I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.637/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_637/2012
Arrêt du 27 septembre 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Eusebio.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Jacques Haldy, avocat,
recourante,
contre
Municipalité d'Ecublens, Administration communale, Mon Repos, chemin de la
Colline 5, 1024 Ecublens, représentée par Me Patrice Girardet, avocat, rue de
Bourg 8, 1003 Lausanne,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, rue du Valentin 10,
1014 Lausanne.
Objet
Protection de l'environnement,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 9 novembre 2012.
Faits:
A.
La société A.________ exploite depuis de nombreuses années une centrale de
production d'enrobé bitumineux en zone industrielle de la commune d'Ecublens.
Elle a également bénéficié d'autorisations régulièrement renouvelées par le
Service cantonal des eaux, sols et assainissement (ci-après: le SESA)
d'exploiter une installation de traitement et d'élimination de déchets.
Ces activités ont régulièrement donné lieu à des plaintes du voisinage, en
raison des odeurs et poussières incommodantes dégagées. Au vu de nouvelles
plaintes présentées à la commune en 2005, la municipalité d'Ecublens (ci-après:
la municipalité) a pris contact avec le Service cantonal de l'environnement et
de l'énergie (ci-après: le SEVEN), autorité cantonale compétente en matière de
protection de l'air.
Il ressort d'un rapport de contrôle réalisé le 20 juillet 2006 par le SEVEN que
la centrale litigieuse présentait des émissions de carbone organique total de
177 et 213 mg/m3 (moyenne horaire).
B.
Après plusieurs échanges avec A.________, tendant à obtenir de celle-ci un plan
d'assainissement de son installation, le SEVEN a rendu une décision
d'assainissement le 7 mars 2008. Il a considéré que les substances et produits
organiques qui se trouvaient dans des mortiers recyclés étaient de diverses
provenances et de nature indéterminée, qu'ils avaient fait l'objet de
nombreuses transformations et mutations depuis les produits pétroliers de base
qui constituaient eux-mêmes un grand mélange de résidus de la distillation de
pétroles bruts de diverses origines. Ces produits avaient ensuite été exposés
durant des années aux vicissitudes de la nature et de la météorologie. La
composition de ces matières organiques était donc inconnue et non attribuable à
l'une des classes des chiffres 71 ou 82 de l'annexe 1 de l'ordonnance du 16
décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1), qui
concernent des substances pures telles que celles mentionnées dans cette
annexe. En conséquence, le SEVEN devait apprécier les émissions de matières
organiques inconnues, sous leur forme concentrée, et devait trouver une valeur
limite d'émission globale représentative du problème et mesurable selon les
moyens de la technique actuelle. Les valeurs limites figurant à l'annexe 1
OPair (substances et produits purs) n'étant pas appropriées, le SEVEN a
déterminé la valeur limite d'émission en application de l'art. 4 OPair et fixé
une limitation préventive de 20 mg/m3 de carbone organique total. Il a fixé un
délai d'assainissement au 30 juillet 2011. Cette décision n'a pas été
contestée.
Le 1er juin 2011, A.________ a présenté une demande de réexamen au SEVEN. Elle
a expliqué que la valeur limite d'émission (VLE) de carbone organique total de
20 mg/m3 était hors norme et techniquement irréalisable, les centrales de la
dernière génération atteignant une VLE de 100 mg/m3. Elle a notamment allégué
qu'aucune centrale semblable dans le canton ni en Suisse ne répondait à cette
exigence. Selon elle, la valeur de référence serait celle fixée dans l'annexe 1
ch. 71 let. c OPair, soit 150 mg/m3.
Le 14 octobre 2011, le SEVEN a rendu une nouvelle décision d'assainissement qui
annule et remplace celle du 7 mars 2008. L'assainissement attendu nécessitait
le renouvellement complet de l'installation par un poste à tour haute, la mise
en place d'un système de post-combustion ainsi que la fixation de la VLE de
carbone organique à 50 mg/m3 conformément à l'état de la technique défini par
la législation en vigueur en Allemagne. Le délai d'assainissement était fixé au
30 avril 2012.
A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le
Tribunal cantonal).
C.
Par arrêt du 9 novembre 2012, le Tribunal cantonal a rejeté le recours de
A.________. Il a réformé la décision du SEVEN du 14 octobre 2011, en ce sens
que le délai d'assainissement est fixé au 9 mai 2013, et l'a confirmée pour le
surplus. Il a considéré en substance que la valeur limite d'émission pour le
carbone total de 50 mg/m3 correspondait à une valeur usuellement admise dans la
pratique, depuis 2002 en Allemagne et à tout le moins depuis 2007 en Suisse,
comme équivalent aux valeurs fixées par le Conseil fédéral dans les annexes de
l'OPair et donc comme conforme aux conditions posées aux art. 11 al. 2 et 12 de
la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01) et 4 OPair. Elle devait ainsi être considérée comme techniquement
faisable.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal cantonal du 9 novembre 2012
dans le sens où la décision du SEVEN du 14 octobre 2011 est annulée en ce qui
concerne l'obligation d'un renouvellement complet de l'installation, avec tour
haute, et la fixation à 50 mg/m3 de la valeur limite d'émission du carbone
organique total. Subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation de
l'arrêt attaqué, le dossier étant renvoyé au Tribunal cantonal pour nouvelle
instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante
se plaint pour l'essentiel d'une constatation incomplète des faits, d'une
mauvaise application du droit fédéral ainsi que d'une violation de son droit
d'être entendue.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et conclut au rejet du recours, au
bénéfice des considérants de son arrêt. La Direction générale de
l'environnement et la municipalité concluent également au rejet du recours.
Invité à se déterminer, l'Office fédéral de l'environnement (ci-après: l'OFEV)
soutient la limitation préventive des émissions correspondante du SEVEN
concernant le "carbone total". Les parties ont pu s'exprimer sur cette prise de
position.
Par ordonnance du 28 janvier 2013, le Président de la Ire Cour de droit public
a admis la requête d'effet suspensif de la recourante.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est en principe
ouverte contre une décision prise par une autorité cantonale de dernière
instance dans une contestation portant sur l'application du droit de la
protection de l'environnement. La recourante, qui a pris part à la procédure
devant le Tribunal cantonal, est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué,
qui impose le renouvellement complet de son installation et la fixation d'une
valeur limite d'émission du carbone organique à 50 mg/m3. Elle dispose ainsi de
la qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 LTF.
2.
La recourante estime que l'état de fait de l'arrêt attaqué est incomplet.
2.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne peut critiquer ceux-ci que
s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à
celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 62) -
ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 97 al. 1 LTF), ce qu'il
lui appartient d'exposer et de démontrer de manière claire et circonstanciée.
La correction du vice soulevé doit en outre être susceptible d'influer sur le
sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
2.2. En l'espèce, la recourante semble reprocher à la cour cantonale de n'avoir
pas reproduit dans son arrêt l'intégralité de la détermination du SEVEN du 24
janvier 2012, qui mentionnait les indications reçues de la Direction de la
construction de Zurich quant aux valeurs limites imposées à cinq installations
comparatives. Elle n'explique pas en quoi un complément de l'état de fait sur
ce point aurait permis d'arriver à un autre résultat. Quoi qu'il en soit, le
Tribunal cantonal a pris connaissance de cette pièce, qu'il a mentionnée dans
son arrêt, et n'était pas tenue de la reproduire in extenso.
La recourante allègue que l'arrêt cantonal doit être complété par la mention
des deux mesures d'instruction qu'elle avait requises lors de l'audience du 30
mai 2012. Ces réquisitions ont été consignées dans le compte-rendu de
l'audience, mais n'ont pas été reprises dans l'état de fait de l'arrêt attaqué.
Ceci n'a toutefois aucune incidence sur le sort à réserver au grief de la
recourante relative à une violation de son droit d'être entendue (cf. consid. 3
ci-dessous). Il n'y a donc pas lieu de compléter l'état de fait de l'arrêt
attaqué, comme le souhaite la recourante.
Mal fondé, le grief doit être rejeté et le Tribunal fédéral est lié par les
faits retenus dans l'arrêt attaqué, conformément à l'art. 105 al. 1 LTF.
3.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la
recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue. Elle
reproche au Tribunal cantonal d'avoir refusé d'ordonner l'expertise qu'elle
avait requise.
3.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst.,
comprend notamment pour le justiciable le droit d'obtenir l'administration des
preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277;
126 I 15 consid. 2a/aa p. 16; 124 I 49 consid. 3a p. 51). Le juge peut
cependant renoncer à l'administration de certaines preuves, notamment lorsque
les faits dont les parties veulent rapporter l'authenticité ne sont pas
importants pour la solution du litige. Ce refus d'instruire ne viole leur droit
d'être entendues que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de
preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (
ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arrêts cités; sur la notion d'arbitraire,
voir ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
3.2. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a partiellement donné suite aux
mesures d'instruction complémentaires sollicitées par la recourante, en lui
octroyant la faculté de produire une déclaration écrite de la part d'un organe
de B.________ indiquant si une installation d'enrobé bitumineux produite par
cette société était en mesure de respecter une valeur limite moyenne horaire
d'émission de carbone organique de 50 mg/m3. Il a rejeté les autres
réquisitions, considérant implicitement que le dossier était suffisant et
qu'une expertise n'était en particulier pas nécessaire pour élucider les
questions de fait.
La recourante estime au contraire qu'une expertise était indispensable pour
démontrer si la VLE requise de 50 mg/m3 était réellement appliquée et
applicable dans des installations similaires. A son avis, la production de
recommandations ou de directives est insuffisante et il aurait fallu vérifier
dans les faits que la mesure a fait ses preuves ou a été appliquée avec succès;
cette preuve aurait pu être rapportée par le biais d'une expertise. Ce faisant,
la recourante n'allègue ni ne démontre que le refus de donner suite à sa
requête d'expertise serait arbitraire, ce qui n'apparaît pas être le cas. Le
Tribunal cantonal pouvait donc s'estimer suffisamment renseigné par les
écritures et les pièces au dossier et ainsi renoncer, sans violer le droit
d'être entendu de la recourante, à ordonner une expertise. Mal fondé, le grief
doit être rejeté.
4.
Au fond, la recourante considère que la fixation de la valeur à 50 mg/m3 pour
le carbone organique total relève de l'arbitraire et ne respecte pas les
conditions de fixation des mesures prévues par l'art. 4 OPair.
4.1. La LPE a pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). Parmi celles-ci figurent les pollutions
atmosphériques (art. 7 al. 1 LPE). Selon l'art. 11 al. 1 LPE, les pollutions
atmosphériques sont limitées par des mesures prises à la source (limitation des
émissions).
Selon les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, il importe, dans le cadre de la
prévention, de limiter les émissions dans la mesure que le permettent l'état de
la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit
économiquement supportable. Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il
appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge
actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3
LPE). Conformément à l'art. 16 al. 1 LPE, les installations qui ne satisfont
pas aux prescriptions de la loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui
s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies.
Une centrale d'enrobage est une installation stationnaire au sens des art. 7
al. 7 LPE et 2 al. 1 let. a OPair. Les dispositions sur la limitation
préventive des émissions pour les installations stationnaires nouvelles (art.
3, 4 et 6 OPair) s'appliquent également aux installations existantes (art. 7
OPair). L'art. 3 OPair prévoit que les nouvelles installations stationnaires
doivent être équipées et exploitées de manière à ce qu'elles respectent la
limitation des émissions fixée aux annexes 1 à 4. Le chiffre 71 al. 1 de
l'annexe 1 OPair fixe des valeurs limites d'émission pour les substances
organiques sous forme de gaz, de vapeur ou de particules. Le chiffre 82 de
l'annexe 1 OPair fixe des valeurs limites d'émission pour les substances
cancérigènes dont le benzène et le benzo (a) pyrène.
En application de l'art. 4 al. 1 OPair, lorsqu'il s'agit d'émissions pour
lesquelles l'ordonnance ne contient aucune limitation ou pour lesquelles une
limitation déterminée n'est pas applicable, l'autorité fixe une limitation
préventive dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et
de l'exploitation, et économiquement supportable. Selon l'art. 4 al. 2 OPair,
sont réalisables sur le plan de la technique et de l'exploitation les mesures
permettant de limiter les émissions qui ont fait leurs preuves sur des
installations comparables en Suisse ou à l'étranger (let. a) ou ont été
appliquées avec succès lors d'essais et que la technique permet de transposer à
d'autres installations (let. b). En vertu de l'art. 4 al. 3 OPair, pour évaluer
si la limitation des émissions est économiquement supportable, on se fondera
sur une entreprise moyenne, économiquement saine de la branche concernée;
lorsqu'il y a dans une branche donnée des catégories très différentes
d'entreprises, l'évaluation se fera à partir d'une entreprise moyenne de la
catégorie correspondante.
4.2. Dans le cas particulier, la recourante ne conteste pas que les substances
qui composent les rejets atmosphériques provenant de son installation ne sont
pas toutes de la classe 3 selon le chiffre 71 al. 1 de l'annexe 1 OPair. Par
ailleurs, comme l'a relevé le SEVEN, il est en pratique difficile de mesurer
séparément les centaines de substances contenues dans les émissions d'une telle
installation. Dans ces conditions, il se justifie de se référer au "carbone
total", qui permet d'appréhender de manière globale les émissions de substances
organiques sous forme de gaz ou de vapeur. Cette manière de faire n'est pas
critiquée par la recourante. Celle-ci estime en revanche que les éléments cités
par le SEVEN à l'appui de sa décision ne permettent nullement de démontrer que
la valeur limite imposée de 50 mg/m3 est réalisable sur le plan technique et
économiquement supportable.
Pour déterminer dans quelle mesure la valeur limite d'émission de 50 mg/m3est
réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation (art. 4 al. 2
OPair), il est possible de se référer à des mesures qui ont fait leurs preuves
sur des installations comparables en Suisse et à l'étranger (art. 4 al. 2 let.
a OPair). Le SEVEN a ainsi produit une décision émanant du service compétent du
canton de Berne, du 4 juin 2010, dans laquelle il est indiqué que les
limitations des émissions selon l'annexe 1 ch. 7 et 8 sont réputées respectées,
lorsque la concentration des substances organiques sous forme de gaz ou de
vapeur, mesurée en carbone total, ne dépasse pas la valeur moyenne horaire de
50 mg/m3 (teneur en oxygène de référence: 17 %). Il a également produit un
aide-mémoire du 10 juin 2009 de l'autorité compétente du canton de Zurich,
relatif aux postes d'enrobage, qui prévoit une valeur limite d'émission de 50
mg/m3 (teneur en oxygène de référence: 17 %) lors de la préparation de
matériaux recyclés (asphalte concassé). Au demeurant, selon les indications
reçues de la Direction de la construction de Zurich (cf. courrier du SEVEN du
24 janvier 2012), cette valeur limite est respectée en grande majorité dans le
canton (quatre sur cinq installations comparatives).
Le SEVEN a également produit un extrait d'une recommandation technique émanant
du ministère fédéral allemand de l'environnement, de la nature et de la
sécurité nucléaire ("Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit") intitulé " Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum
Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft -
TA Luft) vom 24. Juli 2002"; selon ce document, les émissions de substances
organiques des postes d'enrobage existants, exprimées en carbone total, doivent
être inférieures à 50 mg/m3 (teneur en oxygène de référence: 17%). Il a aussi
joint les recommandations de l'association des ingénieurs allemands ("Verein
deutscher Ingenieure") de février 2007 relatives à la diminution des émissions
des centrales d'enrobage, intitulées " Emissionsminderung,
Aufbereitungsanlagen für Asphaltmischgut (Asphalt-Mischanlagen) ", ou "VDI
2283", qui prévoient la même limitation des substances organiques, mesurées en
carbone total, à 50 mg/m3 (teneur en oxygène de référence: 17%). Comme le
rappelle à juste titre le Tribunal cantonal, les directives étrangères peuvent,
selon la jurisprudence, être prises en considération par l'autorité compétente
comme aide à la décision dans l'interprétation des normes juridiques
indéterminées des art. 11 ss LPE et 4 OPair (cf. ATF 133 II 292 consid. 3.3 p.
297).
Sur le vu de ce qui précède, c'est à bon droit que le Tribunal cantonal a
considéré que la valeur limite d'émission pour le carbone total de 50 mg/m3
correspondait à une valeur usuellement admise dans la pratique, depuis 2002 en
Allemagne et à tout le moins depuis 2007 en Suisse, comme équivalent aux
valeurs fixées par le Conseil fédéral dans les annexes de l'OPair et donc comme
conforme aux conditions posées aux art. 11 al. 2 et 12 LPE et 4 OPair. Elle
doit ainsi être considérée comme techniquement faisable. Dans ses
déterminations, l'OFEV soutient d'ailleurs la limitation préventive des
émissions fixée par le SEVEN concernant le "carbone total", soulignant qu'avec
la limitation de 50 mg/m 3, le canton a correctement mis en application le
principe de la prévention dans le cadre de son pouvoir d'appréciation.
4.3. Par ailleurs, le Tribunal cantonal ainsi que l'OFEV ont estimé que la
recourante n'avait pas exposé de manière plausible que la mise en oeuvre des
mesures ci-dessus n'était pas économiquement supportable. Quoi qu'il en soit,
avec le Tribunal cantonal, on peut relever que cette dernière question peut
rester indécise, dès lors que la valeur limite (moyenne horaire) retenue pour
le carbone total de 50 mg/m3 doit être confirmée sur la base des art. 11 al. 3
LPE et 9 OPair. En effet, dans la mesure où les émissions en cause engendrent
de longue date des nuisances importantes pour le voisinage proche, soit un
quartier d'habitation, la population se plaignant en particulier de fortes
odeurs de bitume, on peut parler d'immissions excessives au sens de l'art. 2
al. 5 let. b OPair, justifiant la prise de mesures plus sévères (art. 9 OPair).
4.4. Partant, le Tribunal cantonal n'a pas violé la LPE ni l'OPair en
confirmant la décision du SEVEN de fixer la valeur limite d'émission du carbone
organique à 50 mg/m3 pour l'installation de la recourante.
5.
La recourante s'oppose enfin à l'exigence du SEVEN relative au renouvellement
complet de l'installation, avec la construction d'une tour haute. Elle se dit
prête à aménager cette tour haute, mais conteste qu'on puisse lui imposer de
réaliser un ouvrage pour lequel elle n'obtiendrait pas de permis de construire,
la commune ayant déjà fait savoir qu'elle refuserait une telle autorisation,
qui nécessiterait l'octroi d'une dérogation au règlement communal s'agissant de
la hauteur. Faute de pouvoir être réalisée juridiquement, la mesure exigée
devrait être annulée.
Comme l'a relevé le Tribunal cantonal, l'installation litigieuse doit faire
l'objet d'un assainissement, conformément aux art. 11 LPE, 4 et 9 OPair. Ces
dispositions posent diverses conditions, dont la réalisation a été admise au
consid. 4 ci-dessus. Elles ne posent en revanche aucune condition en relation
avec l'obtention d'un permis de construire qui relève d'une autre procédure et
qui est sujette à d'autres contraintes. Le préavis négatif de la commune
concernant la future demande d'autorisation de construire ne saurait dès lors
invalider la décision d'assainissement du SEVEN. Ce moyen doit également être
rejeté.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais de la
recourante qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). L'arrêt attaqué doit être
réformé en ce sens que le délai d'assainissement est prolongé au 15 mars 2014.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
L'arrêt attaqué est réformé en ce sens que le délai d'assainissement est fixé
au 15 mars 2014. Il est confirmé pour le surplus.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante et de la
Municipalité d'Ecublens, à la Direction générale de l'environnement du canton
de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et
public, et à l'Office fédéral de l'environnement, Division Droit.
Lausanne, le 27 septembre 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Mabillard
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