I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 1D.3/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1D_3/2012
Urteil vom 29. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.
1. Verfahrensbeteiligte
A.X.________,
2. B.X.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Advokat
Oliver Borer,
gegen
Bürgerrat der Bürgergemeinde Riehen, Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen,
Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Bereich Recht,
Spiegelgasse 6,
4001 Basel.
Gegenstand
Verweigerung der ordentlichen Einbürgerung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 29. Oktober 2012 des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht.
Sachverhalt:
A.
A.X.________ und B.X.________ leben seit 1988 bzw. 1993 in der Schweiz. Am 29.
September 2005 stellten sie dem Bürgerrat der Bürgergemeinde Riehen ein Gesuch
um Einbürgerung für sich und ihre vier minderjährigen Kinder. Der Bürgerrat
lehnte das Gesuch am 14. April 2010 mit der Begründung ab, es liege eine
aktuelle Betreibung gegen A.X.________ vor. Auf ein Wiedererwägungsgesuch trat
der Bürgerrat am 1. Juli 2010 nicht ein. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement
des Kantons Basel-Stadt eröffnete den Gesuchstellern am 23. August 2011 den
entsprechenden ablehnenden Entscheid des Bürgerrates.
B.
Dagegen erhoben die Gesuchsteller mit Eingaben vom 5. und 21. November 2011
Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Der Rekurs wurde vom
Präsidialdepartement des Kantons am 1. Dezember 2011 an das Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht weitergeleitet. Dieses wies den
Rekurs mit Urteil vom 29. Oktober 2012 ab. In den Erwägungen wird der Entscheid
im Wesentlichen damit begründet, die fragliche einzige Betreibung als solche
für sich allein vermöge die Nichteinbürgerung nicht zu rechtfertigen. Sie
belege aber die Renitenz des Gesuchstellers gegenüber der hiesigen
Rechtsordnung. Ergänzend wird darauf verwiesen, es seien inzwischen noch neue
Betreibungen hinzugekommen.
C.
A.X.________ und B.X.________ reichten am 10. Dezember 2012 subsidiäre
Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht ein mit den Anträgen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts aufzuheben und der Familie X.________, bestehend aus
A.X.________ und B.X.________ sowie den minderjährigen Kindern C.X.________,
D.X.________, E.X.________ und F.X.________, das Bürgerrecht der Gemeinde
Riehen zu verleihen. Eventuell sei das Urteil des Verwaltungsgerichts
aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts verstosse gegen das Willkürverbot nach Art. 9 BV, das
Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV sowie das Diskriminierungsverbot
nach Art. 8 Abs. 2 BV.
D.
Der Bürgerrat Riehen und das Appellationsgericht Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Justiz- und
Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet. Weitere Rechtsschriften gingen nicht ein.
Erwägungen:
1.
1.1 Beschwerden gegen letztinstanzliche Verfügungen der Kantone in
Einbürgerungsangelegenheiten richten sich nach den allgemeinen Bestimmungen
über die Bundesrechtspflege (Art. 51 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Erwerb und
Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952, Bürgerrechtsgesetz,
BüG; SR 141.0). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im
Sinne von Art. 82 BGG ist gemäss Art. 83 lit. b BGG gegen Entscheide über die
ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde
fällt nicht in Betracht. Damit ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss
Art. 113 ff. BGG im Grundsatz gegeben. Der Entscheid der Vorinstanz kann mit
keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal
letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 135 I 265 E. 1 S. 269).
1.2 Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die
Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Zur Beschwerde ist
gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung
oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).
1.2.1 Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen,
womit sich die in Art. 115 lit. a BGG genannte Voraussetzung als erfüllt
erweist.
1.2.2 Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich geschützte Interesse
kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder unmittelbar durch
ein spezielles Grundrecht oder bundesverfassungsrechtliche Verfahrensgarantien
begründet sein (Urteil des Bundesgerichts 1D_6/2011 vom 12. Juni 2012, nicht
publ. E. 1.1 zu BGE 138 I 305; 133 I 185 E. 4 S. 191 und E. 6.2 S. 199; 129 I
217 E. 1 S. 219).
1.2.3 Die Beschwerdeführer haben nach dem anwendbaren kantonalen Gesetzesrecht
einen Anspruch auf Bürgerrechtserteilung, da die Eltern seit mehr als 15 Jahren
im Kanton und seit mehr als drei Jahren in der Gemeinde Riehen und die Kinder
seit ihrer Geburt im Kanton bzw. seit mehr als einem Jahr in der Gemeinde leben
(vgl. § 17 Abs. 1 des basel-städtischen Bürgerrechtsgesetzes [BüRG] vom 29.
April 1992 in der hier noch anwendbaren Fassung vom 24. Januar 2001). Damit
sind sie bereits deswegen uneingeschränkt zur subsidiären Verfassungsbeschwerde
an das Bundesgericht legitimiert.
1.2.4 Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermittelt auch das
eidgenössische Bürgerrechtsgesetz die vollumfängliche Beschwerdelegitimation.
Insbesondere dient Art. 14 BüG individuellen Interessen und regelt materielle
Einbürgerungsvoraussetzungen konkret, indem (Mindest-)Kriterien der Eignung
festgelegt werden. Art. 14 BüG verschafft damit der einbürgerungswilligen
Person im Ergebnis eine hinreichend klar umschriebene Rechtsposition, die es
ihr ermöglicht, sich im Verfahren der subsidiären Verfassungsbeschwerde nebst
den spezifischen Grundrechten wie namentlich dem Diskriminierungsverbot (Art. 8
Abs. 2 BV) und den Parteirechten (Art. 29 Abs. 2 BV) auf das Willkürverbot
(Art. 9 BV) und den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) zu
berufen (BGE 138 I 305 E. 1.4 S. 309 ff.).
2.
2.1 Die Beschwerdeführer rügen, der angefochtene Entscheid sei willkürlich, da
er auf eine einzige Betreibung abstelle und daraus unzulässigerweise und im
Übrigen zu Unrecht eine besondere Renitenz bzw. Missachtung der schweizerischen
Rechtsordnung durch den Ehemann und Vater der übrigen Gesuchsteller abgeleitet
werde.
2.2 Nach Art. 14 lit. c BüG ist im Rahmen der Kontrolle der Eignung eines
Gesuchstellers zur Einbürgerung insbesondere zu prüfen, ob er die
schweizerische Rechtsordnung beachtet. Gemäss § 13 Abs. 1 BüRG (in der hier
anwendbaren Fassung vom 29. April 1992) setzt die Aufnahme in das Bürgerrecht
voraus, dass die Bewerber einen guten Leumund besitzen, mit den allgemeinen
Lebensgewohnheiten und wichtigen öffentlichen Institutionen in Gemeinde, Kanton
und Bund vertraut sind, die schweizerische Demokratie bejahen und die geltende
Rechtsordnung respektieren sowie ihren privaten und öffentlich-rechtlichen
Verpflichtungen nachkommen. Nach § 14 der basel-städtischen Verordnung in der
hier anwendbaren Fassung vom 1. Dezember 2009 zum Bürgerrechtsgesetz (BüRV)
erfüllt diese Voraussetzungen, wer integriert ist. Dazu zählt, dass den
Zahlungsverpflichtungen nachgekommen wird; nach der ausdrücklichen Bestimmung
von § 14 Abs. 2 lit. e BüRV werden Personen, die mit ihren Steuerzahlungen im
Rückstand sind, sowie solche, die in den Registern des Betreibungs- oder
Konkursamts mehrere offene Einträge verzeichnen, bis zur Regelung ihrer
Verpflichtungen nicht eingebürgert.
2.3 Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar
ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm
oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender
Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen
Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder
gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 138 I 305 E. 4.3 S. 319; 137 I 1
E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).
2.4 Der angefochtene Entscheid stützt sich zur Begründung der ungenügenden
Integration in erster Linie und ausführlich auf einen Eintrag im
Betreibungsregister des beschwerdeführenden Ehemannes und Vaters der übrigen
Gesuchsteller. Der entsprechende Eintrag betrifft eine Busse von Fr. 190.-- des
basel-städtischen Gerichts für Strafsachen, die dem Betroffenen als Taxifahrer
auferlegt worden war, weil er es offenbar unterlassen hatte, das Schild "ausser
Betrieb" zu aktivieren. Der Gebüsste war nach eigenen Angaben mit dieser
Beurteilung nicht einverstanden; statt den Bussenentscheid anzufechten, zog er
es aber vor, einfach die Busse nicht zu bezahlen und sich betreiben zu lassen.
Erst unter dem Druck des Betreibungsverfahrens und allenfalls im Hinblick auf
das Einbürgerungsgesuch wurde die Busse beglichen. Die Vorinstanzen leiten
daraus eine massgebliche Renitenz des Beschwerdeführers ab, die belege, dass er
nicht bereit sei, die schweizerische Rechtsordnung zu beachten, und verneinen
gestützt darauf seine Integration.
2.5 Gemäss dem klaren Wortlaut von § 14 Abs. 2 lit. e BüRV braucht es mehrere
offene Einträge im Betreibungsregister, um eine genügende Integration zu
verneinen. Überdies gilt der Ausschluss der Einbürgerung ebenfalls nach dem
klaren Wortlaut der Bestimmung bis zur Regelung der Verpflichtungen. Der
Beschwerdeführer hat von der Anzahl her eine Busse, weil er damit nicht
einverstanden war, nicht beglichen und sich nicht wiederholt behördlichen
Anordnungen oder Forderungen widersetzt. Die unangefochten gebliebene Busse
konnte im Übrigen geregelt werden. Selbst unter Willkürgesichtspunkten
erscheint es mehr als fraglich, ob es mit § 14 BüRV in Einklang zu bringen ist,
allein daraus eine massgebliche Nichtbeachtung der schweizerischen
Rechtsordnung abzuleiten. Eine solche liesse sich überdies ohnehin einzig dem
direkt gebüssten Beschwerdeführer selbst und nicht der ganzen Familie,
jedenfalls nicht seiner ebenfalls beschwerdeführenden Ehefrau entgegenhalten.
Dass das angefochtene Urteil in E. 3.2 allein schon gestützt auf diesen
Zusammenhang den gegen alle Familienmitglieder ergangenen
Nichteinbürgerungsentscheid schützt, erscheint daher fragwürdig.
2.6 Lediglich beiläufig erwähnt der angefochtene Entscheid in E. 3.3, dass seit
dem erstinstanzlichen Entscheid weitere und erhebliche Betreibungen
hinzugekommen sind und dass diese ergänzend negativ bei der Erfüllung der
privaten und öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen mitberücksichtigt werden
müssten. Die Beschwerdeführer fechten die tatsächlichen Feststellungen der
Vorinstanz ausdrücklich nicht an. Diese sind daher für das Bundesgericht
verbindlich. Im Übrigen findet die Feststellung weiterer Betreibungen ihre
Grundlage in den vorinstanzlichen Akten, reichte der Bürgerrat doch dem
Verwaltungsgericht am 31. Mai 2012 eine detaillierte Aufstellung der im
damaligen Zeitpunkt hängigen Betreibungen ein. Daraus ergibt sich, dass damals
gegen den Ehemann drei Betreibungen im Gesamtbetrag von Fr. 5'136.35 liefen und
ein Verlustschein über Fr. 2'416.90 bestand und gegen die Ehefrau fünf
Betreibungen im Gesamtbetrag von Fr. 4'526.75 hängig waren und ebenfalls fünf
Verlustscheine über insgesamt Fr. 5'156.15 vorlagen. Unter Berücksichtigung all
dieser Betreibungen war es daher im Ergebnis nicht willkürlich, den
Gesuchstellern im fraglichen Zeitpunkt die erforderliche Integration
abzusprechen. Allerdings gibt es einzig gestützt auf die ausstehenden Zahlungen
bzw. nichtbeglichenen Schulden bisher keine genügenden Anhaltspunkte für die
Annahme einer grundsätzlichen Nichtbeachtung der schweizerischen Rechtsordnung.
3.
Die Beschwerdeführer berufen sich sodann auf das allgemeine
Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV sowie auf das
Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV. Sie belassen es dabei aber bei
allgemein gehaltenen Rügen und vermögen die behaupteten Ungleichheiten weder im
einen noch im anderen Zusammenhang näher aufzuzeigen. So nennen sie keine
konkreten Vergleichsfälle, die eine allgemeine Ungleichbehandlung belegen
könnten. Ohne Vergleich gibt es aber keine Rechtsungleichheit. Sodann vermögen
die Beschwerdeführer nicht aufzuzeigen, weshalb bzw. inwiefern sie
diskriminiert sein sollten. Der allgemeine Hinweis auf ihre Herkunft genügt
dafür nicht, sondern es bräuchte konkrete Anhaltspunkte für eine systematische
massgebliche Benachteiligung, insbesondere von Landsleuten aufgrund der
Herkunft. Die Vorbringen der Beschwerdeführer sind mithin ungeeignet, die
behaupteten Verfassungsverstösse zu belegen.
4.
Der angefochtene Entscheid erweist sich demnach als verfassungskonform. Sollte
es den Beschwerdeführern freilich gelingen, ihre Schuldensituation zu
bereinigen, stünden unerfüllte Zahlungsverpflichtungen einer Einbürgerung nicht
mehr im Wege. Mangelnde Integration wegen Nichtbeachtung der schweizerischen
Rechtsordnung ist jedenfalls heute nicht belegt. Allerdings verweisen die
Beschwerdeführer selbst auf die Arbeitsunfähigkeit des Ehemannes und Vaters und
den noch offenen Ausgang des entsprechenden Verfahrens auf Erteilung einer
Rente der Invalidenversicherung sowie auf die Abhängigkeit der Familie vom
alleinigen Einkommen der Ehefrau und Mutter. Ob es überhaupt und gegebenenfalls
wann es zu einer Schuldenbereinigung kommen könnte, erscheint somit offen.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Die unterliegenden Beschwerdeführer stellen ein Gesuch um Erteilung der
unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung, so wie es ihnen bereits vor
der Vorinstanz gewährt worden ist. Angesichts der wenig überzeugenden
Hauptbegründung im angefochtenen Entscheid und den sich stellenden Rechtsfragen
erscheinen die Rechtsbegehren der nachweislich bedürftigen Beschwerdeführer
nicht als von vornherein aussichtslos, weshalb ihnen die unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung zu gewähren ist (Art. 64 BGG). Demnach sind für
das bundesgerichtliche Verfahren keine Kosten zu erheben, und es ist dem
Rechtsvertreter der Beschwerdeführer dafür aus der Bundesgerichtskasse eine
angemessene Entschädigung auszurichten.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren
wird gutgeheissen und es wird den Beschwerdeführern Advokat Oliver Borer als
unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Advokat Oliver Borer wird aus der Gerichtskasse eine Entschädigung von Fr.
2'000.-- ausgerichtet.
5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bürgerrat der Bürgergemeinde
Riehen, dem Justiz- und Sicherheitsdepartement sowie dem Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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