I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.633/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_633/2012
Urteil vom 26. Juni 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ZVH,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Andreas Abegg und Rechtsanwältin Dr.
Christa Stamm,
gegen
Baugenossenschaft des Eidgenössischen
Personals (BEP),
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Carmen Walker Späh,
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, Stadthausquai 17, 8022 Zürich,
handelnd durch das Hochbaudepartement der Stadt Zürich, Rechtsabteilung,
Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich.
Gegenstand
Teilweiser Verzicht auf Unterschutzstellung und Inventarentlassung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer, vom 24. Oktober 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die Baugenossenschaft des Eidgenössischen Personals (BEP) ist Eigentümerin
der als "Roter Block" bekannten Gebäude in der Stadt Zürich. Dazu zählen das
Gebäude Vers.-Nr. 3571 mit Vorgärten auf dem Grundstück Kat.-Nr. AU2554 an der
Albertstrasse 1, 3 und 5, der Josefstrasse 170 und 172 und der Röntgenstrasse
59, 61 und 63 sowie das Hofgebäude Vers.-Nr. 3578 auf demselben Grundstück an
der Röntgenstrasse 55 und 57 in Zürich-Aussersihl. Diese gemäss Baueingaben der
Jahre 1919 und 1920 erstellten und seither verschiedentlich umgebauten Gebäude
wurden 1993 als zeitgeschichtliche Zeugen des so genannten Arbeiterwohnungsbaus
im "Roten Zürich" der 1920er-Jahre in das zürcherische Inventar der kunst- und
kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgenommen.
A.b. Die Baugenossenschaft plant einen Umbau des "Roten Blocks", der unter
anderem zu vergrössertem Wohnraum führen soll. Mit Beschluss vom 8. Juni 2011
genehmigte der Stadtrat Zürich den entsprechenden zwischen der
Baugenossenschaft und der Stadt Zürich abgeschlossenen verwaltungsrechtlichen
Vertrag vom 11. Mai 2011 betreffend die Unterschutzstellung des Hauptgebäudes
Vers.-Nr. 3571. Nicht umfassend geschützt sind dabei die hofseitigen Fassaden,
weil der Umbau neu Wohnräume auf der Hofseite vorsieht. Zugleich beschloss der
Stadtrat Zürich, den Innenhof und das Hofgebäude Vers.-Nr. 3578, das gemäss den
Bauplänen abgerissen werden soll, namentlich um Platz für die
Wohnraumerweiterungen des Hauptgebäudes zu schaffen, nicht unter Denkmalschutz
zu stellen. Dieser Beschluss wurde am 24. Juni 2011 im Amtsblatt des Kantons
Zürich publiziert.
B.
Dagegen reichte die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH) Rekurs
beim Baurekursgericht des Kantons Zürich ein. Dieses führte am 30. November
2011 in Anwesenheit der Parteien einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 3.
Februar 2012 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.
C.
Am 24. Oktober 2012 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine
dagegen von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz erhobene Beschwerde
ab.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Dezember 2012
an das Bundesgericht beantragt die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz,
das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Zur Begründung wird im
Wesentlichen geltend gemacht, die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz sei
durch ungenügende Sachverhaltsabklärung in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt worden; insbesondere habe es das Verwaltungsgericht verfassungswidrig
abgelehnt, ein unabhängiges wissenschaftliches Gutachten einzuholen, und es
fehle die erforderliche Protokollierung der Baubegleitung durch die
Denkmalpflegekommission. Schliesslich beruhe das Urteil des Verwaltungsgerichts
auf einer willkürlichen Sachverhaltsfeststellung und Interessenabwägung.
E.
In Vernehmlassungen vom 14. Januar und 8. Februar 2013 schliesst die
Baugenossenschaft des Eidgenössischen Personals auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf eingetreten werden könne. Denselben Antrag stellt ohne weitere
Ausführungen das Verwaltungsgericht. Die Stadt Zürich beantragt, die Beschwerde
abzuweisen.
F.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2013 wies der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts ein Gesuch der
Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in
Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz
enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG gelten für die
Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409 E. 1.1 S. 411). Im
angefochtenen Entscheid geht es um die Unterschutzstellung zweier Gebäude
gemäss §§ 203 ff. des zürcherischen Gesetzes vom 7. September 1975 über die
Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz; PBG) und
mithin um eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Beim angefochtenen
Entscheid handelt es sich um einen anfechtbaren kantonal letztinstanzlichen
Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
2.
2.1. Nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG in Verbindung mit Art. 12 NHG steht die
Befugnis zur Beschwerde an das Bundesgericht im Bereich des Natur- und
Heimatschutzes gesamtschweizerisch tätigen und rein ideellen Zwecken dienenden
Organisationen zu, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der
Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen. Die Beschwerdeführerin verfolgt
seit über hundert Jahren als gemeinnützige Organisation die Interessen des
Heimatschutzes im Kanton Zürich. Da sie nicht gesamtschweizerisch tätig ist,
kann sie sich jedoch nicht auf Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG berufen, was sie auch
selbst nicht verkennt.
2.2. Die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführerin richtet sich mithin nach
den allgemeinen Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 BGG. Da die
Beschwerdeführerin nicht in eigenen Interessen oder in solchen ihrer Mitglieder
betroffen ist, fehlt es ihr an der Legitimation in der Sache, wie sie selbst
einräumt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann sie hingegen eine
eventuelle Verletzung ihrer Parteirechte, die einer formellen
Rechtsverweigerung gleichkommt, geltend machen. Ausgeschlossen sind aber Rügen,
die direkt oder mittelbar auf eine inhaltliche Kontrolle des angefochtenen
Entscheids hinauslaufen. Diese Rechtsprechung gilt entgegen den entsprechenden
Ausführungen der Beschwerdegegnerin gerade auch in Bausachen für
Organisationen, die ihre Beschwerdeberechtigung nicht auf Art. 89 Abs. 2 lit. d
BGG stützen können, sondern dafür auf Art. 89 Abs. 1 BGG ausweichen müssen
(Urteil des Bundesgerichts 1C_367/2009 vom 27. Oktober 2009 E. 3). Der
Beschwerdeführerin steht demnach insoweit auch im vorliegenden Zusammenhang die
erforderliche Beschwerdebefugnis zu.
2.3. Soweit die Beschwerdeführerin allerdings geltend macht, die dem
angefochtenen Entscheid zugrunde liegende Sachverhaltsfeststellung und
Interessenabwägung seien willkürlich, handelt es sich um materielle Rügen. Es
geht dabei nicht um Parteirechte, sondern um die inhaltliche Prüfung des
vorinstanzlichen Urteils. Insofern kann daher auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden.
3.
3.1. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden Ausnahmen abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht,
Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten (vgl. Art. 95 lit. a-c
BGG) gerügt werden.
3.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich nicht auf Parteirechte, die sich auf
kantonales oder interkantonales Recht oder Völkerrecht stützen, sondern macht
nur in allgemeiner Weise eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör
geltend. Es ist daher lediglich zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid vor
Art. 29 Abs. 2 BV standhält.
3.3. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass
die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung
Betroffenen hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus
folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Des Weiteren
ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 BV für die Parteien das Recht, Beweisanträge zu
stellen, und für die Behörden die Pflicht, rechtzeitig und formgültig
angebotene Beweisbegehren entgegenzunehmen und zu berücksichtigen. Keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt indes vor, wenn ein Gericht auf die
Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits
abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.2 und 5.3 S.
236 f.).
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin sieht darin eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör, dass das Verwaltungsgericht von der von ihr beantragten
wissenschaftlichen Begutachtung der Schutzwürdigkeit der Hofsituation des
"Roten Blocks" abgesehen und die fehlende Protokollierung der Baubegleitung
durch die Denkmalpflegekommission nicht als wesentlichen Verfahrensmangel
beurteilt habe. Damit habe das Verwaltungsgericht gegen ihr Parteirecht auf
rechtserhebliche Sachverhaltsabklärung verstossen.
4.2. Nach § 203 Abs. 1 lit. c PBG sind unter anderem Plätze, Gebäudegruppen,
Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer
politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche
erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich
mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung schutzwürdig. Über
die Schutzobjekte wird gemäss § 203 Abs. 2 PBG ein Inventar erstellt. Die
grundsätzliche Schutzwürdigkeit des "Roten Blocks" ist unter den
Verfahrensbeteiligten nicht umstritten. Die Beschwerdeführerin steht jedoch in
der Sache auf dem Standpunkt, die Schutzwürdigkeit erstrecke sich auf die
gesamte Anlage und lasse die von der Beschwerdegegnerin geplanten Veränderungen
an der Hoffassade des Hauptgebäudes und am Innenhof sowie den Abbruch des
Hofgebäudes nicht zu. Anders wird hingegen die Schutzwürdigkeit der Hoffassade
sowie des Hofraumes und -gebäudes von der Beschwerdegegnerin und den
städtischen Behörden beurteilt. Sie stehen auf dem Standpunkt, der ursprünglich
qualitativ hochstehende Innenhof entspreche nicht mehr dem Bild, den die
Beschwerdeführerin anhand des Originalzustands wiedergebe, sondern sei zum eher
vernachlässigten Hinterhof geworden. Eine bauliche Aufwertung, damit der Hof
wieder zum Orte der Begegnung werde und seine sozialgeschichtliche Bedeutung
für die Wohnkolonie wieder ausüben könne, sei daher sinnvoll und mit Blick auf
den in der heutigen Zeit erforderlichen Wohnkomfort sogar geboten, damit die
gesamte Wohnkolonie überhaupt bestehen bleiben könne. Massgeblich für die hier
strittige von den Vorinstanzen verfügte bzw. geschützte Entlassung aus dem
Inventar bzw. der Aufhebung der damit verbundenen Schutzwirkung ist mithin, ob
der Hoffassade des Hauptgebäudes, dem Innenhof sowie dem Hofgebäude des "Roten
Blocks" im Sinne von § 203 Abs. 1 PBG Schutzwürdigkeit zukommt, wozu es eine
sachliche und auf wissenschaftlichen Kriterien beruhende Gesamtbeurteilung
braucht (vgl. BGE 135 I 176 E. 6.2 S. 182).
4.3. Das Verwaltungsgericht hat in E. 3 des angefochtenen Entscheids
ausführlich (auf rund sechs Seiten) geprüft, ob sich die für die rechtliche
Beurteilung notwendigen wesentlichen tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere
die Qualität und Bedeutung eines möglichen Schutzobjekts und seiner einzelnen
Elemente, mit hinreichender Klarheit aus den Akten ergeben oder im Gegenteil
zusätzliche Abklärungen erfordern würden. Es stellte dabei im Wesentlichen auf
folgende Unterlagen ab: Erstens zog die Vorinstanz den entsprechenden Auszug
aus dem Inventar von 1993 und die damit verbundene Baubeschreibung und
Würdigung als Schutzobjekt bei. Zweitens stützte sie sich auf eine
Dokumentation des Amts für Städtebau zuhanden der Denkmalpflegekommission aus
dem Jahre 2009 und die daraus hervorgegangene Stellungnahme der
Denkmalpflegekommission, wie sie sich insbesondere aus dem entsprechenden
Protokoll zum Augenschein und zur Sitzung dieser Kommission vom 26. Januar 2009
ergab. Und drittens bezog sie sich auf verschiedene Unterlagen, die im
Rekursverfahren eingereicht worden waren, sowie auf das Protokoll über den
Augenschein, den das Baurekursgericht am 30. November 2011 unter Anwesenheit
der Parteien durchgeführt hatte. Insgesamt kam das Verwaltungsgericht zum
Schluss, der massgebliche Sachverhalt ergebe sich mit ausreichender
Deutlichkeit aus den vorhandenen Akten, weshalb auf weitere Erhebungen im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren verzichtet werden könne.
4.4. Der vom Verwaltungsgericht beigezogene Inventareintrag ist umfangreich und
stützt sich selbst wiederum auf verschiedene Quellen, auch auf solche
wissenschaftlicher Herkunft. Das Verwaltungsgericht befasst sich im
angefochtenen Entscheid detailliert mit dem Inventareintrag und setzt sich,
gestützt darauf, eingehend mit den kulturellen, geschichtlichen,
künstlerischen, städtebaulichen und sozialgeschichtlichen Charakteristika des
Schutzobjekts auseinander, wie sie von der Beschwerdeführerin in den
Vordergrund gestellt werden. Der Verfasser des Inventareintrags hat selbst eine
Dissertation zu den Fassadenbildern der Zürcher Baugenossenschaften
geschrieben, weshalb ihm entsprechendes, für die Inventarisierung geeignetes
Fachwissen nicht abgesprochen werden kann.
4.5. Weniger ausführlich sind die Erwägungen der Vorinstanz zur Dokumentation
des Amts für Städtebau aus dem Jahre 2009. Ergänzend zum Inventarauszug finden
sich darin immerhin die Projektstudie der beauftragten Architekten mit Plänen,
Bestandes- und Auftragsanalyse sowie Lösungsansätzen. Umfangreicher sind dann
wiederum die vorinstanzlichen Ausführungen zum Ergebnis des Augenscheins und
der Sitzung der Denkmalpflegekommission vom 26. Januar 2009. Insbesondere
würdigt das Verwaltungsgericht deren Erkenntnisse. Daraus geht hervor, dass
sich schon die Denkmalpflegekommission mit der gesamten Bedeutung des
Schutzobjekts vertieft auseinandergesetzt und sich dabei auch mit der Frage der
neuen Nutzung des Hofraumes befasst hatte. Wie das Verwaltungsgericht
zutreffend erkannt hat und wie die Stadt Zürich in ihrer Vernehmlassung an das
Bundesgericht ergänzend erläutert, verfügte die Denkmalpflegekommission über
Spezialwissen ausgewiesener Fachleute. So war insbesondere dieselbe Person, die
1993 den Inventarbeitrag zum "Roten Block" verfasst hatte, im Jahre 2009
Fachstellenleiter von Archäologie und Denkmalpflege im Amt für Städtebau der
Stadt Zürich, und überdies handelte es sich bei einem Mitglied der
Denkmalpflegekommission an der Sitzung vom 26. Januar 2009 um die Professorin
für Denkmalpflege und Bauforschung an der ETH Zürich.
4.6. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die beim Augenschein vom 26.
Januar 2009 gewonnenen Erkenntnisse nicht separat protokolliert und auch die
weitere Begehung vor Ort am 15. November 2010 nicht formell protokolliert
wurden. Beides hat das Verwaltungsgericht als mangelhaft beanstandet. Es sah
aber deshalb darin keine Gehörsverletzung, weil die Durchführung der
Augenscheine bekannt und deren wesentliche Ergebnisse jedenfalls in internen
Dokumenten der Beschwerdegegnerin festgehalten waren, die im vorliegenden
Verfahren aktenkundig waren und auch der Beschwerdeführerin offen standen. Im
Übrigen flossen diese Erkenntnisse in den verwaltungsrechtlichen Vertrag vom
11. Mai 2011 zwischen der Beschwerdegegnerin und der Stadt Zürich ein und
führten zur Ausgestaltung der Baupläne, wie sie auch der Beschwerdeführerin
bekannt sind. Daraus ergibt sich ein Gesamtbild, das die für die Beurteilung
der Schutzwürdigkeit des "Roten Blocks" massgeblichen Erkenntnisse in
genügender und für die Beschwerdeführerin erkennbarer und zugänglicher Weise
wiedergibt.
4.7. Aufgrund dieser Sachlage ist nicht ersichtlich, was ein externes Gutachten
an zusätzlicher fachlicher Beurteilung bzw. an Kenntnisgewinn hätte bringen
sollen. Das Verwaltungsgericht musste auch nicht selbst nochmals einen
Augenschein durchführen, sondern durfte auf denjenigen des Baurekursgerichts
und die entsprechenden Begehungen der Denkmalpflegekommission bzw. auf die
insoweit genügend ausführlichen Unterlagen abstellen. Insbesondere ist die
sozialgeschichtliche Bedeutung des Schutzobjekts ausreichend untersucht worden.
4.8. Die Vorinstanz hat demnach den Anspruch der Beschwerdeführerin auf
rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV nicht verletzt, indem sie von
weiteren Abklärungen zum Sachverhalt, insbesondere betreffend die
Inventarentlassung der Hoffassade und des Hofgebäudes des "Roten Blocks", absah
und dabei namentlich auf die Einholung eines externen Fachgutachtens
verzichtete sowie indem sie die teilweise mangelhafte Protokollierung der
Baubegleitung durch die Denkmalpflegekommission nicht als Gehörsverletzung
beurteilte.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Überdies hat sie die
Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat von Zürich und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 26. Juni 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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