II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.153/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_153/2012
Urteil vom 29. Oktober 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Egli.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Wasserfallen,
gegen
Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern,
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern.
Gegenstand
Sömmerungsbeiträge / Anerkennung von Dauergrünfläche,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
28. Dezember 2011.
Sachverhalt:
A.
X.________ bewirtschaftet zum einen als Eigentümer den Betrieb Y.________ in
der Gemeinde Z.________, auf dem er hauptsächlich Milchwirtschaft betreibt, und
zum anderen das rund 1.5 km vom Betriebszentrum entfernt liegende Grundstück
Z.________ Gbbl.-Nr. ...1 (W.________), das in zwei Parzellen aufgeteilt ist
(Teilgrundstücke Gbbl.-Nrn. ...1.1 und ...1.2). Das Teilgrundstück Gbbl.-Nr.
...1.1 liegt im Sömmerungsgebiet.
B.
Am 30. April 2010 stellte X.________ u.a. den Antrag, in der Agrardatenerhebung
2010 die Heuwiesen auf dem Grundstück Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 (W.________)
der Dauergrünfläche und damit der landwirtschaftlichen Nutzfläche zuzuweisen
und die agrarpolitischen Massnahmen 2010 entsprechend auszugestalten.
Mit Verfügung vom 19. Mai 2010 anerkannte das Amt für Landwirtschaft und Natur
des Kantons Bern rückwirkend per 1. Januar 2010 eine Fläche von 118 Aren auf
dem Grundstück Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 als Dauergrünfläche.
Mit Einsprache vom 18. Juni 2010 beantragte X.________ in der Hauptsache, das
Weide- und Wiesland auf dem Grundstück Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 insgesamt
der landwirtschaftlichen Nutzfläche zu unterstellen (118 Aren + 754.5 Aren).
Die Einsprache wurde vom Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern am
25. Juni 2010 abgewiesen; die dagegen erhobene Beschwerde wies die
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern am 16. Dezember 2010 ab. Das
Bundesverwaltungsgericht wies die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde
mit Urteil vom 28. Dezember 2011 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9. Februar 2012 an
das Bundesgericht stellt X.________ die folgenden Anträge:
1. "Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 2011 sei
aufzuheben und rückwirkend auf den 1. Januar 2010 sei die gesamte gemähte und
zur Gewinnung von Winterfutter verwendete Fläche der W.________ (Z.________
Gbbl.-Nr. ...1) - soweit nicht in der Bergzone IV liegend - als Dauergrünfläche
im Sinne von Art. 19. Abs. 5 LBV zu qualifizieren und die Erstinstanz
anzuweisen, dem Beschwerdeführer entsprechende Beiträge auszurichten.
2. Eventuell: Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 2011
sei aufzuheben und rückwirkend auf den 1. Januar 2010 sei die weitere gemähte
und zur Gewinnung von Winterfutter verwendete Fläche der W.________ (Z.________
Gbbl.-Nr. ...1) - das heisst soweit nicht in der Bergzone IV liegend bzw. schon
als Fläche gemäss Art. 19 Abs. 5 LBV anerkannt - von Jahr zu Jahr als
Dauergrünfläche im Sinne von Art. 19. Abs. 6 LBV zu qualifizieren und die
Erstinstanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer entsprechende Beiträge
auszurichten.
3. Subeventuell: Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 2011
sei aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz, eventuell
an die Erstinstanz zurückzuweisen."
Das Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern, die
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern und das Bundesverwaltungsgericht
verzichten auf eine Stellungnahme. Das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement verweist auf die beigefügte Stellungnahme des
Bundesamtes für Landwirtschaft.
D.
Mit Eingabe vom 7. Juni 2012 äussert sich X.________ zur Stellungnahme des
Bundesamtes für Landwirtschaft.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein Urteil über die Ausrichtung von Direktzahlungen gemäss
Art. 70 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1). Es handelt sich um einen Endentscheid
des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts,
gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht grundsätzlich zulässig ist (vgl. Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs.
1 lit. a in Verbindung mit Art. 90 BGG). Auf die fraglichen, bundesrechtlich
geregelten Beiträge besteht Anspruch, und es gilt insofern kein gesetzlicher
Ausschlussgrund (vgl. Art. 83 lit. k und s BGG). Der Beschwerdeführer hat vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, ist als direkter Adressat des
angefochtenen Urteils von diesem besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde
berechtigt ist (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Mit Beschwerde an das Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung von
Bundesrecht einschliesslich des Bundesverfassungsrechts gerügt werden (vgl.
Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine
Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann
eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden
Begründung abweisen (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann diesen bloss
berichtigen oder ergänzen, wenn er offensichtlich unrichtig, unvollständig oder
in Verletzung wesentlicher Verfahrensrechte ermittelt wurde (vgl. Art. 97 Abs.
1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer bewirtschaftet unter anderem das im Sömmerungsgebiet
gelegene Grundstück Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 (W.________). Als
Dauergrünfläche und damit landwirtschaftliche Nutzfläche werden 118 Aren
anerkannt. Strittig ist, ob die gesamte gemähte und zur Gewinnung von
Winterfutter verwendete Fläche von 3.5-4 Hektaren auf dem genannten Grundstück
als Dauergrünfläche zu qualifizieren ist und dem Beschwerdeführer entsprechende
Beiträge auszurichten sind.
2.2
2.2.1 Nach Art. 104 Abs. 1 BV und Art. 1 LwG soll der Bund dafür sorgen, dass
die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete
Produktion einen wesentlichen Beitrag zur sicheren Versorgung der Bevölkerung,
zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft
und zur dezentralen Besiedlung des Landes leistet. Erschwerende Produktions-
und Lebensbedingungen, insbesondere im Berg- und Hügelgebiet, sind bei der
Anwendung des Gesetzes angemessen zu berücksichtigen (Art. 4 Abs. 1 LwG).
Hierzu teilt das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) die landwirtschaftlich
genutzte Fläche nach Massgabe der Erschwernisse in Zonen ein und erstellt ein
Produktionskataster, wobei der Bundesrat in der Verordnung vom 7. Dezember 1998
über den landwirtschaftlichen Produktionskataster und die Ausscheidung von
Zonen (Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung [LZV]; SR 912.1) die
Abgrenzungskriterien festgesetzt hat (vgl. Art. 4 Abs. 2 und 3 LwG).
2.2.2 In der LZV wird nicht nur die landwirtschaftliche Nutzfläche in
Erschwerniszonen abgegrenzt und unterteilt, sondern auch das Sömmerungsgebiet
als traditionell alpwirtschaftlich genutzte Fläche (Art. 1 Abs. 2 LZV) erfasst
(vgl. Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe
[Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 1, 88 Ziff. 212.4). Damit soll die intensiver
bewirtschaftbare und zu höheren Abgeltungen berechtigende landwirtschaftliche
Nutzfläche eingegrenzt und das Sömmerungsgebiet entsprechend der
Zweckbestimmung des Art. 1 LwG als ökologisch wertvolle, traditionelle
Kulturlandschaft erhalten bleiben (vgl. YVES DONZALLAZ, Traité de droit agraire
suisse: droit public et droit privé, Bd. 1, 2004, N. 231).
2.2.3 Zum Sömmerungsgebiet zählen die Gemeinschaftsweiden, die Sömmerungsweiden
und die Heuwiesen, deren Ertrag für die Zufütterung während der Sömmerung
verwendet wird (Art. 3 Abs. 1 LZV). Das Sömmerungsgebiet wird aufgrund der
Bewirtschaftung vor 1999 und unter Berücksichtigung der
herkömmlich-traditionellen Bewirtschaftung festgelegt (Art. 3 Abs. 2 LZV). Die
Flächen im Sömmerungsgebiet gelten als Sömmerungsflächen, auch wenn sie anders
genutzt werden (Art. 24 Abs. 2 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über
landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen
[Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV; SR 910.91]). Bei den Flächen im
Sömmerungsgebiet kommt es mithin einzig auf die Zoneneinteilung an (vgl. Urteil
2C_394/2010 vom 4. November 2010 E. 2.4).
Eine Sonderstellung nehmen im Sömmerungsgebiet gelegene Heuwiesen ein, deren
Ertrag für die Winterfütterung verwendet wird. Sie sind keine Sömmerungsflächen
(Art. 24 LBV), wobei kleinere Flächen aus Praktikabilitätsgründen nicht eigens
aus dem Sömmerungsgebiet ausgeschieden werden. Das führt dazu, dass es
innerhalb des Sömmerungsgebiets Flächen gibt, die keine Sömmerungsflächen sind,
sondern - bei Erfüllen der in Art. 19 Abs. 5 und 6 LBV genannten
Voraussetzungen - zu den landwirtschaftlichen Nutzflächen zählen.
2.2.4 Zusammenfassend bedeutet dies, dass bei Flächen, die vor 1999
traditionell alpwirtschaftlich genutzt worden sind, eine künftige
Nutzungsänderung ausgeschlossen ist (Art. 3 Abs. 2 LZV; Art. 24 Abs. 2 LBV).
Anderes gilt für die der Winterfütterung dienenden Heuwiesen: Flächen, die vor
1999 nicht traditionell als Sömmerungsflächen bewirtschaftet worden sind, sich
aber innerhalb des Sömmerungsgebietes befinden, werden unter den
Voraussetzungen der Art. 19 Abs. 5 und 6 LBV als landwirtschaftliche
Nutzflächen qualifiziert.
2.3
2.3.1 Der Beschwerdeführer wirft die Frage auf, ob es bei Heuwiesen, deren
Ertrag der Winterfütterung dient, sachgerecht bzw. mit der Rechtsgleichheit
(Art. 8 BV) vereinbar sei, eine ununterbrochene Tradition einer entsprechenden
Bewirtschaftung vorauszusetzen (so der Wortlaut von Art. 19 Abs. 5 LBV). Das
hat nach Auffassung des BLW zur Folge, dass bereits eine kurzfristige (z.B.
einjährige) Nutzungsänderung "unwiderruflich" (vgl. Art. 24 Abs. 2 LBV) zur
Anrechnung als Sömmerungsfläche führe. Die Sachgerechtigkeit einer solchen
Regelung ist mit Blick auf den erwähnten Zweck der Ausscheidung von
Sömmerungsgebieten (Schutz traditionell alpwirtschaftlich genutzter Flächen)
tatsächlich zweifelhaft, kann vorliegend jedoch offen bleiben, da die hier
strittige Fläche bereits vor 1999 über längere Zeit zur Sömmerung genutzt
worden ist.
2.3.2 Die Vorinstanz hat verbindlich festgestellt (Art. 105 BGG), dass auf der
W.________ in der Zeit der Bewirtschaftung durch den Vater des
Beschwerdeführers sowie während mindestens neun Jahren der Bewirtschaftung
durch den Beschwerdeführer, d.h. von 1994-2003, nicht mehr als eine Hektare für
die Winterfütterung gemäht worden ist. Die W.________ diente in dieser Periode
primär als Sömmerungsweide. Die vom Beschwerdeführer behauptete Tradition der
Mähnutzung von 3.5-4 Hektaren ist somit während einer längeren Zeit nicht
ausgeübt worden, insbesondere auch nicht bis Ende 1998 als dem nach Art. 3 Abs.
2 LZV massgebenden Zeitpunkt für die Ausscheidung des Sömmerungsgebiets. Der
Alpkataster aus dem Jahr 1965, auf den sich der Beschwerdeführer beruft, vermag
daran nichts zu ändern. Dieser Kataster ist zwar Ausdruck der
herkömmlich-traditionellen Bewirtschaftung und daher nach Art. 3 Abs. 2 LZV bei
der Zoneneinteilung zu berücksichtigen, schliesst jedoch nicht aus, dass sich -
wie vorliegend - im Laufe der Jahre und Jahrzehnte die tatsächliche
Bewirtschaftung ändert. Solche tatsächlichen Nutzungsänderungen über eine
längere Zeit sind bei der Abgrenzung des Sömmerungsgebiets gemäss Art. 3 Abs. 2
LZV zwingend zu beachten.
2.3.3 Aus diesen Gründen ist die hier strittige Fläche als Sömmerungsfläche im
Sömmerungsgebiet zu qualifizieren (Art. 3 LZV; Art. 24 Abs. 1 LBV), womit
künftige Nutzungsänderungen ausgeschlossen sind (Art. 24 Abs. 2 LBV) und sich
die Prüfung der Voraussetzungen der Art. 19 Abs. 5 und 6 LBV erübrigt.
2.4
2.4.1 Der Beschwerdeführer rügt, er habe im Sinne eines Subeventualbegehrens
vor der Vorinstanz verlangt, die gemähte und zur Gewinnung von Winterfutter
verwendete Fläche der W.________ - soweit nicht in der Bergzone IV liegend bzw.
schon als Fläche gemäss Art. 19 Abs. 5 LBV anerkannt - von Jahr zu Jahr als
Dauergrünfläche im Sinne von Art. 19 Abs. 6 LBV zu qualifizieren und ihm
entsprechende Beiträge auszurichten. Indem die Vorinstanz dieses Begehren nicht
geprüft habe, sei ihm das rechtliche Gehör verweigert worden.
2.4.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst als
Mitwirkungsrecht alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie
in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135
II 286 E. 5.1 S. 293 mit Hinweisen). Dies setzt die grundsätzliche Pflicht der
Behörden voraus, ihren Entscheid so zu begründen, dass der Betroffene ihn
sachgerecht anfechten kann. Dazu muss die Begründung kurz die wesentlichen
Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die
sich ihr Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich der
Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 133 III 439 E. 3.3 S. 445 mit
Hinweisen).
2.4.3 Vorliegend erwähnt die Vorinstanz Art. 19 Abs. 6 LBV im angefochtenen
Urteil zwar nur kurz und ohne auf diese Norm ausdrücklich einzugehen. Doch kann
darin keine Verletzung des rechtlichen Gehörs gesehen werden, erübrigte sich
doch die nähere Prüfung dieser Norm, da sie in ihrem Tatbestand ausdrücklich
auf Art. 19 Abs. 5 LBV und damit auch auf das hier strittige Kriterium der
"ununterbrochenen, langjährigen Tradition" verweist. Von diesem Verweis geht
auch der Beschwerdeführer aus, doch führt er aus, das Kriterium
"ununterbrochen" fehle in Art. 19 Abs. 6 LBV ausdrücklich. Das Kriterium "nicht
jährlich gemäht" in Art. 19 Abs. 6 LBV schliesse eine ununterbrochene Nutzung
von vornherein aus.
Damit beurteilt der Beschwerdeführer eine materiell-rechtliche Frage abweichend
von der Vorinstanz. Diese bezog das Kriterium "ununterbrochen" - entsprechend
dem Gesetzeswortlaut - auf die Tradition und nicht auf die Nutzung, womit das
Kriterium über den Verweis in Art. 19 Abs. 6 LBV auch auf diese Norm anwendbar
war. Darauf hätte die Vorinstanz zwar zur Klarstellung ausdrücklich hinweisen
können. Sie beging jedoch keine Gehörsverletzung, da die wesentlichen
Überlegungen aus dem Entscheid hervorgehen und der Beschwerdeführer - wie seine
Eingabe zeigt - den Entscheid sachgerecht anfechten konnte.
3.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird der
Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine
Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung II, und dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 29. Oktober 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Egli