II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1106/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_1106/2012
Urteil vom 1. Oktober 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiber Zähndler.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
Beschwerdeführer,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno Beeler,
gegen
Korporation Oberägeri,
vertreten durch Rechtsanwalt Joseph Schuler,
Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude am Postplatz, 6301 Zug.
Gegenstand
Gemeinderecht (neue Landverordnung),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer,
vom 25. September 2012.
Sachverhalt:
A.
Die Korporation Oberägeri ist eine Gemeinde gemäss der Rechtsordnung des
Kantons Zug. A.________ (geb. 1951), B.________ (geb. 1943), C.________ (geb.
1958) und D.________ (geb. 1954) sind Gemeindebürger, führen
landwirtschaftliche Gewerbe und pachten seit Jahrzehnten Nutzflächen von der
Korporation Oberägeri. Die Pachtverhältnisse waren allesamt als Fixpacht von 20
Jahren ausgestaltet und bis zum 31. Dezember 2011 befristet.
Am 23. April 2010 beschloss die Korporationsgemeindeversammlung (Legislative)
auf Antrag des Korporationsrates (Exekutive) eine neue Landverordnung, welche
die bisherige Verordnung vom 16. Oktober 1990 ersetzt. Als wesentliche Neuerung
sieht die neue Landverordnung vom 23. April 2010 u.a. vor, dass die
Pachtverhältnisse nur bis zum Erreichen des AHV-rechtlichen Pensionsalters
dauern und auf diesen Zeitpunkt hin aufgelöst werden. Die einschlägigen
Bestimmungen der neuen Landverordnung lauten wie folgt:
"§ 8 al. 5:
Das Pachtverhältnis dauert bis zum Erreichen des AHV-Alters (Pensionsalter) und
wird auf diesen Zeitpunkt aufgelöst. In Härtefällen kann der Korporationsrat
auf schriftliches Gesuch hin, Ausnahmen gestatten.
§ 11 al. 1 und al. 3:
Die Pachtdauer für die landwirtschaftlich genutzten Flächen beträgt 20 Jahre
und dauert vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2031.
(...)
Das Pachtverhältnis dauert bis zum Erreichen des AHV-Alters (Pensionsalter) und
wird auf diesen Zeitpunkt aufgelöst.
§ 12 al. 3 lit. j:
Bisherige Pächter, welche die Bedingungen nach § 8 nicht mehr erfüllen, können
auf Wunsch ihre bisherigen Flächen ab dem 1. Januar 2012 einem berechtigten
Betrieb zuteilen lassen. Dies gilt nicht für die einjährigen Pachtverträge und
nicht für Pächter, die das AHV-Alter erreicht haben."
B.
Mit Eingabe vom 12. Mai 2010 beschwerten sich A.________, B.________,
C.________ und D.________ beim Regierungsrat des Kantons Zug und ersuchten in
der Hauptsache um Aufhebung der §§ 8 al. 5, 11 al. 3 und 12 al. 3 lit. j Satz 2
der neuen Landverordnung, eventualiter um Erlass von Übergangsbestimmungen. Sie
machten im Wesentlichen geltend, durch das baldige Erreichen des AHV-Alters
drohten sie die von der Korporation Oberägeri zugepachteten Nutzflächen zu
verlieren; diese seien jedoch für das wirtschaftliche Überleben ihrer Betriebe
unabdingbar. Überdies hätte ein Verlust der Pachtflächen zur Folge, dass auch
ihre Betriebszentren und Ökonomiegebäude nutz- und wertlos würden.
Während der Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens vor dem Regierungsrat
genehmigte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zug am 18. Oktober 2010
die neue Landverordnung mit Ausnahme der angefochtenen Bestimmungen.
Diesbezüglich wurde das Genehmigungsverfahren sistiert, bis über die von
A.________, B.________, C.________ und D.________ erhobene Beschwerde
rechtskräftig entschieden worden ist.
Mit Beschluss vom 3. Mai 2011 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Daraufhin führten A.________, B.________, C.________ und D.________ Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Zug. Mit Urteil vom 25. September 2012 wies
dieses die Beschwerde ebenfalls ab.
C.
Mit Eingabe vom 5. November 2012 führen A.________, B.________, C.________ und
D.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht. Im Wesentlichen stellen sie den Antrag, die §§ 8 al. 5, 11 al. 3
und 12 al. 3 lit. j Satz 2 der neuen Landverordnung seien aufzuheben,
eventualiter seien sie bis zum Erlass von Übergangsbestimmungen auszusetzen.
Die Korporation Oberägeri sowie die Volkswirtschaftsdirektion und das
Verwaltungsgericht des Kantons Zug schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingaben vom 15. Januar 2013 und vom 16. April 2013 liessen sich
A.________, B.________, C.________ und D.________ erneut zur Sache vernehmen.
Mit Verfügung vom 3. Dezember 2012 hat der Präsident der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerdeführer fechten drei Bestimmungen eines kommunalen Erlasses
an. Nach Art. 82 lit. b BGG ist gegen kantonale und damit auch gegen kommunale
Erlasse die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig. Die
Ausnahmen gemäss Art. 83 BGG finden bei Beschwerden gegen Erlasse (abstrakte
Normenkontrolle) keine Anwendung (BGE 138 I 435 E. 1.2 S. 440). Die Beschwerde
gegen einen Erlass ist gemäss Art. 101 BGG innert 30 Tagen nach der gemäss
kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht
einzureichen. Kennt das kantonale Recht - wie hier - ein Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle, ist zunächst dieses zu durchlaufen (vgl. Art. 87
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 138 I 435 E. 1.3.1 S.
440). Das ist vorliegend geschehen. Die 30-tägige Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG)
zur Beschwerde an das Bundesgericht beginnt alsdann erst mit der Eröffnung des
letztinstanzlichen kantonalen Normenkontrollentscheids (BGE 128 I 158 E. 1.1 S.
158). Die Beschwerdeführer haben diese Frist mit ihrer Eingabe vom 5. November
2012 eingehalten, da ihnen der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts
am 5. Oktober 2012 zugestellt wurde.
1.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG ist zur Anfechtung eines
kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder
Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher
Natur sein. Alle Beschwerdeführer sind Pächter von landwirtschaftlichen
Nutzflächen der Korporation Oberägeri und aufgrund ihres Alters durch die
angefochtenen Bestimmungen der neuen Landverordnung unmittelbar betroffen,
zumal diese Normen eine Verkürzung der möglichen Pachtdauer zur Folge haben.
Die Beschwerdeführer sind daher zur Führung der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen die angefochtenen Bestimmungen der
neuen Landverordnung legitimiert. Insoweit ist auf das von ihnen eingereichte
Rechtsmittel grundsätzlich einzutreten.
1.3. Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde dagegen insoweit, als sie
sich auch gegen den Beschluss der Korporationsgemeindeversammlung vom 23. April
2010 und damit gegen eine Volksabstimmung i.S.v. Art. 82 lit. c BGG richtet:
Gemäss § 17 ^bis des Gesetzes des Kantons Zug vom 4. September 1980 über die
Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz; BGS 171.1)
i.V.m. § 67 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Zug vom 28. September
2006 über die Wahlen und Abstimmungen (Wahl- und Abstimmungsgesetz, WAG; BGS
131.1) sind Beschwerden wegen Verletzung des Stimmrechts oder
Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und
Abstimmungen innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes,
spätestens jedoch am dritten Tage nach der amtlichen Veröffentlichung der
Ergebnisse im Amtsblatt, beim Regierungsrat einzureichen. Dies ist hier
unbestrittenermassen nicht erfolgt; vielmehr räumen die Beschwerdeführer in
ihrer Eingabe vom 15. Januar 2013 selbst ein, dass sie den von ihnen geltend
gemachten Mangel erst lange nach der Veröffentlichung des Beschlusses der
Korporationsgemeindeversammlung entdeckt hätten. Somit fehlt es im vorliegenden
Fall an der Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs (Art. 88 Abs. 1 lit. a
BGG).
2.
2.1. Nebst der Erhebung von Verfassungsrügen behaupten die Beschwerdeführer,
die angefochtenen Bestimmungen der neuen Landverordnung verletzten die Art. 7
und 8 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über die landwirtschaftliche Pacht
(LPG; SR 221.213.2). Diese lauten wie folgt:
"Art. 7 Erstmalige Verpachtung
1 Die erste Pachtdauer beträgt für landwirtschaftliche Gewerbe mindestens neun
Jahre und für einzelne Grundstücke mindestens sechs Jahre.
2 Die Vereinbarung einer kürzeren Pachtdauer ist nur gültig, wenn die Behörde
sie bewilligt hat. Das Gesuch ist spätestens drei Monate nach dem Antritt der
Pacht einzureichen.
3 Eine kürzere Pachtdauer wird bewilligt, wenn persönliche oder wirtschaftliche
Verhältnisse einer Partei oder andere sachliche Gründe die Verkürzung
rechtfertigen.
(...)
Art. 8 Fortsetzung der Pacht
1 Der Pachtvertrag gilt unverändert für jeweils weitere sechs Jahre, wenn er:
a) auf unbestimmte Zeit abgeschlossen und nicht ordnungsgemäss gekündigt worden
ist;
b) auf bestimmte Zeit abgeschlossen ist und nach der vereinbarten Pachtdauer
stillschweigend fortgesetzt wird.
2 Die Vereinbarung einer Fortsetzung auf kürzere Zeit ist nur gültig, wenn die
Behörde sie bewilligt hat. Das Gesuch ist spätestens drei Monate nach Beginn
der Fortsetzung einzureichen.
3 Die Bestimmungen über die Verkürzung der Pachtdauer bei der erstmaligen
Verpachtung gelten sinngemäss."
Die Beschwerdeführer bringen namentlich vor, dass die Korporationsgemeinde mit
ihnen wegen der eingeführten Alterslimite von 65 Jahren nicht wie grundsätzlich
vorgesehen einen neuen Pachtvertrag über 20 Jahre, sondern nur eine
Vereinbarung über eine entsprechend verkürzte Pachtdauer bis zum Erreichen des
Pensionsalters abschliessen wolle. Bei einigen von ihnen würde auf diese Weise
die gesetzlich vorgesehene Minimaldauer der Pacht von sechs Jahren in
unzulässiger Weise unterschritten, zumal eine Verkürzung weder aufgrund der
persönlichen oder wirtschaftlichen Verhältnisse noch aus anderen sachlichen
Gründen gerechtfertigt sei.
2.2. Die Rüge erweist sich als begründet: Zwar ist es durchaus denkbar, dass
die zuständige kantonale Bewilligungsbehörde im Alter eines Pächters einen
sachlichen Grund für eine Verkürzung der Pachtdauer erkennen und deshalb im
Einzelfall einer reduzierten Laufzeit des Vertrags zustimmen kann (Erhaltung
einer funktionierenden Landwirtschaft, Entgegenwirken von verzögerten
Hofübergaben, Förderung des Strukturwandels im Generationenwechsel; vgl. E. 8b
des angefochtenen Entscheids). Ebenso ist es nachvollziehbar, dass die
Korporation Oberägeri als Eigentümerin der verpachteten Nutzflächen daran
interessiert ist, leistungsfähige Landwirte als Pächter zu haben, welche durch
den Bezug von Direktzahlungen ihren Betrieb auf eine besonders stabile
finanzielle Grundlage stellen können, was nur bis zum 65. Altersjahr möglich
ist (Art. 19 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die
Direktzahlungen an die Landwirtschaft [Direktzahlungsverordnung, DZV; SR
910.13]). Jedoch lässt sich die von der Korporation Oberägeri getroffene
Regelung in dieser generell-abstrakten Form nicht mit den bundesrechtlichen
Bestimmungen in Art. 7 und Art. 8 LPG vereinbaren: Indem die §§ 8 al. 5 und 11
al. 3 der neuen Landverordnung die Beendigung des Pachtverhältnisses mit
Erreichen des AHV-Alters vorsehen, greifen sie vielmehr in die
Regelungskompetenz des Bundes ein, soweit auf diese Weise die Pachtdauer auf
weniger als das vorgesehene Minimum von sechs Jahren verkürzt wird. Dies ist
dann der Fall, wenn der betreffende Pächter weniger als sechs Jahre vor dem
Erreichen des AHV-Alters steht: In diesen Konstellationen hätten die genannten
Bestimmungen zur Folge, dass die Regelung des Bundesrechts durch
niederrangigeres Recht derogiert würde, was gegen Art. 49 Abs. 1 BV verstösst,
wonach das Bundesrecht dem entgegenstehenden kantonalen Recht vorgeht. Soweit
die Pachtverträge privat- und nicht verwaltungsrechtlicher Natur wären, was von
der Vorinstanz offen gelassen wurde, erschiene eine durch die Landverordnung
vorgesehene automatische Beendigung des Pachtvertrages mit Erreichen des
Rentenalters ohnehin als unzulässig, zumal diesfalls in die Regelung des
Bundeszivilrechts eingegriffen würde. Aus den genannten Gründen sind die §§ 8
al. 5 und 11 al. 3 der neuen Landverordnung der Korporation Oberägeri
aufzuheben. Bei diesem Ergebnis bleibt § 12 al. 3 lit. j der neuen
Landverordnung - soweit hier interessierend - ohne eigenständige Relevanz,
weshalb sich eine Aufhebung dieser letzteren Bestimmung nicht als erforderlich
erweist. Es steht der Korporation Oberägeri ausdrücklich offen, die
aufzuhebenden §§ 8 al. 5 und 11 al. 3 der neuen Landverordnung durch eine
andere Regelung zu ersetzen, soweit dadurch kein Konflikt mit dem Bundesrecht
geschaffen wird.
2.3. Als öffentlich-rechtliche Körperschaft ist die Korporationsgemeinde
Oberägeri auch bei der Verwaltung ihres Vermögens zur Einhaltung der
Grundrechte - namentlich des Rechtsgleichheitsgebotes - verpflichtet. Dies
vorbehalten, besteht kein genereller Rechtsanspruch der Beschwerdeführer auf
eine Vertragserneuerung, sondern steht es der Korporationsgemeinde in ihrer
Eigenschaft als Grundeigentümerin grundsätzlich frei, zu entscheiden, mit
welchen Pächtern sie die befristeten und inzwischen ausgelaufenen Pachtverträge
überhaupt erneuern möchte: Selbst wenn man für die Zeit während der
Vertragsdauer vom Bestehen von wohlerworbenen Rechten und einem entsprechend
schützenswerten Vertrauen der Beschwerdeführer ausgehen wollte, erhellt ohne
Weiteres, dass allfällige rechtsbeständige Bindungen spätestens mit
Vertragsablauf endeten. Es liegt in der Natur von befristeten Vereinbarungen,
dass sich die Parteien eben nur für eine gewisse Zeit fest binden möchten und
gerade keine Rechtswirkungen über die Vertragsdauer hinaus begründet werden.
Aus dem Umstand, dass die früheren Landverordnungen keine Alterslimite für den
Erhalt von Pachtland vorsahen, durfte nicht geschlossen werden, dass dies auf
ewige Zeit so bleiben wird: Indem die Korporationsgemeinde bei bevorstehendem
Ablauf der Pachtverträge jeweils eine Neufassung der Landverordnung sowie
gegebenenfalls eine Neuverteilung der Pachtgrundstücke vorgenommen hat (sog.
"Summ"), hielt und hält sie sich die Möglichkeit offen, auf gesellschaftliche
oder rechtliche Veränderungen flexibel zu reagieren und hierfür allenfalls auch
die Regeln bezüglich der Pachtlandvergabe zu ändern.
3.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zug und die §§ 8 al. 5 und 11 al. 3 der neuen Landverordnung der
Korporation Oberägeri sind aufzuheben.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66
Abs. 4 BGG). Der Kanton Zug hat den Beschwerdeführern für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung zu entrichten (Art. 68
Abs. 1 BGG). Für die Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
kantonalen Verfahrens wird die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht des
Kantons Zug zurückgewiesen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 25. September 2012 und die §§ 8 al.
5 und 11 al. 3 der Landverordnung der Korporation Oberägeri vom 23. April 2010
werden aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zug hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren
mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens
wird die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Oktober 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Zähndler
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