I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.622/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_622/2012
Urteil vom 11. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
B.________, vertreten durch Rechtsanwältin Ester Camponovo, Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde St. Moritz, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar Bänziger.
Gegenstand
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5.
Kammer, vom 30. Oktober 2012.
Sachverhalt:
A.
Die Baubehörde der Gemeinde St. Moritz erteilte der X.________ AG am 1. April
1980 die Bewilligung für eine Überbauung der Parzelle Nr. 2216. Das Bauprojekt
sah gewisse sog. disponible Räume vor, die mit einer Nutzungsbeschränkung
belegt waren (nicht als Wohn- oder Schlafräume etc. benutzbar). In Folge einer
Änderung des kommunalen Baugesetzes bewilligte die Baubehörde der X.________ AG
am 7. August 1985 die Nutzung der genannten Räume als Gewerbeflächen.
Am 8. Juni 1990 erwarben die Eheleute A.________ und B.________ einen Teil
dieser Gewerbefläche (Stockwerkeinheit Nr. 52407). Mit Abtretungsvertrag vom 8.
Februar 1992 übernahm Frau B.________ den Miteigentumsanteil ihres Ex-Ehegatten
und erwarb Alleineigentum an der Stockwerkeinheit.
B.
Im Herbst 2011 stellte die Baubehörde fest, dass die Stockwerkeinheit zu
Wohnzwecken genutzt wird. Nach einem mehrfachen Schriftenwechsel verfügte der
Gemeindevorstand:
1. "Die Nutzung der StWE-Einheit Nr. 52407 zu Wohnzwecken wird bis 31.12.2014
geduldet.
2. Ab 1.1.2015 ist es der Eigentümerin der StWE-Einheit Nr. 52407 untersagt,
die Räumlichkeiten zu Wohnzwecken zu nutzen. Sie dürften nurmehr im Sinne der
Baubewilligungsauflage genutzt werden
3. B.________ wird verpflichtet, der Gemeinde innert 30 Tagen seit Rechtskraft
der vorliegenden Verfügung die mit dem Verfahren verbundenen Kosten im Betrage
von Fr. 2'200.-- zu bezahlen.
..."
B.________ gelangte mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden. Dieses wies die Beschwerde am 30. Oktober 2012 ab. Es
führte im Wesentlichen aus, dass der Durchsetzung des materiellen Baurechts in
Anbetracht der gesamten Umstände Vorrang zukomme.
C.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts hat B.________ beim Bundesgericht
am 7. Dezember 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils und der
Verfügung des Gemeindevorstands und ersucht um Bewilligung für eine dauernde
und unbegrenzte Nutzung der besagten Räumlichkeiten zu Wohn- und Ferienzwecken.
Sie macht im Wesentlichen geltend, ihr guter Glaube und die allgemeine
Verwirkungsfrist stünden dem Verbot der Nutzung zu Wohnzwecken ab dem 1. Januar
2015 entgegen.
Die Gemeinde St. Moritz und das Verwaltungsgericht haben auf Vernehmlassung
verzichtet.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein kantonal
letztinstanzlicher Entscheid in einer Materie des öffentlichen Rechts, die
unter keinen Ausschlussgrund fällt. Die Beschwerde ist rechtzeitig erhoben.
Insoweit erweist sich die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 83, Art. 86 Abs. 1 lit. d
und Art. 100 Abs. 1 BGG).
Nicht einzutreten ist auf den Antrag, auch den Entscheid des Gemeindevorstands
aufzuheben. Dieser ist durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt, gilt
immerhin inhaltlich als mitangefochten (sog. Devolutiveffekt, BGE 134 II 142 E.
1.4 S. 144). Im Falle der Gutheissung der Beschwerde entscheidet das
Bundesgericht in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an eine
Vorinstanz zurück (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann laut Art. 95
lit. a BGG die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich von
Bundesverfassungsrecht, geltend gemacht werden. Die Rüge der Verletzung von
kantonalem Recht wird ausschliesslich anhand des Verfassungsrechts geprüft.
In der Beschwerdeschrift ist gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Die Verletzung von
Grundrechten prüft das Bundesgericht nach Art. 106 Abs. 2 BGG nur, soweit
solche Rügen präzis vorgebracht und begründet werden. Ob diese Anforderungen
erfüllt sind, wird im entsprechenden Sachzusammenhang zu prüfen sein.
2.
In sachverhaltlicher Hinsicht ist von folgenden Gegebenheiten auszugehen:
Die Überbauung der Parzelle Nr. 2216 wurde am 1. April 1980 bewilligt. Die
Bewilligung sah sog. disponible Räume vor, die nicht als Wohn- oder Schlafräume
benutzt werden durften. Die Baubehörde erteilte am 7. August 1985 die
Bewilligung für eine Nutzung als Gewerbefläche. Es finden sich in den Akten
keine Grundbuchauszüge. Es ist davon auszugehen, dass im Grundbuch eine
Anmerkung über eine Nutzungsbeschränkung aufgenommen worden ist. Im Kaufvertrag
vom 8. Juni 1990 ist einerseits die Rede von "diritto esclusivo all'ufficio e
negozio" (Ziff. 1); andererseits heisst es in den "Disposizioni contrattuali":
Gli acquirenti prendono atto che l'immobile del presente contratto secondo il
permesso di costruzione... del 7 agosto 1985 ... può essere usato quale
ufficio, negozio o per altri scopi professionali, non però quale abitazione o
per altri scopi. ... il Comune di St. Moritz ha fatto iscrivere nel Registro
Fondario ... la seguente menzione: 'limitazione dello scopo d'uso'" (Ziff. 5).
Im Abtretungsvertrag vom 8. Februar 1992 ist unter den Anmerkungen ein
"Zweckentfremdungsverbot (01.11.1985)" erwähnt. Unter den weitern
Vertragsbestimmungen ist festgehalten: "Die Übernehmerin erklärt hiermit, von
allen Eintragungen auf dem Blatt der Liegenschaft als Ganzes Nr. 2216, sowie
von den Bestimmungen der Begründungserklärung samt Nachträgen und des
Reglements der Stockwerkeigentümergemeinschaft Kenntnis zu haben" (Ziff. 2).
"Die Erwerberin erklärt, vom Inhalt des im Grundbuch angemerkten
Zweckentfremdungsverbots ... Kenntnis zu haben" (Ziff.5).
Das Verwaltungsgericht geht explizit davon aus, dass die unrechtmässige Nutzung
zu Wohn- und Ferienzwecken zumindest seit der Bewilligung vom 7. August 1985
anhalte. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die fraglichen Räume von
allem Anfang an ab 1980 zu Wohn- und Ferienzwecken genutzt wurden, und verweist
auf ein entsprechendes Schreiben des damaligen Bauunternehmers. Implizit
anerkennt auch das Verwaltungsgericht diese unrechtmässige Nutzung ab dem Jahr
1980.
Von Seiten der Beschwerdeführerin wird der Sachverhalt nicht in Frage gestellt
(Art. 97 BGG).
3.
Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Entscheid von Art. 94 des
kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG; Gesetzessammlung 801.100) ausgegangen.
Danach sind vorschriftswidrige Zustände auf Anordnung hin und unabhängig von
einem Bussverfahren zu beseitigen (Abs. 1). Zuständig für den Erlass und die
Durchsetzung von Wiederherstellungsverfügungen sind bei vorschriftswidrigen
Zuständen innerhalb der Bauzone die kommunalen Baubehörden (Abs. 2). Die
Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands obliegt sowohl den
Eigentümerinnen oder Eigentümern als auch Personen, die den rechtswidrigen
Zustand herbeigeführt haben (Abs. 3). Sieht die zuständige Behörde aus Gründen
der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauensschutzes von der Anordnung von
Wiederherstellungsmassnahmen ganz oder teilweise ab, erlässt sie eine
Duldungsverfügung (Abs. 4).
Zu diesen Bestimmungen führte das Verwaltungsgericht aus, Zwangsmassnahmen
rechtfertigten sich erst dann, wenn sie notwendig sind und verhältnismässig
erscheinen. Erforderlich sei ein gewichtiges öffentliches Interesse an der
Einhaltung der baurechtlichen Ordnung; dies treffe im vorliegenden Fall zu. Von
einer Wiederherstellung könne abgesehen werden, wenn die rechtswidrige Baute
nachträglich bewilligt werden könnte, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur
unbedeutend sei oder wenn der Schutz des Vertrauens vorgehe; im vorliegenden
Fall könne sich die Beschwerdeführerin nicht auf Treu und Glauben berufen.
Überdies könne der Zeitablauf einer Wiederherstellung entgegenstehen; die
Verwirkungsfrist von dreissig Jahren sei im vorliegenden Fall noch nicht
abgelaufen.
Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Frage, dass ein materiell
vorschriftswidriger Zustand besteht, dass die Baubehörde von St. Moritz für die
Anordnung einer Wiederherstellung zuständig ist und dass sie selber für die
Wiederherstellung ins Recht gefasst werden kann. Sie macht indes geltend, sie
sei in ihrem Anspruch auf Treu und Glauben zu schützen, die Wiederherstellung
sei wegen Ablaufs der Verwirkungsfrist von dreissig Jahren (bezogen auf die
rechtswidrige Nutzung seit 1980) unzulässig und die zugrunde liegende Massnahme
sei mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht vereinbar.
Diese Rügen sind ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel von Art. 9 BV zu
prüfen. Danach hat jede Person Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben.
Das Gebot der Wiederherstellung stellt in Bezug auf Bauten innerhalb der
Bauzone ein kantonales Rechtsinstitut dar, das ausschliesslich vor dem
Willkürverbot gemäss Art. 9 BV zu prüfen ist. Schliesslich stellt das
Verhältnismässigkeitsgebot gemäss Art. 5 Abs. 2 BV einen allgemeinen
Verfassungsgrundsatz, indes kein eigentliches Grundrecht dar. Es kann bei der
Anwendung von kantonalem Recht - ausserhalb des Schutzbereichs spezieller
Grundrechte und der Anforderungen an deren Einschränkung gemäss Art. 36 BV -
nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots nach Art. 9 BV angerufen werden
(vgl. BGE 134 I 153; 136 I 241 E. 3.1 S. 251).
4.
Aufgrund dieser Grundsätze und Beurteilungskriterien ergibt sich das Folgende.
4.1 Unter dem Gesichtswinkel von Treu und Glauben bringt die Beschwerdeführerin
vorerst vor, sie habe erstmals im Laufe des vorliegenden Verfahrens von einer
auf ihrer Wohnung liegenden Nutzungsbeschränkung Kenntnis erhalten. Wie es sich
mit der tatsächlichen Kenntnis verhält, ist nicht ausschlaggebend. Vielmehr ist
darauf abzustellen, was sie bei gebotener Sorgfalt und Aufmerksamkeit ohne
weiteres hätte erkennen müssen. Unter diesem Gesichtswinkel zeigt sich, dass im
Kaufvertrag vom 8. Juni 1990 klar auf die Nutzungsbeschränkung und auf die
Verwendung für Büro, Laden oder andere (ähnliche) Zwecke hingewiesen wurde
(oben E. 2). Diese Hinweise im Kaufvertrag, von dem die Beschwerdeführerin eine
Exemplar erhalten hat, muss sie sich als bekannt anrechnen lassen. Im
Abtretungsvertrag vom 8. Februar 1992, mit dem sie Alleineigentum an der
Stockwerkeigentumseinheit erwarb, erklärte die Beschwerdeführerin, als
Erwerberin von dem im Grundbuch angemerkten Zweckentfremdungsverbot Kenntnis zu
haben. Auch diese Erklärungen muss sie sich entgegen halten lassen. Bei dieser
Sachlage kann nicht gesagt werden, die Beschwerdeführerin hätte in guten Treuen
von der Nutzungsbeschränkung keine Kenntnis haben müssen. Vielmehr durfte das
Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin den guten Glauben mit haltbaren
Gründen absprechen.
Auf der andern Seite kann der Gemeinde St. Moritz kein treuwidriges Verhalten
vorgeworfen werden. Die von der Beschwerdeführerin während Jahren bezahlte
Kurtaxe wurde bis vor kurzem vom örtlichen Kur- und Verkehrsverein erhoben,
sodass die entsprechende Kenntnis nicht der Gemeinde zugerechnet werden kann.
Die Entrichtung von Steuern ist für sich genommen ebenfalls unerheblich, weil
eine solche unabhängig davon geschuldet ist, ob die fraglichen Räumlichkeiten
Dritten entgeltlich zu Wohn- und Ferienzwecken oder aber entgeltlich für eine
gewerbliche Nutzung zur Verfügung gestellt werden. Die Gemeinde St. Moritz hat
der Beschwerdeführerin gegenüber auch keine Zusicherungen gemacht: Im Schreiben
vom 24. November 2011 hielt sie die Unrechtmässigkeit der Nutzung klar fest. Am
8. März 2012 bestätigte sie, dass die baugesetzlichen Vorgaben eingehalten
werden müssen und Gewerberäume nicht in Zweitwohnungen umgenutzt werden dürfen;
daher könne die derzeitige Wohnnutzung auf Dauer nicht gestattet werden;
immerhin sei die Gemeinde zur Duldung der derzeitigen Wohnnutzung bis Ende 2014
bereit, da der rechtswidrige Zustand mehr oder weniger geduldet und die
entsprechenden Abgaben eingezogen worden sind.
Bei dieser Sachlage kann sich die Beschwerdeführerin nicht auf den Grundsatz
von Treu und Glauben berufen.
4.2 Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, die zweckwidrige Nutzung halte
seit 1980 nunmehr schon mehr als dreissig Jahre an, sodass die allgemeine
Verwirkungsfrist längst eingetreten sei. Sie übersieht allerdings, dass im
Jahre 1985 ein wesentlich neues Nutzungsregime in Kraft trat. Aufgrund einer
Änderung des kommunalen Baugesetzes wurde der Rechtsvorgängerin damals mit
einer förmlichen Bewilligung eine gewerbliche Nutzung zugestanden. In diesem
Zusammenhang wurde eine entsprechende Anmerkung im Grundbuch vorgenommen. Es
ist mit guten Gründen vertretbar, den Beginn der noch heute unzulässigen
Nutzung auf das Jahr 1985 festzulegen und auf die entsprechende Periode
abzustellen, gleichzeitig das wesentlich anders geartete Nutzungsregime der
Jahre 1980-1985 ausser acht zu lassen. Somit durfte ohne weiteres angenommen
werden, dass die Verwirkungsfrist von dreissig Jahren - beginnend im Jahre 1985
- noch nicht abgelaufen ist (vgl. zur Verwirkung von
Wiederherstellungsmassnahmen allgemein BGE 136 II 359 E. 7 f. S. 365 ff.; 132
II 21 E. 6. S. 39). Es ist nicht ersichtlich, dass im Kanton Graubünden eine
kürzere Verwirkungsfrist gelten würde. Bei dieser Sachlage kann dem
Verwaltungsgericht kein Verstoss gegen das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV
vorgeworfen werden, wenn es die Verwirkungsfrist als noch nicht abgelaufen
betrachtete.
4.3 Schliesslich erachtet die Beschwerdeführerin die
Wiederherstellungsmassnahme als unverhältnismässig. Hierfür macht sie geltend,
die Durchsetzung einer gewerblichen Nutzung in einer Wohnzone erscheine absurd,
das Ausmass der Rechtswidrigkeit sei gering, die umstrittene Massnahme zeitige
nachteilige Folgen für Eigentum sowie regionale Wirtschaft und Tourismus, das
öffentliche Interesse an der Wiederherstellung erscheine klein und private
Dritte würden keine Nachteile erleiden. Umgekehrt werde sie durch den
angefochtenen Entscheid schwer getroffen, weil sie die Räumlichkeiten bisher
mit ihrer Familie regelmässig ferienhalber benutzte bzw. sie an Dritte
vermietete.
Das Verwaltungsgericht verweist auf das allgemeine öffentliche Interesse an der
Durchsetzung des materiellen Baurechts. Diesem kommt im vorliegenden Fall ein
erhebliches Gewicht zu, wurde doch im Jahre 1980 keine reine Wohnnutzung
bewilligt, im Jahre 1985 ausdrücklich eine gewerbliche Nutzung vorgesehen und
hierfür eine Anmerkung im Grundbuch vorgenommen. Die Beschwerdeführerin setzt
sich mit den Hintergründen dieser Vorkehren nicht auseinander. Insbesondere
unterlässt sie jegliche Hinweise auf die kommunale Nutzungsordnung im
Allgemeinen und die konkrete Situation im Besondern, welche die
Wiederherstellung möglicherweise als unverhältnismässig erscheinen lassen
könnten. Sie lässt ausser Acht, dass ihre Räumlichkeiten weiterhin genutzt
werden können, wenn auch nicht zu Wohn- und Ferienzwecken, so doch für Büros,
Läden oder Ähnliches. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit ist die
Wiederherstellung erst auf den 1. Januar 2015 angesetzt worden. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin kann aus dieser längeren Duldungsperiode
umgekehrt nicht geschlossen werden, dass kein öffentliches Interesse an der
Wiederherstellung bestehe und diese an sich unverhältnismässig sei.
Bei dieser Sachlage durfte das Verwaltungsgericht mit guten Gründen ein
Überwiegen der öffentlichen Interessen an der Wiederherstellung und damit die
Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit bejahen.
4.4 Damit erweist sich die Beschwerde in allen Punkten als unbegründet.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde St. Moritz und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Steinmann
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