I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.64/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_64/2012
Urteil vom 22. August 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Xa.________ und Xb._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Umweltdepartement, Postfach 1210, 6431 Schwyz,
Amt für Wald und Naturgefahren, Postfach 1184, 6431 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht (Kantonaler Nutzungsplan; Hauptwanderweg Nr. 1,
Jakobsweg),
Beschwerde gegen die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 21. September 2011 und vom 23. November 2011.
Sachverhalt:
A.
Der von Einsiedeln Richtung Süden nach Alpthal-Haggenegg-Schwyz weiterführende
Jakobsweg ist kantonaler Hauptwanderweg Nr. 1 des Kantons Schwyz (§ 6 und
Anhang der kantonalen Verordnung vom 18. Mai 2004 zum Bundesgesetz über Fuss-
und Wanderwege [KVzFWG, SRSZ 443.210). Der ca. 1.5 km lange Abschnitt
Chriegmatt (Bezirksgrenze Einsiedeln/Schwyz) bis zum Gämschtobelbach verläuft
seit ca. 10 Jahren auf dem asphaltierten Trottoir entlang der Hauptstrasse.
Gegen die Nutzung des bestehenden Forstwegs auf der rechten Uferseite der Alp
als Wanderweg widersetzten sich Xa.________ und Xb.________. Diese sind
Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 407, über die der bestehende Forstweg südlich
und nördlich auf einer Länge von ca. 7 m bzw. 17 m führt.
B.
Das Umweltdepartement des Kantons Schwyz legte vom 29. Oktober bis 29. November
2010 den kantonalen Nutzungsplan Hauptwanderweg Nr. 1, Jakobsweg, Teil "Chli
Schnüerlismatt" öffentlich auf. Dagegen erhoben Xa.________ und Xb.________
Einsprache und - nach deren Abweisung - Beschwerde an den Regierungsrat des
Kantons Schwyz. Dieser wies die Beschwerde am 31. Mai 2011 ab.
C.
Dagegen gelangten die Einsprecher an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz.
Dieses wies die Beschwerde am 21. September 2011 im Sinne der Erwägungen ab. Es
hielt das Umweltdepartement an, das Erlass- und Genehmigungsverfahren
durchzuführen und seinen Entscheid umgehend zur allfälligen inhaltlichen
Koordination dem Verwaltungsgericht zuzustellen.
Am 14. November 2011 genehmigte das Umweltdepartement den Nutzungsplan
Hauptwanderweg Nr. 1, Jakobsweg, Teil "Chli Schnüerlismatt", setzte ihn sofort
in Kraft und ordnete die Publikation im Amtsblatt an.
Nachdem der Genehmigungsbeschluss am 17. November 2011 beim Verwaltungsgericht
eingegangen war, teilte der instruierende Richter dem Umweltdepartement mit,
die sofortige Inkraftsetzung sei nicht zulässig, da das Beschwerdeverfahren
noch nicht rechtskräftig erledigt sei. Zudem sei der Genehmigungsbeschluss mit
dem Erlass der Nutzungsplanung zu ergänzen.
Am 18. November 2011 erliess und genehmigte das Umweltdepartement den
Nutzungsplan Hauptwanderweg Nr. 1, Jakobsweg, Teil "Chli Schnüerlismatt".
Am 23. November 2011 eröffnete das Gericht Xa.________ und Xb.________ den
Erlass- und Genehmigungsbeschluss des Umweltdepartements und stellte fest, dass
dieser keinen Anlass zur inhaltlichen Koordination mit dem Urteil vom 21.
September 2011 gebe. Es eröffnete dessen Dispositiv den Beschwerdeführern
nochmals, diesmal fristauslösend mit Rechtsmittelbelehrung.
D.
Gegen die verwaltungsgerichtlichen Entscheide vom 23. November 2011 und vom 21.
September 2011 erhoben Xa.________ und Xb.________ am 31. Januar 2012
Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragen, die angefochtenen Entscheide
des Verwaltungsgerichts seien aufzuheben. Verfahrensrechtlich ersuchen sie um
den Beizug sämtlicher Akten der Baubewilligungen betreffend den bestehenden
Wegabschnitt zwischen der Chriegmatt und der Chli Schnüerlismatt sowie den
Ausbau der Alp und den Bau des neuen Forstweges entlang der Alp zwischen
Chriegmatt bis zum Gämschtobelbach im Jahre 1984.
E.
Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat schliessen auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesamt für Umwelt
(BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, dass die Linienführung des
Hauptwanderweges Nr. 1 auf dem umstrittenen Streckenabschnitt das
Flachmoorobjekt von nationaler Bedeutung Chlösterliweid (Nr. 3154 des
Bundesinventars der Flachmoore von nationaler Bedeutung) nicht beeinträchtige
und das Bundesrecht über den Moorschutz nicht verletze.
F.
In ihrer Replik vom 18. Juni 2012 äussern sich die Beschwerdeführer zur
Vernehmlassung des BAFU und halten an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Verwaltungsgerichtsentscheide
bestätigen einen kantonalen Nutzungsplan, mit dem der bestehende Hauptwanderweg
Nr. 1, Jakobsweg, auf einer Strecke von ca. 1'500 m im Gebiet "Chli
Schnüerlismatt" von der Hauptstrasse (links der Alp) auf den bestehenden
Forstweg am rechten Ufer der Alp verlegt wird. Dagegen steht grundsätzlich die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten i.S.v. Art. 82 ff. BGG
offen. Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer einer Waldparzelle, über die
der neue Streckenabschnitt führen soll, zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs.
1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.1 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das
Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes von wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliessliche die
willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) wird vom Bundesgericht nur
insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.2 Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt
gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1
BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden,
als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung
und die Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), weil das
Verwaltungsgericht ihrem Antrag, sämtliche Akten für die Bewilligung und den
Bau des bestehenden Wegabschnitts zwischen der Chriegmatt und der Chli
Schnüerlismatt beizuziehen, nicht entsprochen habe.
Aus dem Gebot der Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2
BV folgt der Anspruch der Parteien, mit rechtzeitig und formgültig angebotenen
Beweisanträgen und Vorbringen gehört zu werden, soweit diese erhebliche
Tatsachen betreffen und nicht offensichtlich beweisuntauglich sind (BGE 127 I
54 E. 2b S. 56; 120 Ib 379 E. 3b S. 383; 106 Ia 161 E. 2b S. 162, je mit
Hinweisen).
2.1 Die Beschwerdeführer hatten die Aktenedition beantragt, um zu belegen, dass
der Pilgerweg immer entlang des linken Alpufers verlaufen sei. Es bestehe der
Verdacht, dass die historische bauliche Substanz bundesrechtswidrig entfernt
und der umstrittene Wegabschnitt vor etwa nur zehn Jahren widerrechtlich auf
das Trottoir entlang der Strasse verlegt worden sei.
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die umstrittene Frage nicht
entscheiderheblich sei, weshalb auf weitere Sachabklärungen verzichtet werden
könne: Die Vorinstanzen hätten zu Recht und überzeugend auf die fehlende
historische bauliche Substanz und auf den Umstand hingewiesen, dass die
Verlegung auf die andere Uferseite zu keiner Qualitätseinbusse führe. Zudem
befinde sich auf der rechten Uferseite bereits ein begehbarer Forstweg. Die
bisherige Führung des Wanderwegs auf dem Trottoir sei aufgrund des Widerstands
der Beschwerdeführer erfolgt. Bei dieser Sachlage komme dem früheren
historischen Verlauf des Wanderweges keine entscheidende Bedeutung zu. Aus
diesem Grund verzichtete das Verwaltungsgericht auf weitere
Sachverhaltsabklärungen.
2.2 Diese Ausführungen sind aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden:
Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG; SR 704)
sieht in Art. 3 Abs. 3 vor, dass Wanderwegnetze insbesondere für die Erholung
geeignete Gebiete, schöne Landschaften (Aussichtslagen, Ufer usw.), kulturelle
Sehenswürdigkeiten, Haltestellen des öffentlichen Verkehrs sowie touristische
Einrichtungen erschliessen; historische Wegstrecken sind "nach Möglichkeit"
einzubeziehen (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 FWG). Fuss- und Wanderwege sind
insbesondere zu ersetzen, wenn sie auf einer grösseren Wegstrecke mit Belägen
versehen werden, die für die Fussgänger ungeeignet sind (Art. 7 Abs. 2 lit. d
FWG), namentlich mit bitumen-, teer- oder zementgebundenen Deckbelägen (Art. 6
der Verordnung vom 26. November 1986 über Fuss- und Wanderwege [FWV; SR
704.1]).
Selbst wenn der Jakobsweg früher auf der linken Seite der Alp verlief, gibt es
sachliche Gründe, den heutigen Wanderweg auf das andere Ufer abseits der
Hauptstrasse zu verlegen, wenn keine historische Bausubstanz mehr vorhanden und
der jetzige Belag für Wanderwege ungeeignet ist. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer spielt es hierfür keine Rolle, ob die Errichtung des Trottoirs
vor ca. 10 Jahren rechtmässig erfolgte oder Bestimmungen des Bundes- oder des
kantonalen Rechts verletzte: Die Bewilligung ist längst rechtskräftig geworden
und ist im vorliegenden Verfahren nicht vorfrageweise zu überprüfen.
Nach dem Gesagten durfte das Verwaltungsgericht den Beweisantrag mangels
Entscheiderheblichkeit abweisen. Es liegt deshalb keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs oder des Willkürverbots vor.
3.
Die Beschwerdeführer rügen weiter eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2 RPG: Diese
Bestimmung sehe eine Anpassung von Nutzungsplänen nur bei erheblicher Änderung
der Verhältnisse vor; eine solche Änderung liege hier nicht vor.
Art. 4 Abs. 1 lit. a FWG sieht vor, dass die Kantone dafür sorgen, dass
bestehende und vorgesehene Fuss- und Wanderwegnetze in Plänen festgehalten
werden. Diese sind periodisch - in der Regel alle 10 Jahre (Art. 1 Abs. 1 FWV)
- zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen (Art. 4 Abs. 1 lit. b FWG). Die
Kantone legen die Rechtswirkungen der Pläne fest und ordnen das Verfahren für
deren Erlass und Änderung (Art. 4 Abs. 2 FWG). Die Betroffenen sowie die
interessierten Organisationen und Bundesstellen sind an der Planung zu
beteiligen (Art. 4 Abs. 3 FWG).
Für den Kanton Schwyz bestimmt § 5 Abs. 1 KVzFWG, dass der Regierungsrat die
Haupt- und Verbindungswanderwege in einem behördenverbindlichen Plan
(Wanderwegplan) bezeichnet. Eine Festlegung der genauen Linienführung in einem
kantonalen Nutzungsplan sieht § 6 Abs. 2 KVzFWG nur - soweit notwendig - vor,
wenn Hauptwanderwege neu angelegt oder bestehende erheblich geändert werden.
Bisher wurde für den Hauptwanderweg Nr. 1 Jakobsweg noch kein Nutzungsplan
erlassen; der umstrittene Nutzungsplan für den Abschnitt "Chli Schnüerlismatt"
ist somit der erste seiner Art (zum behördenverbindlichen Wanderwegplan vgl.
unten, E. 4). Art. 21 Abs. 2 RPG ist deshalb nicht anwendbar.
4.
Weiter rügen die Beschwerdeführer, für den umstrittenen Nutzungsplan fehle eine
Grundlage im kantonalen Richtplan: Bislang sei das Fuss- und Wandernetz nicht
in den kantonalen Richtplan aufgenommen worden. Die Bevölkerung habe deshalb
auch nicht bundesrechtskonform an der Festlegung des Fuss- und Wanderwegnetzes
gemäss Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG mitwirken können. Das vom Regierungsrat mit
Beschluss Nr. 1439/2006 festgelegte Wanderwegnetz sei damit bundesrechtswidrig.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts spiele es keine Rolle, dass ein
öffentliches Mitwirkungsverfahren zum kantonalen Wanderwegplan durchgeführt
wurde, da dieses Verfahren nicht im Rahmen einer Richtplanänderung durchgeführt
worden sei.
4.1 Wie oben (E. 3) dargelegt wurde, sieht § 5 KVzFWG vor, dass der
Regierungsrat die Haupt- und Verbindungswanderwege in einem
behördenverbindlichen Plan (Wanderwegplan) bezeichnet. Dieser wird nach den
Vorschriften über die Richtplanung erlassen, wobei zunächst eine Anhörung
gemäss Art. 4 Abs. 3 FWG und anschliessend eine öffentliche Auflage gemäss Art.
4 RPG erfolgt (vgl. RRB Nr. 1439/2006 vom 24. Oktober 2006 E. 2.6).
Bisher ist der formelle Erlass des Wanderwegplans allerdings noch nicht
erfolgt: Mit Beschluss vom 24. Oktober 2006 hat der Regierungsrat das
Volkswirtschaftsdepartement lediglich ermächtigt, den Planentwurf der Haupt-
und Verbindungswanderwege vom 31. August 2006 den Bezirken und Gemeinden sowie
den interessierten Organisationen und dem Bundesamt für Strassen (ASTRA) zu
unterbreiten. Im Anschluss an diese Konsultation wurde der Entwurf am 18. Juli
2008 während 60 Tagen öffentlich aufgelegt. Insofern wurde das Mitwirkungsrecht
der Bevölkerung gewahrt. Der Entscheid des Regierungsrates steht aber noch aus.
Dementsprechend finden sich auch im geltenden Richtplan noch keine
Festsetzungen von Wanderwegen.
4.2 Dies kann aber nicht zur Folge haben, dass bis zum Erlass des kantonalen
Wanderwegplans keinerlei Nutzungspläne für neue bzw. für die Verlegung
bestehender Wanderwegstrecken erlassen werden könnten; dies würde den
Verpflichtungen des Kantons gemäss Art. 4 und 7 FWG widersprechen und ist auch
raumplanungsrechtlich nicht geboten: Beim Jakobsweg handelt es sich um einen
historischen Verkehrs- und Wanderweg, der schon lange besteht und dessen
Fortbestand unstreitig ist. Von Bundesrechts wegen gehören nur die
"wesentlichen" Ergebnisse der Nutzungs- und der Koordinationsrichtplanung in
den Richtplan (Art. 5 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV;
SR 700.1] i.V.m. Art. 8 RPG). Dazu gehört wohl die generelle Streckenführung
der Hauptwanderwege, nicht aber deren parzellenscharfe Linienführung im
Gelände. Insofern bedarf die Frage, ob der Jakobsweg im Bereich Chli
Schnüerlismatt auf 1'500 m auf dem linken oder rechten Ufer der Alp geführt
wird, keiner vorgängigen Festsetzung im kantonalen Richtplan bzw. im kantonalen
Wanderwegplan.
5.
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil
sie nicht vor Erlass des Erlass- und Genehmigungsentscheids des
Umweltdepartements vom 18. November 2011 angehört worden seien.
5.1 Im Nutzungsplanverfahren verlangt Art. 25a RPG eine Koordination des
Rechtsmittelentscheids mit dem Genehmigungsentscheid (BGE 135 II 22 E. 1.2 S.
24 ff. mit Hinweisen). Diese muss (von Ausnahmen abgesehen) spätestens im
Verfahren vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz erfolgen, die den
Genehmigungsentscheid unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bei
ihrer Beurteilung einbeziehen muss (BGE 135 II 22 E. 1.3 S. 27 f.).
Vorliegend holte das Verwaltungsgericht zwar den Erlass- und
Genehmigungsentscheid ein, allerdings erst nachdem es das Rechtsmittel der
Beschwerdeführer mit Entscheid vom 21. September 2011 abgewiesen hatte. Der
Erlass- und Genehmigungsbeschluss wurde somit nicht in das
Rechtsmittelverfahren integriert, sondern es wurde ein separates
Koordinationsverfahren eröffnet, in dem das Verwaltungsgericht prüfte, ob
Anlass zur inhaltlichen Koordination bestehe. In diesem Verfahren wurden die
Beschwerdeführer nicht angehört; ihnen wurden lediglich der Erlass- und
Genehmigungsentscheid des Umweltdepartements gemeinsam mit den Dispositiven des
Verwaltungsgerichts vom 21. September 2011 und vom 23. November 2011
zugestellt.
Allerdings ist zu berücksichtigen, dass es sich vorliegend um einen kantonalen
Nutzungsplan handelte. Wie das Sicherheitsdepartement in seinem Schreiben vom
22. August 2011 ausführte, gingen der kantonale Gesetzgeber und die bisher
unangefochtene Praxis des Kantons davon aus, dass beim Erlass eines kantonalen
Nutzungsplans durch das zuständige Departement als kantonale Behörde keine
separate Genehmigung erforderlich sei bzw. die Genehmigung mit den Erlass des
kantonalen Nutzungsplans zusammenfalle. Das Umweltdepartement war vorliegend
Planungs-, Erlass und Genehmigungsbehörde zugleich. Der Erlass- und
Genehmigungsentscheid stellte deshalb, nach Abschluss des
Rechtsmittelverfahrens, nur noch eine Formalität dar. Das Umweltdepartement
fällte seinen Erlass- und Genehmigungsentscheid denn auch, ohne weitere Akten
einzuholen oder neue Anordnungen (z.B. Auflagen und Bedingungen) zu treffen.
Unter diesen besonderen Umständen verletzte das Vorgehen des
Verwaltungsgerichts weder das Koordinationsgebot (Art. 25a RPG) noch den
Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör. Diese konnten sich
vielmehr im Rechtsmittelverfahren umfassend zu allen Aspekten äussern.
6.
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des verfassungsrechtlichen
Schutzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV).
6.1 Sie verweisen auf den Beschluss des Vorstehers des Amts für Wald, Jagd und
Fischerei vom 1. Juli 2006. Schon damals sollte der Jakobsweg auf den Forstweg
am rechten Ufer der Alp geführt werden; dem widersetzten sich die
Beschwerdeführer als Eigentümer der Parzelle Nr. 407. Im Anschluss an einen
Augenschein hielt der Amtsvorsteher im Protokoll folgende "Beschlüsse" fest:
Mit Rücksicht auf die Gesundheit und das Wohlergehen der Beschwerdeführer werde
auf die rechtliche Durchsetzung des Wegrechts gemäss § 13 Abs. 3 KVzFWG
verzichtet. Die Grundeigentümer erklären sich bereit, den Bikerverkehr über ihr
Grundstück auf Zusehen hin zu tolerieren. Der Bezirk Schwyz gestattet den
Grundeigentümern von Kat.-Nr. 407, die Dammkrone (Eigentum des Bezirks) und das
darauf stockende Uferholz zweckmässig zu bewirtschaften und das anfallende Holz
für sich zu behalten.
6.2 Die Vorinstanzen verneinten den Vertrauensschutz, weil der Amtsvorsteher
weder für den Erlass der Nutzungsplanung noch für die Anordnung der Enteignung
zuständig gewesen sei; die Beschwerdeführer hätten daher den "Beschluss"
höchstens in dem Sinne verstehen dürfen, dass sich der Amtsvorsteher
verwaltungsintern in diesem Sinne zugunsten der Beschwerdeführer einsetzen
werde. Zudem sei nicht erkennbar, inwiefern die Beschwerdeführer im Vertrauen
auf diesen Beschluss nachteilige Dispositionen getroffen hätten. Schliesslich
widerspreche eine Bindung auch den öffentlichen Interessen.
6.3 Ob die Beschwerdeführer als Laien die Unzuständigkeit des Amtsvorstehers
hätten erkennen müssen, kann vorliegend offenbleiben. Jedenfalls fehlt es an
einer Vertrauensbetätigung: Wie die Vorinstanzen richtig ausführen, haben die
Beschwerdeführer der Benützung ihres Geländes durch Biker nur "auf Zusehen" hin
zugestimmt, d.h. dieses Einverständnis kann jederzeit rückgängig gemacht
werden. Zwar wenden die Beschwerdeführer ein, sie hätten im Vertrauen auf die
Wirksamkeit des Beschlusses darauf verzichtet, im öffentlichen
Mitwirkungsverfahren über den kantonalen Wanderwegplan vom 19. Juli bis 18.
September 2008 gegen den in diesem Verfahren umstrittenen Hauptwanderweg Nr. 1
genügend zu opponieren. Wie oben (E. 4) dargelegt wurde, ist jedoch der
Wanderwegplan noch gar nicht rechtskräftig festgelegt worden; zudem ist er auch
nicht für die Detaillinienführung im vorliegend streitigen Bereich massgeblich.
Insofern ist kein Nachteil für die Beschwerdeführer ersichtlich.
7.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer, die geplante Wegführung verletze die
Schutzziele für das Flachmoor von nationaler Bedeutung Chlösterliweid. In
diesem Zusammenhang werfen sie dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs und eine ungenügende Sachverhaltsabklärung vor.
7.1 In erster Linie rügen sie, es sei nie geprüft worden, ob für die
umstrittene Forststrasse entlang dem Flachmoorobjekt eine Baubewilligung
vorliege oder nicht. Wäre schon der bestehende Forstweg rechtswidrig, so dürfe
darauf auch kein Hauptwanderweg bewilligt werden. Sie rügen in diesem
Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil von Beginn weg die
Herausgabe der Baubewilligungsakten verweigert worden sei. Aus diesem Grund
hätten sie die Rechtswidrigkeit der bestehenden Forststrasse nie beweisen
können.
Diese Rüge ist neu: Im kantonalen Verfahren hatten die Beschwerdeführer geltend
gemacht, die Erstellung des Trottoirs entlang der Hauptstrasse vor ca. 10
Jahren sei rechtswidrig erfolgt und hatten deshalb den Beizug der
diesbezüglichen Baubewilligungsakten verlangt. Dagegen gingen alle Beteiligten
davon aus, dass der Forstweg seit vielen Jahren bestehe. Seine Bewilligung
wurde von den Beschwerdeführern nicht angezweifelt; vielmehr machten sie
geltend, die neue Nutzung des bisher ausschliesslich Forst- und
Unterhaltszwecken dienenden Wegs als Wanderweg sei unzulässig. Der Beizug der
Bewilligungsakten für den Forstweg wurde im kantonalen Verfahren nicht
beantragt, weshalb keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt.
Soweit die Beschwerdeführer vor Bundesgericht den Beizug der Bewilligungsakten
beantragen, handelt es sich um einen neuen, erstmals vor Bundesgericht
gestellten Antrag, der nach Art. 99 Abs. 1 BGG unzulässig ist.
Es liegen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass der Weg nicht
rechtskräftig bewilligt worden sei. Dieser ist bereits im Bundesinventar der
Flachmoore von nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 3154) als bestehender Feld-
bzw. Waldweg eingezeichnet. Im Folgenden ist daher nur zu prüfen, ob die
Nutzung der bestehenden Forststrasse als Hauptwanderweg Nr. 1/Jakobsweg mit dem
Moorschutz vereinbar ist.
7.2 Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und Moorlandschaften von besonderer
Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder
Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind
Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung
der Moore und Moorlandschaften dienen. Art. 23a NHG verweist für den Schutz der
Moore auf die Art. 18a, 18c und 18d NHG. Nach Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet
der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung; er
bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Die Kantone
legen den genauen Grenzverlauf der Objekte fest und scheiden ökologisch
ausreichende Pufferzonen aus (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 7. September
1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung
[Flachmoorverordnung; SR 451.33; im Folgenden: FlachmoorV]). Die Kantone ordnen
den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung; sie treffen
rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre Durchführung (Art.
18a Abs. 2 NHG).
Art. 4 FlachmoorV bestimmt, dass die inventarisierten Flachmoore von besonderer
Schönheit und nationalem Interesse ungeschmälert erhalten werden müssen; in
gestörten Moorbereichen soll die Regeneration, soweit es sinnvoll ist,
gefördert werden. Zum Schutzziel gehören insbesondere die Erhaltung und
Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt und ihrer ökologischen
Grundlagen sowie die Erhaltung der geomorphologischen Eigenart.
Die Kantone treffen die zur ungeschmälerten Erhaltung der Objekte geeigneten
Schutz- und Unterhaltsmassnahmen (Art. 5 Abs. 1 FlachmoorV); dazu gehören
insbesondere die in Abs. 2 aufgezählten Massnahmen. Sie müssen namentlich dafür
sorgen, dass Pläne und Vorschriften, welche die zulässige Nutzung des Bodens im
Sinne der Raumplanungsgesetzgebung regeln, mit der Verordnung übereinstimmen
(lit. a). U.a. müssen sie die Moore vor dauernden Schäden durch Trittbelastung
schützen (lit. l). Die touristische und die Erholungsnut-zung muss mit dem
Schutzziel in Einklang stehen (lit. m). In Puffer-zonen sind Bauten, Anlagen
und Bodenveränderungen zulässig, so-fern sie das Schutzziel nicht
beeinträchtigen (Art. 5 Abs. 3 Flach-moorV).
7.3 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der bestehende Forstweg den
Flachmoorperimeter nur am äussersten Rande des Objekts quere. Mit der Verlegung
des Wanderwegs seien keine baulichen Massnahmen verbunden. Aufgrund der
konkreten Umstände (Randlage entlang eines fliessenden Gewässers, Leinenzwang
für Hunde) sei nicht zu erwarten, dass die Schutzziele mit der Verlegung des
Wanderwegs und damit der Zweckerweiterung des bestehenden Forstwegs in
relevanter Weise gefährdet sein könnten. Vielmehr sei davon auszugehen, dass
die Wegverlegung im Einklang mit den Schutzzielen stehe.
Diese Sichtweise wird vom BAFU geteilt. Es weist darauf hin, dass der
bestehende Forstweg das Flachmoor lediglich über eine kleine Strecke von ca. 75
m in direkter Weise tangiere. Zwischen dem Weg und dem Flachmoor befänden sich
zwei Waldareale, welche den grösseren nordöstlichen und südöstlichen Teil des
Flachmoors begrenzten. Diese Waldflächen übernähmen auf dem grössten Teil des
Wegabschnitts die Funktion einer ausreichenden Pufferzone im Sinne von Art. 3
Abs. 1 FlachmoorV. Lediglich im Mittelbereich grenze der Weg unmittelbar an das
Flachmoor. Eine schwerwiegende Beeinträchtigung des Flachmoors durch den
bestimmungsgemässen Gebrauch des Weges durch Wanderer etc. sei nicht zu
erwarten; andernfalls müssten entsprechende Massnahmen angeordnet werden.
7.4 Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die Waldgebiete eine ausreichende
Pufferzone für das Flachmoor darstellen. Das BAFU hätte die Pufferzonen nach
dem von ihm herausgegebenen Pufferzonen-Schlüssel überprüfen müssen. Sie sind
der Auffassung, dass der geplante Wegabschnitt auf einer Länge von ca. 350 m
ohne Pufferzone und auf einer Länge von ca. 250 m mit ungenügender Pufferzone
an das Flachmoor angrenze.
Die Beschwerdeführer verkennen, dass es im vorliegenden Verfahren nicht um die
Festlegung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen i.S.v. Art. 3 Abs. 1
FlachmoorV geht, sondern ausschliesslich um die Frage, ob die vorgesehene
Verlegung des Hauptwanderwegs auf den z.T. an das Flachmoor angrenzenden
Forstweg im Einklang mit dem Moorschutz steht. Der vom BUWAL herausgegebene
Pufferzonen-Schlüssel (1997) enthält detaillierte Vorgaben für die Ausscheidung
von Nährstoff- und hydrologischen Pufferzonen, verweist dagegen für die
faunistische Pufferzone und andere flankierende Massnahmen auf eine
Einzelfallbetrachtung (Ziff. 4.5 S. 19 und Ziff. 6 S. 30).
Entgegen der Darstellung des BAFU sind allerdings nicht nur "schwerwiegende
Beeinträchtigungen" des geschützten Moorbiotops zu vermeiden, sondern
zusätzliche Beeinträchtigungen jeglicher Art. Vorliegend ist davon auszugehen,
dass die Verlegung des Hauptwanderwegs Nr. 1/Jakobsweg auf den Forstweg zur
Folge haben wird, dass dessen Nutzung durch Wanderer und Pilger zunimmt, was
u.U. zu Störungen der Fauna (Lärm, freilaufende Hunde) und Flora (z.B.
Trittschäden durch Wanderer, die den Weg verlassen, Feuerstellen,
Abfallablagerungen) führen kann. Immerhin befinden sich auf dem grössten Teil
der Strecke kleine Waldgebiete zwischen dem Forstweg und dem Moorgebiet, die
dieses gegen Störungen abschirmen. Unter diesen Umständen erscheint die
Verlegung des Wanderwegs grundsätzlich mit dem Moorschutz vereinbar. Jedoch ist
zu verlangen, dass die zuständige Behörde die bereits bestehende Leinenpflicht
für Hunde (gemäss § 2 Abs. 1 des Schwyzer Gesetzes vom 23. Juni 1983 über das
Halten von Hunden [SRSZ 546.100]) im Bereich des Flachmoors konsequent
durchsetzt und Informationsschilder zum Schutz des Moores entlang des
Wanderwegs aufstellt. Sollte dies nicht ausreichen, um Beeinträchtigungen des
Moorgebiets zu verhindern, müsste der Kanton zusätzliche Schutzvorkehrungen
treffen.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Umweltdepartement, dem Amt für Wald und
Naturgefahren, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz,
Kammer III, sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. August 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Die Gerichtsschreiberin: Gerber