I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.609/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_609/2012, 1C_620/2012
Urteil vom 14. Dezember 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Haag.
Verfahrensbeteiligte
Hans Anton Keller,
Beschwerdeführer,
gegen
Schweizerische Bundeskanzlei, Bundeshaus West, 3003 Bern.
Gegenstand
1C_609/2012
Schreiben der Bundeskanzlei vom 6. November 2012 zu Referenden gegen
Staatsverträge
1C_620/2012
Verfügung der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 über das Nicht-Zustandekommen
des Referendums gegen den Bundesbeschluss vom 15. Juni 2012 über die
Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und Österreich.
Beschwerde gegen die Verfügung der Schweizerischen Bundeskanzlei vom 30.
Oktober 2012 und deren Schreiben vom 6. November 2012.
Sachverhalt:
A.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft beabsichtigt, mit Deutschland, dem
Vereinigten Königreich und Österreich Staatsverträge über die Zusammenarbeit in
den Bereichen Steuern und Finanzmarkt abzuschliessen. Die mit diesen Staaten
ausgehandelten Abkommen wurden im BBl 2012 5039 ff., 5157 ff. und 5335 ff.
veröffentlicht. Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
erliess am 15. Juni 2012 entsprechende Bundesbeschlüsse über die Genehmigung
der Abkommen. Die Referendumsfrist von 100 Tagen (Art. 141 Abs. 1 BV) lief für
diese Bundesbeschlüsse am 27. September 2012 ab (BBl 2012 5823, 5825, 5827).
Mit Verfügungen vom 30. Oktober 2012 hielt die Schweizerische Bundeskanzlei
fest, dass die Referenden nicht zustande gekommen seien, da sie die notwendigen
50'000 Unterschriften innert der Sammelfrist von 100 Tagen nicht erreicht
hätten (BBl 2012 8555, 8575, 8591).
B.
Mit E-Mail vom 25. Oktober 2012 an die Bundeskanzlei verlangte Anton Keller:
"1. Es sei sicherzustellen, dass meine rechtzeitig vor Ablauf der
Referendumsfrist an meinem Wohnsitz Genf geleisteten Unterschriften der obigen
Referenden mitgezählt worden sind.
2. Eventualiter sei die vom 20. Juni bis 27. September 2012 gelaufene
Referendumsfrist zu den genannten Verträgen als ungültig zu erklären und neu
anzusetzen.
3. Subeventualiter seien alle beglaubigten Unterschriften zu den obigen
Referenden als fristgerecht eingereicht mitzuzählen, soweit diese vor oder am
26. September von den Beglaubigungsbehörden der Post übergeben worden sind, und
damit bei pflichtgemässer Behandlung am 27. September 2012 bei der
Bundeskanzlei hätten sein können.
4. Soweit die Bundeskanzlei sich nicht zur selbständigen Befolgung dieser
Eingabe in der Lage sieht, sei der Bundesrat und/oder die dafür zuständigen
Kommissionen der Eidgenössischen Räte damit zu betrauen."
C.
Die Bundeskanzlei teilte Anton Keller mit Schreiben vom 6. November 2012 mit,
sie könne über seine Unterschriften keine Auskunft geben. Die Genfer
Staatskanzlei stelle grösstenteils Gesamtbescheinigungen aus, in welchen auf
einem Begleitbrief für alle beigelegten Unterschriftenlisten das Stimmrecht
gesamthaft bescheinigt werde. Solche Gesamtbescheinigungen müssten mit den
davon erfassten Unterschriftenlisten fest verbunden werden (vgl. die Weisungen
in BBl 1978 I 1650 Ziff. 7). Genf verschnüre die erfassten Unterschriftenlisten
zusammen mit der sie umfassenden Gesamtbescheinigung. Diese würden von der
Bundeskanzlei nicht geöffnet, weil sonst der Beweis für die Gültigkeit der
Unterschriften gerade zerstört würde. Die Bundeskanzlei könne aus diesem Grund
die einzelnen Unterzeichnungen bei dieser Art der Gesamtbescheinigung nicht
einsehen. Den Eventual- und Subeventualanträgen gab die Bundeskanzlei keine
Folge, da sie die in der Verfassung festgelegte Referendumsfrist nicht für
ungültig erklären könne und diese auch nicht neu ansetzen dürfe. Zudem müssten
die Referenden nach Art. 59a BPR (SR 161.1) mit der nötigen Anzahl
Unterschriften samt Stimmrechtsbescheinigung innerhalb der Referendumsfrist bei
der Bundeskanzlei eintreffen. Nach Art. 1 Abs. 4 lit. b der
Organisationsverordnung für die Bundeskanzlei vom 29. Oktober 2008 (SR
172.210.10) veröffentliche die Bundeskanzlei die Rechtstexte und die übrigen
nach der Publikationsgesetzgebung zu veröffentlichenden Texte so schnell wie
möglich und in der gebotenen Qualität. Es bestehe keine Praxis, wonach die
Publikation im Bundesblatt erst 10 Tage nach einem Beschluss erfolge. Es habe
auch schon andere mit den vorliegenden Steuerabkommen vergleichbare Fälle
gegeben. Ausserdem habe die Bundeskanzlei die sofortige Publikation u.a. mit
einer vorangehenden Medienmitteilung bekannt gegeben. Eine Weiterleitung der
Eingabe an den Bundesrat oder eine Parlamentskommission sei unter den gegebenen
Umständen nicht angebracht. Stattdessen verwies die Bundeskanzlei Anton Keller
auf ihre Verfügungen vom 30. Oktober 2012 zu den Referenden gegen die drei
Abgeltungssteuerabkommen.
D.
Mit Beschwerde an das Bundesgericht vom 28. November 2012 beantragt Anton
Keller in Bezug auf die Verfügungen zum Nicht-Zustandekommen der Referenden und
das Schreiben der Bundeskanzlei vom 6. November 2012:
"1. Es sei festzustellen, dass die nicht bedarfsgerechte, die nicht
zweckmässige und/oder die nicht zeitgemässe Handhabung der
Unterschriftenbeglaubigung durch eine signifikante Anzahl dafür zuständiger
Behörden die Verfassungs-Garantie zu den politischen Rechten verletzte, auf
welche auch der Beschwerdeführer Anspruch hat.
2. Es seien die Nichtzustandekommens-Verfügungen der Bundeskanzlei vom 1.
November 2012 [recte 30. Oktober 2012] aufzuheben, und eine neue Verfügung zu
erlassen gestützt auf eine Nachzählung, wobei alle beglaubigten Unterschriften
zu den obigen Referenden als fristgerecht eingereicht mitzuzählen sind, soweit
diese vor oder am 26. September 2012 sich im Besitz der Beglaubigungsbehörden
befanden, und damit bei pflichtgemässer Behandlung am 27. September 2012 bei
der Bundeskanzlei hätten fristgerecht eintreffen können.
3. Eventualiter sei die vom 20. Juni bis 27. September 2012 gelaufene
Referendumsfrist zu den genannten Verträgen als ungültig zu erklären und neu
anzusetzen.
4. Es sei die mit den angefochtenen Bundeskanzlei-Akten erfolgten
Rechtsverweigerungen festzustellen.
5. Es sei dieser Beschwerde aufschiebende Wirkung beizulegen.
6. Es sei im Sinne von Art. 62 Abs. 1 BGG auf die Erhebung eines
Kostenvorschusses ganz oder teilweise zu verzichten. Gegebenenfalls sei im
Sinne von Art. 64 Abs. 2 BGG dem Beschwerdeführer ein besonders qualifizierter
anwaltschaftlicher Beistand beizugeben.
7. Eventualiter, und soweit das Bundesgericht sich nicht zur selbstständigen
Befolgung dieser Beschwerde in der Lage sehen mag, sei diese im Sinne von Art.
33 BV dem Bundesrat und/oder den dafür zuständigen Kommissionen der
Eidgenössischen Räte zur Erledigung an die Hand zu geben."
Auf die Begründung der Beschwerde wird, soweit erforderlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
E.
Mit Präsidialverfügung vom 11. Dezember 2012 wurde das Gesuch um aufschiebende
Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen abgewiesen. Der Bundeskanzlei wurde eine
Frist zur Stellungnahme zur Beschwerde bis zum 17. Dezember 2012 eingeräumt.
Am 13. Dezember 2012 reichte Anton Keller beim Bundesgericht ein
Wiedererwägungs-, eventuell Revisionsbegehren betreffend die Präsidialverfügung
vom 11. Dezember 2012 ein. Darin beantragt er:
"1. Es sei die Verfügung vom 11. Dezember 2012 unverzüglich aufzuheben, und
damit und/oder mittels entsprechender Neuverfügung sicherzustellen, dass die
auf dem Spiel stehenden politischen Rechte, als die verfassungsmässig
vorrangigen Grundrechte, durch keinerlei Massnahmen beschnitten, präjudiziert
oder behindert werden.
2. Eventualiter sei die Behandlung dieses Revisionsgesuches durch die
zuständige Abteilung in Fünferbesetzung, gegebenenfalls durch das Gesamtgericht
vorzunehmen.
3. Eventualiter sei der Instruktionsrichter, welcher die angefochtene Verfügung
erliess, einzuladen in den Ausstand zu treten oder, gegebenenfalls, in den
Ausstand zu setzen, ebenso wie die dazu allenfalls konsultierten Mitglieder des
Bundesgerichts.
4. Es sei dem Beschwerdeführer eine Nachfrist zur eingehenderen Begründung
dieses Revisionsbegehrens einzuräumen."
F.
Das Ausstandsbegehren wurde ohne Mitwirkung des Instruktionsrichters mit
Verfügung vom 14. Dezember 2012 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
ist zulässig gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Nicht-Zustandekommen
einer Volksinitiative oder eines Referendums (Art. 80 Abs. 2 BPR i.V.m. Art. 82
lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Der Beschwerdeführer ist als
Stimmberechtigter zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Er ficht
alle drei Verfügungen vom 30. Oktober 2012 über das Nichtzustandekommen des
Referendums mit einer einzigen Beschwerde an. Angesichts der unterschiedlichen
Stimmenzahl, welche die drei Referenden auf sich vereinigen konnten, erscheint
es notwendig, die Beschwerde in Bezug auf jeden der angefochtenen Entscheide
gesondert zu behandeln. Gegenstand des vorliegenden Urteils ist der Entscheid
der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 über das Nicht-Zustandekommen des
Referendums betreffend den Staatsvertrag mit Österreich. Weiter beanstandet der
Beschwerdeführer das Schreiben der Bundeskanzlei vom 6. November 2012. Ob es
sich dabei um ein zulässiges Beschwerdeobjekt handelt, kann offen bleiben, da
die Beschwerde in diesem Punkt ohnehin abzuweisen ist, soweit überhaupt die
gesetzlichen Begründungsanforderungen erfüllt sind (s. E. 4 hiernach).
2.
Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung der Anträge in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Blosse Verweise auf
die Akten sind unbeachtlich. Inwiefern das angefochtene Urteil Recht verletzt,
ist in der Rechtsschrift selbst darzulegen (BGE 133 II 396 E. 3.1 S. 399 f. mit
Hinweisen). Ebenfalls ist in der Beschwerdeschrift selbst auf die Argumentation
des angefochtenen Entscheids einzugehen (Urteil des Bundesgerichts 4A_709/2011
vom 31. Mai 2012, E. 1.1).
Die Beschwerde genügt den gesetzlichen Begründungsanforderungen über weite
Strecken nicht. Lediglich in Bezug auf die Problematik der ordnungsgemässen
Ansetzung der Referendumsfrist und zur Frage, ob die Vorinstanz den Gründen für
die verspätete Einreichung von mehreren tausend Unterschriften hinreichend
Rechnung getragen habe, sind die Begründungsanforderungen knapp erfüllt. Nur in
diesem Umfang kann auf die Beschwerde eingetreten werden.
Soweit der Beschwerdeführer beantragt, ihm sei ein Anwalt beizugeben, kann der
Beschwerde nicht entsprochen werden. Aus der Beschwerde ergibt sich, dass der
Beschwerdeführer in der Lage ist, sein Anliegen selbst zu vertreten.
3.
3.1 Aus dem angefochtenen Entscheid vom 30. Oktober 2012 betreffend den
Staatsvertrag mit Österreich ergibt sich, dass das Referendumskomitee «Stopp
fremde Steuervögte», die Junge SVP Schweiz, das Referendumskomitee
Steuerabkommen und die Lega dei Ticinesi bei Ablauf der Referendumsfrist am 27.
September 2012 der Bundeskanzlei nach eigenen Angaben folgende
Unterschriftenzahlen einreichten:
1. das Referendumskomitee «Stopp fremde Steuervögte», die Junge SVP Schweiz und
das Referendumskomitee Steuerabkommen gemeinsam:
a) 40 850 Unterschriften;
b) ein ungeöffnetes Postpaket mit einer nicht bekannten Anzahl weiterer
Unterschriften und
c) einen weiteren Karton mit einer nicht bekannten Anzahl weiterer
Unterschriften;
2. die Lega dei Ticinesi 5022 Unterschriften.
Das Postpaket und der zusätzliche Karton wurden von der Bundeskanzlei
gleichentags geöffnet und die darin enthaltenen Unterschriften gezählt. Das
Postpaket enthielt 758, der Karton 269 Unterschriften. Ein Vertreter der
erstgenannten drei Komitees reichte am 27. September 2012 um 20.30 h nach
eigenen Angaben noch ein Couvert mit weiteren 25 Unterschriften ein. Nach
Ablauf der verfassungsmässigen Referendumsfrist reichte das Referendumskomitee
«Stopp fremde Steuervögte» am Montagnachmittag, 1. Oktober 2012, um 17.00 h ein
Paket mit laut eigenen Angaben 1501 verspätet eingegangenen Unterschriften
nach.
Die Bundeskanzlei kontrollierte das Referendum vom Donnerstagabend, 27.
September bis und mit Montag, 1. Oktober 2012. Die Kontrolle ergab 46'656
gültige und 192 ungültige Unterschriften (Tabelle 1 des angefochtenen
Entscheids). Dabei zeigte sich, dass für eine korrekte Erhebung des
Zustandekommens verschiedentlich einzelne Unterschriftenlisten zu einem der
anderen beiden Referenden oder aber zu Gemeinden anderer Kantone umgeteilt
werden mussten. Umgekehrt betrafen verschiedene Unterschriftenlisten unter den
Referenden zu den Steuerabkommen mit Deutschland oder dem Vereinigten
Königreich de facto das Steuerabkommen mit Österreich. Diese Umteilungen wurden
von der Bundeskanzlei laufend vorgenommen. Beim Kontrollgang wurden nur wenige
Unterschriften für ungültig erklärt; die Hälfte der Streichungen betrafen
fehlende oder ununterschriebene Stimmrechtsbescheinigungen (Art. 62 Abs. 3 und
Art. 66 Abs. 1 BPR), ein Drittel Eintragungen, bei denen die Unterschrift
entgegen klarer gesetzlicher Anordnung fehlte (Art. 61 Abs. 1 BPR), und ein
Sechstel überzählige Mehrfachunterschriften derselben Personen (bis zu acht
Unterschriften einer einzigen Person; Art. 34 und Art. 136 Abs. 1 BV sowie Art.
61 Abs. 3 BPR).
Die Bundeskanzlei kam aufgrund ihrer Kontrollen zum Schluss, dass selbst, wenn
sämtliche Unterzeichnungen anerkannt werden könnten, das verfassungsmässige
Quorum fristgerecht eingereichter Unterschriften um über 3'000 Unterschriften
verfehlt bliebe. Das Referendum also auch dann nicht zustande käme.
Die Bundeskanzlei teilte allen vier Referendumskomitees daher den Entwurf einer
Nichtzustandekommens-Verfügung zur Stellungnahme im Rahmen des rechtlichen
Gehörs mit. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2012 soll das Referendumskomitee
«Stopp fremde Steuervögte» das Nichtzustandekommen des Referendums gegen das
Abkommen mit Österreich implizit anerkannt haben.
3.2 Der Beschwerdeführer setzt sich mit der hier wiedergegebenen Begründung des
vorinstanzlichen Entscheids nicht sehr detailliert auseinander. Immerhin bringt
er vor, zu den 46'656 von der Bundeskanzlei maximal als gültig anerkannten
Unterschriften seien 5'033 Unterschriften hinzuzuzählen, was ein Total von
51'689 gültigen Unterschriften ergebe, womit das Referendum zustande gekommen
sei. Die Berechnung des Beschwerdeführers ist nicht nachvollziehbar. Er
verweist für seine Behauptung auf ein Schreiben vom 26. Oktober 2012 der Aktion
für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS) an die Bundeskanzlei, was im
bundesgerichtlichen Verfahren grundsätzlich unzulässig ist (Art. 42 Abs. 2 BGG,
E. 2 hiervor). Aus dem genannten Schreiben ergibt sich im Übrigen aber nicht
einmal der vom Beschwerdeführer behauptete Sachverhalt. Vielmehr geht die AUNS
darin für das Referendum gegen den Staatsvertrag mit Österreich von insgesamt
48'157 gültigen Unterschriften aus, womit auch nach ihrer Ansicht dieses
Referendum gescheitert ist. Die AUNS hat deshalb die
Nicht-Zustandekommens-Verfügung der Bundeskanzlei betreffend den Staatsvertrag
mit Österreich nicht angefochten, sondern nur gegen die Verfügungen der
Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 betreffend die Staatsverträge mit
Deutschland und dem Vereinigten Königreich beim Bundesgericht Beschwerde
erhoben (Verfahren 1C_606/2012 und 1C_607/2012).
3.3 Den Vorbringen des Beschwerdeführers kann in diesem Punkt somit nicht
gefolgt werden. Es ergibt sich vielmehr, dass die gerügten Mängel bei der
Beglaubigung auf das Zustandekommen des Referendums gegen den Staatsvertrag mit
Österreich keinen entscheidenden Einfluss hatten.
4.
Der Beschwerdeführer kritisiert weiter den frühen Beginn der Referendumsfrist
mit der Publikation des Bundesbeschlusses vom 15. Juni 2012 im Bundesblatt vom
19. Juni 2012. Nach der Praxis gelte eine Karenzfrist von 10 Tagen nach dem
Parlamentsbeschluss, die hier nicht eingehalten worden sei.
4.1 Die Bundeskanzlei teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 6. November
2012 mit, dass sie nach Art. 1 Abs. 4 lit. b der Organisationsverordnung für
die Bundeskanzlei vom 29. Oktober 2008 (OV-BK; SR 172.210.10) die Rechtstexte
und die übrigen nach der Publikationsgesetzgebung zu veröffentlichenden Texte
so schnell wie möglich und in der gebotenen Qualität veröffentliche. Es bestehe
keine Praxis, wonach die Publikation im Bundesblatt erst 10 Tage nach einem
referendumspflichtigen Beschluss erfolge. Es habe auch schon andere mit den
vorliegenden Steuerabkommen vergleichbare Fälle gegeben. Ausserdem habe die
Bundeskanzlei die sofortige Publikation u.a. mit einer vorangehenden
Medienmitteilung bekannt gemacht.
4.2 Der Beschwerdeführer setzt sich in seiner Beschwerde auch mit diesem
Schreiben der Bundeskanzlei kaum auseinander (Art. 42 Abs. 2 BGG). Er hält das
Veröffentlichungsdatum im Bundesblatt als unzuverlässiges und ungeeignetes
Datum zur Bestimmung des Beginns der Referendumsfrist, da die rechtzeitige
Kenntnisnahme durch Interessierte von der Zuverlässigkeit der Druckerei und der
postalischen Zustellung abhänge.
4.3 Eine vom Beschwerdeführer als gängige Praxis bezeichnete Regel, wonach
Referendumsfristen immer erst zehn Tage nach der Beschlussfassung durch die
Eidg. Räte angesetzt würden, ist weder gesetzlich noch im Verordnungsrecht
festgelegt. Hingegen bestimmt Art. 1 Abs. 4 lit. b OV-BK, dass die Rechtstexte
und die übrigen nach der Publikationsgesetzgebung zu veröffentlichenden Texte
so schnell wie möglich und in der gebotenen Qualität veröffentlicht werden. In
Bezug auf das vorliegende Steuerabkommen bestand eine gewisse Dringlichkeit,
über die Notwendigkeit einer Volksabstimmung Klarheit zu erlangen, da sowohl
die Schweizer Behörden als auch der Partnerstaat an einem möglichst raschen
Inkrafttreten der Abkommen interessiert sind. Die mögliche Volksabstimmung war
auf den 25. November 2012 vorgesehen. Es lagen somit namhafte Gründe vor, die
Referendumsvorlage rasch zu publizieren. Die Bundeskanzlei machte das
Publikationsdatum des 19. Juni 2012 am 15. Juni 2012 vorweg mit einer
Medienmitteilung bekannt, was interessierten Kreisen erlaubte, die Organisation
des Referendums darauf auszurichten. Im Übrigen wird das Bundesblatt auch über
das Internet verbreitet, was allfällige Nachteile wegen postalischen oder
anderen Verzögerungen bei der Zustellung mindert. Die vom Beschwerdeführer
kritisierte frühe Publikation der Referendumsvorlage ist unter den genannten
Umständen mit dem Bundesrecht vereinbar.
5.
Mit dem vorliegenden Entscheid in der Sache wird die der Bundeskanzlei
angesetzte Frist zur Stellungnahme zur Beschwerde hinfällig. Das Gesuch des
Beschwerdeführers um Wiedererwägung bzw. Revision der Präsidialverfügung vom
11. Dezember 2012 betreffend aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen
wird mit dem Entscheid in der Sache betreffend den Staatsvertrag mit Österreich
gegenstandslos.
6.
Die Gerichtskosten sind praxisgemäss dem unterliegenden Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG; BGE 133 I 141 E. 4). Der Beschwerdeführer
nennt keine Gründe, die einen Verzicht auf die Erhebung von Gerichtskosten
rechtfertigen würden. Den Besonderheiten der Beschwerde im Bereich der
politischen Rechte wird bei der Bemessung der Kosten Rechnung getragen (BGE 133
I 141 E. 4.1). Der in ihrem Wirkungsbereich obsiegenden Bundeskanzlei steht
keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird in Bezug auf die Verfügung der Bundeskanzlei vom 30.
Oktober 2012 betreffend das Nicht-Zustandekommen des Referendums gegen den
Bundesbeschluss vom 15. Juni 2012 über die Genehmigung des Abkommens zwischen
der Schweiz und Österreich und das Schreiben der Bundeskanzlei vom 6. November
2012 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und der Schweizerischen Bundeskanzlei
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Dezember 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Haag