I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.7/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_7/2012
Urteil vom 11. Juni 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
X.________AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Peter Philipp,
gegen
1. A.a.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Dominik Infanger,
2. A.b.________,
3. Ehepaar A.c.________,
4. Ehepaar A.d.________,
5. Ehepaar A.e.________,
6. Ehepaar A.f.________,
7. A.g.________,
alle (Verfahrensbeteiligte 2-7) vertreten durch Rechtsanwältin A.h.________,
8. A.h.________,
9. A.i.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Ursula Schmid,
10. A.j.________,
11. A.k.________,
12. A.l.________,
13. A.m.________,
14. A.n.________,
15. A.o.________,
16. A.p.________,
17. A.q.________,
18. A.r.________,
19. A.s.________,
20. A.t.________,
21. A.u.________,
22. A.v.________,
23. A.w.________,
24. Stockwerkeigentümer-Gemeinschaft A.x.________,
Frau A.v.________,
25. A.y.________,
26. Stockwerkeigentümer-Gemeinschaft A.z.________, Herr B.a.________,
27. Stockwerkeigentümer-Gemeinschaft B.b.________, Herr B.c.________,
28. B.d.________,
29. B.e.________,
30. B.f.________,
31. B.g.________,
32. B.h.________,
33. B.i.________,
34. Ehepaar B.j.________,
35. Ehepaar B.k.________, Hotel B.l.________,
36. Ehepaar B.m.________,
37. Ehepaar B.n.________,
38. Ehepaar B.o.________,
39. Ehepaar B.p.________,
40. Ehepaar B.q.________,
41. Ehepaar B.r.________,
42. Ehepaar B.s.________,
43. Ehepaar B.t.________,
44. Ehepaar B.u.________,
45. Ehepaar B.v.________,
46. Ehepaar B.w.________,
47. Ehepaar B.x.________,
48. Ehepaar B.y.________,
49. Ehepaar B.z.________,
50. Ehepaar C.a.________,
51. Ehepaar C.b.________,
52. Ehepaar C.c.________,
53. Ehepaar C.d.________,
54. Ehepaar C.e.________,
55. Ehepaar C.f.________,
56. Ehepaar C.g.________,
57. Ehepaar C.h.________,
58. Ehepaar C.i.________,
59. Ehepaar C.j.________,
Beschwerdegegner,
Gemeinde Vals, 7132 Vals, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel,
Amt für Raumentwicklung Graubünden, Grabenstrasse 1, 7001 Chur.
Gegenstand
Baugesuch,
Beschwerde gegen das Urteil vom 1. November 2011 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden,
5. Kammer.
Sachverhalt:
A.
In der Gemeinde Vals wird seit 1930 im Gebiet "Carlag" Stein abgebaut und
gespalten. Bis 2002 belief sich das Abbauvolumen auf ca. 300 m³ pro Jahr. 2003
wurde mit der Erstellung einer neuen Strasse die Voraussetzung für den
Abtransport grösserer Abbaumengen geschaffen und es wurden ab 2004 ca. 1'000 m³
Stein pro Jahr abgebaut. Am 15. März 2004 stimmte das Departement des Innern
und der Volkswirtschaft des Kantons Graubünden der Installation einer
Steinfräse und dem Neubau eines Unterstands im Abbaugebiet zu, wobei die
Zustimmung mit verschiedenen Auflagen verbunden wurde. Zudem wurde die Gemeinde
beauftragt, von der damaligen XX.________AG (seit 29. Februar 2009 umbenannt in
X.________AG und in der Folge so bezeichnet) ein Gesuch für den Gesteinsabbau
ausserhalb der Bauzone zu verlangen und dem Departement zur Zustimmung zu
unterbreiten. Im Hinblick auf die Erweiterung des Abbaus und eine planerische
Abgrenzung des Abbaugebiets stimmten die Stimmberechtigten der Gemeinde Vals am
17. Juni 2007 einer inzwischen ausgearbeiteten Vorlage betreffend
projektbezogene Nutzungsplanrevision "Abbauzone Carlag" zu. Damit sollten die
Voraussetzungen geschaffen werden, um der X.________AG eine baurechtliche
Bewilligung für den Abbau von maximal 25'000 m³ Stein in den nächsten rund 25
Jahren, d.h. 1'000 m³ pro Jahr, im Steinbruch "Carlag" zu erteilen. Die
Regierung des Kantons Graubünden genehmigte diese Nutzungsplanung samt
Generellem Gestaltungsplan am 19. August 2008 unter Abweisung verschiedener
Beschwerden. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden mit Urteil vom 28. April 2009 wegen Verletzung des
rechtlichen Gehörs gut. Diese Nutzungsplanung ist noch Gegenstand eines
hängigen Genehmigungsverfahrens bei der Regierung des Kantons Graubünden. Zur
Zeit ist das Verfahren auf Wunsch der Gemeinde Vals vom 22. Juni 2011 sistiert.
B.
Am 6. März 2008 gelangte A.a.________ in Zusammenhang mit dem Betrieb des
Steinbruchs an die Gemeinde und verlangte die unverzügliche Einstellung des
Abbaus. Sie kritisierte, dass der Gesteinsabbau erfolge, obwohl keine
Baubewilligung dafür vorliege. Mit Verfügung vom 25. September 2008 forderte
die Gemeinde die X.________AG auf, innert 30 Tagen ein Baugesuch für den Abbau
von Steinen im Gebiet "Carlag" einzureichen (Ziffer 1). Zudem ordnete sie für
die Dauer des Verfahrens vorsorgliche Massnahmen an, die insbesondere die
Begrenzung von Lärm- und Staubemissionen betrafen (Ziffer 2). Gegen diese
Verfügung erhoben sowohl A.a.________ als auch die X.________AG Beschwerde ans
Verwaltungsgericht. Mit Urteil vom 28. April 2009 wies das Verwaltungsgericht
die Beschwerde von A.a.________ ab. Die Beschwerde der X.________AG hiess es
gut und änderte Ziffer 1 des angefochtenen Entscheids dahin gehend ab, dass das
Gesuch für das Bauen ausserhalb der Bauzone erst nach Rechtskraft des
Nutzungsplanungsverfahrens gestellt werden müsse.
Mit Beschwerde ans Bundesgericht vom 14. Dezember 2009 beantragte A.a.________,
das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, und die X.________AG sei zu
verpflichten, die Abbautätigkeit vollständig einzustellen, bis eine formell und
materiell rechtskräftige Bewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone
vorliege. Mit Urteil 1C_276/2009 vom 26. Juli 2010 hiess das Bundesgericht die
Beschwerde gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und ordnete an, die
X.________AG habe die Abbruchtätigkeit im Steinbruch "Carlag" bis zum 31.
Oktober 2010 einzustellen. Das Bundesgericht erwog, der Gesteinsabbau beruhe
nicht auf einer rechtskräftigen Nutzungsplanung. Er sei nie baurechtlich
bewilligt worden und er könne in Ermangelung eines entsprechenden Gesuchs auch
nicht bewilligt werden. Damit handle es sich um eine formell und materiell
baurechtswidrige Abbautätigkeit. Der von der Betreiberin ausserhalb der Bauzone
ohne die erforderlichen Bewilligungen vorgenommene Gesteinsabbau stelle eine
schwerwiegende Verletzung des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom
Nichtbaugebiet dar. Dieses gewichtige öffentliche Interesse an einem
ordentlichen Vollzug des Bau-, Planungs- und Umweltrechts überwiege die
betriebswirtschaftlichen Interessen der Betreiberin.
C.
Am 20. Oktober 2010 reichte die X.________AG bei der Gemeinde Vals ein Gesuch
um Weiterbetrieb des bestehenden Steinbruchs "Carlag" ein. Gemäss Gesuch
erfolgt der Abbau innerhalb der Abbauzone auf einer Fläche von rund 900 m². Das
Abbauvolumen beträgt 7'200 m³ Stein, abbaubar in den nächsten zwölf Jahren
jeweils von Anfang März bis Ende November. Die Bohrarbeiten werden werktags
ausgeführt, wobei sich die maximale Einsatzdauer der Bohrlafetten auf 700
Betriebsstunden pro Jahr beläuft. Monatlich sind sieben Kleinsprengungen
vorgesehen. Die Steinblöcke werden grösstenteils mittels Pneulader oder
Raupenbagger verschoben. Die Verarbeitung der Blöcke zu Dachplatten und
bruchrohen Bodenplatten findet alsdann ausserhalb des Steinbruchs statt. Der
Abtransport des bearbeiteten Steins und des Ausschussmaterials (150
Lastwagenfahrten pro Jahr) wird über die bestehende Meliorationsstrasse
vorgenommen. Nach Abschluss des Abbaus wird der Gemeinde die Detailplanung der
Rekultivierung zur Prüfung vorgelegt werden. Der Bedarf an Füllmaterial wird
auf 5'500-6'000 m³ geschätzt. Als Gesuchsbeilage reichte die X.________AG
insbesondere ein Lärmgutachten ein, welches zum Ergebnis kommt, die Planungs-
und Immissionsgrenzwerte seien eingehalten. Gegen das Gesuch wurden 53
Einsprachen eingereicht. Mit Entscheiden vom 12. April 2011, mitgeteilt am 27.
Mai 2011, lehnte der Gemeindevorstand Vals das Baugesuch der X.________AG ab
und hiess die dagegen erhobenen Einsprachen gut.
Diese Entscheide focht die X.________AG am 6. Juni 2011 beim Verwaltungsgericht
an. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 1. November 2011 ab.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. Dezember 2011
beantragt die X.________AG, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. November
2011 sei aufzuheben und die Gemeinde Vals sei anzuweisen, das
Baubewilligungsgesuch zwecks Gutheissung an die kantonale Fachstelle zur
Prüfung weiterzuleiten. Eventualiter sei die Streitsache zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Amt für Raumentwicklung des Kantons Graubünden und das Bundesamt für
Raumentwicklung verzichten auf Vernehmlassungen. Die Vorinstanz und die
Beschwerdegegnerin 1 beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Die Gemeinde Vals sowie die Beschwerdegegner 23, 26, 33, 35,
36, 37, 41, 48, 50 und 51 stellen (sinngemäss) Antrag auf Beschwerdeabweisung.
Die Beschwerdeführerin verzichtet auf weitere Bemerkungen.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer letzten
kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein
Beschwerdeverfahren über ein Baugesuch (Gesuch um Weiterführung der
Abbautätigkeit im Steinbruch "Carlag") und damit eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit zugrunde. Das Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des
Raumplanungs- und Baurechts keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG; vgl.
BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251, 409 E. 1.1 S. 411).
Die Beschwerdeführerin hat als Baugesuchstellerin und Beschwerdeführerin an den
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist durch den ihre Beschwerde
abweisenden Entscheid der Vorinstanz besonders berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Die
Beschwerdeführerin ist damit zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1
BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde vorbehältlich genügend begründeter Rügen (Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 42 Abs. 2 BGG) einzutreten.
2.
2.1 Die Vorinstanz erwägt, das Abbauvorhaben liege innerhalb der von der
Gemeinde Vals am 4. Dezember 1994 erlassenen und von der Regierung des Kantons
Graubünden am 25. April 1995 genehmigten Abbauzone. Gemäss den von der
Kantonsregierung am 8. März 1994 genehmigten Vollzugskonzepten "Deponien und
Materialablagerungen" und "Materialabbau" habe die grundeigentümerverbindliche
Festlegung der für den Materialabbau bestimmten Flächen mit Einschluss der
Erschliessungsanlagen und der Standorte der notwendigerweise mit dem Abbau, der
Aufbereitung und dem Abtransport in Zusammenhang stehenden Bauten und Anlagen
bei Abbauvolumen über 4'000 m³ über eine Nutzungsplanung in der jeweiligen
Gemeinde zu erfolgen (Ortsplanung). Einzig bei Abbauvolumen unter 4'000 m³
genüge ein Ausnahmebewilligungsverfahren. Für das hier relevante Abbauvorhaben
mit einem Abbauvolumen von 7'200 m³ bedeute dies, dass es lediglich aufgrund
einer rechtskräftig genehmigten nutzungsplanerischen Grundlage bewilligt werden
könne, welche bislang nicht bestehe.
Unter Hinweis auf die Lehre und die bundesgerichtliche Rechtsprechung betont
die Vorinstanz, ein solches Sondernutzungsplanverfahren sei unumgänglich, um
den Abbau im Sinne einer haushälterischen und umweltschonenden Bodennutzung zu
gewährleisten, eine umfassende Interessenabwägung sicherzustellen und die
Voraussetzungen des Abbaus festzulegen. Der Erlass eines Abbauplans dürfe nicht
durch den Erlass einer Zone umgangen werden, welche die Bedingungen für den
Abbau und die Rekultivierung nicht festlege. Die Gemeinden seien verpflichtet,
sowohl einen generellen Erschliessungsplan als auch einen generellen
Gestaltungsplan mit detaillierten Angaben insbesondere über das Abbauvolumen,
die Bauetappen, die Wiederherrichtung, die Rekultivierung und die Endgestaltung
zu verabschieden. Im Zonenplan und Generellen Gestaltungsplan der Gemeinde Vals
vom 4. Dezember 1994/25. April 1995 sei die Abbauzone ohne gestalterische
Elemente eingetragen. Es fehle ein Abbauplan und es mangle an Angaben über die
vorzunehmende Rekultivierung und Endgestaltung nach Abschluss des Steinabbaus,
dies obwohl die Abbauzone "Carlag" nahe beim Siedlungsgebiet liege und von
überall her einsehbar sei.
Zusammenfassend folgert die Vorinstanz, es sei vorliegend eine abgeschlossene
Sondernutzungsplanung erforderlich, weshalb die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung ausscheide.
2.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung planungsrechtlicher Grundsätze.
Die Auffassung der Vorinstanz, die Erteilung einer Ausnahmebewilligung komme
nicht in Betracht, sei unzutreffend. Sei wie im zu beurteilenden Fall keine
Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig, brauche es auch keine
Sondernutzungsplanung. Eine solche würde ein bis zwei Jahre in Anspruch nehmen,
was unverhältnismässig sei, zumal die Rechte der Betroffenen im
Baubewilligungsverfahren vollumfänglich gewahrt werden könnten (Beschwerde S.
8-11).
2.3 Die Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung sowie
nachfolgendem Baubewilligungs- und allfälligem Ausnahmebewilligungsverfahren
ein Ganzes, in dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Für die
Erstellung der Richtpläne bestimmen die Kantone in den Grundzügen, wie sich ihr
Gebiet räumlich entwickeln soll (Art. 6 Abs. 1 RPG [SR 700]). Nutzungspläne
ordnen die zulässige Nutzung des Bodens und unterscheiden vorab Bau-,
Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 14 RPG). Sie sind für jedermann
verbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). Das Baubewilligungsverfahren dient dagegen
der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im Nutzungsplan ausgedrückten
räumlichen Ordnungsvorstellungen entsprechen. Es bezweckt einzelfallweise
Planverwirklichung, soll aber nicht selbstständige Planungsentscheide
hervorbringen. Das Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich
nötige Instrumentarium, noch ist der damit verbundene Rechtsschutz nach
rechtsstaatlichen und demokratischen Gesichtspunkten geeignet, um den
Nutzungsplan im Ergebnis zu ergänzen oder zu ändern. Auch Ausnahmebewilligungen
ausserhalb von Bauzonen (Art. 24 ff. RPG) haben sich in den planerischen
Stufenbau einzufügen. Richtplanung, Nutzungsplanung und Bau- bzw.
Ausnahmebewilligungsverfahren bilden "Orte typischer Entscheidungen" (Pierre
Tschannen, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, 2010, Art.
2 N. 27 und 30).
Das Bundesrecht verlangt, dass bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben das
angemessene Planungs- bzw. Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt. Für
Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren
angemessen erfasst werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt
werden. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine
Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so
darf es nicht nach Art. 24 ff. RPG, sondern erst nach einer entsprechenden
Änderung des Zonenplans bewilligt werden. Wann ein nicht zonenkonformes
Vorhaben hinsichtlich seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die
Nutzungsordnung so gewichtig ist, dass es erst nach einer Änderung oder
Schaffung eines Nutzungsplanes bewilligt werden darf, ergibt sich aus der
Planungspflicht (Art. 2 RPG), den Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3
RPG), dem kantonalen Richtplan (Art. 6 ff. RPG) sowie der Bedeutung des
Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz festgelegten Verfahrensordnung
(Art. 4 und 33 f. RPG; vgl. zum Ganzen BGE 124 II 252 E. 3 S. 254 f.; 120 Ib
207 E. 5 S. 212 mit zahlreichen Hinweisen).
Bei der Beurteilung, ob ein Nutzungsplanverfahren durchzuführen ist oder ob
eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG ausreicht, kommt den kommunalen
und kantonalen Behörden ein gewisses Ermessen zu. So hat das Bundesgericht in
BGE 113 Ib 371 E. 5 S. 373 f. erwogen, es habe zwar in einem früheren Urteil in
der gleichen Sache nicht ausgeschlossen, dass das im Streit liegende Bauprojekt
auch ohne besonderes Nutzungsplanungsverfahren gestattet werden könne. Wenn
sich aber die zuständigen kommunalen und kantonalen Behörden für die
Nutzungsplanrevision und nicht für das Ausnahmebewilligungsverfahren
entschieden hätten, sei dies mit Blick auf das Ausmass und die Auswirkungen der
Anlage auf die Nutzungsordnung zu begrüssen. Darin liege jedenfalls keine
Umgehung des Verfahrens nach Art. 24 ff. RPG. Bezugnehmend auf dieses Urteil
hat das Bundesgericht im Entscheid 1A.73/2002 vom 6. Oktober 2003 E. 4 (in: ZBl
106/2005 S. 369) zusammenfassend gefolgert, den kommunalen und kantonalen
Behörden stehe in Grenzfällen ein gewisser Ermessensspielraum zu, der es ihnen
gestatte, sich ohne Rechtsverletzung für das Verfahren der Nutzungsplanung oder
jenes der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG zu entscheiden (vgl.
hierzu auch Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der
Bauzonen - wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005 S. 353
ff., insb. S. 359 und S. 362 f.).
2.4 Das Bundesgericht hat für verschiedene Anlagen wie grössere Abbau- und
Deponievorhaben die Planungspflicht bejaht (vgl. die Hinweise in BGE 120 Ib 207
E. 5 S. 212 und 119 Ib 439 E. 4a S. 440). In der Regel sind Anlagen, für welche
eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a ff. USG (SR 814.01)
vorgeschrieben ist, nur auf dem Wege der Nutzungsplanung realisierbar (BGE 124
II 252 E. 3 S. 254 f.; 119 Ib 439 E. 4b S. 440 f.). Eine
Umweltverträglichkeitsprüfung ist gemäss Ziffer 80.3 der Verordnung vom 19.
Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011)
erforderlich bei Kies- und Sandgruben, Steinbrüchen und anderen nicht der
Energiegewinnung dienenden Materialentnahmen aus dem Boden mit einem abbaubaren
Gesamtvolumen von mehr als 300'000 m³.
Mit einem Abbauvolumen von 7'200 m³ liegt das vorliegend zu beurteilende
Projekt deutlich unter dieser Schwelle, sodass keine
Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig ist. Daraus folgt jedoch entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin nicht zwingend, dass das
Nutzungsplanverfahren hier nicht in Betracht fallen kann. Ob eine Pflicht zur
Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht oder nicht, ist ein
wichtiges, aber nicht das einzig massgebliche Kriterium. Auch ein Vorhaben,
welches nicht der Umweltverträglichkeitsprüfungspflicht untersteht und nur eine
beschränkte Bodenfläche beansprucht, kann Auswirkungen haben, die weit über den
eigentlichen Standort hinausreichen, sodass bei der Prüfung der Raum- und
Umweltverträglichkeit Koordinationsprobleme entstehen können. In solchen Fällen
ist der Erlass eines vorgängigen Sondernutzungsplans sachgerecht, da dieses
Verfahren eine umfassende und gesamtheitliche Beurteilung der Wirkungen des
Projekts ermöglicht (vgl. Pierre Moor, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch
[Hrsg.], Kommentar RPG, 2010, Art. 14 N. 84; siehe auch Eric Brandt/Pierre
Moor, in: Aemisegger/Kuttler/ Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, 2010, Art. 18
N. 131 ff. und 146 ff.).
2.5 Im zu beurteilenden Fall geht es um die verbindliche Festlegung der
Abbaufläche und des Abbauvolumens, der Erschliessungsanlagen (inklusive der
Standorte der mit dem Abbau, der Aufbereitung und dem Abtransport in
Zusammenhang stehenden Bauten und Anlagen), der Bauetappen, der Rekultivierung
sowie der eigentlichen Endgestaltung (vgl. hierzu auch Sachverhalt lit. C.
hiervor). Da - wie die Vorinstanz willkürfrei festgestellt hat - der Steinbruch
leicht einsehbar ist und in der Nähe des Siedlungsgebiets liegt, kommt dieser
Abbauplanung und der Endgestaltung eine hohe Bedeutung zu. Weiter räumt die
Beschwerdeführerin ausdrücklich ein, dass eine Kontroverse über die Einhaltung
der Lärmschutzbestimmungen und über die zureichende Erschliessung besteht
(Beschwerde S. 10 und S. 19 f.). Entscheidend gewichtet hat die Vorinstanz
schliesslich, dass es gemäss den von der Regierung des Kantons Graubünden am 8.
März 1994 genehmigten Vollzugskonzepten "Deponien und Materialablagerungen" und
"Materialabbau" bei Abbauvolumen von über 4'000 m³ zweckmässig ist, die für den
Materialabbau bestimmten Flächen mit Einschluss der Erschliessungsanlagen im
Verfahren der Nutzungsplanung und nicht auf dem Weg der Ausnahmebewilligung
gemäss Art. 24 ff. RPG festzulegen. Diese Vollzugskonzepte weisen zwar keinen
Gesetzescharakter auf, die Wertung der Kantonsregierung durfte jedoch von der
Vorinstanz im Rahmen der Entscheidfindung berücksichtigt werden.
Diese aufgeführten Umstände lassen die Durchführung eines
Sondernutzungsplanverfahrens als sachgerecht erscheinen. Hierdurch wird eine
umfassende Interessenabwägung gewährleistet, welche es ermöglicht, der leichten
Einsehbarkeit und der Siedlungsnähe des Projekts Rechnung zu tragen und die
kontroversen Fragen der Einhaltung der Lärmschutzbestimmungen und der
genügenden Erschliessung zu klären. Jedenfalls verletzt die Vorinstanz mit
ihrer Schlussfolgerung, ein Ausnahmebewilligungsverfahren erweise sich als
ungenügend, das ihr zukommende Ermessen nicht. Offensichtlich
unverhältnismässig und damit bundesrechtswidrig ist die Beschreitung des
Nutzungsplanverfahrens vielmehr nur in klaren Fällen, d.h. wenn sich weder
Koordinationsprobleme stellen noch gewichtige unterschiedliche Interessen im
Spiel sind, die es gegeneinander abzuwägen gilt. Ein solcher Fall liegt nach
dem Gesagten hier nicht vor.
3.
Die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin (Beschwerde S. 11-24) sind
unbegründet, soweit sie hinreichend substanziiert sind.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5
Abs. 1 BV), da sich die Vorinstanz über Art. 48 des Baugesetzes der Gemeinde
Vals vom 2. April 1989/10. September 1990 (BG/Vals) hinwegsetze (Beschwerde S.
11 f.).
Gemäss Art. 48 Abs. 3 BG/Vals werden die Gestaltung von Abbauflächen nach
Abschluss der Materialentnahme oder einzelner Etappen sowie allenfalls weitere
notwendige Massnahmen im Zusammenhang mit dem Abbau im Generellen
Gestaltungsplan festgelegt oder sind Bestandteil des Baugesuchs.
Die Vorinstanz weist in ihrer Begründung darauf hin, dass die Kantonsregierung
bei der Genehmigung von Art. 48 BG/Vals am 17. Oktober 2000 ausdrücklich
festgehalten habe, die Gestaltung von Abbauflächen innerhalb einer Abbauzone
sei in der Grundordnung festzulegen, weil die Behandlung in einem Baugesuch in
aller Regel nicht ausreiche; es seien kaum Fälle vorstellbar, in denen die
Endgestaltung einer Abbauzone erst im Baugesuch geregelt werden könne. Die
Vorinstanz kommt im angefochtenen Urteil zum Schluss, Art. 48 BG/Vals
respektive die kommunale Abbauzone genüge den Anforderungen des RPG an
Abbauzonen nicht, da kein Abbauplan und keine Angaben über die vorzunehmende
Rekultivierung und Endgestaltung nach Abschluss des Steinabbaus vorhanden
seien. Mit diesen Erwägungen setzt sich die Beschwerdeführerin nicht
auseinander, weshalb auf die Rüge der Verletzung des Legalitätsprinzips mangels
hinreichender Substanziierung nicht einzutreten ist.
3.2 Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Grundsatzes des
Vertrauensschutzes geltend (Art. 9 BV). Durch den Zonenplan und die Auskünfte
und Zusagen der kommunalen und kantonalen Behörden sei bei ihr das berechtigte
Vertrauen geschaffen worden, dass die weitere Abbautätigkeit im Steinbruch
"Carlag" bewilligungsfähig sei. Gestützt auf diese Vertrauensgrundlage habe sie
Investitionen getätigt und bei Einreichung des Baubewilligungsgesuchs nicht mit
dessen Abweisung rechnen müssen. Die Beschwerdeführerin beruft sich dabei
insbesondere auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Entscheid vom 28.
April 2009 (Beschwerde S. 12-16, insb. S. 14).
Das Bundesgericht hat, wie ausgeführt, mit Urteil 1C_276/2009 vom 26. Juli 2010
in der gleichen Sache den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
28. April 2009 aufgehoben und erkannt, dass die Beschwerdeführerin ihre
Abbautätigkeit einzustellen habe, weil diese formell und materiell
bundesrechtswidrig sei (vgl. Sachverhalt lit. B. hiervor). Vor diesem
Hintergrund ist nicht einsichtig, weshalb die Beschwerdeführerin bei der
Einreichung des hier Verfahrensgegenstand bildenden Gesuchs um Weiterbetrieb
des Steinbruchs "Carlag" vom 20. Oktober 2010 gestützt auf eine von den
kommunalen und kantonalen Behörden angeblich geschaffene Vertrauensgrundlage
nicht mit der Gesuchsabweisung hat rechnen müssen.
3.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, der angefochtene Entscheid verletze die
Eigentums- und Bestandesgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV). Eine
Gestaltungsplanungspflicht bedeute einen unverhältnismässigen Eingriff in die
Eigentumsgarantie. Zumindest aber hätte ihr unter dem Gesichtspunkt des
Bestandesschutzes die Weiterführung der früheren Abbautätigkeit im Umfang von
jährlich 300 m³ (vgl. Sachverhalt lit. A. hiervor) bewilligt werden müssen
(Beschwerde S. 16 f.).
Die Vorinstanz verletzt, wie dargelegt, kein Bundesrecht, indem sie folgert,
der Erlass eines Sondernutzungs- bzw. Gestaltungsplans erweise sich als
sachgerecht bzw. zweckmässig. Dementsprechend kommt die
Gestaltungsplanungspflicht vorliegend auch keinem unverhältnismässigen Eingriff
in die Eigentumsgarantie gleich. Die Berufung auf die Bestandesgarantie geht
bei einer formell und materiell baurechtswidrigen Abbautätigkeit von
vorneherein fehl.
3.4 Die Beschwerdeführerin macht eine "Verletzung von Art. 24 RPG im Rahmen der
Interessenabwägung" geltend (Beschwerde S. 17-23).
Diese Ausführungen sind unbehelflich, da nach dem Gesagten ein
Ausnahmebewilligungsverfahren nicht genügt, sondern ein
Sondernutzungsplanverfahren erforderlich ist.
3.5 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Missachtung ihres Anspruchs
auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), weil die Vorinstanz nicht auf ihre
Vorbringen eingegangen sei, das Verhältnismässigkeitsprinzip und der Grundsatz
des Vertrauensschutzes würden missachtet und die Bestandesgarantie sei verletzt
(Beschwerde S. 23 f.).
Die Vorinstanz hat eingehend dargelegt, weshalb aus ihrer Sicht ein
Sondernutzungsplanverfahren zweckmässig ist; damit hat sie zugleich begründet,
weshalb sich die Planungspflicht nicht als unverhältnismässig erweist. Eine
Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör liegt
insoweit nicht vor.
Die grundsätzliche Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen, bedeutet
nicht, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem
rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Vorliegend konnte die Vorinstanz
ohne Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV davon absehen, näher auf die
offensichtlich unbegründeten und damit nicht entscheidrelevanten Vorbringen der
Beschwerdeführerin einzugehen, der Grundsatz des Vertrauensschutzes sei
verletzt (vgl. E. 3.2 hiervor) und die Bestandesgarantie werde missachtet (vgl.
E. 3.3 hiervor).
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat die anwaltlich
vertretene Beschwerdegegnerin 1 für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen
zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 BGG). Die übrigen privaten Beschwerdegegner,
welche sich im bundesgerichtlichen Verfahren haben vernehmen lassen, sind nicht
anwaltlich vertreten und haben daher keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin 1 für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Vals, dem Amt für Raumentwicklung
Graubünden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und
dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Juni 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner