I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.66/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_66/2012
Urteil vom 3. September 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Peter Müller und Dr.
Franz Kessler Coendet,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtskonsulent-StV. des Stadtrats Dr. Theo
Loretan.
Gegenstand
materielle Enteignung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 8. Dezember 2011 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ ist Eigentümerin des 7'017 m2 grossen Grundstücks Kat.-Nr.
RI5083 in Zürich-Riesbach, auf welchem sich ein 1979 erbautes Schulhaus (Schule
Y.________), die Villa Z.________ und eine unterirdische Parkgarage befinden.
Gemäss der Bau- und Zonenordnung 1963 der Stadt Zürich (BZO 1963) befand sich
das Grundstück in der Zone B, das Bauten mit vier Vollgeschossen erlaubte. Im
Zusammenhang mit dem Schulhausbau waren die früheren Grundstücke alt-Kat.-Nrn.
5002 und 5003 zum Grundstück Kat.-Nr. RI5083 zusammengelegt worden.
Am 16. September 1985 traten für das Grundstück die Bauvorschriften für die
Kernzone "W.________" gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 23. Mai 1984 in Kraft.
Gestützt darauf wurde der östliche Teil des Grundstücks Kat.-Nr. RI5083 mit
einer Fläche von ca. 3'877 m2 der Kernzone "W.________" mit zwei Baubereichen
zugewiesen: Der eine Baubereich mit Profilerhaltung umfasste die Villa
Z.________ an der V.________strasse, der andere mit der Bezeichnung "4/200" am
Südwestende lässt ein viergeschossiges Gebäude mit einer Gebäudegrundfläche von
200 m2 zu. Die hier massgebenden Vorschriften wurden in die vom Grossen
Gemeinderat am 23. Oktober 1991 beschlossene und vom Volk am 17. Mai 1992
angenommene Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO 1992) bzw. die am 24.
November 1999 vom Grossen Gemeinderat verabschiedete Revisionsvorlage (BZO
1999) überführt. Die früheren Bauvorschriften für die Kernzone "W.________"
wurden daher formell aufgehoben. Der westliche Teil des Grundstücks mit einer
Fläche von ca. 3'140 m2 mit dem Schulhaus lag gemäss BZO 1992 in der Zone W4
und wurde mit der BZO 1999 der Quartiererhaltungszone mit einem Wohnanteil 0
zugewiesen.
Am 12. Juli 1990 kam zwischen der X.________ und der Stadt Zürich ein
verwaltungsrechtlicher Vertrag betreffend Denkmalschutz, Umbau und Renovation
der Villa Z.________ zustande. Dabei verpflichtete sich die Stadt, an die durch
denkmalpflegerische Auflagen entstehenden Mehrkosten für die Erhaltung und
Instandstellung der geschützten Teile einen einmaligen Pauschalbeitrag von Fr.
400'000.-- zu bezahlen. Die Geltendmachung eines allfälligen
Entschädigungsanspruchs zufolge materieller Enteignung wegen des mit der
Kernzone "W.________" angeordneten partiellen Bauverbots blieb vorbehalten.
B.
Die X.________ verlangte am 26. Juli 1995 zwecks Vermeidung der Verwirkung von
der Stadt Zürich für die nicht ausgeschiedenen Baubereiche auf dem östlichen
Teil des Grundstücks Kat.-Nr. RI5083 eine Entschädigung wegen materieller
Enteignung in Höhe von Fr. 8'775'000.-- bis Fr. 14'152'500.--, zuzüglich Zins.
Nachdem am 14. März 2005 eine Einigungsverhandlung gescheitert war, ersuchte
die X.________ am 7. August 2009 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Am 7.
Dezember 2009 stellte die Stadt Zürich beim Statthalteramt des Bezirks Zürich
das Begehren um Anordnung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies
die Akten am 9. Dezember 2009 an die Schätzungskommission in
Abtretungsstreitigkeiten des Kantons Zürich, 1. Kreis.
Am 12. Januar 2010 ging bei der Schätzungskommission die Klageschrift der Stadt
Zürich ein mit dem Hauptantrag, es sei festzustellen, dass der X.________ keine
Entschädigung wegen materieller Enteignung geschuldet sei. Mit Klageantwort vom
14. April 2010 beantragte die X.________ die Feststellung des Vorliegens einer
materiellen Enteignung. Die Stadt Zürich sei zu verpflichten, eine
Entschädigung von mindestens Fr. 10'893'190.-- zu bezahlen, zuzüglich Zins seit
dem 26. Juli 1995. Die X.________ führte aus, auch wenn der streitbetroffene
Parzellenteil einer Bauzone zugewiesen worden sei, komme die gleichzeitige
Anordnung eines Nichtbaubereichs einer Nichteinzonung gleich. Das Grundstück
liege im weitgehend überbauten Gebiet, das nicht zum historischen Ortskern der
Stadt gehöre, weshalb auch nicht mit der Anordnung eines Nichtbaubereichs habe
gerechnet werden müssen. Nach der Rechtsprechung sei daher eine materielle
Enteignung zu bejahen, ohne dass die Tragweite der verbleibenden
Nutzungsmöglichkeiten geprüft werden müsste.
Die Schätzungskommission führte am 26. August 2010 einen Augenschein durch. Mit
Entscheid vom 23. November 2010 stellte sie fest, dass die Stadt Zürich der
X.________ wegen der Zuweisung eines Teils des Grundstücks Kat.-Nr. RI5083 zur
Kernzone "W.________" keine Entschädigung zufolge materieller Enteignung
schulde.
Diesen Entscheid focht die X.________ mit Rekurs beim Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich an. Mit Urteil vom 8. Dezember 2011 wies das Verwaltungsgericht
den Rekurs ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom
31. Januar 2012 beantragt die X.________, der angefochtene Entscheid vom 8.
Dezember 2011 sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die Ausscheidung
eines Nichtbaubereichs auf dem Grundstück Kat.-Nr. RI5083 im Halte von ca.
3'311 m2 in Zürich-Riesbach im Rahmen der Festsetzung der Kernzone "W.________"
eine materielle Enteignung bewirkt habe. Demgemäss sei die Vorinstanz
anzuweisen, über die Bemessung der Entschädigung anhand der
Entschädigungsforderung der Beschwerdeführerin im Betrag von mindestens Fr.
10'893'190.--, zuzüglich Zins seit dem 26. Juli 1995, zu entscheiden.
Eventualiter sei das Verfahren zur Ergänzung des Sachverhalts und
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Die Stadt Zürich stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Das
Bundesamt für Raumentwicklung ARE verzichtet auf eine Vernehmlassung. In ihrer
Stellungnahme vom 21. Mai 2012 hält die Beschwerdeführerin an ihrem Standpunkt
fest.
Erwägungen:
1.
Mit dem Entscheid vom 8. Dezember 2011 hat das Verwaltungsgericht eine
Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung verneint. Angefochten ist
somit ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer
öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit.
d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des
angefochtenen Entscheids und direkt Betroffene zur Beschwerde legitimiert (vgl.
Art. 89 Abs. 1 BGG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen
Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Ausscheidung eines Nichtbaubereichs
auf dem Grundstück Kat.-Nr. RI5083 im Umfang von ca. 3'311 m2 im Rahmen der
Festsetzung der Kernzone "W.________" führe zu einer materiellen Enteignung
gemäss Art. 26 Abs. 2 BV und Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979, in Kraft getreten am 1. Januar 1980 (RPG; SR
700).
2.1 Art. 5 Abs. 2 RPG hält - ebenso wie Art. 26 Abs. 2 BV - als Grundsatz fest,
dass volle Entschädigung zu leisten ist, wenn Planungsmassnahmen zu
Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen. Dies ist der
Fall, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger
Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt
wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis
entzogen wird (erste Tatbestandsvariante). Geht der Eingriff weniger weit, so
kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen,
falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr
Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung
geleistet würde (zweite Tatbestandsvariante; sog. Sonderopfer). In beiden
Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache nur zu
berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich
mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer
Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu
verstehen (BGE 131 II 728 E. 2 S. 730; 125 II 431 E. 3a S. 433; je mit
Hinweisen).
2.2 Eine Entschädigungspflicht besteht unter bestimmten Voraussetzungen im
Falle einer Auszonung, das heisst, wenn ein Grundstück durch einen
bundesrechtskonformen Nutzungsplan der Bauzone zugeteilt worden war und später
aufgrund einer Zonenplanrevision einer Nichtbauzone zugeteilt wird.
Grundsätzlich entschädigungslos bleibt dagegen die sogenannte Nichteinzonung
eines Grundstücks. Eine Nichteinzonung wird angenommen, wenn bei der
erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den
verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine
Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen wird. Dies gilt auch dann, wenn die in
Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht
entsprechenden Recht überbaut werden konnten. Eine Nichteinzonung liegt nicht
nur bei der Revision altrechtlicher, vor Inkrafttreten des RPG erlassener
Zonenpläne vor, sondern auch bei der Anpassung von Zonenplänen, die zwar unter
der Herrschaft des RPG in Kraft getreten sind, aber materiell nicht auf die
bundesrechtlichen Planungsgrundsätze ausgerichtet waren.
Nutzungsbeschränkungen, die sich im Zuge des Wechsels von einer Bau- und
Zonenordnung aus der Zeit vor Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes zu einer
auf diesem Gesetz beruhenden Ordnung ergeben, gelten daher
entschädigungsrechtlich generell nicht als Auszonung. Vielmehr ist in solchen
Fällen die Entschädigungsfrage nach den für eine Nichteinzonung massgeblichen
Grundsätzen zu beurteilen, weil erst nach Inkrafttreten des RPG im dort
vorgesehenen bundesrechtlichen Verfahren unter Beachtung der
verfassungsrechtlichen Prinzipien über die Zugehörigkeit eines Grundstücks zur
Bauzone entschieden werden konnte. Damit kann auch ausgeschlossen werden, dass
den Planungsbehörden die erstmalige Umsetzung der verfassungsrechtlichen und
raumplanungsgesetzlichen Prinzipien verunmöglicht oder über Gebühr erschwert
wird (vgl. zum Ganzen BGE 132 II 218 E. 2.2 S. 220 f.; 131 II 728 E. 2.1 S. 730
f.; 125 II 431 E. 3b S. 433; je mit Hinweisen; Urteil 1A.72/2003 vom 4.
November 2003 E. 2 und 3, in: ZBl 106/2005 S. 661).
2.3 Die Stadt Zürich hat erstmals mit der BZO 1992 ihre Nutzungsplanung an die
Anforderungen des RPG angepasst (vgl. BGE 132 II 218 E. 2.1 S. 220 mit Hinweis;
vgl. auch Urteile 1C_281/2008 vom 7. April 2009 E. 2, in: ZBl 111/2010 S. 289,
und 1C_70/2008 vom 22. Juni 2009 E. 4.3).
Der östliche Teil des Grundstücks der Beschwerdeführerin wurde bereits am 16.
September 1985 - und damit noch vor der Anpassung der damaligen BZO an das
eidgenössische Raumplanungsgesetz - rechtskräftig der Kernzone "W.________"
zugewiesen. Somit beurteilt sich, wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat,
eine allfällige Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung nach den bei
einer Nichteinzonung geltenden Grundsätzen. Diese Schlussfolgerung wird von der
Beschwerdeführerin nicht ausdrücklich bestritten. Sie ist jedoch der Ansicht,
im Hinblick auf die vom Bundesgericht für die Nichteinzonung von Grundstücken
entwickelte Rechtsprechung habe sie Anspruch auf eine Entschädigung.
2.4 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung können Nichteinzonungen
den Eigentümer ausnahmsweise enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er
überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem
gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und
wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche
Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ
erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte
eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn
sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet.
Aufgrund solcher Umstände lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am
massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft
realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen dürfen. Dabei ist stets eine
Gesamtwürdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten vorzunehmen (
BGE 132 II 218 E. 2.3 S. 221; 125 II 431 E. 4a S. 433; je mit Hinweisen).
2.5 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, ihr Grundstück befinde sich im
weitgehend überbauten Gebiet, weshalb von einer Baulücke im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung auszugehen sei.
Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a RPG
bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Er umfasst
im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken.
Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich
gebietsbezogen, parzellenübergreifend, anhand der gesamten bestehenden
Siedlungsstruktur.
Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute
Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe
Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie
umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen
Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der
bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die
Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt. Die Siedlungsqualität einer
unüberbauten Fläche wird von der sie umgebenden Überbauung umso weniger
beeinflusst, je grösser sie ist. Das Bundesgericht hat das Vorliegen einer
Baulücke aus quantitativen Gründen bei Flächen von 1,4 ha, 2,3 ha, 5,5 ha und
12 ha verneint. Allerdings beurteilt sich die Frage nach dem Vorliegen einer
Baulücke nicht nach rein quantitativen Kriterien. Insofern kann bereits bei
einer geringeren Ausdehnung als 1 ha fraglich sein, ob eine unüberbaute
Parzelle noch als Baulücke zu bewerten ist (BGE 132 II 218 E. 4.2.3 und 4.2.5
S. 224 f. mit Hinweisen). Keine Baulücken sind nach der bundesgerichtlichen
Praxis grössere unüberbaute Flächen im Siedlungsgebiet, die der Auflockerung
der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen sowie
der Schaffung von Freizeitbereichen dienen. Eine derartige freie Fläche wird
nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt, sondern weist eine
eigenständige Funktion auf; sie ist nicht dem weitgehend überbauten Gebiet
zuzurechnen (BGE 132 II 218 E. 4.2.2 S. 223 mit Hinweisen). Am erforderlichen
Siedlungszusammenhang kann es mithin auch bei Land an zentraler Lage inmitten
eines überbauten Gebiets fehlen, sofern dem Grundstück eine landschaftlich
eigenständige Bedeutung zukommt.
2.6 Die Vorinstanz hat unter Bezugnahme auf die dargestellte bundesgerichtliche
Rechtsprechung erwogen, zu klären sei, inwieweit zufolge des Nichtbaubereichs
auf dem Ostteil des Grundstücks vom Vorliegen einer Baulücke und damit von
einem entschädigungsrechtlichen Einzonungsgebot auszugehen sei.
Die Vorinstanz hat ausgeführt, die Grenze der Kernzone "W.________" verlaufe am
südöstlichen Ende über die V.________strasse durch das streitbetroffene
Grundstück entlang der ursprünglichen Parzellengrenze alt-Kat.-Nrn. 5002 und
5003 und umfasse in jenem Bereich die Villa Z.________ sowie die
danebenliegende Villa U.________ mit entsprechendem Umschwung. Der Einbezug
dieses südöstlichen Gebiets in die Kernzone "W.________" gehöre trotz
Übergreifens über die V.________strasse mit Bildung einer halbinselförmigen
Appendix zu einem einheitlichen Ganzen bzw. bilde Teil des die Kernzone
definierenden, prägenden Charakters mit parkartigen Gartenanlagen mit seltenem
Baumbestand, ausgedehnten Grünflächen und Einzelbauten barocken Ursprungs.
Daher könne in Bezug auf den Nichtbaubereich auf dem streitbetroffenen
Grundstück nicht davon ausgegangen werden, dieser hätte sinnvollerweise in die
Bauzone aufgenommen werden müssen. Daran änderten auch die südlich und
südöstlich angrenzenden Nachbargebäude nichts, zumal gerade in jenem Bereich
auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin ein Baubereich (4/200) ausgeschieden
worden sei. Eine allfällige Entschädigung wegen materieller Enteignung lasse
sich somit nicht zufolge Vorliegens einer Baulücke im Sinn der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung herleiten. Auch das Argument der
Beschwerdeführerin, es sei für sie nicht vorhersehbar gewesen, dass der
östliche Grundstücksteil von einem planerischen Bauverbot betroffen würde, sei
nicht stichhaltig. So habe der Stadtrat schon weit im Vorfeld der Anpassung der
BZO an das RPG festgehalten, in gewissen innerstädtischen Bereichen sei vor
allem eine bessere Durchgrünung anzustreben. Angesichts des speziellen
Charakters des östlichen Teils der streitbetroffenen Parzelle mit Villa und
Park und der besonderen Lage des Grundstücks habe keineswegs mit der Zuweisung
des ganzen östlichen Teils der Parzelle Kat.-Nr. RI5083 zum Baubereich
gerechnet werden können.
2.7 Diese Ausführungen der Vorinstanz verletzen kein Bundesrecht.
Das Grundstück der Beschwerdeführerin weist zwar eine relativ geringe Fläche
von unter 1 ha auf. Die Vorinstanz hat jedoch zu Recht erwogen, das Grundstück
bilde Teil des die Kernzone prägenden Charakters mit parkartigen Gartenanlagen,
ausgedehnten Grünflächen und Einzelbauten barocken Ursprungs. Dass sie ihrer
Würdigung eine parzellenübergreifende Betrachtungsweise zugrunde gelegt und den
Fokus entgegen den Vorbringen in der Beschwerde nicht auf den "südlichen
Teilbereich des Ostteils" des Grundstücks beschränkt hat, ist nicht zu
beanstanden (vgl. auch E. 2.5 hiervor). Der Beschwerdeführerin ist zwar
beizupflichten, dass die V.________strasse durch die Kernzone hindurch verläuft
und zu einer gewissen "räumlichen Zäsur" führt. Der Charakter der Kernzone mit
lockerer Bebauung und vielen Grünräumen wird hierdurch aber nicht aufgehoben.
Schliesslich fällt die Tatsache, dass der Beschwerdeführerin die Erstellung
einer unterirdischen Parkgarage bewilligt wurde, bei der Beurteilung der
eigenständigen landschaftlichen Qualität des Grundstücks der Beschwerdeführerin
nicht entscheidend ins Gewicht, da die Grünfläche hierdurch nicht verringert
wird. Bei dieser Ausgangslage kann jedenfalls nicht gesagt werden, die Stadt
Zürich habe das ihr beim Entscheid über die Einzonung oder Nichteinzonung des
Grundstücks zukommende Ermessen verletzt (vgl. insoweit auch Urteil 1C_70/2008
vom 22. Juni 2009 E. 5.3).
2.8 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt auch kein
Vertrauenstatbestand vor. Die beiden stadträtlichen Weisungen, in denen das
Anliegen einer besseren innerstädtischen Durchgrünung geäussert worden ist,
weisen zwar, wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält, keinen direkt
erkennbaren Zusammenhang zu ihrer Parzelle auf. Darauf aber kommt es auch nicht
entscheidend an. Massgeblich ist vielmehr, dass die Stadt Zürich keine
Vorkehrungen getroffen oder Zusicherungen gemacht hat, die bei der
Beschwerdeführerin das berechtigte Vertrauen hätten wecken können, ihr
Grundstück werde eingezont. Gegenteiliges wird von der Beschwerdeführerin auch
nicht behauptet.
2.9 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend (vgl. Beschwerde S. 18
f.), der sog. Sonderopfer-Tatbestand sei erfüllt.
Nach der dargestellten Rechtsprechung des Bundesgerichts wird eine materielle
Enteignung nicht nur bei einem besonders schweren Eingriff angenommen, sondern
auch bei einem weniger weit gehenden, falls einzelne Personen so betroffen
werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es
mit der Rechtsgleichheit unvereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung
geleistet würde (vgl. E. 2.1 hiervor). Der Unterschied dieses
Sonderopfer-Tatbestands zum "normalen" Tatbestand der materiellen Enteignung
liegt allein in der geringeren Intensität und in der Singularität des
Eingriffs. Dagegen wird in beiden Fällen für eine Enteignung im Sinne von Art.
5 Abs. 2 RPG vorausgesetzt, dass im fraglichen Zeitpunkt eine dem Bundesrecht
entsprechende raumplanerische Grundordnung galt, welche es dem Grundeigentümer
ohne Eingriff gestattet hätte, die bestehende Nutzung seines Grundstücks
uneingeschränkt weiterzuführen oder dieses aus eigener Kraft in naher Zukunft
besser zu nutzen. Das heisst mit anderen Worten, dass die Nichteinzonung eines
Grundstücks, für welches kein Einzonungsgebot bestand, keinen
Sonderopfer-Tatbestand bilden kann. Vielmehr fallen als raumplanerische
Massnahmen, die ein Sonderopfer bewirken können, vor allem Umzonungen oder
andere Nutzungsbeschränkungen in Betracht (vgl. zum Ganzen Urteil 1A.72/2003
vom 4. November 2003 E. 4.5.2, in: ZBl 106/2005 S. 661 mit Hinweisen).
3.
Zusammenfassend ist damit in Übereinstimmung mit der Vorinstanz festzuhalten,
dass in Bezug auf die fragliche Nichteinzonung keine hinreichenden
Besonderheiten gegeben sind, welche die Annahme einer materiellen Enteignung
rechtfertigen würden. Da es sich um eine Nichteinzonung im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt, erübrigt sich ein Eingehen auf die
von der Beschwerdeführerin für den Fall der Qualifikation des Vorgangs als
Auszonung eventualiter vorgebrachten Rügen.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin
die Gerichtskosten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Die in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegende Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 30'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung ARE schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 3. September 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner