I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.86/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_86/2012
Urteil vom 7. September 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiberin Gerber.
1. Verfahrensbeteiligte
X.________,
2. Y.________,
3. Z.________,
Beschwerdeführer, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Benno Wild,
gegen
Stadt Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich.
Gegenstand
Festsetzung Strassenprojekt,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, vom 21. Dezember 2011.
Sachverhalt:
A.
Die Stadt Zürich plant seit Längerem, auf ihrem Gemeindegebiet entlang des
Zürichseeufers einen durchgehenden Seeuferweg zu realisieren. Am 19./20. März
2008 erfolgte die Amtsblattpublikation und vom 25. März bis 24. April 2008 die
öffentliche Auflage von Plänen zum Bau eines Stegs zwischen der Roten Fabrik
und dem Hafen Wollishofen. Das Projekt umfasst eine 284 Meter lange, 2,8 Meter
breite und im Abstand von 15 Metern auf Pfählen fundierte Stahlkonstruktion mit
bogenförmigem, mehrfach geknicktem Verlauf. Die Plätze am Ufer bei den
Steganschlüssen sollen neu gestaltet werden. Als ökologische Ersatzmassnahmen,
die aufgrund negativer Beschattungseffekte des Stegbaus erforderlich sind, ist
vorgesehen, eine bestehende Ufertreppe abzubrechen, mittels Kiesschüttung ein
Flachufer zu gestalten und ein Brutfloss für Flussseeschwalben zu erstellen.
Am 17. Juni 2009 wies der Zürcher Stadtrat mehrere gegen das Stegbauprojekt
eingegangene Einsprachen ab, verwies die vorsorglich angemeldeten
Entschädigungsforderungen in das Schätzungsverfahren, beschloss die Festsetzung
des Seeuferwegprojekts gemäss Auflageplan und auferlegte den Einsprechenden die
Verfahrenskosten. Gleichzeitig eröffnete der Stadtrat auch die Verfügung der
Baudirektion vom 6. April 2009 sowie eine am 22. April 2009
wiedererwägungsweise beschlossene Dispositivänderung. Mit diesen Verfügungen
hatte die Baudirektion des Kantons Zürich der Stadt Zürich für das Stegprojekt
unter Auflage zahlreicher Nebenbestimmungen eine wasserrechtliche Konzession,
eine fischereigesetzliche Bewilligung, eine raumplanungsrechtliche
Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb von Bauzonen, eine Bewilligung
aufgrund der Landanlagekonzession sowie eine wasserbaupolizeiliche
Ausnahmebewilligung erteilt.
B.
X.________, Y.________ und Z.________ erhoben am 31. Juli 2009 Rekurs gegen die
Verfügung des Stadtrats vom 17. Juni 2009. Am 23. Juni 2010 wies der
Regierungsrat des Kantons Zürich den Rekurs ab, soweit darauf eingetreten
werde.
Dagegen erhoben die Rekurrenten am 13. September 2010 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich; sie machten unter anderem geltend, der
angefochtene Entscheid sei unter Missachtung von Ausstandsbestimmungen zustande
gekommen. Am 13. Januar 2010 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde
teilweise gut und wies die Sache zu neuem Entscheid in rechtskonformer
Zusammensetzung des Spruchkörpers an den Regierungsrat zurück.
C.
Mit Beschluss vom 17. August 2011 entschied der Regierungsrat erneut, ohne den
im Ausstand befindlichen Baudirektor. Er wies den Rekurs abermals ab, soweit
darauf eingetreten werde.
Dagegen erhoben X.________, Y.________ und Z.________ am 24. September 2011
Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Sie beantragten in der Hauptsache, auf den
geplanten Steg sei zu verzichten; eventualiter verlangten sie diverse
Projektänderungen.
Am 21. Dezember 2011 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es
darauf eintrat.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben drei Eigentümer von
Grundstücken im Bereich des projektierten Stegs - X.________, Y.________ und
Z.________ - am 6. Februar 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei,
zusammen mit der Festsetzung des Stadtrats Zürich vom 17. Juni 2009 und den
Verfügungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009, aufzuheben.
Eventualiter verlangen sie:
a) der Steg sei höchstens 1,5 Meter breit möglichst wassernah mit einem
Durchlass für Schiffe und in einem einzigen Bogen ohne jedwede
Aufenthaltsflächen zu gestalten und die Passage sei täglich bei Einbruch der
Dunkelheit von beiden Seiten zu verschliessen,
b) die Ausgleichsmassnahmen auf dem südlichen Gelände der Henneberg'schen
Seidenweberei seien so auszugestalten, dass der Bucht die überbaute
Wasserfläche wieder zugeführt werde,
c) auf die beidseits des Stegs geplanten Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten
sei zu verzichten, insbesondere auf das Fällen der grossen Bäume,
subeventualiter sei zumindest die bestehende Bepflanzung mit den grossen alten
Pappeln zu belassen und in die Gestaltung einzubeziehen,
d) auf die Umgestaltung der Hafenanlage im angrenzenden Bereich des geplanten
Stegs sei zu verzichten, insbesondere auf die Neupflanzung von Säulenpappeln
und die Errichtung einer "Begegnungszone", und
e) es seien die Entwertungen der Anrainergrundstücke infolge der neuen
Immissionen ebenso materiell zu entschädigen wie die faktische Enteignung durch
die Erschwerung bis Verunmöglichung (Hochwasser, Boote mit Aufbau) der Zufahrt
zu den Bootshäusern; subeventualiter sei festzustellen, dass die
Beschwerdeführenden ihre Ansprüche rechtzeitig geltend gemacht hätten und dass
Unfreiwilligkeit im Sinne von § 13 des Zürcher Gesetzes vom 30. November 1879
betreffend die Abtretung von Privatrechten (AbtrG) vorliege.
Für den Fall der Rückweisung stellen die Beschwerdeführer folgende Anträge:
1. Die Stadt Zürich sei anzuweisen, das Projekt ordnungsgemäss auszustecken und
danach nochmals öffentlich auszuschreiben,
2. es sei aufgrund des konkreten Projekts ein neues Gutachten der Natur- und
Heimatschutzkommission (NHK) einzuholen, und es sei eine
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) anzuordnen,
3. es sei ein gerichtlicher Augenschein durchzuführen; eventualiter (bei
Nichtrückweisung) ein bundesgerichtlicher Augenschein.
E.
Die Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht
beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Amt
für Verkehr des Kantons Zürich verweist auf den Rekursentscheid des
Regierungsrats vom 17. August 2011.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) äussert sich in seiner Vernehmlassung zu den
umweltrechtlichen Rügen der Beschwerdeführer, ohne formell Antrag zu stellen.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
In ihrer Replik halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.
F.
Mit Verfügung vom 6. März 2012 wurde das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden
Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer erheben mehrere Verfahrensrügen.
2.1 Sie rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil das
Verwaltungsgericht auf ihre Rüge, das Seestegprojekt sei mangelhaft ausgesteckt
worden, nicht eingegangen sei.
Die Vorinstanz ging davon aus, dass jedenfalls die Beschwerdeführer von dem
mittels Bojen ausgesteckten Stegprojekt Kenntnis hatten und sich durch den
öffentlich aufgelegten, massstabgetreuen Plan des Bauvorhabens über dessen
Dimensionen informieren und rechtzeitig Einsprache bzw. Rekurs erheben konnten.
Unter diesen Umständen sei nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen sie
aus einer erneuten Bekanntmachung ziehen könnten. Auf ein allfälliges Interesse
Dritter an einer erneuten Aussteckung könnten sie sich nicht berufen.
Diese Erwägungen entsprechen der bundesgerichtlichen Praxis (vgl. Urteil 1C_440
/2010 vom 8. März 2011 E. 3.4 mit Hinweis) und sind nicht zu beanstanden.
Zwar machen die Beschwerdeführer geltend, sie hätten selbst einen Nachteil
erlitten, weil durch die mangelhafte Aussteckung Personen von der
Beschwerdeführung abgehalten worden seien, die sie als Koalitionspartner
unterstützen und ihren Anliegen grösseres Gewicht verschafft hätten. Dem ist
jedoch entgegenzuhalten, dass die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels nicht
von der Zahl der beschwerdeführenden Parteien abhängen. Entscheidend ist, dass
die Beschwerdeführer die Möglichkeit hatten, sämtliche Rügen gegen das
umstrittene Projekt vorzubringen und gerichtlich überprüfen zu lassen und ihnen
damit das rechtliche Gehör gewährt worden ist.
2.2 Die Beschwerdeführer rügen weiter, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht
auf den von ihnen beantragten Augenschein verzichtet; dies habe dazu geführt,
dass das Verwaltungsgericht der sachverhaltlich falschen Darstellung der
Beschwerdegegnerschaft gefolgt sei, insbesondere zur Abfall- und Lärmsituation
in der Umgebung des geplanten Stegs und zum Genügen der Ersatzmassnahmen.
Damit erheben die Beschwerdeführer Sachverhaltsrügen. Diese (und eine allfällig
daraus resultierende Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins) sind im
Zusammenhang mit den jeweiligen materiellen Rügen (betr. Abfall, Lärm und
Ersatzmassnahmen) zu prüfen.
2.3 Die Beschwerdeführer machen überdies eine Verletzung der
Koordinationspflicht gemäss Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über
die Raumplanung (RPG; SR 700) geltend, weil im Feststellungsbeschluss gemäss
Strassengesetz nicht auch über die enteignungsrechtlichen Fragen entschieden
worden sei.
Das Verwaltungsgericht hielt dazu fest, dass sich enteignungsrechtliche
Forderungen nach §§ 32 ff. AbtrG richten und nicht Gegenstand des
Projektierungsverfahrens gemäss Art. 43 ff. des Zürcher Strassengesetzes vom
27. September 1981 (StrG) seien. Die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG
betreffe lediglich jene Verfahren, die sich mit den baurechtlichen
Bewilligungsvoraussetzungen befassten, nicht aber das Verfahren, das sich mit
den enteignungsrechtlichen Folgen der Bewilligungserteilung befassten.
Die Beschwerdeführer sind grundsätzlich einverstanden, dass das
Schätzungsverfahren später durchgeführt werde, beharren aber darauf, dass schon
im strassenrechtlichen Verfahren zumindest über die Rechtzeitigkeit ihrer
entschädigungsrechtlichen Anträge und das Vorliegen von Unfreiwilligkeit i.S.v.
§ 13 AbtrG entschieden werden müsse. Sie legen aber nicht dar, weshalb diese
Aspekte einen so engen sachlichen Zusammenhang mit den im
Projektierungsverfahren zu prüfenden Fragen aufweisen, dass darüber nicht
getrennt und unabhängig voneinander entschieden werden könne (BGE 126 II 26 E.
5d S. 39 f.); dies ist auch nicht ersichtlich.
3.
Die Beschwerdeführer rügen sodann eine offensichtlich falsche
Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der
Begutachtung durch die Natur- und Heimatschutzkommission des Kantons Zürich
(NHK): In E. 2.4 des angefochtenen Entscheids führe die Vorinstanz aus, dass
sich die NHK am 13. Oktober 2005 positiv zum geplanten Seesteg geäussert habe.
Dies sei nachweislich falsch: Das Gutachten der NHK datiere vom 20. April 2006
(Nr. 02-2006) und habe sich gegen die Stegvariante im See ausgesprochen. Das
vom Verwaltungsgericht zitierte Schreiben vom 13. Oktober 2005 stamme vom
Geschäftsführer des Stadtzürcher Heimatschutzes. Das Verwaltungsgericht sei mit
keiner Silbe auf die Stellungnahme der NHK eingegangen, obwohl die
Beschwerdeführer sich mehrfach darauf bezogen hätten. Damit habe es ein
zentrales Aktenstück nicht gewürdigt.
Falsch sei auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach das
Stegprojekt nicht im Bereich eines Schutzobjektes von überkommunaler Bedeutung
liege. Vielmehr sei der ganze Uferbereich des Zürichsees ein
Landschaftsschutzobjekt sui generis i.S.v. § 203 Abs. 1 lit. a des Zürcher
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
3.1 Das Verwaltungsgericht weist in seiner Vernehmlassung darauf hin, dass die
Stellungnahme der NHK vom 20. April 2006 nicht bei den Akten gelegen habe, die
ihm eingereicht worden seien.
3.2 Die Stadt Zürich gibt zu Bedenken, dass sich die NHK nicht zum konkreten
Projekt geäussert habe, sondern lediglich zur grundsätzlichen Frage der
Wegführung. Ursprünglich hätten 3 Varianten zur Debatte gestanden: Ein Weg an
Land, ein Weg auf einem dem Ufer entlang verlaufenden Steg und ein Steg im See.
Während sich die NHK kritisch zur Variante "Steg im See" geäussert und sich für
einen Weg am Ufer ausgesprochen habe, habe der Stadtzürcher Heimatschutz diese
Variante befürwortet. Die Stadt habe sich mit Rücksicht auf die Interessen der
Seeanstösser (und damit auch der Beschwerdeführer) für die Variante im See
ausgesprochen. Sie habe jedoch den Bedenken der NHK bei der Ausarbeitung des
Projekts Rechnung getragen. An diesem seien alle zuständigen städtischen und
kantonalen Stellen beteiligt worden, insbesondere auch das kantonale Amt für
Landschaft und Natur (ALN) und das kantonale Amt für Raumordnung und Vermessung
(ARV). Die einbezogenen Fachleute und -behörden seien zum Ergebnis gekommen,
dass das Landschaftsbild durch den Stegbau nicht beeinträchtigt und die
denkmalgeschützten Bootshäuser optisch nicht abgeriegelt würden. Eine
Verpflichtung zur Einholung eines Gutachtens der NHK habe nicht bestanden.
3.3 Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt
gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1
BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden,
als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Das Verwaltungsgericht hat die Stellungnahme der NHK - einer kantonalen
Sachverständigenkommission - aus dem Jahr 2006 mit der in den Akten liegenden
Stellungnahme des Geschäftsführers des Stadtzürcher Heimatschutzes - einer
privaten Vereinigung - aus dem Jahr 2005 verwechselt. Seine Feststellung,
wonach sich die NHK am 13. Oktober 2005 positiv zum geplanten Seesteg geäussert
habe, ist offensichtlich falsch.
Entgegen der Auffassung der Stadt Zürich handelt es sich nicht um ein nach Art.
99 Abs. 1 BGG unzulässiges Novum: Bereits der Regierungsrat hatte sich im
Rekursentscheid vom 17. August 2011 (E. 9b und c) ausführlich zum Gutachten der
NHK geäussert. Die Beschwerdeführer durften deshalb davon ausgehen, dass dieses
bei den Akten liege oder vom Verwaltungsgericht beigezogen werde. Erst das
verwaltungsgerichtliche Urteil gab ihnen Anlass, eine Kopie des NHK-Gutachtens
einzureichen.
Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGG führt eine offensichtlich falsche
Sachverhaltsfeststellung nur dann zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids,
soweit die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend
sein kann. Hierfür genügt es, wenn bei korrekter Ermittlung des Sachverhalts
ein anderer Entscheid in der Sache möglich wäre (MARKUS SCHOTT, Basler
Kommentar zu BGG, 2. Auflage, N. 23 zu Art. 97 BGG). Dies ist im Folgenden zu
prüfen.
3.4 Die Beschwerdeführer hatten vor Verwaltungsgericht beantragt, ein neues
Gutachten der NHK zum konkreten Projekt einzuholen. Das Verwaltungsgericht wies
diesen Antrag ab, weil sich die NHK bereits mit Stellungnahme vom 13. Oktober
2005 geäussert und die Erstellung eines Seestegs am geplanten Standort
befürwortet habe. Ein neues Gutachten müsse daher nur eingeholt werden, wenn
begründete Zweifel an der richtigen und unabhängigen Beurteilung der Sachfrage
bestünden oder wenn das frühere Gutachten mit Ablauf der Zeit und zufolge
veränderter Verhältnisse an Aktualität eingebüsst hätte; beides sei vorliegend
nicht der Fall. Zudem liege das Projekt nicht im Bereich eines Schutzobjekts
von überkommunaler Bedeutung, sodass gemäss § 3 Abs. 1 lit. d der Verordnung
vom 12. Januar 2005 über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG
keine gesetzliche Verpflichtung bestehe, eine Stellungnahme der NHK einzuholen.
Des Weiteren erwähnte das Verwaltungsgericht die angeblich positive
Stellungnahme der NHK im Zusammenhang mit den Rügen der Beschwerdeführer,
wonach der geplante Seesteg überdimensioniert sei, das Landschaftsbild
beeinträchtige und die Bucht und die Badeanstalt unter Verletzung von
Denkmalschutzvorschriften abriegle (E. 4.4 des angefochtenen Entscheids).
Hätte das Verwaltungsgericht die negative Stellungnahme der NHK zur Lage des
Stegs im See gekannt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass es dem Antrag auf
Einholung eines erneuten Gutachtens entsprochen hätte:
3.4.1 Zwar ist mit den Vorinstanzen davon auszugehen, dass die Anhörung der NHK
nicht zwingend geboten, sondern fakultativ war, weil es sich beim Zürichsee im
vorliegenden Bereich nicht um ein überkommunales Schutzobjekt handelt (vgl. § 3
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 der Verordnung vom 12. Januar 2005 über die
Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG):
Die Stadt Zürich hat diesen Seeteil als "Landschaftsschutzobjekt Zürichsee"
(KSO-32) ausgewiesen, d.h. als kommunales Schutzobjekt. Es ist auch nicht
ersichtlich, dass eine überkommunale Unterschutzstellung gestützt auf § 203
Abs. 1 lit. a PBG geboten wäre: Nach dieser Bestimmung sind "im Wesentlichen
unverdorbene Natur- und Kulturlandschaften sowie entsprechende Gewässer, samt
Ufer und Bewachsung" Schutzobjekte. Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung
darlegt, ist das vorliegende Gebiet am Ufer vollständig bebaut; es handelt sich
nicht um eine "unverdorbene Naturlandschaft", sondern um eine
Siedlungslandschaft, die am Ufer von privaten Gebäuden und Gärten geprägt wird.
3.4.2 Allerdings kommt auch einer fakultativen Stellungnahme der NHK als
unabhängiger kantonaler Sachverständigenkommission besonderes Gewicht zu.
Die NHK kam 2006 zum Schluss, dass eine weitere Besetzung des Seespiegels nicht
wünschenswert sei, obwohl sich die Auswirkungen aus rein ökologischer Sicht in
Grenzen hielten. Die geplante Seepromenade werde im See als Baukörper
erscheinen, der eine Hafensituation simulieren werde, ohne eine eigentliche
Mehrnutzung, ausser jener der Promenade, zu ermöglichen. Diese Massnahme
besetze die Seelandschaft mit einem neuen Bild, dessen Dimensionen der
Massstäblichkeit des Eingriffs nicht entsprächen. Zudem müsse die
Funktionalität der im Perimeter bestehenden Bootshäuser erhalten werden. Die
NHK empfahl, die Variante "Weg am Ufer" als vernünftige Lösung erneut zu
überprüfen. Bereits die Dimensionen des avisierten Perimeters zeigten an, wie
gross eigentlich das Vorhaben sei, eine Passerelle in den See zu setzen: Es
werde ein neuer Seebeckenbereich geboren, der zwei intensiv genutzte Freiräume
verbinde. Folgerichtig sei deshalb eine detaillierte Nutzungsstrategie
zwingender Bestandteil eines Wettbewerbsprogramms.
3.4.3 Die Stadt und der Regierungsrat gingen davon aus, dass den Bedenken der
NHK durch die konkrete Ausgestaltung des Stegs Rechnung getragen worden sei:
Durch die gewählte schlanke Konstruktion, die weitgehende Lichtdurchlässigkeit
der Geländer und die erhebliche Entfernung von Seeufer (rund 100 m) werde der
Seesteg vom Ufer aus verhältnismässig leicht und filigran in Erscheinung
treten; die Beeinträchtigung des freien Blicks auf den See werde damit auf ein
vertretbares Mass verringert. Der Eindruck einer eigentlichen Hafensituation
entstehe jedenfalls nicht und die Besetzung des Seespiegels scheine vertretbar.
Um die Durchfahrt für Boote zu gewährleisten, solle der Steg mit einem leichten
Längsgefälle von höchstens 1 % ausgeführt werden, sodass in einem Teilbereich
eine Mindestdurchfahrtshöhe von 2 m gegeben sei; damit werde die Funktionalität
der Bootshäuser erhalten. Die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes halte sich
infolge der ausgeprägt linearhorizontalen Komponente des Steges in Grenzen.
3.4.4 Diesen Ausführungen lässt sich entnehmen, dass das zu bewilligende
Projekt sich wesentlich von dem Vorprojekt unterscheidet, das Grundlage des
Gutachtens der NHK im Jahr 2006 war. Insofern liesse sich die Auffassung
vertreten, dass eine Änderung der Situation vorliegt, welches die Einholung
eines neuen Gutachtens der NHK rechtfertigen könnte.
Ist damit der Antrag der Beschwerdeführer auf Einholung eines erneuten
Gutachtens der NHK nicht von vornherein aussichtslos, haben diese nach Art. 29
Abs. 2 BV Anspruch darauf, dass das Verwaltungsgericht gestützt auf einen
korrekten Sachverhalt über ihren Beweisantrag entscheidet. Sollte ihrem
Beweisantrag stattgegeben werden, würde der Ausgang des Verfahrens von den
Schlussfolgerungen des neuen NHK-Gutachtens beeinflusst werden. Es kann
jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass das Verwaltungsgericht gestützt
auf ein neues Gutachten der NHK ganz oder teilweise (z.B. hinsichtlich der
beantragten Auflagen) zu einem anderen Ergebnis gelangen könnte.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Dieses wird zunächst über den Antrag auf Einholung eines neuen Gutachtens der
NHK entscheiden müssen. Gibt es dem Antrag statt, wird es prüfen müssen, ob das
streitige Projekt unter Berücksichtigung des neuen Gutachtens bewilligungsfähig
ist. Lehnt es den Beweisantrag ab, wird es dies neu begründen müssen. Diesfalls
wird das Gericht selbst überprüfen müssen, ob die Projektierung allen Bedenken
der NHK gegen das Vorhaben ausreichend Rechnung trägt.
Es wird Sache des Verwaltungsgerichts sein zu entscheiden, ob es hierfür auf
einen Augenschein angewiesen ist oder nicht; eine diesbezügliche Anordnung
rechtfertigt sich nicht.
Abzuweisen ist auch der Antrag der Beschwerdeführer, wonach für den Fall der
Rückweisung die Einholung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) anzuordnen
sei. Hierfür kann auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Entscheid
(E. 2.3) verwiesen werden.
Damit obsiegen die Beschwerdeführer überwiegend. Ihnen ist eine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 BGG) und es sind keine Kosten zu
erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 21. Dezember 2011
aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das
Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Stadt Zürich hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Zürich, dem Regierungsrat
des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3.
Kammer, dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem Bundesamt für Umwelt
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. September 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber