I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.9/2012
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_9/2012
Arrêt du 7 mai 2012
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président, Aemisegger et Chaix.
Greffière: Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
Mouvement suisse contre l'islamisation (MOSCI), représenté par Me Jean-Luc
Addor, avocat,
recourant,
contre
Ville de Fribourg, Maison de Ville, place de l'Hôtel de Ville 3, 1700 Fribourg,
Préfecture du district de la Gruyère, Le Château, case postale 192, 1630 Bulle.
Objet
Usage accru du domaine public (tenue d'un stand d'information),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour
administrative, du 14 novembre 2011.
Faits:
A.
Le Mouvement suisse contre l'islamisation (ci-après: le MOSCI) est une
association à but non lucratif, formée en 2007 aux fins statutaires de "lutter
contre l'islamisation et la désinformation qui s'y rapporte, informer sur la
véritable nature de l'islam et son caractère politique, sauvegarder les
principes de l'Etat de droit, se prévaloir de toute forme de référence à la
charia et de toute application subversive de celle-ci, combattre les sources du
terrorisme et de l'extrémisme". Au cours de la campagne de votations fédérales
portant sur l'initiative populaire "Contre la construction des minarets", le
MOSCI a requis de la Ville de Fribourg, le 5 septembre 2009, l'autorisation de
tenir un stand d'une surface totale de 9 m2 sur la place Georges-Python, lors
d'une manifestation devant y avoir lieu le 19 septembre 2009. Cette association
souhaitait dispenser de l'information sur ses activités, récolter des
signatures dans le cadre d'une pétition et collecter des fonds.
Le 14 septembre 2009, la Direction de la police locale, après consultation de
la Préfecture de la Sarine et de la Police cantonale, a rejeté cette requête.
Statuant sur réclamation, le Conseil communal de la commune de Fribourg a
confirmé la décision précitée, le 17 mars 2010. Par décision du 28 octobre
2010, le Préfet du district de la Gruyère a rejeté le recours interjeté par le
MOSCI contre la décision du 17 mars 2010. Par arrêt du 14 novembre 2011, la IIe
Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le
Tribunal cantonal) a rejeté le recours formé par le MOSCI contre la décision
préfectorale. Elle a considéré en substance que le refus de l'autorisation
d'utiliser le domaine public pour tenir un stand ne violait pas les libertés
d'opinion et d'information (art. 16 Cst.), dès lors que cette mesure était
proportionnée et tendait à sauvegarder un intérêt de police prépondérant.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le MOSCI demande au
Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 14 novembre 2011 et de donner acte au
MOSCI de l'inconstitutionnalité du refus de la demande d'autorisation du 5
septembre 2009. Il se plaint en particulier d'une violation des libertés
d'opinion, d'information et de réunion.
Le Tribunal cantonal se réfère aux considérants de l'arrêt attaqué et conclut
au rejet du recours. Le Préfet de la Gruyère renonce à se déterminer et renvoie
à sa décision du 28 octobre 2010. La Ville de Fribourg conclut au rejet du
recours, dans la mesure de sa recevabilité. Le MOSCI a répliqué par courrier du
9 mars 2012.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (art. 29 al. 1 LTF).
1.1 Formé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) ayant
pour objet l'utilisation du domaine public (art. 82 let. a LTF), le présent
recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public au
sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée. Il a en outre été déposé dans le délai (art. 100 al. 1 LTF) et la
forme (art. 42 LTF) prévus par la loi.
1.2 Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en
matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est
particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt
digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c).
L'intérêt digne de protection doit par ailleurs être actuel (ATF 137 I 23
consid. 1.3.1 p. 24 s. et la jurisprudence citée). Le Tribunal fédéral fait
exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel, lorsque la
contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques
ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde
son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt
public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 137
I 23 consid. 1.3.1 p. 25 et la jurisprudence citée).
En l'espèce, le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'instance
précédente, n'a certes plus d'intérêt actuel au recours, dans la mesure où
l'objet de la contestation, défini par sa demande d'usage accru du domaine
public porte sur la possibilité de tenir un stand le 19 septembre 2009. Il y a
toutefois lieu de renoncer ici à cette exigence, car le recours soulève une
question qui revêt une portée de principe et qui pourrait se poser à nouveau
dans des termes semblables sans que le Tribunal fédéral soit en mesure de se
prononcer en temps utile. Le recours est par conséquent recevable.
2.
Le recourant fait valoir une violation des libertés d'opinion et d'information.
2.1 Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par les art. 16 al.
1 Cst. et 19 de la constitution cantonale du canton de Fribourg. Toute personne
a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion (art. 16
al. 2 Cst.). Selon l'art. 10 CEDH, la liberté d'expression comprend la liberté
d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des
idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans
considération de frontière (par. 1).
La liberté d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société
démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de
l'épanouissement de chacun (ATF 96 I 592). Sous réserve des restrictions
mentionnées notamment à l'art. 10 par. 2 CEDH, elle vaut non seulement pour les
informations ou les idées accueillies avec faveur, ou considérées comme
inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou
inquiètent l'Etat ou une fraction quelconque de la population. Ainsi le veulent
le pluralisme, la tolérance et l'esprit d'ouverture sans lesquels il n'y a pas
de "société démocratique" (arrêt 1C_312/2010 du 8 décembre 2010 consid. 4.1 et
les références, in SJ 2011 I 233; cf. également ATF 131 IV 23 consid. 3.1 p. 28
et les références). En outre, les opinions sont protégées pour elles-mêmes,
même si elles ne correspondent pas à la vérité, car, par définition, elles ne
se prêtent pas à une démonstration de véracité (cf. Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2006, p. 263; cf. arrêt de la Cour
européenne des droits de l'homme De Haes et Gijels contre Belgique du 24
février 1997, Recueil CourEDH 1997-I, § 47).
Il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de
réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des
manifestations. Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas seulement
examiner l'admissibilité ou l'inadmissibilité de la requête, mais aussi les
conditions cadres, les éventuelles charges ainsi que les alternatives
possibles. Les organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de pouvoir
effectuer une manifestation à un endroit et à un moment déterminés ainsi qu'à
des conditions cadres qu'ils auraient eux-mêmes définies. En revanche, ils ont
droit à ce que l'effet d'appel au public qu'ils ont prévu soit pris en
considération (ATF 132 I 256 consid. 3 p. 260 et la jurisprudence citée).
2.2 En vertu de l'art. 36 Cst., outre qu'elle doit être fondée sur une base
légale et proportionnée au but visé, une restriction de la liberté d'expression
doit notamment être justifiée par un intérêt public. En matière de liberté
d'expression, le principe de l'intérêt public se confond en pratique avec le
souci de maintenir l'ordre public. La protection de la sécurité, de la
tranquillité, de la morale et de la santé publique répond à un intérêt public
(cf. art. 10 par. 2 CEDH). Celui-ci ne commande toutefois pas de censurer ou de
réprimer l'expression des opinions qui sont subversives ou simplement choquent
les sentiments moraux, religieux, politiques de la population ou encore qui
mettent en cause les institutions. L'interdiction préalable n'est en effet pas
compatible avec la liberté d'expression, même lorsque celle-ci s'exerce sur le
domaine public. Lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation, l'autorité
doit donc prendre une décision impartiale, après l'avoir examinée aussi
objectivement que possible; elle ne peut pas refuser une autorisation
uniquement parce qu'elle désapprouve les idées et les objectifs politiques des
organisateurs (Etienne Grisel, Droits fondamentaux, Libertés idéales, 2008, ch.
207 et 209; Giorgio Malinverni, L'exercice des libertés idéales sur le domaine
public, in Le domaine public, 2004, p. 32 s.; Roberto Peduzzi, Meinungs-und
Medienfreiheit in der Schweiz, 2004, p. 244 ss; Aubert/Mahon, Petit commentaire
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, n. 16 s. ad art.
17).
Autrement dit, vu la portée reconnue à la liberté d'expression, seules des
conditions restrictives peuvent justifier une ingérence de l'Etat, en
particulier lorsque, comme en l'espèce, il intervient à titre préventif. Au
demeurant, cette ingérence doit avoir pour but la protection de biens
juridiques élémentaires. Il doit par ailleurs pouvoir être établi de façon
concrète que l'exercice de la liberté d'expression portera atteinte à d'autres
droits fondamentaux; de vagues craintes ne suffisent pas (arrêt 1C_312/2010
précité consid. 4.2, in SJ 2011 I 233; cf. Müller/Schefer, Grundrechte in der
Schweiz, 2008, p. 354 s.; Kley/ Tophinke, Die Schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, n. 17 ad art. 16 Cst.).
2.3 Le recourant invoque en premier lieu le principe de la légalité, au sens de
l'art. 36 al. 1 Cst. Il prétend que les art. 19 de la loi cantonale sur le
domaine public du 4 février 1972 (LDP/FR; RSF 750.1) et 28 du règlement général
de police de la Ville de Fribourg du 26 novembre 1990 ne constituent pas une
base légale suffisante susceptible de restreindre son droit de tenir un stand
d'information sur le domaine public.
2.3.1 L'art. 19 LDP/FR prévoit que l'usage accru d'une chose du domaine public
consiste en son utilisation plus intense conforme ou non à sa destination; il
doit être compatible avec un minimum d'usage commun; en règle générale, il est
l'objet d'une autorisation.
Selon l'art. 28 al. 1 et 2 du règlement général de police précité, la récolte
de signatures et la distribution d'écrits organisées sur le domaine public dans
un but non lucratif sont soumises à autorisation si elles ont lieu au moyen
d'un stand. L'alinéa 4 de cette disposition précise que dans tous les cas, des
conditions peuvent être fixées si l'ordre public et le respect des droits
politiques l'exigent, notamment aux abords des bureaux de vote. Il est en outre
interdit d'importuner le public, sous peine d'application des mesures et
sanctions prévues au chapitre sixième.
2.3.2 Contrairement à ce que soutient le recourant, les dispositions précitées
représentent une base légale suffisante pour fonder une restriction à la
liberté invoquée. De surcroît, le MOSCI ne peut être suivi lorsqu'il prétend
que cette base légale doit également avoir un caractère pénal. Le recourant a
par ailleurs respecté le délai d'au moins 10 jours pour déposer une demande
d'autorisation, prévu à l'art. 5 du règlement général de police, auquel renvoie
l'art. 23.
Le grief d'absence de base légale se révèle ainsi infondé.
2.4 Le recourant estime en deuxième lieu que l'intérêt public invoqué par les
instances précédentes, à savoir la protection de la sécurité publique ne se
fonde sur aucun élément concret.
Le Tribunal cantonal a justifié la restriction litigieuse par la protection de
la sécurité publique, le risque étant considérable que des débordements
importants se produisent en ville de Fribourg et mettent en péril la sécurité
de la foule, en particulier en raison de l'existence - attestée par le préavis
de la police cantonale du 11 septembre 2009 - de débordements ayant eu lieu à
Lausanne le 29 août 2009 dans des circonstances similaires; le nombre important
de personnes déambulant aux environs augmentait sensiblement le danger
potentiel pour la sécurité publique, déjà non négligeable, si de telles
circonstances venaient à nouveau à chef.
Les éléments sur lesquels s'est fondée l'instance précédente pour retenir un
intérêt public manquent toutefois de précision. En effet, la lettre de la
police cantonale du 11 septembre 2009 est très vague au sujet des événements du
29 août 2009 à Lausanne. La seule allégation selon laquelle "de source
policière, un stand identique, installé par le MOSCI, avait été quasiment
détruit par des ressortissants étrangers" n'est pas étayée: en particulier, on
ne dispose pas d'un rapport de la police vaudoise sur le sujet. On ignore aussi
ce qui allait être présenté dans le stand et quels documents allaient être
distribués. Dans ces circonstances, la Ville de Fribourg n'est pas parvenue à
rendre vraisemblable que la tenue, le jour en question, du stand litigieux
était susceptible de provoquer de graves troubles à l'ordre public. Le risque
de débordements n'apparaît pas assez concret et ne suffit manifestement pas à
motiver un refus fondé sur l'intérêt public.
Sur le vu des éléments contenus dans le dossier, la restriction aux libertés
d'opinion et d'information n'est justifiée par aucun intérêt public suffisant.
2.5 Le recourant affirme enfin que le refus de l'autorisation sollicitée viole
le principe de la proportionnalité.
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).
Le Tribunal cantonal a considéré que l'interdiction prononcée par l'autorité
communale respectait le principe de la proportionnalité, en ce qu'elle portait
exclusivement sur la manifestation prévue le 19 septembre 2009. Il a ajouté
qu'elle avait été rendue dans un climat de tension, dont l'origine se trouvait
dans la manière du recourant de véhiculer ses idées et de tenir ses propos;
aucune mesure moins incisive n'aurait pu être ordonnée pour atteindre le but de
sécurité publique visé; en particulier, la commune n'avait aucune obligation de
proposer une autre date pour la manifestation prévue.
Imprécise, cette analyse du principe de la proportionnalité ne peut pas non
plus être suivie. En effet, le Tribunal cantonal ne peut se contenter
d'invoquer de manière abstraite "un climat de tension" pour confirmer le refus
du droit de tenir un stand, de surcroît de petite dimension. Si la Ville de
Fribourg craignait des troubles pour la sécurité publique, elle aurait dû
envisager d'autres mesures, moins incisives pour les libertés invoquées. Elle
aurait ainsi pu se renseigner sur le contenu des documents qui allaient être
présentés ou distribués sur le stand litigieux et aurait pu de la sorte imposer
des conditions précises aux organisateurs, en posant des exigences quant à la
présentation du stand et au contenu de l'information qui allait y être
délivrée. Elle aurait aussi pu prendre des mesures pour prévenir tout risque de
heurts, en demandant notamment des forces de police supplémentaires ou en
exposant pourquoi cela n'était pas possible.
Par conséquent, sur la base des éléments retenus dans l'arrêt attaqué,
l'objectif de sécurité publique avancé par la Ville de Fribourg aurait pu être
atteint par une mesure moins incisive. Dans ses déterminations devant le
Tribunal de céans, la Ville de Fribourg n'exclut d'ailleurs pas que "dans des
circonstances et un climat différents, le MOSCI aurait pu se voir accorder
l'autorisation requise, selon des modalités qui restent à définir". La solution
retenue en l'espèce par l'autorité constitue donc une atteinte disproportionnée
aux libertés d'opinion et d'information.
2.6 Dans ses observations devant le Tribunal fédéral, la Ville de Fribourg se
prévaut du fait que d'autres manifestations étaient d'ores et déjà prévues ce
jour-là en ville. Ce fait n'a cependant pas été constaté dans l'arrêt attaqué
et ne peut par conséquent être pris en compte par le Tribunal fédéral qui
statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente
(art. 105 al. 1 LTF). Cet élément ne ressort pas non plus du dossier: on ne
connaît pas précisément quelles étaient les nombreuses autres manifestations
déjà autorisées sur le domaine public ce jour-là, ni la date à laquelle elles
ont été autorisées. Il est dès lors impossible d'examiner si la Ville de
Fribourg pouvait se fonder sur ce motif pour refuser une manifestation
sollicitée onze jours avant la date prévue au profit de manifestations déjà
autorisées depuis un certain temps.
3.
Il s'ensuit que le recours est admis et l'arrêt attaqué annulé, sans qu'il soit
nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant. Il est
constaté que les libertés d'opinion et d'information ont été violées.
Les frais judiciaires ne pouvant être mis à la charge de la Ville de Fribourg
en vertu de l'art. 66 al. 4 LTF, il y a lieu de renoncer à en percevoir. La
Ville de Fribourg versera en revanche une indemnité à titre de dépens au
recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al.
1 LTF). La cause sera renvoyée à l'instance précédente pour qu'elle statue à
nouveau sur les frais et dépens de la procédure cantonale.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'arrêt du 14 novembre 2011 du Tribunal cantonal est
annulé. Il est constaté que les libertés d'opinion et d'information du
recourant ont été violées.
2.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur les frais et
les dépens de la procédure cantonale.
3.
Il n'y a pas lieu de percevoir des frais judiciaires.
4.
Une indemnité de 2'000 francs est allouée au recourant, à titre de dépens, à
charge de la Ville de Fribourg.
5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Ville de
Fribourg, à la Préfecture du district de la Gruyère et à la IIe Cour
administrative au Tribunal cantonal du canton de Fribourg.
Lausanne, le 7 mai 2012
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Tornay Schaller