II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1132/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_1132/2012
Urteil vom 13. Mai 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt David Husmann, substituiert
durch Master of Law David Fischer,
gegen
Universität Zürich, vertreten durch den Universitätsrat, Walchetor, 8090
Zürich.
Gegenstand
Studiengebühren,
Beschwerde gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
3. Kammer, vom 20. September 2012.
Sachverhalt:
A.
Am 5. März 2012 erliess der Universitätsrat der Universität Zürich die
Verordnung über die Studiengebühren an der Universität Zürich (GebV UZH), die
am 9. März 2012 im Amtsblatt publiziert wurde und auf den 1. Mai 2012 in Kraft
trat (LS 415.321). Nach § 2 Abs. 1 lit. a GebV UZH beträgt die
Kollegiengeldpauschale für ordentliche Studierende einheitlich Fr. 720.-- pro
Semester.
B.
Am 20. April 2012 erhoben der Fachverein Medizin sowie der Medizinstudent
X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem
Antrag, es sei festzustellen, dass der Universitätsratsbeschluss vom 5. März
2012 resp. die Verordnung über die Studiengebühren an der Universität Zürich im
Sinne der Beschwerdebegründung unvollständig sei. Weiter sei - entweder vom
Gericht oder auf dessen Anordnung hin durch den Universitätsrat - eine Regelung
im Sinne der Beschwerdebegründung zu erlassen, die den gesetzlichen
Anforderungen übergeordneten Rechts Stand halte. Zudem wurde für X.________ die
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege beantragt. Mit Urteil vom 20.
September 2012 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf
eintrat; zugleich wies es das Gesuch von X.________ um unentgeltliche
Rechtspflege ab. Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 8'140.-- wurden den
Beschwerdeführern je zur Hälfte unter solidarischer Haftung für den
Gesamtbetrag auferlegt.
C.
X.________ erhebt mit Eingabe vom 14. November 2012 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und wiederholt die vorinstanzlich
gestellten Anträge. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen, subeventualiter die angefochtene Verordnung über die
Studiengebühren ganz aufzuheben. Zudem sei die Sache zur Neubeurteilung und
Bewilligung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Sodann beantragt er unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsbeistand auch für das Verfahren vor dem Bundesgericht.
Das Verwaltungsgericht und der Universitätsrat beantragen, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. X.________ repliziert. Der
Universitätsrat dupliziert.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal
letztinstanzlichen Entscheid über einen kantonalen Erlass ist zulässig (Art. 82
lit. b, Art. 86 Abs. 1 lit. d i.V.m. Art. 87 Abs. 2 BGG). Der Beschwerdeführer
ist als Medizinstudent an der Universität Zürich legitimiert zur Anfechtung des
Erlasses, der die Semestergebühren für Studenten regelt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Der Universitätsrat ist der Meinung, die Möglichkeit, Studierenden während
des Wahlstudienjahres eine Befreiung von den Studiengebühren zu gewähren, sei
bereits in der Verordnung vom 18. April 2011 über die Zulassung zum Studium an
der Universität Zürich (VZS; LS 415.31) nicht mehr erwähnt worden. Diese
Verordnung sei unangefochten bereits am 1. August 2011 in Kraft getreten; die
darin enthaltene Regelung könne jetzt nicht mit einer Beschwerde gegen die GebV
UZH wieder in Frage gestellt werden. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt
werden: Die vom Universitätsrat angerufenen §§ 22 und 23 VZS regeln den Urlaub
und die Sistierung der Immatrikulation und legen fest, dass während des Urlaubs
und der Sistierung keine Kollegiengeldpauschalen entrichtet werden müssen. Das
schliesst aber nicht aus, im Rahmen der Anfechtung einer späteren Verordnung,
welche die Höhe der Kollegiengeldpauschalen festlegt, den Antrag zu stellen,
diese seien in bestimmten Konstellationen tiefer anzusetzen. Auf die Beschwerde
ist somit grundsätzlich einzutreten.
1.3 Der Beschwerdeführer stellt den Subeventualantrag, die angefochtene
Verordnung über die Studiengebühren ganz aufzuheben. Dieser Antrag wurde vor
der Vorinstanz nicht bzw. erst verspätet gestellt, so dass das
Verwaltungsgericht darauf nicht eintrat und insoweit kein materieller Entscheid
vorliegt. Mit diesem teilweisen Nichteintretensentscheid setzt sich der
Beschwerdeführer weder im Rechtsbegehren noch in der Begründung auseinander, so
dass darauf nicht weiter einzugehen ist. Der materielle Subeventualantrag ist
daher unzulässig. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.4 Das Bundesgericht prüft frei die richtige Anwendung von Bundesrecht (mit
Einschluss des Bundesverfassungsrechts) und des Völkerrechts (Art. 95 lit. a
und b BGG). Ferner kann die Verletzung kantonaler verfassungsmässiger Rechte
oder kantonaler Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung gerügt
werden (Art. 95 lit. c und d BGG). Abgesehen von diesen Fällen kann die
Verletzung kantonalen Rechts nicht als solche gerügt werden; zulässig ist nur
die Rüge, die Anwendung kantonalen Rechts führe zu einer
Bundesrechtsverletzung, namentlich indem kantonales Recht willkürlich
angewendet wurde (BGE 138 I 143 E. 2 S. 150). Die Verletzung von Grundrechten -
mit Einschluss des Willkürverbots - und von kantonalem Recht prüft das
Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht
und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
2.
Im vorliegenden Streit geht es darum, dass die Studierenden der Humanmedizin an
der Universität Zürich das fünfte Studienjahr als sog. Wahlstudienjahr
absolvieren, in welchem sie während mindestens neun Kalendermonaten eine
ganztägige praktische Tätigkeit in einer ausseruniversitären Einrichtung des
Gesundheitswesens ausüben (§ 34 und 35 der Studienordnung für das Studium im
Bachelor- und Masterstudiengang Humanmedizin an der Medizinischen Fakultät der
Universität Zürich). Nach der früher geltenden Regelung konnte Studierenden,
die wegen eines im Studienablauf integrierten obligatorischen Praktikums an der
Teilnahme an Lehrveranstaltungen verhindert waren, Urlaub gewährt werden;
während des Urlaubs blieben die Studierenden an der Universität immatrikuliert,
hatten jedoch keine Studiengebühren zu entrichten. Für ordentliche Studierende
betrug die Kollegiengeldpauschale Fr. 640.-- pro Semester.
Mit der hier angefochtenen Neuregelung wird einerseits die
Kollegiengeldpauschale für ordentliche Studierende auf Fr. 720.-- pro Semester
erhöht (zusätzlich für Studierende der Humanmedizin im 1. bis 4. und 6.
Studienjahr Prüfungsgebühren von Fr. 160.-- pro Studienjahresprüfung).
Andererseits ist nicht mehr vorgesehen, dass während des Wahlstudienjahres
keine Gebühren zu bezahlen sind, so dass auch in diesem Jahr die vollen
Semestergebühren anfallen.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer beanstandet nicht die Erhöhung der Gebühr an sich, ist
aber der Meinung, dass im Wahlstudienjahr keine oder höchstens eine reduzierte
Kollegiengeldpauschale zulässig sei, wobei aus der Begründung der Beschwerde
hervorgeht, dass er eine Gebühr in der Höhe von maximal Fr. 150.-- pro Semester
als zulässig erachtet. Er rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips im
Abgaberecht (Art. 5 Abs. 1 BV; recte: Art. 127 Abs. 1 BV) und des
Äquivalenzprinzips (Verhältnismässigkeitsprinzip; Art. 5 Abs. 2 BV). Er ist der
Meinung, dass die Kollegiengeldpauschale zumindest im Umfang von Fr. 570.--
(Fr. 720.-- minus Fr. 150.--) eine Steuer darstellt. Die Studierenden würden
während des Wahlstudienjahrs keine Lehrveranstaltungen besuchen oder andere
universitäre Einrichtungen benützen, so dass die Universität praktisch keine
Leistung erbringe. Die Höhe der Semestergebühr verletze daher das
Äquivalenzprinzip, so dass die Gebühr nicht mehr eine Kausalabgabe, sondern
eine Steuer sei; für eine Steuer fehle aber eine genügend bestimmte
formellgesetzliche Grundlage, was Art. 5 Abs. 1 BV (recte: Art. 127 Abs. 1 BV)
verletze. Zudem seien die Vorgaben gemäss § 41 Abs. 1 des Universitätsgesetzes
vom 15. März 1998 (UniG; LS 415.11) verletzt: Nach dieser Bestimmung seien die
Gebühren unter Berücksichtigung der an den andern Universitäten geltenden
Ansätze zu bemessen. Schliesslich sei die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV)
verletzt, weil die Studierenden im Wahlstudienjahr kaum an der Universität
Lehrveranstaltungen besuchten und von dieser nicht betreut würden, aber
trotzdem die gleichen Gebühren entrichten müssten wie Studierende, die täglich
Lehrveranstaltungen besuchten.
3.2 Es ist unbestritten, dass § 41 UniG keine Grundlage bietet für die Erhebung
einer Steuer. Der Beschwerdeführer bestreitet aber nicht, dass § 41 UniG eine
genügende gesetzliche Grundlage darstellt für die Erhebung einer
Kollegiengeldpauschale, welche das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip
einhält (vgl. dazu BGE 120 Ia 1; 121 I 273; 123 I 254; 130 I 113). Ebenso wenig
rügt er eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips, wohl aber eine Verletzung
des Äquivalenzprinzips. Dieses verlangt als abgabenrechtliche Konkretisierung
des Verhältnismässigkeitsprinzips, dass eine Gebühr nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung
stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss; sie soll nach
sachlich vertretbaren, objektiven Kriterien bemessen werden (BGE 138 II 70 E.
7.2 S. 76; 132 II 47 E. 4.1 S. 55 f.; je mit Hinweisen).
3.3 Das Verwaltungsgericht hat dazu erwogen, das Medizinstudium sei als eine
Einheit zu betrachten, so dass die Gebühren nicht semesterweise, sondern
gesamthaft zu beurteilen seien. Das Wahlstudienjahr bilde Teil des
Medizinstudiums. Die Kosten für die Medizinausbildung würden über 40'000.--
Franken pro Semester und gesamthaft rund 490'000.-- Franken betragen.
Demgegenüber würden die Studierenden mit ihren Semestergebühren pro Semester
Fr. 720.-- bzw. für das ganze Studium nur Fr. 8'660.-- bezahlen, so dass kein
Verstoss gegen das Äquivalenzprinzip vorliege; zudem bewegten sich die Gebühren
im Bereich der an anderen Hochschulen geltenden Ansätze.
3.4 Der Beschwerdeführer stellt diese Zahlen als solche nicht in Frage und
beanstandet auch nicht grundsätzlich, dass die Semestergebühren zu hoch seien.
Die für die Leistungserbringung erforderlichen Kosten können denn auch durchaus
als Indiz für den objektiven Wert der Leistung betrachtet werden (vgl. Urteile
2P.7/2007 vom 26. Juni 2007 E. 4.5; 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 4, in: ZBl
107/2006 S. 478). Der Beschwerdeführer ist jedoch der Meinung, das
Äquivalenzprinzip enthalte auch ein zeitliches Element. Es müsse ein zeitlicher
Zusammenhang zwischen der Leistung und der Gegenleistung bestehen, zumal die
Gebühren semesterweise erhoben würden. Da die Universität im Wahlstudienjahr
keine kongruente Gegenleistung erbringe, sei die in diesem Jahr zu bezahlende
Kollegiengeldpauschale zu hoch.
3.5 Eine Benützungsgebühr darf grundsätzlich nur erhoben werden, wenn effektiv
Leistungen in Anspruch genommen bzw. erbracht werden, ausser wenn die
Inanspruchnahme der Leistung obligatorisch ist (Urteile 2P.223/2005 vom 8. Mai
2006 E. 4.1, in: ZBl 108/2007 S. 493; 2P.117/2003 vom 29. August 2003 E. 4.3.1,
in: ZBl 104/2003 S. 533; 2P.178/1995 vom 23. Dezember 1996 E. 5d, in: ZBl 99/
1998 S. 239). Die Argumentation des Beschwerdeführers ist insoweit
verständlich. In der vorliegenden Konstellation ist aber zu berücksichtigen,
dass das Wahlstudienjahr nicht isoliert, sondern nur als obligatorischer Teil
des Gesamtstudiums absolviert werden kann. Der Studierende kommt also nicht in
die Lage, bloss ein Wahlstudienjahr zu absolvieren und einzig dafür eine Gebühr
zu bezahlen, ohne eine entsprechende Gegenleistung zu erhalten. Sodann wird die
Semestergebühr ohnehin nicht nach Massgabe der von den einzelnen Studierenden
bezogenen Leistungen, sondern als Pauschale erhoben. Da der Nutzen einer
staatlichen Leistung nicht immer ohne weiteres klar bemessen werden kann, ist
ein derartiger Schematismus in gewissen Grenzen zulässig (vgl. BGE 128 I 46 E.
5b/bb S. 55 f.; 126 I 180 E. 3a/bb S. 188), auch wenn in der Folge die erhobene
Gebühr nicht genau mit der Dauer der Benützung korreliert (Urteil 2P.191/2004
vom 10. August 2005 E. 4.6, in: ZBl 107/2006 S. 254). Dies gilt zumindest
solange die schematisch erhobene Gebühr immer noch deutlich unter den
effektiven Kosten bzw. dem objektiven Nutzen liegt (vgl. Urteile 2C_275/2009
vom 26. Oktober 2010 E. 7.2, nicht publ. in: BGE 137 I 107, aber in: ZBl 113/
2012 S. 92; 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E. 3.4). Unter diesen Umständen ist
die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Gesamtbetrachtung über das ganze
Studium durchaus sachgerecht und verletzt das Äquivalenzprinzip nicht,
jedenfalls solange die gesamthaft erhobene Gebühr deutlich unter den
Gesamtkosten des Studiums liegt, wie das hier der Fall ist.
3.6 Aus analogen Gründen ist auch die Rechtsgleichheit nicht verletzt: Nach den
vom Beschwerdeführer angelegten Massstäben müsste die Studiengebühr nach
Massgabe der im Einzelfall effektiv bezogenen Leistungen erhoben werden. Dies
hätte zur Folge, dass die einheitliche Kollegiengeldpauschale für alle
Studierenden schon im Grundsatz unzulässig wäre. Gerade für Medizinstudierende
wie den Beschwerdeführer müssten die Studiengebühren deutlich höher sein als
für Studierende anderer Fakultäten, da gerichtsnotorisch die Studienkosten in
der Medizin erheblich höher sind als die durchschnittlichen Studienkosten. Wenn
der zuständige Gesetz- und Verordnungsgeber stattdessen die Gebühren
einheitlich und nicht nach Massgabe der konkret festgelegten Leistungen
festsetzt, so hält sich das im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen,
zumindest solange als auch für diejenigen, welche wenig Leistungen beziehen,
die Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert
der von ihnen bezogenen Leistung steht.
3.7 Ist somit das Äquivalenzprinzip nicht verletzt, so ist die streitige Gebühr
als Kausalabgabe zulässig. Eine gesetzliche Grundlage für eine Steuer ist
deshalb nicht erforderlich und damit auch das Legalitätsprinzip nicht verletzt.
3.8 In Bezug auf § 41 Abs. 1 Satz 2 UniG hat das Verwaltungsgericht erwogen,
der Zweck dieser Bestimmung liege darin, den Zugang zum Medizinstudium an der
Universität gegenüber anderen Universitäten im Bereich der Semestergebühren
nicht erheblich zu erschweren; damit müsste aber die Gebührengestaltung anderer
Universitäten nicht für jeden Ausnahmefall und einzelne Semester berücksichtigt
werden. Diese Auslegung des kantonalen Rechts durch das Verwaltungsgericht kann
vom Bundesgericht nur auf Willkür hin überprüft werden (vgl. E. 1.4 hiervor).
Der Beschwerdeführer erhebt jedoch bloss appellatorische Kritik gegen die
Betrachtung der Vorinstanz, bringt aber nichts vor, was diese als willkürlich
erscheinen liesse.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt sodann, dass ihm im vorinstanzlichen Verfahren
die unentgeltliche Rechtspflege verweigert wurde. Das Verwaltungsgericht
begründete dies damit, der Beschwerdeführer habe seine Mittellosigkeit nicht
genügend dargelegt, insbesondere nicht unter Einbezug einer allfälligen
elterlichen Unterstützungspflicht. Der Beschwerdeführer erblickt darin eine
Verletzung der Bestimmungen über die unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs.
3 BV) sowie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, überspitzten Formalismus
und Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV): Er habe im Gesuch seine
eigene Mittellosigkeit dargelegt und anerboten, weitere Unterlagen
einzureichen, falls das Gericht dies als notwendig erachten sollte. Wenn die
Vorinstanz auf den fehlenden Nachweis hinsichtlich der elterlichen
Unterstützungspflicht abstellen wollte, so hätte sie ihm vorher Gelegenheit
geben müssen, sich zu diesem Punkt zu äussern, zumal Zweifel an einer
elterlichen Unterstützungspflicht bestehen, da er bereits 28-jährig sei und
über eine abgeschlossene Erstausbildung verfüge.
4.2 Mit dem Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege nach Art. 29 Abs. 3 BV
soll eine nicht über genügend finanzielle Mittel verfügende Partei in den Stand
versetzt werden, zur Durchsetzung ihrer Rechte einen Prozess zu führen, und es
soll ihr, gleich wie einer vermögenden Partei, der Zugang zum Gericht
ungeachtet ihrer Bedürftigkeit möglich sein. Die Aufgabe des Staates beschränkt
sich darauf, den Einzelnen dann zu unterstützen, wenn er ohne diese
Unterstützung eines Rechts verlustig ginge oder sich gegen einen als unzulässig
erachteten Eingriff nicht wehren könnte. Der Anspruch besteht deshalb in der
Regel nicht in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, weil derartige
Nachteile in der Regel nicht bereits dann unmittelbar drohen, wenn eine Norm
erlassen wird; erst die Anwendung einer Norm im Einzelfall führt zu einem
massgeblichen Eingriff in Rechte, und es genügt, wenn einer betroffenen
bedürftigen Partei die unentgeltliche Prozessführung in jenem Zeitpunkt
bewilligt wird. Nur ausnahmsweise wird es sich anders verhalten und ein
Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bereits für die präventive Anfechtung
einer generell-abstrakten Norm zu bejahen sein, nämlich dann etwa, wenn
aufgrund der Umstände mit einem sofortigen Anwendungsakt zu rechnen ist und der
Betroffene sich gegenüber den rechtsanwendenden Behörden, zum Beispiel mangels
förmlicher Anfechtungsmöglichkeiten, nicht wirksam wird wehren können (BGE 121
I 314 E. 3b S. 317; Urteile 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006 E. 2; 2P.184/1999 vom
25. Mai 2000 E. 6; 2P.273/1999 vom 18. November 1999 E. 2; STEFAN MEICHSSNER,
Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, S.
66).
4.3 Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus Folgendes: Es handelt sich
hier zwar um eine abstrakte Normenkontrolle einer kantonalen Verordnung. Gemäss
der oben erwähnten Praxis ist aber im Sinne einer Ausnahme der Anspruch auf
unentgeltliche Rechtspflege bereits für die präventive Anfechtung der
Studiengebührenverordnung zu bejahen, da aufgrund der Umstände mit einem
sofortigen Anwendungsakt zu rechnen ist. Auch wenn der Beschwerdeführer sich
allenfalls noch gegen den Anwendungsakt als solchen (Studiengebührenrechnung)
mit einem Rechtsmittel wehren könnte, wäre es im Rahmen der Prüfung der
unentgeltlichen Rechtspflege überspitzt formalistisch, ihn auf den (hier sofort
folgenden) Anwendungsakt zu verweisen. Entscheidend ist vielmehr, dass der
Beschwerdeführer die Studiengebührenverordnung zur Wahrung seiner aktuellen
individuellen Rechte - und nicht bloss aus virtueller Betroffenheit -
angefochten hat.
4.4 Die Ausführungen der Vorinstanz, welche zur Verweigerung der
unentgeltlichen Rechtspflege geführt haben (vgl. angefochtener Entscheid E. 7),
überzeugen bei näherer Betrachtung nicht:
4.4.1 Bedürftig ist eine Partei, welche die Leistung der erforderlichen
Prozess- und Parteikosten nur erbringen kann, wenn sie die Mittel angreift, die
sie zur Deckung des Grundbedarfs für sich und ihre Familie benötigt; dabei sind
nebst den Einkommens- auch die Vermögensverhältnisse zu berücksichtigen (BGE
135 I 221 E. 5.1 S. 223 f.; 128 I 225 E. 2.5.1 S. 232).
4.4.2 Zwar trifft die Annahme der Vorinstanz zu, die Unterhaltspflicht der
Eltern gegenüber mündigen Kindern (Art. 277 Abs. 2 ZGB) umfasse grundsätzlich
auch die Prozesskosten (vgl. BGE 127 I 202 E. 3 S. 204 ff., insb. E. 3c-f S.
206 ff.). Die Vorinstanz hat es jedoch gänzlich unterlassen, im konkreten Fall
zu prüfen, ob die Voraussetzungen der elterlichen Unterhaltspflicht überhaupt
gegeben sind, obwohl der Beschwerdeführer ausdrücklich seine Mitwirkung
offeriert hat. So hat die Vorinstanz nicht berücksichtigt, dass der
Beschwerdeführer über eine (erste) abgeschlossene Berufsausbildung als
Informatiker verfügt. Vor dem Bundesgericht hat nun der Beschwerdeführer mit
diversen Dokumenten (Steuerrechnungen, Kontoauszüge, Schreiben seiner Eltern,
Fähigkeitsausweis als Informatiker) seine materielle Bedürftigkeit nachgewiesen
(vgl. auch E. 5 hiernach). Die Vorinstanz hat es damit im Ergebnis versäumt,
dem Beschwerdeführer Gelegenheit zu geben, sich zur Frage der elterlichen
Unterhaltspflicht zu äussern. Damit ist der angefochtene Entscheid betreffend
die unentgeltliche Rechtspflege unter Verletzung des Gehörsanspruchs des
Beschwerdeführers ergangen, weshalb er diesbezüglich aufzuheben und an die
Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen ist.
5.
5.1 Zusammenfassend ist die Beschwerde daher teilweise gutzuheissen, soweit
darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 20. September 2012 ist insoweit
aufzuheben, als das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege
abgewiesen und ihm eine Gerichtsgebühr von Fr. 8'140.-- auferlegt wurde. Die
Sache ist zur neuen Prüfung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege sowie
zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfrage an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2 Der Universität Zürich und dem Kanton Zürich sind keine Gerichtskosten
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Hingegen hat die Universität Zürich
den Beschwerdeführer im Umfang seines Obsiegens für das bundesgerichtliche
Verfahren zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG). Insofern wird das Gesuch um
unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos. Soweit der Beschwerdeführer mit
seiner Beschwerde unterliegt, wird er kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Das
Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne der vorläufigen
Befreiung von den Gerichtskosten kann in diesem Umfang gutgeheissen werden.
Seine Bedürftigkeit ist nunmehr ausgewiesen und die Beschwerde war nicht von
vornherein aussichtslos (Art. 64 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdeführer wird
indessen auf Art. 64 Abs. 4 BGG aufmerksam gemacht, wonach er als Begünstigter
der Gerichtskasse Ersatz zu leisten haben wird, wenn er später dazu in der Lage
ist.
5.3 Was das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung betrifft, ist Art. 64
Abs. 2 BGG massgeblich, wonach als unentgeltlicher Rechtsbeistand nur ein
Anwalt beigegeben werden kann. Der Beschwerdeführer hat zwar am 20. April 2012
eine Anwaltsvollmacht unterzeichnet, die indessen eine Substitutionsanzeige
enthält. Die Beschwerdeschrift wurde vom Substituten verfasst, der seinerseits
um Beigabe als unentgeltlicher Rechtsbeistand ersucht ("im Namen von RA David
Husmann oder des Unterzeichneten"). Es handelt sich dabei zwar um einen
Juristen (MLaw), der jedoch nicht Rechtsanwalt ist. Dessen Bestellung als
unentgeltlicher Vertreter nach Art. 64 Abs. 2 BGG ist daher nicht zulässig. Der
bevollmächtigte Anwalt selber kann nicht bestellt werden, da die massgebliche
Rechtsvertretungsarbeit, für die Entschädigung aus der Gerichtskasse beantragt
wird, nicht von ihm geleistet wurde. Das Gesuch um unentgeltliche
Rechtsvertretung ist daher abzuweisen (vgl. Urteile 8C_888/2011 vom 7. Mai 2012
E. 8; 2C_331/2011 vom 25. Januar 2012 E. 6; 2C_323/2011 vom 29. August 2011 E.
2).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, teilweise gutgeheissen und
der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 20.
September 2012 insoweit aufgehoben, als das Gesuch des Beschwerdeführers um
unentgeltliche Rechtspflege abgewiesen und ihm eine Gerichtsgebühr auferlegt
wurde. Die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege (im Sinne der vorläufigen Befreiung
von den Gerichtskosten) wird, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist,
gutgeheissen. Das Gesuch um Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsvertreters wird
abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer zu Fr. 1'000.--
auferlegt. Der Anteil des Beschwerdeführers wird vorläufig auf die
Gerichtskasse genommen.
4.
Die Universität Zürich hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Entschädigung von insgesamt Fr. 500.-- auszurichten.
5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Universität Zürich und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Mai 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Winiger
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