I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.78/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_78/2012
Urteil vom 10. Oktober 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Kanton Bern, Beschwerdeführer,
handelnd durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern,
Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern, und diese vertreten durch Prof. Dr.
Hans Rudolf Trüeb und Ahmet Kut, Rechtsanwälte,
gegen
Eidgenössisches Starkstrominspektorat ESTI, Luppmenstrasse 1, 8320 Fehraltorf.
Gegenstand
Feststellungsverfügung bezüglich der Gebührenrechnungen des Kantons Bern für
die Abgabe einer Stellungnahme in Plangenehmigungsverfahren für elektrische
Anlagen,
Beschwerde gegen das Urteil vom 15. Dezember 2011 des
Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
In Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen übermittelt das
Eidgenössische Starkstrom-Inspektorat (ESTI) den jeweils betroffenen Kantonen
das Gesuch und fordert sie auf, innerhalb von drei Monaten dazu Stellung zu
nehmen (Art. 16d Abs. 1 des Bundesgesetzes betreffend die elektrischen Schwach-
und Starkstromanlagen [EleG, SR 734.0; EleG]).
In der Vergangenheit erhob der Kanton Bern für den Aufwand, der ihm für solche
Stellungnahmen entstand, Gebühren bei den Gesuchstellern von elektrischen
Anlagen. Das ESTI wies den Kanton Bern mündlich auf die Unzulässigkeit dieser
Praxis hin. Dieser kündigte daraufhin an, er werde seine Aufwendungen für die
Erarbeitung kantonaler Stellungnahmen künftig dem ESTI in Rechnung stellen,
welches sie im Plangenehmigungsentscheid den Gesuchstellern verrechnen könne.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2011 vertrat das ESTI die Ansicht, es gebe hierfür
keine gesetzliche Grundlage.
B.
Am 8. Februar 2011 ging die Rechnung des Kantons Bern für seine Stellungnahme
zu einem 16 kV-Kabelleitungsprojekt in der Gemeinde Aefligen beim ESTI ein. Der
Kanton Bern forderte das ESTI auf, eine Feststellungsverfügung zu erlassen, um
eine gerichtliche Beurteilung erwirken zu können.
Mit Verfügung vom 4. März 2011 kam das ESTI dieser Aufforderung nach und
stellte fest, dass es keine gesetzliche Grundlage für die Verrechnung von
Gebühren des Kantons Bern für Aufwendungen in Zusammenhang mit der Abgabe einer
Stellungnahme im Rahmen eines Plangenehmigungsverfahrens für elektrische
Anlagen gebe.
C.
Mit Beschwerde vom 28. März 2011 gelangte der Kanton Bern an das
Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte, es sei festzustellen, dass sämtliche
Aufwendungen, die ihm für die Abgabe einer Stellungnahme im Rahmen eines
Plangenehmigungsverfahrens für elektrische Anlagen entstehen, gebührenpflichtig
im Sinne von Art. 48 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) seien.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde am 15. Dezember 2011 ab.
D.
Dagegen hat der Kanton Bern am 26. Januar 2012 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt,
Disp.-Ziff. 1 und 2 des angefochtenen Entscheids seien aufzuheben, und
wiederholt seinen schon vor Bundesverwaltungsgericht gestellten
Feststellungsantrag.
E.
Das ESTI beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat
auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in
seiner Stellungnahme zum Ergebnis, der angefochtene Entscheid sei konform mit
der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes.
In seiner Replik hält der Kanton Bern an seinem Antrag fest.
F.
Die Beschwerdesache ist am 10. Oktober 2012 öffentlich beraten worden.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts unterliegt
grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht (Art. 82 lit. a und 86 Abs. 1 lit. a BGG); ein Ausschlussgrund
nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.
Näher zu prüfen ist die Beschwerdebefugnis des Kantons. Dieser kann sich nicht
auf ein besonderes Beschwerderecht im Sinne von Art. 89 Abs. 2 BGG berufen.
Nach dem allgemeinen Beschwerderecht von Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am
Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch
den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist auf
Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf
stützen, falls es durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater
oder aber in qualifizierter Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe
betroffen wird (BGE 137 IV 269 E. 1.4 S. 273 f, mit Hinweisen), etwa als
Gläubiger von Gebühren (BGE 119 Ib 389 E. 2e S. 391).
Der Kanton Bern ist formell Adressat der Feststellungsverfügung des ESTI; diese
betrifft ihn auch materiell unmittelbar, indem ihm die Befugnis zur Verrechnung
von Gebühren für seine Aufwendungen im Plangenehmigungsverfahren für
elektrische Anlagen abgesprochen wird. Dieser Verfügung kommt präjudizielle
Wirkung für alle künftigen Verfahren dieser Art zu. Unter diesen Umständen ist
eine besondere Betroffenheit des Kantons in der Wahrnehmung seiner öffentlichen
Interessen und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung bzw. Änderung des
angefochtenen Entscheids zu bejahen (vgl. BGE 119 Ib 389 E. 2e S. 391; Urteil
1A.240/1997 vom 6. Juli 1998 E. 1b, in: URP 1998 S. 535; RDAF 1999 I S. 646 zur
Gebührenberechtigung eines Kantons).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Gemäss Art. 25 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021) kann die in
der Sache zuständige Behörde über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang
öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren
eine Feststellungsverfügung treffen (Abs. 1). Dem Begehren ist zu entsprechen,
wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Abs. 2).
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht bejahte ein Feststellungsinteresse, weil sich
die Frage häufig stelle, ob Gemeinwesen die Aufwendungen für Stellungnahmen im
Rahmen von Plangenehmigungsverfahren weiterverrechnen könnten; mit einer
diesbezüglichen Feststellung könne somit im Sinne der Effizienz eine
grundsätzliche Rechtsfrage vorweg geklärt werden.
Dem ist zuzustimmen. Zwar hätte der Kanton die Möglichkeit gehabt, die
Plangenehmigungsverfügung des ESTI zum 16 kV-Kabelleitungsprojekt in der
Gemeinde Aefligen anzufechten. Dies hätte jedoch zu einer Verzögerung jenes
Verfahrens alleine wegen der Differenzen um die Kostenverlegung geführt. Da es
sich um eine Grundsatzfrage handelt, die sich auch bei allen künftigen
Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen stellen wird, durfte der
Kanton den Weg des Feststellungsbegehrens wählen. Im Hinblick auf künftige
Fälle ist ein aktuelles schutzwürdiges Feststellungsinteresse zu bejahen.
2.2 Gegenstand einer Feststellungsverfügung ist der Bestand, der Nichtbestand
oder der Umfang von individuellen und konkreten Rechten oder Pflichten (BGE 130
V 388 E. 2.5 S. 392), d.h. es muss sich um (verwaltungsrechtliche) Rechte oder
Pflichten eines individuell bestimmten Rechtssubjekts handeln, die sich aus
einem bestimmten Sachverhalt ergeben. Zulässig sind auch
Feststellungsverfügungen gegenüber einem Adressaten, die sich auf eine Vielzahl
von zukünftigen Anwendungsfällen beziehen, sofern der Sachverhalt hinreichend
bestimmt ist (BEATRICE WEBER-DÜRLER in: Christoph Auer/Markus Müller/ Benjamin
Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Bern 2008,
N. 3 zu Art. 25 VwVG).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, geht es doch um das Recht des
Kantons Bern (und die entsprechende Pflicht des ESTI), Gebühren für die
Stellungnahmen des Kantons im Rahmen von Plangenehmigungsverfahren für
elektrische Anlagen zu erheben.
2.3 Ob die geltend gemachten Rechte oder Pflichten bestehen, prüfen die
Bundesbehörden und -gerichte grundsätzlich frei, ohne Bindung an die rechtliche
Begründung der Parteien. Insofern ist der Antrag des Kantons Bern, es sei
festzustellen, dass seine Stellungnahmen gebührenpflichtig "im Sinne von Art.
48 Abs. 1 USG" seien, problematisch. Es ist auch nicht ersichtlich, welches
Rechtsschutzbedürfnis der Kanton an einer auf diese Norm beschränkte
Feststellung haben könnte (vgl. dazu unten E. 5.3).
Der Antrag muss jedoch vor dem Hintergrund des angefochtenen Entscheids und im
Lichte der Beschwerdebegründung ausgelegt werden. Ausgangspunkt ist die im
angefochtenen Entscheid bestätigte Verfügung des ESTI vom 4. März 2011, in der
festgestellt wurde, dass es keine gesetzliche Grundlage gebe, die dem Kanton
Bern eine Verrechnung von Gebühren für die Abgabe einer Stellungnahme im Rahmen
eines Plangenehmigungsverfahrens für elektrische Anlagen erlaube. Der Kanton
Bern bestreitet dies und will festgestellt haben, dass er künftig berechtigt
sei, dem ESTI Gebühren für seine Stellungnahmen in Rechnung zu stellen, die in
der Plangenehmigungsverfügung dem Gesuchsteller weiter zu verrechnen seien.
Sein Feststellungsbegehren ist in diesem Sinne zu verstehen.
Der Kanton stützt sich zur Begründung seines Begehrens in erster Linie auf Art.
48 Abs. 1 USG. Der Bezug auf diese Bestimmung ist somit als Begründungselement
und nicht als Beschränkung des Streitgegenstands zu verstehen. In diesem Sinne
fasste bereits das Bundesverwaltungsgericht das Begehren auf, prüfte es doch im
angefochtenen Entscheid (E. 6) neben Art. 48 USG weitere mögliche
Rechtsgrundlagen für eine Entschädigung des Kantons.
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob sich das beanspruchte Recht aus Art. 48
Abs. 1 USG oder einer anderen Bestimmung des Bundes- oder des kantonalen Rechts
ergibt. Dabei prüft das Bundesgericht die Anwendung von Bundesrecht frei (Art.
106 Abs. 1 BGG), diejenige des kantonalen Rechts dagegen nur unter
verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten.
3.
In den vorinstanzlichen Verfahren war vor allem streitig, ob im
Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen eine Mitwirkungspflicht der
Kantone besteht und deren Stellungnahme deshalb dem Gesuchsteller als
gebührenpflichtige Dienstleistung i.S.v. Art. 48 Abs. 1 USG in Rechnung zu
stellen sei.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht verneinte diese Frage: Das
Plangenehmigungsverfahren werde auf Bundesebene durchgeführt. Das ESTI als
zuständige Leit- und Genehmigungsbehörde ermittle dabei den Sachverhalt von
Amtes wegen und wende das Recht von Amtes wegen an. Aus Art. 16d Abs. 1 EleG
ergebe sich keine Mitwirkungspflicht der Kantone; diesen werde lediglich
Gelegenheit gegeben, sich zum Gesuch zu äussern und damit ihre Interessen zu
wahren; auf diese Möglichkeit könnten die Kantone auch verzichten. Diese
Auslegung werde durch Art. 41 Abs. 2 USG bestätigt, der eine Anhörung mit
Konsultativcharakter statuiere. Gleiches gelte für andere Erlasse zum
Plangenehmigungsverfahren im Infrastrukturbereich, die durch den Titel oder
Randtitel "Anhörung" oder "Einladung zur Stellungnahme" ergänzt würden und
damit klar ein Anhörungs- resp. Mitwirkungsrecht festhielten (vgl. Art. 18d des
Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG, SR 742.101], Art. 27b des
Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 [NSG, SR 725.11] und
Art. 37d des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR
748.0]).
3.2 Das BAFU teilt die Auffassung der Vorinstanz, dass der Aufwand für eine
kantonale Stellungnahme dem Gesuchsteller nicht unmittelbar zugerechnet werden
könne, weil der Kanton frei darüber entscheide, ob er überhaupt Stellung nehme:
Die Stellungnahme des Kantons gemäss Art. 16d Abs. 1 EleG sei fakultativ,
vergleichbar der Anhörung gemäss Art. 41 Abs. 2 Satz 2 USG. Zudem gebe der
Kanton seine Stellungnahme grundsätzlich im eigenen Interesse ab, z.B. weil
sein Territorium von einem Vorhaben betroffen sei oder weil ein kantonaler
Rechtssatz besondere Relevanz habe. Für den Vollzug des Umweltschutzrechts im
Rahmen des EleG seien das ESTI als Genehmigungsbehörde und das BAFU als
Umweltschutz-Fachstelle des Bundes zuständig (Art. 41 Abs. 2 Satz 1 und 3 USG
i.V.m. Art. 62a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom
21. März 1997 [RVOG; SR 172.010], Art. 42 Abs. 2 USG).
3.3 Der Beschwerdeführer ist dagegen der Ansicht, die Kantone seien aufgrund
von Art. 16d Abs. 1 EleG zur Abgabe von Stellungnahmen verpflichtet. Dies
ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ("fordert sie auf"). Mit
Erlass des Koordinationsgesetzes sei für grosse Infrastrukturvorhaben das
Konzentrationsmodell eingeführt worden. Danach entscheide zwar die Leitbehörde
alleine über die betreffenden Bewilligungen für Bauten und Anlagen, doch sei
sie weiterhin auf die Beteiligung und das Fachwissen der verschiedenen
Fachstellen angewiesen. Die Anhörung der Kantone und ihrer Fachstellen sei
essenzieller Bestandteil der Sachverhaltsermittlung und ermögliche erst einen
fundierten und rechtmässigen Bewilligungsentscheid.
4.
Grundlage für die Plangenehmigungsverfahren bildet das Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999
(Koordinationsgesetz; AS 1999 3071, BBl 1998 2591). Es handelt sich um einen
Sammelerlass, in dem die Verfahren für die bundesrechtlich geordneten
Infrastrukturvorhaben neu geregelt wurden. Mit diesem Gesetz wollte der
Gesetzgeber einerseits die vom Bundesgericht entwickelten Grundsätze zur
materiellen und verfahrensmässig koordinierten Rechtsanwendung umsetzen
(Koordinationsgebot; grundlegend der Entscheid Chrüzlen, BGE 116 Ib 50 ff.) und
andererseits die Bewilligungsverfahren vereinfachen und beschleunigen (Voten
Respini, AB 1998 S 1062; Baumberger, AB 1999 N 49).
4.1 Grundgedanke des Gesetzes ist es, die Entscheidverfahren bei einer einzigen
Behörde (Leitbehörde) zu konzentrieren, die erstinstanzlich die Einhaltung
aller anwendbaren bundes- und kantonalrechtlichen Vorschriften beurteilt
(Botschaft des Bundesrats vom 19. Mai 1998 zu einem Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2596
Ziff. 13.221; Voten Respini und Baumberger, a.a.O.).
Im Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen ist grundsätzlich das ESTI
Genehmigungsbehörde (Art. 16 Abs. 2 lit. a EleG). Kann es die Einsprachen nicht
erledigen oder Differenzen mit den beteiligten Bundesbehörden nicht ausräumen,
entscheidet das Bundesamt für Energie (Art. 16 Abs. 2 lit. b EleG). Mit der
Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen
erteilt (Art. 16 Abs. 3 EleG); kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht
erforderlich; das kantonale Recht ist jedoch von der Genehmigungsbehörde zu
berücksichtigen, soweit es die Betreiberin von Stark- oder Schwachstromanlagen
(Unternehmung) in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig
einschränkt (Art. 16 Abs. 4 EleG).
4.2 Die verschiedenen Fachbehörden, die für die Erteilung von
Spezialbewilligungen zuständig wären, verlieren im konzentrierten Verfahren
ihre Entscheidbefugnisse. Jedoch wollte der Gesetzgeber den Vollzug des
Umweltrechts nicht schwächen und wollte verhindern, dass sich die Leitbehörde
leichtfertig über die Anträge der Spezialbehörden hinwegsetzt (Botschaft, S.
2599 Ziff. 13.232; vgl. auch Votum BR Leuenberger, AB 1998 S 1063 f.): Diese
werden deshalb frühzeitig in das Plangenehmigungsverfahren einbezogen,
beurteilen das konkrete Projekt aus ihrer Sicht und stellen zuhanden der
Leitbehörde Antrag (sog. Anhörungsmodell; vgl. Botschaft, BBl 1998 S. 2598 f.
Ziff. 13.231). Die Stellungnahmen der Fachbehörden sind im Entscheid
wiederzugeben. Für Meinungsverschiedenheiten zwischen verschiedenen
Bundesbehörden wurde ein formalisiertes Bereinigungsverfahren eingeführt (Art
62b RVOG). Die Mitwirkung der Fachbehörden ist somit von grundlegender
Bedeutung für den Plangenehmigungsentscheid der Leitbehörde.
4.3 Dies gilt nicht nur für die Fachbehörden des Bundes, sondern auch für die
kantonalen Behörden (Votum Grobet, AB 1999 N 50). Im föderalistischen System
der Schweiz sind die Kantone nicht nur für den Vollzug des kantonalen Rechts
zuständig (das im Plangenehmigungsverfahren nach Art. 16 Abs. 4 EleG zu
berücksichtigen ist), sondern sie sind in der Regel auch mit dem Vollzug des
Bundesrechts betraut. Sie verfügen deshalb über besondere Kenntnisse und
Erfahrungen, etwa im Bereich des Gewässerschutzes, des Natur- und
Heimatschutzes, der Jagd und der Fischerei. Zudem sind sie mit den örtlichen
Verhältnissen besser vertraut als die Bundesbehörden. Erst ihre Stellungnahme
ermöglicht es deshalb dem ESTI, den Sachverhalt vollständig festzustellen, eine
umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und das Recht korrekt anzuwenden (in
diesem Sinne auch das BAFU in seinem Handbuch UVP 2009, S. 4 Rz. 3.2, zur
Stellungnahme der kantonalen Umweltschutzfachstellen in UVP-pflichtigen
Verfahren). Zwar wirken die Kantone am Bereinigungsverfahren nach Art. 62b RVOG
nicht mit; sie haben aber (im Gegensatz zu den Fachbehörden des Bundes) die
Möglichkeit, Beschwerde gegen sie betreffende Plangenehmigungsverfügungen zu
erheben, wenn sich die Leitbehörde über ihre Stellungnahmen und Anträge
hinweggesetzt.
4.4 Die Bedeutung der kantonalen Stellungnahmen wird durch die vom Kanton Bern
eingereichten Beispiele belegt. Dieser übermittelt die Plangenehmigungsgesuche
für elektrische Anlagen sowohl den betroffenen Gemeinden als auch den
kantonalen Fachstellen. Diese verfassen (z.T. nach einer Geländebegehung) Amts-
und Fachberichte, die vom kantonalen Amt für Umweltkoordination und Energie
(als Umweltschutzfachstelle des Kantons) in einer Stellungnahme zuhanden des
ESTI zusammengefasst und wo nötig kommentiert werden. Die kantonale
Umweltschutzfachstelle nimmt eine Gesamtbeurteilung des Vorhabens vor und
stellt Antrag; dabei werden regelmässig detaillierte Auflagen für die
Plangenehmigungsverfügung formuliert.
Es liegt im öffentlichen Interesse, zugleich aber auch im Interesse des
Gesuchstellers, wenn in einem möglichst frühen Verfahrensstadium auf
Interessenkonflikte, Schwachstellen des Projekts, notwendige Auflagen usw.
hingewiesen wird. Ansonsten besteht die Gefahr, dass die Plangenehmigung im
Beschwerdeverfahren aufgehoben und die Sache zur weiteren Abklärung und neuer
Beurteilung an die Genehmigungsbehörde zurückgewiesen werden muss. Dies führt
zu unnötigen Verfahrensverzögerungen und Kosten.
4.5 Ist die kantonale Stellungnahme somit unverzichtbarer Bestandteil des
Plangenehmigungsverfahrens, ist grundsätzlich von einer Mitwirkungspflicht des
Kantons auszugehen.
Näher zu prüfen ist, welche Folgen dies für die Gebührenpflicht hat.
5.
Der Kanton Bern geht davon aus, dass seine Stellungnahmen als
gebührenpflichtige Dienstleistung i.S.v. Art. 48 USG zu qualifizieren seien.
5.1 Art. 48 Abs. 1 USG konkretisiert das Verursacherprinzip nach Art. 2 USG,
indem es die Überwälzung von Kosten, die dem Gemeinwesen im Zusammenhang mit
dem Vollzug des Umweltschutzgesetzes entstehen, in Form von Gebühren anordnet
(ALAIN GRIFFEL, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich
2001, Rn. 272 S. 205; URSULA BRUNNER, Kommentar USG, N. 1 und 22 zu Art. 48
USG; PETER STEINER, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das
Umweltschutzrecht. Eine Darstellung der Vorschriften des Bundes und der Kantone
Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Diss. Basel 1998, Zürich 1999, S. 193;
BEATRICE WAGNER, Das Verursacherprinzip im schweizerischen Umweltschutzrecht,
ZSR 108/1989, Halbbd. 2, H. 3, S. 363 ff.). In der Botschaft des Bundesrats zum
USG vom 31. Oktober 1979 wird dazu ausgeführt, entsprechend dem
Verursacherprinzip müssten kostendeckende Gebühren erhoben werden, soweit der
Vollzug des Umweltschutzgesetzes Leistungen der Verwaltung erfordere, die einem
oder mehreren Verursachern bestehender oder künftiger Umweltbelastungen
eindeutig angelastet werden könnten (BBl 1979 III S. 821 zu Art. 42 E-USG).
5.2 Dem Kanton Bern ist einzuräumen, dass seine ausführlichen Stellungnahmen zu
Plangenehmigungsgesuchen für elektrische Anlagen einen aussergewöhnlichen
staatlichen Aufwand verursachen (BRUNNER, a.a.O., N. 16 zu Art. 48 USG); dieser
wird durch das Plangenehmigungsgesuch ausgelöst und kann daher grundsätzlich
dem Gesuchsteller zugerechnet werden (MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in
Verfassung und Gesetz, Diss. Bern 2003, S. 235).
Allerdings erscheint fraglich, ob es sich um eine Dienstleistung "nach diesem
Gesetz". d.h. nach dem Umweltschutzgesetz und dessen Ausführungs- und
Vollzugsvorschriften handelt. Das Plangenehmigungsverfahren für elektrische
Anlagen ist im EleG und nicht im USG geregelt. Wie die vom Kanton eingereichten
Beispiele zeigen, beziehen sich seine Stellungnahmen auch nicht überwiegend auf
Fragen des USG (z.B. Immissionen), sondern auf zahlreiche weitere Bereiche, die
in anderen Gesetzen des Bundes und des Kantons geregelt sind, wie namentlich
den Ortsbild- und Landschaftsschutz, den Natur- und Biotopschutz, die Jagd, die
Fischerei, den Gewässerschutz, den Wasserbau, die Walderhaltung, den
Strassenbau, die Fuss- und Wanderwege sowie historischen Verkehrswege, die
Arbeitsbedingungen, den Denkmalschutz und die Archäologie.
5.3 Letztlich kann die Frage offen bleiben:
Art. 48 Abs. 1 USG ist nur für die Frage erheblich, ob die Gebührenerhebung
nach Bundesrecht zwingend ist; auch ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser
Norm kann der Kanton jedoch zur Gebührenerhebung befugt sein; dies setzt eine
genügende Rechtsgrundlage im Recht des Bundes oder des Kantons Bern voraus
(vgl. nachfolgend, E. 6).
Art. 48 USG stellt für sich allein keine genügende gesetzliche Grundlage für
die Erhebung von Gebühren dar, sondern setzt ergänzendes Ausführungsrecht
voraus (GRIFFEL, a.a.O., Rn. 274 S. 207), namentlich für die Gebührenansätze (
BGE 119 Ib 389 E. 4e S. 395). Insofern wäre auch bei Anwendbarkeit von Art. 48
Abs. 1 USG noch nicht geklärt, ob der Kanton de lege lata zur Verrechnung von
Gebühren berechtigt ist.
6.
Öffentliche Abgaben bedürfen einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Für
Abgaben des Bundes präzisiert Art. 164 Abs. 1 lit. d BV, dass die grundlegenden
Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die
Bemessung von Abgaben in einem formellen Gesetz zu erlassen sind. Für Kantone
und Gemeinden gelten gestützt auf Art. 5 Abs. 1 BV sowie nach kantonalem
Verfassungsrecht (hier: Art. 69 Abs. 4 lit. b KV/BE) vergleichbare
Anforderungen (BGE 127 I 60 E. 2d S. 64 ff.). Die Rechtsprechung lockert die
Anforderungen an die Umschreibung der Abgabenbemessung im formellen Gesetz,
wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien
(Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der
Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (vgl. BGE 135 I 130 E. 7.2 S.
140 mit Hinweisen). Dies ist namentlich bei den Kausalabgaben der Fall, zu
denen die vorliegend streitigen Gebühren zählen (vgl. BGE 135 I 130 E. 2 S. 133
f.).
6.1 Grundsätzlich ist es Sache der Kantone zu entscheiden, von wem und in
welcher Höhe sie Gebühren für den Aufwand ihrer Behörden verlangen.
Dementsprechend regeln die Gesetze und Verordnungen des Bundes nur die Gebühren
der Bundesverwaltung und nicht die Gebühren von kantonalen Stellen, die am
Vollzug des Bundesrechts beteiligt sind. Auch Art. 48 Abs. 2 USG geht davon
aus, dass es Sache der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde ist, die
Gebührenansätze für gebührenpflichtige kantonale Handlungen i.S.v. Art. 48 Abs.
1 USG zu bestimmen.
6.2 Der Kanton Bern nennt als Rechtsgrundlage für die streitigen Gebühren Art.
8 i.V.m. Art. 4 der bernischen Verordnung vom 2. Februar 1995 über die Gebühren
der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung; GebV; BSG 154.21). Diese Verordnung
stützt sich ihrerseits auf das Berner Gesetz vom 26. März 2002 über die
Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG/BE).
Das FLG/BE statuiert den Grundsatz der Gebührenpflicht für Leistungen der
kantonalen Behörden und der kantonalen Verwaltung (Art. 66) und legt die
Ausnahmen davon fest (Art. 67). Es enthält die Grundsätze der Gebührentarife
(Art. 68) und deren Bemessung (Art. 69 ff.).
Diese Grundsätze werden in der GebV konkretisiert. Art. 4 GebV sieht vor, dass
die Gebühren grundsätzlich nach Taxpunkten festgesetzt werden (Abs. 1), wobei
der Wert des Taxpunktes einen Franken beträgt (Abs. 2). Der Betrag der Gebühr
in Franken berechnet sich durch Multiplikation der Anzahl Taxpunkte mit dem
Wert des Taxpunktes (Abs. 3). Art. 8 GebV bestimmt folgende Ansätze für den
Tarif nach Zeitaufwand:
Art. 8 Tarif nach Zeitaufwand
1 Der Tarif nach Zeitaufwand beträgt nach dem für die konkrete Verrichtung
gebotenen Aufwand für Arbeiten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der
Kantonsverwaltung [Fassung vom 20. 9. 2000]
a der Gehaltsklassen 1 bis 11 70 Taxpunkte pro Stunde;
b der Gehaltsklassen 12 bis 17 90 Taxpunkte pro Stunde;
c der Gehaltsklassen 18 bis 23 120 Taxpunkte pro Stunde;
d der Gehaltsklassen 24 bis 30 170 Taxpunkte pro Stunde.
2 Er entspricht einer für die ganze Verwaltung durchschnittlichen vollen
Kostendeckung. In den Anhängen kann für bestimmte Dienstleistungen ein
reduzierter Tarif nach Zeitaufwand vorgesehen werden.
3 Behörden, die eine eigene Kostenrechnung führen, können abweichende
Stundenansätze anwenden.
In den Anhängen zur Verordnung werden die gebührenpflichtigen Handlungen (zu
denen insbesondere auch Mitberichte zählen) und der Tarif für die einzelnen
Behörden und Sachbereiche präzisiert.
Damit besteht grundsätzlich eine dem Legalitätsprinzip im Bereich der
Kausalabgaben genügende kantonale Rechtsgrundlage.
6.3 Allerdings handelt es sich beim Plangenehmigungsverfahren für elektrische
Anlagen um ein bundesrechtliches und nicht um ein kantonales Verfahren. An
diesem Verfahren wirken jedoch die Kantone durch ihre Stellungnahmen
massgeblich mit, auch wenn ihnen keine eigenen Entscheidbefugnisse zustehen
(vgl. oben, E. 4). Diese Mitwirkung ist in Art. 16d EleG ausdrücklich
vorgesehen; darauf darf nur ausnahmsweise im erleichterten Verfahren, d.h. bei
Verfahren von untergeordneter Bedeutung, verzichtet werden (Art. 17 Abs. 3 S. 2
EleG). Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass auch die Kantone
befugt sind, Gebühren für ihren Aufwand zu erheben. Das EleG und seine
Ausführungsverordnungen enthalten keine Bestimmung, die eine kantonale
Gebührenerhebung - ausdrücklich oder sinngemäss - ausschliessen würde. Es wäre
auch nicht einzusehen, weshalb nur die Bundesbehörden, nicht aber die
kantonalen Behörden ihren Aufwand für die Prüfung und Beurteilung eines
Plangenehmigungsgesuchs dem Gesuchsteller überbinden dürften. Ansonsten
bestünde die Gefahr, dass die Kantone in Zukunft auf detaillierte
Stellungnahmen verzichten könnten. Damit würden der Leitbehörde wichtige
Informationen fehlen, was zu nicht hinnehmbaren Abstrichen beim korrekten
Gesetzesvollzug führen würde. Dies läge auch nicht im Interesse der
Gesuchsteller (vgl. oben, E. 4.3).
6.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Kanton nach Art. 16 ff. EleG
(insbesondere Art. 16d Abs. 1 EleG) i.V.m. Art. 66 ff. FLG/BE und der
kantonalen GebV befugt ist, Gebühren für seine Stellungnahmen im
Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen zu erheben.
7.
Es würde allerdings dem im Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen
geltenden Konzentrationsprinzip widersprechen, wenn der Kanton Bern selbst eine
Gebührenverfügung erlassen würde. Art. 16 EleG gebietet vielmehr, dass der
Kanton seine Gebührenrechnung dem ESTI einreicht. Dieses (bzw. das BFE, falls
es anstelle des ESTI entscheidet,) legt in seiner Plangenehmigungsverfügung die
Gebühren des Kantons und diejenigen des Bundes sowie die sich daraus ergebende
Gesamtgebühr zu Lasten des Gesuchstellers fest.
Diese Vorgehensweise entspricht derjenigen, die in Art. 8 der Allgemeinen
Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV; SR 172.041.1) bei der
Beteiligung mehrerer Verwaltungseinheiten des Bundes vorgesehen ist. Danach
legt jede Verwaltungseinheit für ihren Aufwand die Gebühr gestützt auf die für
sie massgebende Gebührenregelung fest und teilt sie der federführenden
Verwaltungseinheit mit. Diese legt dann unter Berücksichtigung der konkreten
Umstände eine Gesamtgebühr fest. Dabei ist sie an den für sie massgebenden
Gebührenrahmen (hier: Art. 8 der Verordnung über das Eidgenössische
Starkstrominspektorat [V-ESTI, SR 734.24]) nicht gebunden.
Auf diese Weise kann die Genehmigungsbehörde (hier: ESTI bzw. BFE) überprüfen,
dass der vom Kanton in Rechnung gestellte Aufwand in einem angemessenen
Verhältnis zur Bedeutung und zur Komplexität des Gesuchs steht. Zudem muss sie
sicherstellen, dass die von ihr festgelegte Gesamtgebühr das
verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip einhält, d.h. nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert bzw. Nutzen der Leistung
steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt (BGE 138 II 70 E. 5.3 S. 73 mit
Hinweisen). Sofern der Kanton oder der Gesuchsteller mit der vom ESTI (bzw.
BFE) festgesetzten kantonalen Gebühr nicht einverstanden sind, können sie
dagegen Beschwerde führen.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid aufzuheben. Es ist festzustellen, dass der Kanton Bern berechtigt
ist, Aufwendungen, die ihm für die Abgabe einer Stellungnahme im Rahmen eines
Plangenehmigungsverfahrens für elektrische Anlagen entstehen, dem ESTI im Sinne
der Erwägungen zur Weiterverrechnung an den Gesuchsteller in der
Plangenehmigungsverfügung in Rechnung zu stellen.
Im Dispositiv, das in der öffentlichen Sitzung eröffnet und anschliessend an
die Parteien verschickt wurde, heisst es versehentlich "Auslagen" statt
"Aufwendungen". Dieser Redaktionsfehler ist von Amtes wegen zu berichtigen
(Art. 129 Abs. 1 BGG).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind weder für das bundesgerichtliche noch
für das vorinstanzliche Verfahren Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 3
BGG; Art. 63 VwVG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art.
68 Abs. 3 BGG; Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21.
Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 15. Dezember 2011 wird aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass der Kanton Bern berechtigt ist, Aufwendungen, die
ihm für die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von Plangenehmigungsverfahren
für elektrische Anlagen entstehen, dem Eidgenössischen Starkstrominspektorat im
Sinne der Erwägungen zur Weiterverrechnung in der Plangenehmigungsverfügung zu
Lasten des Gesuchstellers in Rechnung zu stellen.
2.
Es werden für das bundesgerichtliche und für das vorinstanzliche Verfahren
keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
3.
Dieses Urteil wird dem Kanton Bern, dem Eidgenössischen Starkstrominspektorat,
dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Umwelt
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Oktober 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber