I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.603/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_603/2012
Arrêt du 19 septembre 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Aemisegger, Juge présidant, Merkli, et Pont
Veuthey, Juge suppléante.
Greffière: Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
X.________,
représentée par Me Philippe Vogel, avocat,
recourante,
contre
A.Y.________ et B.Y.________,
représentés par Me Benoît Bovay, avocat,
intimés,
Municipalité d'Ollon, 1867 Ollon VD,
représentée par Me Jacques Haldy, avocat.
Objet
Ordre de remise en état, décision d'exécution,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 18 octobre 2012.
Faits:
A.
X.________ est propriétaire de la parcelle n° 3261 de la commune d'Ollon, à
Villars. Le bien-fonds supporte un chalet, un garage et un cabanon en bois
servant de bûcher, sis à 1 m environ de la limite de propriété avec la parcelle
adjacente n° 3262 qui appartient à A.Y.________ et B.Y.________. Ces parcelles
se situent en zone de village B selon les plan et règlement d'affectation en
vigueur.
En mars 2010, X.________ a sollicité de la Municipalité d'Ollon de démolir le
bûcher et de le remplacer par un chalet de 6,5 m sur 5 m avec bureau, WC et
cuisinette. Se référant à des lettres antérieures d'avril 2006 et août 2009, la
municipalité lui a indiqué que le projet ne pouvait pas être admis: le bûcher
n'étant pas une dépendance au sens du droit cantonal, sa modification devait
respecter les règles de la zone d'affectation, nonobstant un éventuel accord
écrit des voisins. En mai 2010, X.________ a requis l'autorisation de démolir
le bûcher et de le remplacer par une construction habitable de hauteur
identique, mais avec augmentation de surface, en limite de propriété. Elle
s'est heurtée à un refus de la municipalité. Le 5 juillet 2010, X.________ a
déposé une nouvelle demande prévoyant la démolition du bûcher et son
remplacement par un "réduit de jardin/bûcher". Le permis de construire a été
délivré le 2 septembre 2010 et précisait qu'aucune modification ne pouvait être
apportée au projet sans l'autorisation de la municipalité.
Le 5 juillet 2011, sur dénonciation de voisins, la municipalité a ordonné la
cessation des travaux sur la parcelle n° 3261, au motif qu'ils ne
correspondaient pas au permis de construire délivré. Par décision du 13 juillet
2011, la municipalité a autorisé la reprise des travaux pour autant qu'ils
soient conformes aux plans approuvés ainsi qu'aux restrictions prévues
conventionnellement avec les voisins. Par acte du 19 juillet 2011, la
municipalité a imparti à X.________ un délai d'un mois pour la mise en
conformité de la construction en cours. Cet acte, qui ne contenait pas
l'indication de voies de recours, a été notifié par pli recommandé, mais n'a
pas été retiré par sa destinataire. Le 11 août 2011, la municipalité a imparti
à l'intéressée un délai échéant au 15 septembre 2011 pour rétablir la
construction litigieuse dans sa configuration autorisée, à savoir un niveau
sans excavation à l'usage de réduit de jardin et bûcher, ou pour produire tout
document utile à l'ouverture d'une procédure d'enquête publique en vue d'une
éventuelle ratification d'un nouveau projet. Cet acte, valablement notifié à
X.________, ne contenait pas l'indication de la voie et du délai de recours. Le
même jour, la municipalité a dénoncé la constructrice à la Préfecture du
district d'Aigle. Le 5 octobre 2011, après avoir été informée par X.________ de
la fin des travaux de mise en conformité, la municipalité a procédé à une
visite des lieux. L'autorité a sollicité, le 10 octobre 2011, la production
d'un rapport de géomètre qui a été remis le 17 novembre 2011. Par décision du 7
décembre 2011, la municipalité a ordonné la démolition de la dépendance dans un
délai échéant au 27 janvier 2012. Cette décision a été adressée par courrier "A
prioritaire" et par pli recommandé à X.________, qui n'a toutefois pas retiré
l'envoi. Cette décision n'a pas été contestée.
Dans l'intervalle, après avoir fait cesser d'autres travaux non autorisés, la
municipalité a ordonné, le 22 novembre 2011, la démolition immédiate d'une
palissade et d'un échafaudage. Par décision du 6 décembre 2011, la commune a
accordé à la constructrice un délai au 13 janvier 2012 pour ce faire, sous la
menace d'une exécution par substitution. Cette décision a été adressée par pli
recommandé à X.________, qui l'a réceptionnée le 8 décembre 2011 et y a réagi,
sans la contester formellement, par missive du même jour à la municipalité.
B.
Par décision du 1er février 2012, la municipalité a imparti à X.________ un
ultime délai au 30 mars 2012, pour procéder à la démolition du bûcher litigieux
ordonnée le 7 décembre 2011 et l'a informée que, passé cette échéance, une
exécution par substitution serait diligentée.
X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal vaudois contre cette décision, concluant à son annulation et
subsidiairement à l'annulation de l'ordre de démolition et au renvoi du dossier
à l'autorité communale pour nouvelle décision. Le 18 octobre 2012, la cour
cantonale a rejeté le recours de X.________. Elle a jugé que son recours était
tardif à l'encontre de la décision du 7 décembre 2011 et que la fiction de
notification à l'expiration du délai de garde pouvait lui être valablement
opposée. La cour cantonale a également estimé que la tenue d'une audience et
les expertises requises n'avaient pas de raison d'être ordonnées.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ demande
au Tribunal fédéral de réformer et respectivement annuler l'arrêt de la cour
cantonale et de renvoyer le dossier aux instances précédentes. Elle se plaint
d'une violation de son droit d'être entendue, de la violation de la garantie de
propriété et d'arbitraire de la décision. La cour cantonale conclut au rejet du
recours et se réfère à sa décision. La municipalité d'Ollon conclut au rejet du
recours. Les propriétaires voisins concluent à son irrecevabilité et
subsidiairement à son rejet.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale rendue dans le
domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme
recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part
à la procédure de recours devant l'autorité cantonale, elle est
particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui confirme la décision
d'exécution par substitution de la démolition d'une dépendance qu'elle a fait
construire sur son terrain. Elle a donc la qualité pour agir au sens de l'art.
89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de
droit public étant remplies, il convient d'entrer en matière.
2.
Dans un grief de nature appellatoire, la recourante soutient qu'elle aurait été
victime de violations répétées de son droit d'être entendue au cours de la
procédure devant l'autorité municipale, ce qui entraînerait l'annulabilité de
toute la procédure. A l'appui de ce moyen, elle se contente de mettre en avant
ses propres déclarations sans indiquer de façon explicite quelle est la nature
des violations dont elle aurait été victime, ni si elle s'en est prévalue en
temps utile. Le grief est donc insuffisamment motivé au regard des art. 42 al.
2 et 106 al. 2 LTF et, partant, irrecevable. Il en va de même du grief relatif
à la violation de la garantie de la propriété privée que la recourante se
contente de soulever sans le motiver. Au demeurant, la recourante ne pourrait
quoi qu'il en soit pas s'en prévaloir dans la mesure où un recours contre une
décision d'exécution ne permet de remettre en cause la décision au fond qu'à
certaines conditions, non réalisées en l'espèce (cf. consid. 4 ci-dessous).
3.
La recourante se plaint que l'autorité cantonale est tombée dans l'arbitraire
en considérant qu'elle devait s'attendre à la notification d'une décision en
décembre 2011 et, par conséquent, se voir opposer la fiction de la notification
à l'issue du délai de garde.
3.1. Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de la notification d'un
acte et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en
tirer une conséquence juridique. L'autorité qui veut se prémunir contre le
risque d'échec de la preuve de la notification doit communiquer ses décisions
sous pli recommandé (ATF 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129 I 8 consid. 2.2 p.
10). Lorsque le destinataire d'un envoi recommandé n'est pas atteint et qu'un
avis de retrait est déposé dans sa boîte aux lettres ou dans sa case postale,
cet envoi est considéré comme notifié au moment où il est retiré. Si le retrait
n'a pas lieu dans le délai de garde de sept jours, il est réputé notifié le
dernier jour de ce délai (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 51; 130 III 396 consid.
1.2.3 p. 399), pour autant que les lois cantonales de procédure ne contiennent
pas de dispositions contraires concernant tant les notifications faites selon
le droit fédéral que celles faites selon le droit cantonal (ATF 109 Ia 15
consid. 4 p. 18). Cette fiction de notification n'est cependant applicable que
lorsque la communication d'un acte officiel doit être attendue avec une
certaine vraisemblance (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3
p. 399). Ces principes ne sont pas garantis par la Constitution fédérale et ne
constituent pas un élément d'un droit constitutionnel indépendant. Lorsque les
autorités cantonales s'en inspirent, le Tribunal fédéral en examine
l'application sous l'angle de l'arbitraire (ATF 116 Ia 90 consid. 2b p. 92; 115
Ia 12 consid. 3a p. 15; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 137 I 1 consid.
2.4 p. 5).
3.2. La recourante ne se prévaut d'aucune circonstance qui l'aurait empêchée de
retirer, dans le délai de garde, le pli recommandé contenant l'ordre de
démolition de la dépendance; elle ne conteste d'ailleurs pas l'avoir reçu par
pli simple. Elle allègue qu'au vu des nombreuses irrégularités formelles et
matérielles dont seraient entachées les décisions précédentes, elle ne pouvait
s'attendre à recevoir un acte régulier le 7 décembre 2011. Cette argumentation
n'est pas pertinente. La supposée irrégularité de l'acte ne pouvait la
dispenser de retirer le pli recommandé. Au contraire, seul le retrait aurait pu
lui permettre, le cas échéant, de se prévaloir de cette irrégularité. En outre,
comme l'a souligné la cour cantonale, la recourante est intervenue dans cette
procédure à de nombreuses reprises au cours des mois qui ont précédé la
décision du 7 décembre 2011. Elle a écrit directement à la municipalité à
quatre reprises puis deux fois par l'intermédiaire d'un géomètre. Elle a retiré
les décisions qui lui avaient été notifiées les 22 novembre et 6 décembre 2011,
en relation avec la pose non autorisée d'une palissade et d'un échafaudage.
Elle a d'ailleurs réagi à la décision de remise en l'état de ces deux objets
par lettre du 8 décembre 2011. La recourante était donc parfaitement au fait de
la procédure en cours et elle a largement démontré qu'elle était
particulièrement apte à gérer ses affaires, soit personnellement soit par
l'intermédiaire d'un mandataire. La recourante devait donc s'attendre à
recevoir de l'autorité une décision de démolition dans la mesure où la
municipalité lui avait, par deux fois déjà, demandé de respecter les plans
autorisés, sans succès. La décision de la cour cantonale n'est donc pas
entachée d'arbitraire.
4.
La recourante se plaint également que la cour cantonale a arbitrairement
considéré que la décision du 1er février 2012 n'était pas susceptible de
recours.
4.1. L'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures
d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une
décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non
prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la
situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb p. 498;
THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 389 n° 1150; MOOR/
POLTIER, Droit administratif, vol. II, 2011, p. 116). En revanche, si un acte
ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans
une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte
en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf.
ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412). Le recours dirigé contre une décision
d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive
et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce
principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en
violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou
lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499 et
les arrêts cités).
4.2. En l'espèce, la décision du 1er février 2012 à laquelle la recourante
s'est opposée est une décision d'exécution contre laquelle la recourante ne
peut faire valoir de griefs quant au fond. Celle-ci ne conteste pas les
modalités de l'exécution par substitution mais remet en cause l'obligation de
procéder aux travaux de remise en l'état. Ce faisant, elle s'en prend à une
obligation qui figurait déjà dans la décision du 7 décembre 2011. Elle ne fait
pas non plus valoir un droit inaliénable ou imprescriptible qui lui serait
propre. En effet, le droit de propriété n'entre pas dans la catégorie de ces
droits (ATF 88 I 260 consid. 3 p. 271; arrêts 1C_24/2012 du 19 avril 2012
consid. 3, in SJ 2012 I p. 477; 1P.51/1998 du 26 juin 1998 consid. 3b, in ZBl
101/2000 p. 32). Il en va de même du droit d'être entendu garanti à l'art. 29
al. 2 Cst. (arrêts 1P.474/2006 du 11 décembre 2006 consid. 2; 4P.110/2006 du 17
juillet 2006 consid. 1.1). Dans ces conditions, le recours interjeté auprès de
la cour cantonale doit être considéré comme tardif, que ce soit contre la
décision du 7 décembre 2011, car la recourante devait s'attendre à la
notification de cette décision, ou que ce soit contre la décision d'exécution
du 1er février 2012 contre laquelle elle n'a fait valoir aucun droit
inaliénable ou imprescriptible qui lui serait propre. La cour cantonale n'est
donc pas tombée dans l'arbitraire lorsqu'elle a rejeté le recours et confirmé
la décision municipale d'Ollon.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est
recevable, aux frais de la recourante qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF).
L'ordre de démolition et de remise en état des lieux est donc maintenu, sous
réserve du délai d'exécution qui sera reporté. Les intimés, qui obtiennent gain
de cause avec l'aide d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la
recourante (art. 68 al. 1, 2 et 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un nouveau délai de trente jours dès la notification du présent arrêt est
imparti à la recourante pour procéder aux travaux de démolition et de remise en
état des lieux.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
4.
Des dépens de 3'000 fr. sont accordés aux intimés A.Y.________ et B.Y.________,
à la charge de la recourante.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la
Municipalité d'Ollon ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de
droit administratif et public.
Lausanne, le 19 septembre 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant: Aemisegger
La Greffière: Sidi-Ali
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