I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.664/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_664/2012
Urteil vom 15. Januar 2014
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
X.________
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Natur, Jagd und Fischerei,
Postfach 1183, 6431 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz.
Gegenstand
Bekanntgabe von Personendaten der Schutzgebietsaufseher,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 18. Oktober 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Schwyz, Kammer III.
Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Schwyz beschloss im Jahr 2006 ein Konzept für
die Aufsicht in den kantonalen Naturschutzgebieten. Gestützt darauf wurden ab
Frühling 2007 verschiedene Schutzgebietsaufseher im Teilzeitpensum eingestellt.
X.________ ersuchte am 9. Februar 2010 in eigenem Namen und im Namen des
Pilzvereins Y.________ das Umweltdepartement des Kantons Schwyz um Bekanntgabe
von Namen, Vornamen, Geburtsdatum und Adresse aller Schutzgebietsaufseher. Der
Departementsvorsteher lehnte das Ersuchen am 24. Februar 2010 ab.
In der Folge verlangten X.________ und der Pilzverein die Durchführung eines
Schlichtungsverfahrens gemäss § 34 des Gesetzes des Kantons Schwyz vom 23. Mai
2007 über die Öffentlichkeit der Verwaltung und den Datenschutz (SRSZ 140.410;
im Folgenden: ÖDSG). Da es dabei zu keiner Einigung kam, gab der
Datenschutzbeauftragte eine schriftliche Empfehlung ab. Diese sah im
Wesentlichen vor, dass das kantonale Amt für Natur, Jagd und Fischerei (ANJF)
eine Verfügung erlässt, wonach die Liste der Aufsichtspersonen an die
Gesuchsteller abgegeben und der Name, Vorname und Wohnort der betreffenden
Personen bekannt gegeben wird, keine Publikation auf der Webseite des Kantons
erfolgt und den Gesuchstellern zudem die Auflage gemacht wird, die Liste weder
zu publizieren noch in anderer Weise zugänglich zu machen.
Am 12. Juli 2010 erliess das ANJF die folgende Verfügung:
1. Die Liste der Aufsichtspersonen nach § 9c der Biotopschutzverordnung wird
auf der Webseite des Kantons Schwyz nicht publiziert.
2. X.________ und dem Pilzverein Y.________ wird der Zugang zur Liste der beim
Kanton angestellten Aufsichtspersonen (mit Namen, Vornamen und Wohnort) unter
folgender Auflage gewährt: Die Liste darf weder publiziert noch auf andere
Weise zugänglich gemacht werden.
3. Die Liste wird den Gesuchstellern innert 10 Tagen nach Rechtskraft dieser
Verfügung abgegeben.
4. Behandlungsgebühr: Fr. 200.-- (je hälftig den zwei Gesuchstellern
verrechnet).
(...)
X.________ und der Pilzverein fochten diese Verfügung beim Regierungsrat an und
verlangten die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 1, 3 und 4 sowie der Auflage in
Dispositiv-Ziffer 2. Der Regierungsrat wies die Beschwerde am 19. Juni 2012 ab.
In der Folge hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz eine von
X.________ erhobene Beschwerde am 18. Oktober 2012 teilweise gut und
formulierte die Auflage in Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung des ANJF neu wie
folgt:
Die auf der Liste enthaltenen Daten über den Wohnort der Aufsichtspersonen
dürfen nicht an Dritte weitergegeben werden.
Das Verwaltungsgericht änderte auch die Kostenregelung für das bisherige
Verfahren. Zudem auferlegte es X.________ vier Fünftel der Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens.
B.
Gegen dieses Urteil erhebt X.________ mit Eingabe vom 20. Dezember 2012 beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bzw.
Verfassungsbeschwerde. In der Sache beantragt er im Wesentlichen, es seien ihm
die Namen, Vornamen, Geburtsdaten und Adressen der Aufsichtspersonen ohne
jegliche Auflage oder Einschränkung bekannt zu geben. In formeller Hinsicht
verlangt er Änderungen der Kosten- und Entschädigungsfolgen (Dispositiv-Ziffern
2, 3 und 4 des angefochtenen Urteils).
Das ANJF, der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht beantragen in ihren
Vernehmlassungen die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer hält in
seiner Replik an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit
(Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund ist nicht ersichtlich; insbesondere
fällt die Sache nicht unter Art. 83 lit. g BGG. Der Beschwerdeführer hat am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Sein
Gesuch stützte er auf § 5 Abs. 1 ÖDSG, wonach jede Person Anspruch darauf hat,
amtliche Dokumente einzusehen und Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente
zu erhalten. Unbesehen seiner konkreten Beweggründe für das Gesuch ist er damit
durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG;
Urteil 1C_471/2010 vom 17. Januar 2011 E. 1, nicht publ. in: BGE 137 I 1). Auf
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
Bei dieser Sachlage bleibt für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde kein Raum.
2.
2.1. Das Verwaltungsgericht legt im angefochtenen Entscheid dar, als amtliche
Dokumente würden gemäss § 4 lit. b ÖDSG Aufzeichnungen gelten, welche die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, unabhängig von der
Darstellungsform oder dem Informationsträger. Der Beschwerdeführer verlange
somit Einsicht in ein amtliches Dokument, wobei keine Rolle spiele, ob die
betreffenden Angaben bereits auf einer separaten Liste existierten oder den
jeweiligen Personalakten zu entnehmen seien.
Der Anspruch auf Einsicht in die sogenannten Stammdaten (Name, Vorname,
Adresse und Geburtsdatum) einer Person ergebe sich aus Abs. 1 von § 12 ÖDSG.
Diese Bestimmung hat, soweit vorliegend relevant, folgenden Wortlaut:
§ 12 3. Bekanntgabe von Personendaten
a) Grundsätze
1 Andern öffentlichen Organen und Privaten dürfen bekannt gegeben werden: a)
Name, Vorname, Adresse und Geburtsdatum einer Person;
b) Daten, welche die betroffene Person allgemein zugänglich gemacht hat.
2 [...]
3 Systematisch geordnet dürfen Daten im Sinne von Abs. 1 und 2 nur bekannt
gegeben werden, wenn sich der Empfänger der Daten ausdrücklich dazu
verpflichtet, sie ausschliesslich für schützenswerte ideelle Zwecke zu
verwenden und sie nicht an Dritte weiterzugeben.
4 [...]
Das Verwaltungsgericht führt weiter aus, der Anspruch auf Einsicht in die
Stammdaten gelte nicht unbeschränkt, sondern sei gegen den
Persönlichkeitsschutz (Art. 13 Abs. 2 BV) abzuwägen. Grundlage für diese
Abwägung sei § 6 ÖDSG, der Ausnahmen zum Öffentlichkeitsprinzip nach § 5 ÖDSG
definiere:
§ 6 Ausnahmen
1 Kein Anspruch auf Zugang besteht für:
a) amtliche Dokumente von Administrativuntersuchungen und Disziplinarverfahren
sowie von hängigen verwaltungsrechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren;
b) amtliche Dokumente aus internen Mitberichtsverfahren;
c) amtliche Dokumente aus nicht öffentlichen Verhandlungen. Beschlüsse sind
unter Vorbehalt von Abs. 2 zugänglich.
2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird aufgeschoben, eingeschränkt oder
verweigert, wenn ihm überwiegende öffentliche oder private Interessen
entgegenstehen.
3 Überwiegende öffentliche Interessen können namentlich angenommen werden, wenn
die Gewährung des Zugangs geeignet ist:
a) die öffentliche Sicherheit oder die zielkonforme Durchführung konkreter
behördlicher Massnahmen zu beeinträchtigen;
b) die Position eines öffentlichen Organs in Vertragsverhandlungen zu
erschweren;
c) die freie Meinungs- und Willensbildung eines öffentlichen Organs oder einer
andern Behörde zu behindern.
4 Überwiegende private Interessen können namentlich angenommen werden, wenn die
Gewährung des Zugangs:
a) zur Preisgabe von Informationen führen würde, die dem öffentlichen Organ von
Dritten freiwillig und unter Zusicherung der Geheimhaltung mitgeteilt worden
sind;
b) die Offenlegung von Tatsachen zur Folge hätte, die dem Berufs-, Geschäfts-
oder Fabrikationsgeheimnis unterliegen oder die urheberrechtlich geschützt
sind.
In Bezug auf die in Frage stehenden Schutzgebietsaufseher kommt das
Verwaltungsgericht in einer Güterabwägung zum Schluss, dass höchstens insofern
ein öffentliches Interesse an der Bekanntgabe von deren Namen bestehe, als dies
eine Kontaktaufnahme via das zuständige Amt ermögliche und es z.B. nach einem
Zusammentreffen erlaube, Funktion und Zuständigkeit der Schutzgebietsaufseher
zu klären. Es könne zudem auch im Zusammenhang mit der Vorstellung der Arbeit
der Schutzgebietsaufseher Sinn machen, diese beim Namen zu nennen. Dem stünden
weder überwiegende persönliche Interessen entgegen, noch sei davon auszugehen,
dass die Bekanntgabe der Namen die Ausübung des Amts behindern würde, weil die
Schutzgebietsaufseher mit Repressalien zu rechnen hätten. Für die Angabe
weiterer Personendaten (Wohnadresse, Geburtsdatum) bestehe jedoch kein
überwiegendes öffentliches Interesse. Der Umgang mit den Stammdaten in
Verbindung mit der beruflichen bzw. amtlichen Funktion einer Person könne
Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben,
weshalb die Bekanntgabe von Daten auf für die Identifizierung im amtlichen
Verkehr notwendigen Angaben zu beschränken sei. Dies entspreche im Übrigen auch
der Fürsorgepflicht des Kantons als Arbeitgeber.
Auch hinsichtlich der umstrittenen Auflage erwägt das Verwaltungsgericht,
diese müsse das Ergebnis einer Interessenabwägung sein. Zwar handle es sich bei
den verlangten Informationen um systematisch geordnete Daten, nämlich die
Personendaten einer bestimmten Gruppe von Personen, und könne deshalb vom
Empfänger der Liste gestützt auf § 12 Abs. 3 ÖDSG grundsätzlich verlangt
werden, dass er die Liste nicht an Dritte weitergebe. Doch sei es, da die
verlangten Namen im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
stünden und bekannt zu geben seien, nicht verhältnismässig, den Empfänger zu
verpflichten, sie geheim zu halten. Eine Auflage rechtfertige sich einzig
deshalb, weil gemäss der angefochtenen Verfügung die herauszugebende Liste
nicht nur die Bekanntgabe von Funktion (Schutzgebietsaufseher) und Namen der
angestellten Personen enthalte, sondern auch deren Wohnort. Dementsprechend sei
die Auflage insofern gerechtfertigt, als der Wohnort der Aufsichtspersonen
nicht Dritten mitgeteilt werden dürfe.
2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe einen Anspruch auf Bekanntgabe
der Stammdaten, zumal § 12 Abs. 1 lit. a ÖDSG keine Einschränkung vorsehe und
insbesondere keinen Interessennachweis verlange. Wenn das Verwaltungsgericht
behaupte, er habe nicht einfach nur Stammdaten, sondern Stammdaten von Personen
im Zusammenhang mit einer bestimmten Tätigkeit verlangt, so stelle es damit nur
das Offensichtliche fest, zumal Beamte immer eine bestimmte staatliche Funktion
inne hätten. Es handle sich bei den verlangten Daten nicht um ein amtliches
Dokument und sie seien auch nicht im Sinne von § 12 Abs. 3 ÖDSG systematisch
geordnet. Als systematisch geordnete Daten seien nach der Botschaft des
Regierungsrats solche zu qualifizieren, welche nach Kriterien sortiert seien.
Wenn man der Argumentation des Verwaltungsgerichts folgen würde, wären bereits
die Stammdaten von zwei Personen als "systematisch geordnet" zu qualifizieren.
Weiter sei auch die Interessenabwägung durch das Verwaltungsgericht nicht
nachvollziehbar. Zum einen sei nicht ersichtlich, welche Grundrechte tangiert
sein könnten. Zum andern stelle es in Missachtung von § 6 ÖDSG fest, dass an
der Bekanntgabe von Wohnadresse und Geburtsdatum kein überwiegendes
öffentliches Interesse bestehe. Nach § 6 ÖDSG sei indessen kein überwiegendes
Interesse für die Bekanntgabe notwendig. Das Verwaltungsgericht wechsle mit
seinem Ansatz vom Öffentlichkeits- wieder zum Geheimhaltungsprinzip. Wer sich
für ein öffentliches Amt zur Verfügung stelle, akzeptiere eine Einschränkung
seiner Privatsphäre. Auch sei nicht ersichtlich, inwiefern die Fürsorgepflicht
des Kantons Schwyz als Arbeitgeber der Schutzgebietsaufseher einer Bekanntgabe
der verlangten Informationen entgegenstehen solle. Indem das Verwaltungsgericht
ihm die Einsicht nicht im beantragten Umfang gewährt und die Auflage gemacht
habe, die Daten über den Wohnort der Aufsichtspersonen dürften nicht an Dritte
weitergegeben werden, habe es die genannten kantonalrechtlichen Bestimmungen
willkürlich ausgelegt.
2.3. Laut § 4 lit. b ÖDSG sind amtliche Dokumente Aufzeichnungen, welche die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, unabhängig von der
Darstellungsform und vom Informationsträger; ausgenommen sind Aufzeichnungen,
die nicht fertig gestellt oder ausschliesslich für den persönlichen Gebrauch
bestimmt sind. Die Vorinstanz ist dieser Definition entsprechend davon
ausgegangen, dass der Beschwerdeführer Einsicht in ein amtliches Dokument
verlangt habe. Weshalb dieser abstreitet, dass es um ein solches Dokument geht,
ist nicht nachvollziehbar, insbesondere, da das Öffentlichkeitsprinzip nach § 5
ÖDSG nur amtliche Dokumente zum Gegenstand hat und das Einsichtsrecht deshalb
die Existenz eines amtlichen Dokuments gerade voraussetzt.
2.4. Gemäss § 15 lit. a ÖDSG dürfen Personendaten Privaten bekannt gegeben
werden, wenn ein Rechtssatz dazu verpflichtet oder ermächtigt. Der
Beschwerdeführer stützt seinen Antrag auf § 5 und § 12 Abs. 1 ÖDSG. Zutreffend
ist, dass keine dieser beiden Bestimmungen einen Interessennachweis verlangt.
Zudem sieht § 7 Abs. 2 ÖDSG ausdrücklich vor, dass das Gesuch um Einsicht nicht
begründet werden muss. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers bedeutet dies
allein indessen nicht, dass der Anspruch auf Einsicht absolut ist und ihm
entgegenstehende private oder öffentliche Interessen nicht berücksichtigt
werden dürften. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz hielt in seiner Botschaft
zum Gesetz denn auch relativierend fest, auch nach Einführung des
Öffentlichkeitsprinzips seien nicht alle Informationen und Akten öffentlich,
die Geheimhaltung müsse aber im Einzelfall mit überwiegenden öffentlichen oder
privaten Interessen begründet werden können (Beschluss des Regierungsrats Nr.
104/2007 vom 23. Januar 2007 zum Gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung
und den Datenschutz, S. 1).
Grundlage für die Interessenabwägung bilden die oben wiedergegebenen Absätze
2-4 von § 6 ÖDSG, wobei aus der Formulierung dieser Bestimmungen klar
hervorgeht, dass neben den ausdrücklich genannten öffentlichen und privaten
Interessen auch andere in Betracht fallen können (zur analogen Rechtslage im
Bund vgl. Art. 19 Abs. 2 und 4 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den
Datenschutz [DSG; SR 235.1] sowie YVONNE JÖHRI, in: Rosenthal/Jöhri,
Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, N. 67-72 zu Art. 19 DSG). Die
Interessenabwägung erfordert, dass neben den der Einsicht entgegenstehenden
Interessen auch jene an der Einsicht selbst identifiziert und gewichtet werden.
Indem das Verwaltungsgericht dies getan hat, hat es nicht das Prinzip der
Öffentlichkeit durch jenes der Geheimhaltung ersetzt.
2.5. Die Schutzgebietsaufseher haben nach § 9c der Verordnung des Kantons
Schwyz vom 24. September 1992 über den Biotop- und Artenschutz sowie den
ökologischen Ausgleich (SRSZ 721.110) die Aufgabe, die Einhaltung der
Schutzbestimmungen in den kantonalen Naturschutzgebieten sowie der in der
Verordnung festgelegten Artenschutzbestimmungen zu überwachen (Abs. 1). Sie
informieren die Besucher unter anderem über die Verhaltensregeln (Abs. 2) und
zeigen Übertretungen der Strafverfolgungsbehörde an (Abs. 3). Dass das
Verwaltungsgericht gestützt hierauf festgehalten hat, es könne ein Interesse
daran bestehen, die Identität der Schutzgebietsaufseher zu kennen und mit ihnen
via das zuständige Amt in Kontakt zu treten, ist nicht zu beanstanden. Dem zu
Grunde liegt das allgemeine Interesse an der Transparenz und Kontrolle der
Verwaltungstätigkeit. Nach den vorinstanzlichen Ausführungen geht dieses
öffentliche Interesse dem Recht der Aufsichtspersonen auf informationelle
Selbstbestimmung vor (Art. 13 Abs. 2 BV), erschöpft sich aber in der Kenntnis
von deren Namen. Ein schutzwürdiges Interesse an der Bekanntgabe der weiteren
Stammdaten verneinte das Verwaltungsgericht. Diese Einschätzung ist ebenfalls
nicht zu beanstanden. Dass das Verwaltungsgericht bei seiner Güterabwägung
vorrangige Interessen an einer weitergehenden Einsicht ausser Acht gelassen
hätte, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer selbst auch nicht
behauptet (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG). Der angefochtene Entscheid
erweist sich insofern vor dem Hintergrund der Kritik des Beschwerdeführers
nicht als willkürlich.
2.6. Hinsichtlich der Auflage, den Wohnort der Aufsichtspersonen nicht Dritten
bekannt zu geben, ist umstritten, ob es sich bei der Liste um systematisch
geordnete Daten im Sinne von § 12 Abs. 3 ÖDSG handelt. Gemäss der
regierungsrätlichen Botschaft (a.a.O., S. 15) sind damit Daten gemeint, welche
nach bestimmten Kriterien (z.B. nach dem Datum des Zuzugs, nach Alter oder
Beruf) sortiert sind. Zwar ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat primär
Listen mit Personendaten vor Augen hatte, welche durch ein bestimmtes Kriterium
geordnet werden können, und nicht eine Gruppe von Personen mit demselben
Merkmal (hier: derselbe Beruf bzw. dieselbe Funktion). Es ist jedoch nicht
willkürlich, auch bei Letzterem von systematisch geordneten Daten zu sprechen,
zumal eine entsprechende Auswahl auf einer Systematik basiert und die
Verbindung von Stammdaten mit einer öffentlichen Funktion einen zusätzlichen
Informationsgehalt bedeutet. Auch insofern erweist sich die Kritik des
Beschwerdeführers als unbegründet.
2.7. Man kann sich freilich fragen, ob das Verwaltungsgericht nicht
konsequenterweise die Bekanntgabe des Wohnorts der Aufsichtspersonen als
gesetzeswidrig hätte erklären müssen, zumal nach seinen Erwägungen nur an der
Bekanntgabe der Namen ein überwiegendes Interesse besteht. Wie es sich damit
genau verhält, kann jedoch offen bleiben. Indem das Verwaltungsgericht die
Mitteilung des Wohnorts an Dritte per Auflage unterband, wählte es gegenüber
der Geheimhaltung eine mildere Massnahme, sodass dem Beschwerdeführer aus
dieser Unstimmigkeit jedenfalls kein Nachteil erwuchs.
3.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist aus den genannten
Gründen abzuweisen, und auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist nicht
einzutreten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung
ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Amt für Natur, Jagd und Fischerei,
dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Januar 2014
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold
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