I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.576/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_576/2012
Urteil vom 11. Oktober 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Meilen, Dorfstrasse 100, 8706 Meilen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Schaub,
Beschwerdeführerin,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG, Wireless Access, Aargauerstrasse 10, 8048 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Thomas Wipf,
Beschwerdegegnerin,
X.________ und 47 weitere Personen,
alle vertreten durch X.________,
Mitbeteiligte,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung für eine Mobilfunkantenne,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer,
vom 26. September 2012.
Sachverhalt:
A.
Die Swisscom (Schweiz) AG reichte bei der Gemeinde Meilen am 19. August 2011
ein Gesuch um Erstellung einer Mobilfunkantenne auf dem Dach des Wohnhauses auf
der Parzelle Kat.- Nr. xxxx an der Strasse A.________ 1 in Feldmeilen ein. Die
Baubehörde Meilen verweigerte am 11. Oktober 2011 die Baubewilligung mangels
genügender Einordnung in die Umgebung mit mehreren schützenswerten Gebäuden.
Gleichzeitig mit der Bewilligungsverweigerung wurde der Baugesuchstellerin auch
die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 18. Oktober 2011
eröffnet, welche die Beeinträchtigung der überkommunalen Schutzobjekte als
hinnehmbar erklärt und das Bauvorhaben mit der Auflage bewilligt, die Farbe der
Antennenverkleidung der Kantonalen Denkmalpflege und der Gemeinde Meilen vor
der Ausführung zur Genehmigung vorzulegen. Das Baurekursgericht des Kantons
Zürich hiess am 8. Mai 2012 den gegen die beiden genannten Entscheide erhobenen
Rekurs der Swisscom (Schweiz) AG gut. Es hob sowohl die Bauverweigerung der
Baubehörde Meilen als auch die Verfügung der Baudirektion auf und überwies die
Sache zur Prüfung, ob das Wohnhaus an der Strasse A.________ unter Schutz zu
stellen sei, an den Gemeinderat Meilen. Die Beschwerde, welche die Gemeinde
Meilen dagegen erhob, hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 26.
September 2012 bezüglich der vom Baurekursgericht festgesetzten Gerichtsgebühr
gut und wies sie im Übrigen ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die Gemeinde
Meilen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei - ausser bezüglich der
herabgesetzten Gerichtsgebühr - aufzuheben und die von der Baubehörde Meilen am
11. Oktober 2011 beschlossene Bewilligungsverweigerung für die fragliche
Mobilfunkantenne sei zu bestätigen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung
bzw. subeventuell allein zur Neuverlegung der Kosten für die kantonalen
Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Swisscom (Schweiz) AG und das
Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei.X.________ und die weiteren 47 Mitbeteiligten haben sich nicht
vernehmen lassen. Die Baudirektion hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid berührt die Beschwerdeführerin in ihrer hoheitlichen
Stellung. Sie ist daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, mit Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eine Verletzung ihrer Autonomie zu
rügen (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). In diesem Rahmen kann sie auch die
Verletzung ihres rechtlichen Gehörs geltend machen und Kritik an der
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung vorbringen (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9).
Das Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt die vom Baurekursgericht
angeordnete Rückweisung der Sache an die Gemeinde Meilen. Es handelt sich
demnach um einen Zwischenentscheid, gegen den nur unter den Voraussetzungen von
Art. 93 Abs. 1 BGG beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden kann. Das
Erfordernis gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGGist erfüllt, denn nach der
Rechtsprechung bewirkt ein Rückweisungsentscheid für eine Gemeinde einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil, da ihr nicht zuzumuten ist, eine als falsch
erachtete Weisung zu befolgen und später ihren eigenen Entscheid anzufechten (
BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412).
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor. Auf die Beschwerde
ist daher einzutreten.
2.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die vorinstanzliche Beurteilung der
Einordnung der umstrittenen Mobilfunkantenne gemäss § 238 des zürcherischen
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die Autonomie der
Beschwerdeführerin verletzt.
Den Zürcher Gemeinden steht im Bereich der Ortsplanung aufgrund von § 2 lit. c
und §§ 45 ff. PBG ein weiter Gestaltungsspielraum und damit Autonomie zu (BGE
136 I 265 E. 2.2 S. 269 f.). Das gilt ebenfalls für die Anwendung der
Einordnungsvorschrift von § 238 PBG ( Urteil 1P.325/1992 vom 23. Dezember 1992
E. 3a, nicht publ. in BGE 118 Ia 510).
Eine Gemeinde kann sich unter Berufung auf ihre Autonomie dagegen zur Wehr
setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre
Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den be treffenden Sachbereich ordnenden
Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Ferner kann sie geltend machen,
die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten
missachtet. Die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht
prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und
Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots. Zudem auferlegt
sich das Bundesgericht Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache
von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen
Behörden besser überblicken (BGE 135 I 302 E. 1.2 S. 305; vgl. auch BGE 138 I
242 E. 5.2 S. 245).
3.
Die Vorinstanz gelangt zum Schluss, dass die Baubewilligung für die geplante
Mobilfunkantenne nicht allein gestützt auf § 238 PBG verweigert werden dürfe.
Das gelte sowohl mit Blick auf die schützenswerten Objekte in der unmittelbaren
Nachbarschaft - das Landgut B.________ und die Häuserzeile Strasse A.________ 2
/3/4 - als auch für das Haus, auf dem die Antenne errichtet werden solle.
Allerdings habe der Gemeinderat Meilen eine Unterschutzstellung des
Standortgebäudes zu prüfen, die einer Bewilligung der Mobilfunkantenne
allenfalls entgegenstehen könnte.
Die Beschwerdeführerin sieht in dieser Beurteilung eine Verletzung ihrer
Autonomie. Einerseits verletze die Vorinstanz ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV, weil sie sich mit den von ihr vorgebrachten
Argumenten zur Einordnungsfrage überhaupt nicht auseinandersetze und damit ihre
Begründungspflicht missachte. Anderseits beruhe der vorinstanzliche Entscheid
auf offensichtlich unzutreffenden Sachverhaltsfeststellungen, was zu einer
willkürlichen Anwendung von § 238 PBG führe.
4.
4.1. Der angefochtene Entscheid folgt bei der Beurteilung der Einordnung gemäss
§ 238 PBG vollumfänglich der Argumentation des Baurekursgerichts, das seinen
Entscheid aufgrund eines Augenscheins traf. Die Vorinstanz fasst die
wesentlichen Elemente der Begründung des Baurekursgerichts zusammen und hält
anschliessend mit wenigen Sätzen fest, dass sie diese Ausführungen für
überzeugend halte. Mit den Rügen, welche die Beschwerdeführerin gegenüber der
Begründung des Baurekursgerichts vorbringt, setzt sie sich nicht ausdrücklich
auseinander.
4.2. Art. 29 Abs. 2 BV verlangt wohl, dass die Rechtsmittelinstanz die Einwände
der Beschwerdeführerin anhört, prüft und bei der Entscheidfindung
berücksichtigt. Das bedeutet indessen nicht, dass sie sich in ihrer
schriftlichen Urteilsbegründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzen und jede Rüge ausdrücklich widerlegen müsste. Vielmehr kann
sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite
des Entscheids Rechenschaft geben kann. Zu diesem Zweck müssen wenigstens kurz
die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Rechtsmittelinstanz hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1 S.
88).
4.3. Aus dem angefochtenen Entscheid geht hervor, dass die Vorinstanz die
geplante Antenne auch unter dem Blickwinkel von § 238 Abs. 2 PBG - also einer
gebotenen erhöhten Rücksichtnahme auf Natur- und Heimatschutzobjekte - geprüft
hat. Einer besonderen Erwähnung, dass diese Prüfung auch für das Landgut
B.________ Anwendung gefunden hat, bedurfte es entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nicht. Ebenso wenig musste die Vorinstanz im Lichte der
erwähnten Rechtsprechung auf die einzelnen Rügen eingehen, welche eine
Beeinträchtigung des Landguts durch die Antenne belegen sollten (Distanzen,
Höhenverhältnisse, Blickbeziehungen, Bedeutung einer Platane). Die Begründung
des angefochtenen Urteils zeigt, dass sich die Vorinstanz mit diesen Fragen
befasst und die Argumente der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht für
stichhaltig gehalten hat. Die von der Beschwerdeführerin erwähnten Kritikpunkte
bildeten zudem bereits Gegenstand des Verfahrens vor dem Baurekursgericht, und
die sich bei den Akten befindlichen Pläne und Fotografien geben dazu die
nötigen näheren Aufschlüsse. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass
diese Unterlagen, aus denen Standort, Dimensionierung sowie die Sichtbarkeit
der Antenne hervorgehen, die tatsächlichen Verhältnisse unzutreffend
wiedergäben. Ihre gegen die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen
gerichteten Rügen betreffen allein die rechtliche Würdigung. Hinsichtlich der
Auswirkung der Antenne auf das Landgut B.________ ist der angefochtene
Entscheid weder unter dem Gesichtswinkel der Begründungspflicht noch mit Blick
auf die getroffenen Sachverhaltsfeststellungen zu beanstanden. Die
vorinstanzliche Anwendung von § 238 PBG kann hinsichtlich des Landguts
B.________ auch in materieller Hinsicht keineswegs als willkürlich bezeichnet
werden.
Gleich verhält es sich bezüglich der Auswirkungen der Antenne auf die
Häuserzeile Strasse A.________ 2/3/4 und das Standortgebäude selber. Die Vor
instanz brauchte auf den von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Einwand,
der Abstand zwischen den erwähnten Gebäuden betrage lediglich 6 Meter, so dass
nicht von einer Zäsur gesprochen werden könne, nicht näher einzugehen. Denn das
Baurekursgericht hatte eine ortsbildliche Einheit nicht allein aus diesem Grund
verneint, sondern auch weitere Gesichtspunkte berücksichtigt und seine
Beurteilung auf einen Augenschein abgestützt. Das brauchte die Vorinstanz nicht
noch einmal ausdrücklich festzuhalten. Schliesslich betrifft die Kritik an der
Beurteilung der Beeinträchtigung des Standortgebäudes selber wiederum die
rechtliche Würdigung der Vorinstanz und nicht die Sachverhaltsfeststellung.
Letztere erscheint aber auch für die Häusergruppe 2/3/4 und das Standortgebäude
keineswegs als willkürlich.
5.
Die Beschwerdeführerin sieht eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs auch darin,
dass die Vorinstanz die Vereinbarkeit der Mobilfunkanlage mit den kommunalen
Kernzonenvorschriften nicht geprüft hat. Dies wäre jedoch unerlässlich gewesen,
weil bei der Bejahung einer Verletzung dieser Normen die Baubewilligung verwei
gert werden könnte, ohne dass die Gemeinde die Unterschutzstellung des
Standortgebäudes prüfen müsste.
Diese Argumentation unterstellt, dassdie Beschwerdeführerin die Bau bewilligung
nicht nur gestützt auf die kantonale Einordnungsvorschrift von § 238 PBG
verweigerte, sondern auch wegen Verletzung der kommunalen
Kernzonenvorschriften. So verhält es sich jedoch nicht.Die Baubehörde
Meilenstützte den Bauabschlag vom 11. Oktober 2011alleinauf§ 238 PBG, wobei sie
anführte, das Standortgebäude liege in der Ortsbildschutzzone, sei entsprechend
planungsrechtlich qualifiziert ("rotpunktiert") und sei damit ein potenzielles
Schutzobjekt gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG; bei Gebäuden in der Kernzone seien
im Zusammenhang mit Umbauten und Erweiterungen generell erhöhte Anforderungen
an Gestaltung und Einordnung, insbesondere auch an die Bewahrung des
Objektcharakters, zu stellen (§ 238 Abs. 2 PBG). Mit diesem Hinweis machte die
Baubehörde keine Verletzung der Kernzonenvorschriften geltend. Vielmehr sollte
damit lediglich belegt werden, dass bei der Anwendung von § 238 PBG bei
Gebäuden in der Kernzone eine besondere Rücksichtnahme geboten sei.In ihrer
Rekursantwort vom 9. Dezember 2011und ihrer Beschwerde vom 8. Juni 2012machte
die Beschwerdeführerin zwar geltend, das diskutierte Antennenprojekt nehme
weder besondere Rücksicht auf die relevanten Schutzobjekte gemäss § 238 Abs. 2
PBG, noch halte es die kommunalen Kernzonenvorschriften ein; es entspreche
weder dem herkömmlichen Erscheinungsbild noch der Eigenart des Ortsbilds noch
der vorhandenen Architektur noch der in der Umgebung üblichen Dachgestaltung im
Sinne der Kernzonenvorschriften (Art. 3 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 und Art. 13 Abs.
1 BZO). Mit diesen Ausführungen hat die Beschwerdeführerinjedoch nicht
dargelegt, inwiefern die Kernzonenvorschriften unabhängig von § 238 PBG dem
umstrittenen Vorhaben entgegenstehen könnten, zumal sie vor Bundesgericht zu
Recht anführt, dass sowohl die kantonale Ästhetikvorschrift von § 238 PBG als
auch die angerufenen kommunalen Kernzonenvorschriften unbestimmte
Rechtsbegriffe zur baulichen Gestaltung im Interesse des Ortsbildschutzes
enthielten. Soweit eine Verletzung der Kernzonenvorschriften überhaupt in
Betracht fällt, betrifft siesomit gleicheÄsthetikfragen wie die Anwendung von §
238 PBG. Auch die Beurteilung der Vereinbarkeit des Bauprojekts mit den
Kernzonenvorschriften hängt demnach von der Unterschutzstellung des
Standortgebäudes ab. Unter diesen Umständen verletzte die Vorinstanz den
Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, wenn sie es wie das Baurekursgericht als
nicht erforderlich erachtete, näher auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin
zu den Kernzonenvorschriften einzugehen.
6.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verletzt die Vorinstanz ihren
Gehörsanspruch auch dadurch, dass sie bei der Beurteilung der Kostenauflage im
Rekursverfahren ohne die erforderliche qualifizierte Begrün dung vom
Unterliegerprinzip abweicht. Im angefochtenen Entscheid wird indessen die
Kostenverlegung durch Hinweis auf den besonderen Verfahrensablauf -
insbesondere auch auf die überflüssige Einholung einer Bewilligung der
Baudirektion - näher begründet und nicht allein auf das Ermessen der
Rekursinstanz verwiesen. Eine Gehörsverletzung liegt unter diesen Umständen
auch in diesem Punkt nicht vor.
7.
Die Beschwerde erweist sich demnach in allen Punkten als unbegründet und ist
abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4
BGG). Die Beschwerdeführerin hat indessen die Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, den Mitbeteiligten, der Baudirektion des
Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung,
1.Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Oktober 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Gelzer
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