I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.592/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_592/2012
Urteil vom 7. März 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Clavadetscher,
gegen
Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aarau, Frey-Herosé-Strasse
12, 5001 Aarau.
Gegenstand
Parteientschädigung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 26. September 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 31. März 2011 annullierte das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau per
sofort den Führerausweis auf Probe der Kategorie B und den Lernfahrausweis der
Kategorie C1 von X.________. Anlass bildete die Feststellung anlässlich einer
Polizeikontrolle, dass dieser beim Führen eines Fahrzeugs der Kategorie B keine
Brille bzw. keine Kontaktschalen trug.
X.________ erhob beim Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons
Aargau (DVI) Beschwerde. Ein Obergutachten kam zum Schluss, dass X.________
auch ohne Brille oder Kontaktschalen die erforderliche Sehschärfe für das
Führen von Fahrzeugen der Kategorie B (nicht hingegen von solchen der Kategorie
C1) habe. Daraufhin hob das Strassenverkehrsamt seine Verfügung vom 31. März
2011 am 22. Juli 2011 wiedererwägungsweise auf.
Am 12. September 2011 schrieb das DVI das Beschwerdeverfahren wegen
Gegenstandslosigkeit ab, auferlegte die Verfahrenskosten der Staatskasse und
verweigerte X.________ eine Parteientschädigung.
Gegen die Verweigerung einer Parteientschädigung erhob X.________ beim
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau Beschwerde. Diese wurde am 26. September
2012 abgewiesen. Das Verwaltungsgericht führte im Wesentlichen aus, im
erstinstanzlichen Verfahren würden keine Parteikosten ersetzt (§ 32 Abs. 1 VRPG
/AG) und im Beschwerdeverfahren habe kein für Parteikostenersatz berechtigter
Vertreter mitgewirkt (§ 29 VRPG/AG). Diese gesetzliche Ordnung möge zwar
inkonsistent erscheinen, halte indes vor dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV
stand.
B.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat X.________ beim
Bundesgericht am 19. November 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben. Er stellt den Antrag, es sei ihm unter Aufhebung des
angefochtenen Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 621.-- zuzusprechen.
Er rügt Verletzungen von Art. 5 Abs. 2, Art. 8 Abs. 1, Art. 9 und Art. 29 Abs.
2 BV.
Das Departement Volkswirtschaft und Inneres und das Verwaltungsgericht haben
auf Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
Die Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass (Art. 45 Abs.
1, Art. 82 lit. a, Art. 83, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 89 Abs. 1, Art. 90,
Art. 95 lit. a, Art. 100 Abs. 1 und Art. 107 Abs. 2 BGG). Auf die Beschwerde
ist grundsätzlich einzutreten. Ob die Beschwerdebegründung den Anforderungen
von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG genügt, ist im entsprechenden
Sachzusammenhang zu prüfen.
2.
In tatsächlicher Hinsicht ist davon auszugehen, dass das Departement
Volkswirtschaft und Inneres (DVI) das Verwaltungsbeschwerdeverfahren als
gegenstandslos abschrieb, nachdem das Strassenverkehrsamt im Anschluss an eine
Oberexpertise wiedererwägungsweise auf seine Verfügung zurückgekommen war.
Obwohl der Beschwerdeführer damit im Sinne von § 32 Abs. 3 Satz 2 VRPG/AG als
obsiegend zu betrachten war, verweigerte es dem Beschwerdeführer im
Abschreibungsbeschluss eine Parteientschädigung, da sein Rechtsvertreter ein
bei einer Rechtsschutzversicherung angestellter Jurist ohne
Berufsausübungsbewilligung als Rechtsanwalt war.
In rechtlicher Hinsicht sind die nachfolgenden Bestimmungen des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau (VRPG/AG, Gesetzessammlung
271.200) massgebend:
§ 14 - Verbeiständung, Vertretung
1 Die Parteien können sich durch eine handlungsfähige Person verbeiständen und,
wenn nicht persönliches Erscheinen notwendig ist, vertreten lassen.
§ 29 - Kosten, Begriff
Die Kosten bestehen aus Verfahrenskosten (Gebühren und Auslagen) und
notwendigen Parteikosten (Kosten der Vertretung oder Verbeiständung durch
Anwältinnen und Anwälte oder weitere vor Verwaltungsjustizbehörden zugelassene
Vertretungen).
§ 31 - Verfahrenskosten
1 Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren ist unentgeltlich; abweichende
Bestimmungen sind vorbehalten.
2 Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe
des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt. (...)
§ 32 - Parteikosten
1 Im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren werden keine Parteikosten ersetzt;
abweichende Bestimmungen bleiben vorbehalten.
2 Im Beschwerdeverfahren werden die Parteikosten in der Regel nach Massgabe des
Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt.
3 (...) Wird ein Verfahren ohne Zutun einer Partei gegenstandslos, sind die
Parteikosten nach den abgeschätzten Prozessaussichten zu verlegen oder aus
Billigkeitsgründen ganz oder teilweise dem Gemeinwesen zu belasten.
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid dargelegt und mit dem
Hinweis auf die Materialien begründet, dass der Begriff der notwendigen
Parteikosten im Sinne von § 29 VRPG/AG lediglich auf Anwälte und Anwältinnen
anwendbar sei, nicht aber auf andere Personen ohne Berufsausübungsbewilligung
als Anwalt oder Anwältin, die eine Prozesspartei im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren vertreten. Der Beschwerdeführer macht nicht
geltend, diese Auslegung und Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts halte
vor dem Willkürverbot von Art. 9 BV nicht stand.
3.2 Das Verwaltungsgericht hat die kantonale Ordnung gemäss § 2 Abs. 2 VRPG/AG
in einer inzidenten Verfassungskontrolle auf die Vereinbarkeit mit der
Bundesverfassung überprüft. In einem ersten Schritt hat es festgestellt, dass
die kantonale Ordnung nicht sachgerecht sei. Hierfür hat es darauf verwiesen,
dass § 14 Abs. 1 VRPG/AG auch Nicht-Anwälte zur Parteivertretung zulasse, die
Frage der Vertretungsbefugnis mit derjenigen der Entschädigung eng
zusammenhänge, die bundesrechtlichen Regelungen von Art. 68 BGG, Art. 64 VwVG
und Art. 61 Abs. 1 lit. g ATSG auch Nicht-Anwälten eine Entschädigung
ermöglichen, faktisch ein Anwaltsmonopol eingeführt werde und damit eine
eigentliche "Kostenfalle" geschaffen werde. Die staatliche Aufsicht über die
Rechtsanwälte, der andere Vertreter nicht unterstehen, ändere an der
Problematik nichts. In einem zweiten Schritt ist das Verwaltungsgericht indes
zum Schluss gekommen, dass die aargauische Ordnung trotz des dargelegten
Befunds nicht gegen Art. 9 BV verstosse.
Der Beschwerdeführer schliesst an die Kritik des Verwaltungsgerichts an. Er
fügt weiter an, dass § 189 Abs. 2 des aargauischen Steuergesetzes (StG/AG,
Gesetzessammlung 651.100) eine Entschädigung an Steuerberater vorsehe.
Gesamthaft gesehen treffe das Verwaltungsverfahrensgesetz mit der
Differenzierung von Anwälten und Anwältinnen einerseits und Vertretern ohne
anwaltliche Berufsausübungsbewilligung andererseits Unterscheidungen, die sich
unter dem Gesichtswinkel des Rechtsgleichheitsgebots gemäss Art. 8 Abs. 1 BV
nicht rechtfertigen lassen, die gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 BV verstossen und sich mangels sachlicher Gründe vor
dem Willkürverbot im Sinne von Art. 9 BV nicht halten liessen. Der einzig
ersichtliche Zweck von § 29 VRPG/AG, für die Vertretung durch Nicht-Anwälte
eine Parteientschädigung zu verweigern, liege in der Kostenersparnis zugunsten
des Gemeinwesens. Dieser lasse sich indes vor der Bundesverfassung nicht
vertreten.
3.3 Über die Verfassungsbestimmungen von Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV beruft
sich der Beschwerdeführer auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss
Art. 5 Abs. 2 BV. Das Verhältnismässigkeitsgebot stellt einen allgemeinen
Verfassungsgrundsatz, indes kein eigentliches Grundrecht dar. Es kann bei der
Anwendung von kantonalem Recht - ausserhalb des Schutzbereichs spezieller
Grundrechte und der Anforderungen an deren Einschränkung gemäss Art. 36 BV -
nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots nach Art. 9 BV angerufen werden
(vgl. BGE 134 I 153; 136 I 241 E. 3.1 S. 251). Der Rüge des Beschwerdeführers,
die aargauische Ordnung der Parteientschädigung verstosse gegen Art. 5 Abs. 2
BV, kommt daher neben Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV keine selbstständige
Bedeutung zu.
3.4 Ein Erlass ist willkürlich im Sinne von Art. 9 BV, wenn er sich nicht auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Nach
Art. 8 Abs. 1 BV verletzt ein Erlass das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird. Die ungerechtfertigte Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung muss sich auf eine wesentliche Tatsache beziehen. Die Frage,
ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen besteht, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich
beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein
weiter Gestaltungsspielraum (BGE 136 I 1 E. 4.1 S. 5; 136 I 241 E. 3.1 S. 250;
135 I 130 E. 6.2 S. 137; 131 I 1 E. 4.2 S. 6; je mit Hinweisen).
3.5 Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit ist davon auszugehen,
dass aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör das Recht fliesst, zur Wahrung der
Interessen einen Rechtsvertreter oder einen Beistand beizuziehen (BGE 119 Ia
260 E. 6a S. 261). Der gewillkürte Rechtsvertreter kann grundsätzlich frei
gewählt werden. Hingegen darf durch das Prozessrecht für bestimmte Verfahren
die Vertretung patentierten Rechtsanwälten vorbehalten werden (vgl. Art. 40
BGG). Umgekehrt kann das Prozessrecht eine Rechtsvertretung für einfache und
rasche Verfahren und Gegenstände mit Bagatellcharakter allgemein bzw. für
bestimmte Verfahrensabschnitte ausschliessen (BGE 105 Ia 288; Urteil 2P.280/
1989 vom 12. März 1990, in: EuGRZ 1990 S. 215). Verfassungsrechtlich wird kein
Anspruch auf Entschädigung eines solchen Rechtsvertreters im Falle des
Obsiegens anerkannt. Immerhin ist ein solcher im Verfahrensrecht im Allgemeinen
vorgesehen (BGE 117 V 401 E. 1 S. 402; Urteil 2P.147/2005 vom 31. August 2005,
E. 2; vgl. zum Ganzen GEROLD STEINMANN, Kommentar Bundesverfassung, 2. Auflage,
2008, N. 31 zu Art. 29 BV).
Im vorliegenden Fall steht das Recht auf eine Vertretung als solches nicht in
Frage. Im Sinne der vorstehenden Erwägungen räumt das
Verwaltungsverfahrensgesetz den Parteien denn auch tatsächlich das Recht ein,
sich in allen Verfahren - erstinstanzliche Verwaltungsverfahren,
Verwaltungsbeschwerdeverfahren und Verwaltungsgerichtsverfahren - verbeiständen
oder vertreten zu lassen (§ 14 Abs. 1 VRPG/AG). Diese Vertretung könnte, wie
dargetan, patentierten Rechtsanwälten und Rechtsanwältinnen vorbehalten werden.
Das Verwaltungsverfahrensgesetz sieht indes kein generelles Anwaltsmonopol vor.
Es schreibt die anwaltliche Vertretung grundsätzlich für das Verfahren vor den
Verwaltungsjustizbehörden vor (§ 14 Abs. 3 VRPG/AG) und lässt eine
nicht-anwaltliche Vertretung vor dem Versicherungsgericht (§ 14 Abs. 3 VRPG/AG)
sowie im erstinstanzlichen Verwaltungs- und im Verwaltungsbeschwerdeverfahren
(§ 14 Abs. 1 VRPG/AG) zu.
Diese - historisch gewachsene - Ordnung sieht also für die einzelnen Verfahren
unterschiedliche Vertretungsverhältnisse vor, die im vorliegenden Fall als
solche nicht zur Debatte gestellt werden. Die Frage der Entschädigung von
Vertretern beschlägt demgegenüber eine andere Ebene. Es bestehen sachliche
Gründe, die Vertretungsbefugnis nicht vollkommen parallel dazu auszugestalten.
Den Rechtsanwälten und Rechtsanwältinnen wird aufgrund ihrer
Berufsausübungsbewilligung und der staatlichen Aufsicht über sie durch das
kantonale Verfahrensrecht eine besondere Stellung eingeräumt. Diese findet u.a.
Ausdruck im beschriebenen Anwaltsmonopol für die entsprechenden Verfahren.
Es ist sachlich haltbar, sie auch bei der Entschädigung mitzuberücksichtigen.
Von Verfassung wegen besteht, wie dargetan (oben E. 3.5), kein Anspruch auf
eine Entschädigung. Die besondere Stellung von Anwälten und Anwältinnen mag es
rechtfertigen, dass im Falle anwaltlicher Vertretung eine Entschädigung
vorgesehen wird. Dies gilt für Verwaltungsgerichtsverfahren mit Anwaltsmonopol
wie auch für Verwaltungsverfahren und Verwaltungsbeschwerdeverfahren ohne
Anwaltsmonopol. Das bedeutet umgekehrt nicht, dass das Verfahrensrecht über die
Zulassung von nicht-patentierter Vertretung in den entsprechenden Verfahren
hinaus zwingend auch eine Entschädigung vorsehen müsste.
Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass die Ordnung des Kantons
Aargau mit Art. 9 bzw. mit Art. 8 Abs. 1 BV im Widerspruch steht. Sie lässt
sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen und trifft keine rechtlichen
Unterscheidungen, für die kein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen ersichtlich ist.
Allerdings lässt sich nicht verkennen, dass das Auseinanderklaffen von
Vertretungsbefugnis einerseits und von Anspruch auf Entschädigung andererseits
nicht in jeder Hinsicht zu befriedigen vermag. Das Verwaltungsgericht hat
aufgezeigt, dass in vielen Verfahrensordnungen Parallelität besteht und im
Falle der Zulassung von nicht-patentierter Vertretung auch ein
Entschädigungsanspruch besteht. Es mag auch zutreffen, dass es in manchen
Spezialbereichen nicht unbedingt einer Vertretung durch Rechtsanwälte oder
Rechtsanwältinnen bedarf. So werden denn in Spezialgebieten auch
nicht-patentierte Vertreter zum Verwaltungsgerichtsverfahren zugelassen (vgl. §
189 Abs. 2 StG/AG, § 14 Abs. 3 VRPG/AG). Schliesslich könnte, wie der
Beschwerdeführer anmerkt, den Unterschieden zwischen patentierter und
nicht-patentierter Vertretung beim Mass der Entschädigung Rechnung getragen
werden.
Diese - nachvollziehbaren - Bedenken vermögen an der verfassungsrechtlichen
Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit gleichwohl nichts zu ändern.
Verfahrensgrundrechte werden als Minimalgarantien verstanden, die von den
Prozessordnungen näher umschrieben, konkretisiert und allenfalls weitergeführt
werden können (vgl. BGE 131 I 91 E. 3.1 S. 95). Nicht alles, was wünschbar
erscheinen mag, ist von verfassungsrechtlicher Bedeutung und von der
Bundesverfassung auch garantiert. Es steht nichts im Wege, dass der Gesetzgeber
über die Minimalgarantien hinausgeht und künftig eine Ordnung schafft, die eine
Entschädigung auch im Falle nicht-patentierter Vertretung ermöglicht.
Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet.
4.
Des Weitern wirft der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht in Bezug auf eine
angebliche Verletzung des rechtlichen Gehörs und den dadurch verursachten
Schaden im Betrage von Fr. 621.-- einen Verstoss gegen die Pflicht zur Prüfung
von Eingaben und Begründung von Entscheiden vor.
Hierfür bringt er vor, das Strassenverkehrsamt habe ihm im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens vor dem Departement die Akten nicht vollständig zugestellt
und ihm damit das massgebliche Aktenstück (Arztbericht vom 16. Oktober 2010)
vorenthalten. Die Unkenntnis dieses Aktenstücks habe ihn zu weitern Eingaben
veranlasst, und dadurch sei ihm mit zusätzlichem Aufwand ein Schaden
entstanden. Solche groben Fehler könnten gemäss Rechtsprechung unabhängig von
der kantonalen Parteikostenersatz-Regelung zur Entschädigung des entstandenen
Mehraufwands führen. Das Verwaltungsgericht sei darauf nicht eingegangen und
habe dazu keine Begründung abgegeben.
Der Beschwerdeführer legt nicht dar, auf welche Grundlage er seine
Ersatzforderung von Fr. 621.-- im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht stützte
und welche Norm das Verwaltungsgericht verletzt haben soll. Die
Beschwerdeschrift genügt insoweit den genannten Begründungsanforderungen nicht,
die Verweisungen auf die kantonalen Rechtsschriften sind unmassgeblich. In
Bezug auf die erforderliche Begründung nach Art. 29 Abs. 2 BV kann dem
Verwaltungsgericht kein Verfassungsverstoss vorgeworfen werden. Es ist im
angefochtenen Urteil zum Schluss gelangt, dass dem vor dem Departement
obsiegenden Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zustehe. Daraus folgerte
es, dass dem Beschwerdeführer auch im Falle eines Verfahrensfehlers keine
Entschädigung zustehe. Dem war nichts anzufügen. Dass der Beschwerdeführer
diese Auffassung nicht teilt, ist vor der aufgeworfenen Fragestellung
unerheblich. Demnach genügt die Begründung im verwaltungsgerichtlichen Urteil
den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2. Die Beschwerde erweist sich damit als
unbegründet und ist in diesem Punkt abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden kann.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzerlegen (Art. 66 Abs. 1
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Departement Volkswirtschaft und
Inneres und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 1. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 7. März 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Der Gerichtsschreiber: Steinmann