquelle une personne réside dans un but particulier sans intention
d'y vivre durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois consécutifs ou
répartis sur une même année; il s'agit notamment de la commune dans laquelle
une personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou se trouve placée dans un
établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention
(art. 3 let. c LHR).
3.2 Selon la jurisprudence, l'établissement et le séjour, le domicile civil et
les domiciles spéciaux sont déterminés par des autorités différentes dans des
procédures distinctes (cf. arrêts 2C_791/2011 du 4 avril 2012 consid. 1.3;
2C_478/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.5). La plupart du temps, c'est le
domicile civil qui sert de point de référence aux autres domaines du droit. Le
message du Conseil fédéral du 23 novembre 2005 concernant l'harmonisation de
registres officiels de personnes précise ainsi expressément que l'art. 3 let. b
LHR donne de l'établissement une définition qui s'appuie notamment sur la
définition du Code civil suisse (cf. FF 2005 p. 439 ss, p. 469).
En droit civil, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile de toute personne est au
lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Lorsque la détermination
du domicile d'une personne soulève des difficultés, tant le critère de
l'intention de s'établir que la notion de centre de vie commandent de recenser
tous les facteurs qui pourraient s'avérer importants. Chacun de ces facteurs,
pris en lui-même, ne constitue donc rien de plus qu'un indice. Ainsi, le dépôt
des papiers au contrôle de l'habitant, l'établissement du permis de séjour,
l'exercice des droits politiques, le paiement des impôts ne sont jamais
déterminants en eux-mêmes pour fonder le domicile civil volontaire (cf. ATF 136
II 405 consid. 4.3 p. 409 s.; 133 V 309 consid. 3.3. p. 313; 125 III 100
consid. 3 p. 101 et les références citées).
Il découle de la jurisprudence précitée que c'est régulièrement le domicile
civil et les domiciles spéciaux qui permettent d'établir si une personne est
établie dans une commune donnée au sens de l'art. 3 let. b LHR, et non
l'inverse (arrêt précité 2C_791/2011, consid. 1.3). Il ne faut cependant pas
perdre de vue que le Code civil et la loi sur l'harmonisation des registres
poursuivent en effet des buts différents (arrêt 2C_919/2011 du 9 février 2012
consid. 3.2).
3.3 En l'espèce, le Tribunal cantonal a retenu que le recourant exerçait sa
profession de contrôleur de gestion à 100 % chez D.________ SA, à C.________ et
que les notes de frais produites ne permettaient pas d'en déduire qu'il
effectuait des déplacements fréquents dans des filiales du groupe, ni qu'il
travaillait souvent depuis le Valais. Il a au contraire constaté que ses
visites chez E.________, à F.________, ou G.________, à H.________, elles ne
l'empêchaient de retourner à A.________ à la fin de ses journées de travail.
Les premiers juges ont également relevé que l'activité indépendante dans le
secteur immobilier que l'intéressé déclare exercer en Valais ne nécessitait pas
forcément sa présence sur place et devait être qualifiée de marginale par
rapport à son revenu de salarié dans le canton de Neuchâtel. Ils n'ont pas non
plus considéré comme déterminants les témoignages dont se prévalait le
recourant sur la base d'attestations signées par des connaissances ou des
personnes appartenant à son cercle d'amis; ils ont ainsi écarté ces témoignages
écrits qui reproduisaient les allégués du recours, en jugeant qu'ils n'étaient
pas propres à contrebalancer les relations que l'intéressé entretenait à
A.________ avec sa partenaire, dans leur maison commune. En outre, même si le
recourant affirmait qu'il emmenait ses enfants à B.________ un week-end sur
deux et pendant les vacances, il avait admis s'être établi à A.________ pour
être à proximité de leur domicile en cas de défaillance de leur mère. En ce qui
concerne l'aide fédérale et cantonale à hauteur de 33'600 fr., dont le
recourant avait bénéficié pour les travaux effectués dans son chalet à
B.________, la juridiction cantonale a relevé que cette subvention avait été
accordée dans des circonstances différentes à celles prévalant en 2009, lorsque
le recourant était établi à I.________ et qu'il avait ensuite, selon ses dires,
logé en France voisine. Quoi qu'il en soit, l'octroi de cette aide ne donnait
aucun droit à maintenir le domicile ou l'établissement au lieu de situation du
bien subventionné, même s'il était conditionné à l'occupation de ce dernier en
permanence pendant vingt ans. La Cour cantonale a ainsi confirmé les décisions
des autorités inférieures retenant que le domicile ou l'établissement du
recourant se trouvait à A.________ depuis le 6 janvier 2010.
3.4 Le recourant conteste cette appréciation et estime que la juridiction
cantonale a procédé à une constatation de faits arbitraire, d'une part en
écartant les témoignages écrits qu'il avait fournis, sans entendre les témoins
dont il avait requis l'audition, et d'autre part, en ne tenant pas compte du
fait qu'il entend vendre sa maison de A.________.
Indépendamment du contenu des déclarations produites, dans lesquelles les
témoins n'ont fait que signer des déclarations préétablies par le recourant,
les juges pouvaient mettre un terme à l'instruction (ATF 136 I 229 consid. 5.3
p. 236 et les arrêts cités), en jugeant que l'audition des témoins en cause ne
ferait que démontrer que le recourant avait plusieurs activités accessoires en
Valais, mais ne serait pas de nature à modifier leur conviction sur le centre
de ses intérêts. Le recourant ne motive au demeurant nullement ce grief par
rapport à une violation de son droit d'être entendu ou à une appréciation
arbitraire des preuves. Quant au contrat de courtage produit, il ne saurait
être pris au sérieux, du moment qu'il date déjà du 29 octobre 2010 et que rien
ne laisse supposer que le recourant et sa partenaire seraient depuis entrés en
tractation avec un acheteur potentiel pour leur maison de A.________. Les
premiers juges ne sont donc pas tombés dans l'arbitraire en ne mentionnant pas
ce contrat de courtage. Pour le reste, le recourant ne fait qu'opposer sa thèse
à celle des autorités cantonales et formule des critiques de nature
appellatoire qui n'ont pas à être examinées (cf. supra consid. 2.1). Il en va
notamment ainsi des reproches qu'il adresse au Tribunal cantonal au sujet de
son activité indépendante, dont le revenu s'élèverait à 26'811 fr. selon la
décision de taxation 2010 du canton de Valais. On ne voit en effet pas en quoi
il serait arbitraire d'admettre qu'il s'agit d'une activité accessoire qui ne
nécessite pas une grande présence du recourant en Valais.
3.5 Au vu de ce qui précède, il faut admettre que, depuis la décision du
Préposé du 15 mai 2009, le recourant n'a pas fourni des indices suffisants pour
démontrer que le centre de ses intérêts se trouvait en Valais, alors que sa
compagne et ses enfants étaient domiciliés à A.________ et qu'il travaillait
comme salarié à 100 % dans le canton de Neuchâtel. C'est donc sans violation de
l'art. 3 let. b LHR et des dispositions cantonales applicables que le recourant
a été considéré comme étant établi dans la commune de A.________ à partir du 6
janvier 2010.
4.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité,
avec suite de frais à la charge du recourant (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Contrôle des
habitants, au Département de la justice, de la sécurité et des finances du
canton de Neuchâtel, à la Commune de B.________ et au Tribunal cantonal du
canton de Neuchâtel, Cour de droit public.
Lausanne, le 23 août 2012
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Zünd
La Greffière: Rochat