I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.567/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_567/2012
Urteil vom 16. August 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Karlen,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
16. P.________,
17. Q.________,
18. R.________,
19. S.________,
20. T.________,
21. U.________,
22. V.________,
23. W.________,
24. X.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Werner Schib,
gegen
Sunrise Communications AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Stadtrat Aarau, Rathausgasse 1, 5000 Aarau,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau.
Gegenstand
Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen das Urteil vom 23. August 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die Sunrise Communications AG ersuchte die Stadt Aarau um Bewilligung einer
Mobilfunkantenne auf dem Dach des am Aarmattweg 7 gelegenen Mehrfamilienhauses
(Parzelle Nr. 3629). Der Stadtrat Aarau wies das Gesuch am 31. Mai 2010 ab, da
die geplante Antenne der Ensembleschutzzone widerspreche, in der die
Bauparzelle liegt. Der Regierungsrat des Kantons Aargau hob diesen Entscheid
auf Beschwerde hin auf und wies den Stadtrat Aarau an, die Bewilligung unter
den üblichen kommunalen Auflagen und Bedingungen zu erteilen. Die von
A.________ und weiteren Nachbarn dagegen erhobene Beschwerde wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 23. August 2012 ab.
B.
A.________ und 23 Mitbeteiligte beantragen dem Bundesgericht mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, den Entscheid des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2012 aufzuheben und die Baubewilligung für die Mobilfunkantenne
zu verweigern.
Die Sunrise Communications AG ersucht um Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Die Stadt Aarau und das Verwaltungsgericht haben
ausdrücklich auf eine Vernehmlassung verzichtet. Der Regierungsrat hat sich
nicht vernehmen lassen.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat
der Beschwerde am 3. Dezember 2012 die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Die Parzelle, auf welcher die umstrittene Mobilfunkantenne erstellt werden
soll, liegt in der Wohnzone W3 und zugleich in der Ensembleschutzzone
"Herzbergsiedlung". Streitgegenstand bildet allein die Vereinbarkeit der
Antenne mit der Ensembleschutzzone, insbesondere mit dem in dieser Zone
geltenden Verbot von Aussenantennen. Demgegenüber ist unbestritten, dass die
geplante Anlage die bundesrechtlichen Anforderungen gemäss der Verordnung vom
23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR
814.710) einhält.
Nach § 35 Abs. 1 der Bau- und Nutzungsordnung der Stadt Aarau vom 24. März 2003
(BNO) dient die Ensembleschutzzone der Erhaltung und sachgemässen Erneuerung
geschichtlich, architektonisch oder städtebaulich wertvoller Baugebiete, Orts-
und Strassenbilder sowie der guten Einpassung von ergänzenden oder allenfalls
ersetzenden Neu- und Umbauten (Abs. 1). Um- und Erweiterungsbauten sind
zulässig, wenn der Schutzzweck nicht beeinträchtigt wird (Abs. 3).
Aussenantennen sind nicht zugelassen (Abs. 6).
Die Vorinstanz erachtet die geplante Mobilfunkantenne mit dem Schutzzweck der
Ensembleschutzzone für vereinbar und das Antennenverbot unter den gegebenen
Umständen nicht für anwendbar. Mit der Abweisung des Baugesuchs habe die Stadt
Aarau den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten. Die
Beschwerdeführer sehen in dieser Beurteilung eine Verletzung der
Gemeindeautonomie, auf die sie sich "hilfsweise" berufen. Weiter rügen sie
einzelne Sachverhaltsfeststellungen als offensichtlich unzutreffend im Sinne
von Art. 97 BGG und beanstanden die Anwendung von § 35 BNO als willkürlich.
Schliesslich werfen sie der Vorinstanz ebenfalls eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 8 Abs. 1 BV) vor.
2.
Es ist unbestritten, dass die Aargauer Gemeinden im Bereich der Ortsplanung und
insbesondere bei der Festsetzung und Anwendung von Ensembleschutzzonen über
Autonomie verfügen. Die Beschwerdeführer können als Nachbarn ebenfalls eine
Verletzung dieser Autonomie geltend machen (Art. 89 Abs. 1 und Art. 95 lit. c
BGG). Eine solche kommt indessen von vornherein nur in Betracht, wenn die
Gemeinde selber eine bestimmte Auslegung ihrer eigenen Vorschriften verficht
und diese nicht einfach den Rechtsmittelbehörden überlässt (Urteil 1C_53/2013
vom 7. Mai 2013 E. 1.1 und 5.4 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist erfüllt.
Der Stadtrat Aarau hat zwar im bundesgerichtlichen Verfahren auf eine
Vernehmlassung verzichtet, zugleich aber auf seine Stellungnahme im
vorinstanzlichen Verfahren verwiesen, in der er eine Abweisung des Baugesuchs
befürwortete und an seiner eigenen Auslegung von § 35 BNO festhielt.
Eine Gemeinde kann sich unter Berufung auf ihre Autonomie dagegen zur Wehr
setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre
Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden
Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Ferner kann sie geltend machen,
die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten
missachtet. Die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht
prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem
Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots.
Zudem auferlegt sich das Bundesgericht Zurückhaltung, soweit die Beurteilung
der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche
die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 135 I 302 E. 1.2 S. 305; 138 I
242 E. 5.2 S. 245; je mit Hinweisen).
Die vorinstanzliche Prüfungsbefugnis erstreckt sich auf die unrichtige und
unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie die Rechtskontrolle.
Hingegen umfasst sie - abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen - keine
Prüfung der Angemessenheit (§ 55 des Gesetzes vom 4. Dezember 2007 über die
Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200]).
Die Beschwerdeführer behaupten zu Recht nicht, die Vorinstanz habe den bei ihr
angefochtenen Entscheid auf seine Angemessenheit überprüft; sie werfen ihr
jedoch vor, die Rechtskontrolle zu weit ausgedehnt und das der Gemeinde
zustehende Ermessen missachtet zu haben.
§ 35 BNO, dessen Auslegung und Anwendung umstritten ist, räumt der
Baubewilligungsbehörde kein Ermessen im technischen Sinn ein. Die Norm enthält
vielmehr unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Auslegung im Unterschied zur
Angemessenheit der gerichtlichen Kontrolle untersteht, auch wenn ein gewisser
Beurteilungsspielraum der Gemeinden zu beachten ist (vgl. PIERRE TSCHANNEN/
ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2009, §
26 N. 27 f.). Wie aus den Erwägungen des angefochtenen Entscheids hervorgeht,
hat sich die Vorinstanz an diesen Prüfungsumfang gehalten. Wenn die
Beschwerdeführer eine noch weitergehende Zurückhaltung der Vorinstanz fordern,
die im Ergebnis auf eine blosse Willkürprüfung kommunaler Entscheide
hinausliefe, übersehen sie, dass § 55 VRP das Verwaltungsgericht zu einer
freien Rechtskontrolle verpflichtet. Die von ihnen verlangte Einschränkung der
richterlichen Kognition würde zudem der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV)
zuwiderlaufen (BGE 137 I 235 E. 2.5.2 S. 240 f. mit Hinweisen; in diesem Punkt
allerdings missverständlich BGE 136 I 395 E. 4.3.5 S. 403).
Die Rüge, die Vorinstanz habe ihre Prüfungsbefugnis überschritten und dadurch
die Gemeindeautonomie der Stadt Aarau verletzt, erweist sich demnach als
unbegründet.
3.
Die Beschwerdeführer kritisieren die vorinstanzliche Auslegung des Zwecks der
Ensembleschutzzone gemäss § 35 BNO als willkürlich und rügen in diesem
Zusammenhang ebenfalls offensichtlich unzutreffende Sachverhaltsfeststellungen.
Die fragliche Ensembleschutzzone dient der Erhaltung der in den Jahren 1942 bis
1945 erstellten Herzbergsiedlung. Es handelt sich dabei um eine aus 86
Reihenhäusern bestehende Wohnüberbauung mit mehreren Häuserzeilen, die je 6-10
Einheiten umfassen und grosse Zwischenräume aufweisen, die ursprünglich als
Gärten zur Selbstversorgung der Bewohner gedacht waren. Mit der Zuweisung in
die Ensembleschutzzone soll die Siedlung als architektonische Einheit und
weiterhin attraktives Wohnquartier erhalten bleiben. Der Stadtrat von Aarau hat
am 1. Dezember 2003 Hinweise, Regeln und Empfehlungen erlassen, die beim Bauen
und Erneuern der Reihenhäuser der Herzbergsiedlung zu beachten sind.
Das Gebäude, auf dessen Dach die Mobilfunkantenne erstellt werden soll, bildet
nicht Teil der Herzbergsiedlung, sondern liegt mit drei weiteren grossen
Mehrfamilienhäusern zwischen den zwei Komplexen der Herzbergsiedlung. Die
Parzelle liegt aber ebenfalls innerhalb der Ensembleschutzzone, da diese auch
das Zwischenstück zwischen den Reihenhäuserkomplexen einschliesst. Die
Vorinstanz erklärt, dass für den modernen Häuserblock, auf dem die
Mobilfunkantenne errichtet werden soll, die Anforderungen, die sich auf die
typischen Reihenhäuserzeilen beziehen, keine Anwendung finden. Die
Ensembleschutzzone bezwecke für dieses Zwischenstück allein, den Gesamteindruck
der Reihenhaussiedlung zu bewahren. Untersagt seien lediglich Bauvorhaben,
welche das Quartierbild beeinträchtigten. Die Beschwerdeführer stellen diese
Auslegung von § 35 BNO zu Recht nicht in Frage.
Die Vorinstanz verneint gestützt auf einen Augenschein, mehrfache Äusserungen
der kantonalen Fachinstanzen und der kommunalen Stellen eine Beeinträchtigung
des Ortsbilds durch die geplante Mobilfunkantenne. Dominant trete das
fünfgeschossige Mehrfamilienhaus in Erscheinung, hingegen nicht die geplante
Mobilfunkantenne auf dessen Dach. Diese beeinträchtige das Quartierbild nicht
zusätzlich, da sie bloss wie ein weiterer Dachaufbau wirke.
Die Beschwerdeführer rügen die dieser Würdigung zugrunde liegenden
Sachverhaltsfeststellungen als unvollständig und offensichtlich unzutreffend.
Die Vorinstanz habe ausser Acht gelassen, dass lediglich die Mobilfunkantenne
ummantelt werde und deshalb nicht als solche in Erscheinung trete, hingegen
nicht der Technikkasten, der auf dem Dach angebracht werde. Wie aus dem
angefochtenen Entscheid hervorgeht (E. 3.2.4.7, 2. Absatz), übersah die
Vorinstanz diesen Umstand nicht. Sie erblickte darin aber - genauso wie die
kantonalen Fachinstanzen - kein wesentliches Element, welches sich auf das
Quartierbild störend auswirkt. Sie zitierte vielmehr den ehemaligen
Ortsbildpfleger Oliver Tschudin, der erklärte, die Wirkung der Antennenanlage -
offensichtlich inklusive Technikkasten - erinnere an einen Kamin oder eine
Lüftungseinrichtung. Auch die Kritik, welche die Beschwerdeführer an der
vorinstanzlichen Interpretation der Aussagen der Ortsbildpflegerin Caterina
Hitz üben, ist unbegründet. Diese räumte zwar ein, dass sich vom fraglichen
Standort des Augenscheins aus die Wirkung der Mobilfunkantenne nicht genau
überblicken lasse. Sie erklärte aber in eindeutiger Weise, dass die Antenne bei
gesamthafter Betrachtung den Siedlungscharakter nicht beeinträchtige, was man
erkennen könnte, wenn man vom Quartier eine Foto machen würde.
In rechtlicher Hinsicht werfen die Beschwerdeführer der Vorinstanz eine zu enge
Auslegung von § 35 BNO vor. Diese Bestimmung erlaube es der Stadt Aarau, beim
Ortsbildschutz einen besonders strengen Massstab anzusetzen und bereits
geringfügige Verschlechterungen als Beeinträchtigung des Schutzzwecks im Sinne
von § 35 BNO zu verstehen. Diese Kritik stösst ins Leere, weil die
Mobilfunkantenne nach den nicht zu beanstandenden Feststellungen der kantonalen
Vorinstanzen überhaupt keine weitere Beeinträchtigung des geschützten Ortsbilds
bewirkt.
Die Vorinstanz wendet § 35 BNO bei dieser Sachlage jedenfalls nicht willkürlich
an, wenn sie die geplante Mobilfunkanlage mit dem Zweck der Ensembleschutzzone
für vereinbar erklärt.
4.
Nach Auffassung der Beschwerdeführer steht auch das Antennenverbot gemäss § 35
Abs. 6 BNO der Bewilligung der fraglichen Mobilfunkantenne entgegen. In diesem
Punkt werfen sie der Vorinstanz ebenfalls eine willkürliche Rechtsanwendung und
zudem eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots vor.
Nach der genannten Bestimmung sind in der Ensembleschutzzone Aussenantennen
nicht zulässig. Die Vorinstanz erklärt, das Verbot diene allein ästhetischen
Zwecken; es solle im geschützten Gebiet ein "Antennenwald" verhindert und so
die Herzbergsiedlung vor Verunstaltungen bewahrt werden. § 35 Abs. 6 BNO
erfasse demzufolge nur Antennen, die nach aussen als solche in Erscheinung
träten. Dies sei bei der geplanten Mobilfunkantenne nicht der Fall, da sie
ummantelt sei und deshalb als blosser Dachaufbau - und nicht als Antenne -
wahrgenommen werde.
Die Beschwerdeführer machen zwar zu Recht geltend, dass diese Auslegung nicht
zwingend erscheint. Denn auch ummantelte Antennen treten nach aussen - wenn
auch als Dachaufbauten - in Erscheinung und verändern die Ästhetik der
Dachlandschaft. Gleichwohl lässt sich die vorinstanzliche Auffassung auf
sachliche Gründe stützen und erscheint nicht als willkürlich. Die Vorinstanz
weist zu Recht darauf hin, dass das Gebäude, auf dem die Mobilfunkantenne
erstellt werden soll, nicht Teil der schützenswerten Herzbergsiedlung bildet,
sondern zwischen den Reihenhauszeilen liegt. Die Dachlandschaft dieser später
errichteten Wohnhäuser erscheint im Unterschied zu jener der Reihenhauszeilen
nicht als schützenswert. Bauliche Einschränkungen sind in diesem
Zwischenbereich nur verhältnismässig, wenn sie zum Schutz des Quartierbilds
erforderlich sind. Wie bereits dargelegt wurde, trifft dies für die geplante
Mobilfunkantenne nicht zu (vgl. E. 3 hiervor). Aus dieser Erwägung ist es auch
mit dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV) ohne weiteres zu vereinbaren, wenn
die Vorinstanz die Anforderungen an bauliche Veränderungen für Reihenhäuser der
Herzbergsiedlung strenger beurteilt als für die Bauten im Zwischenbereich.
Die vorinstanzliche Auslegung und Anwendung von § 35 Abs. 6 BNO kann demnach
nicht als willkürlich oder rechtsungleich bezeichnet werden.
5.
Aus diesen Erwägungen erweist sich die Beschwerde in allen Punkten als
unbegründet. Sie ist daher abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten den
Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben zudem die
private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die private Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Aarau, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. August 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold
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