I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.534/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_534/2012
Urteil vom 16. Juli 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger,
Bundesrichter Karlen,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Hermann Just,
gegen
Stadt Maienfeld, Rathaus, 7304 Maienfeld,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter-Curdin Conrad,
Regierung des Kantons Graubünden, Graues Haus, Reichsgasse 35, 7000 Chur,
handelnd durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Reichsgasse 35, 7001 Chur.
Gegenstand
Ortsplanungsrevision,
Beschwerde gegen das Urteil vom 3. Juli 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümer eines Bauernbetriebs auf der Parzelle Gbbl. Nr. 328
in Maienfeld. Im Norden der Parzelle befinden sich zwei Ökonomiegebäude (Geb.
59A und 59A-B). Im mittleren Bereich der Parzelle steht eine Reithalle (Geb.
59A-C) mit zwei Anbauten, nämlich einer Remise (Geb. 59A-G) und einer
Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F). In dieser Führanlage hält X.________ 33
Kälber zur Grossviehmast. Das Grundstück Gbbl. Nr. 328 liegt in der
Landwirtschaftszone mit überlagerter Pferdeausbildungs- und Pferdepensionszone.
In dieser überlagerten Zone sind Bauten und Anlagen zulässig, die der Aufzucht
und Ausbildung von Pferden dienen (vgl. Art. 37 des Baugesetzes der Stadt
Maienfeld vom 9. November 2010). Im Südosten grenzen die im Eigentum von
A.________ stehenden und sich heute ebenfalls in der Landwirtschaftszone
befindenden Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 an das Grundstück von
X.________.
Die Stadt Maienfeld beabsichtigt eine Gesamtrevision des bisherigen Zonenplans
1997. Während die Parzelle Gbbl. Nr. 328 unverändert in der Landwirtschaftszone
mit überlagerter Pferdeausbildungs- und Pferdepensionszone verbleiben soll, ist
geplant, die Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 von der Landwirtschaftszone in
die Wohnzone 1 umzuzonen und mit einer Quartierplanpflicht zu belegen.
Am 30. Juni 2010 nahm X.________ im Rahmen der Mitwirkungsauflage, welche vom
31. Mai 2010 bis zum 30. Juni 2010 durchgeführt wurde, zur neuen Ortsplanung
Maienfeld (insb. Zonenplan und Genereller Gestaltungsplan) Stellung und wendete
ein, die von seinem Kälbermast-Betrieb ausgehenden Geruchsemissionen stünden
der Einzonung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 in die Wohnzone 1
entgegen.
Am 22. Oktober 2010 beurteilte der Schweizerische Bauernverband (SBV) im
Auftrag von X.________ die Problematik der Geruchsemissionen unter Anwendung
der von der (ehemaligen) Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrarwirtschaft
und Landtechnik (FAT) herausgegebenen Empfehlungen für Mindestabstände von
Tierhaltungsanlagen (FAT-Richtlinie Nr. 476 von 1995). Der SBV folgerte, der
Kälbermast-Betrieb in der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) halte den
FAT-Mindestabstand zu den Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 nicht ein.
Am 3. Oktober 2010 reichte X.________ bei der Stadt Maienfeld ein Gesuch um
nachträgliche Bewilligung der vorgenommenen Umnutzung der Führanlage für Pferde
(Geb. 59A-F) zur Kälberhaltung ein.
Am 9. November 2010 beschloss das Maienfelder Stimmvolk die Gesamtrevision der
Ortsplanung in der geplanten Form.
Am 20. Dezember 2010 erhob X.________ gegen diesen Beschluss Planungsbeschwerde
an die Regierung des Kantons Graubünden und beantragte die Nichtgenehmigung der
Umzonung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 von der Landwirtschaftszone in
die Wohnzone 1; die Parzellen seien der Landwirtschaftszone zuzuweisen.
Am 6. Juni 2011 nahm das Amt für Natur und Umwelt (ANU) des Kantons Graubünden
gegenüber der Regierung zur Planungsbeschwerde Stellung. Das ANU kam zum
Schluss, sowohl bei einer Einzelbetrachtung der Ställe als auch bei
Berücksichtigung der gegenseitigen Beeinflussung mehrerer Ställe seien die
FAT-Mindestabstände im bewilligten Zustand gegenüber den Parzellen Gbbl. Nrn.
329 und 2'444 eingehalten. Anders wäre es, wenn die nicht bewilligte Umnutzung
der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zur Haltung von 33 Kälbern zur Mast
berücksichtigt würde.
Am 5. Juli 2011 wies die Regierung die Planungsbeschwerde von X.________ ab.
Gleichzeitig genehmigte sie die Ortsplanungsrevision unter Bedingungen und
Auflagen.
Am 8. September 2011 erhob X.________ Beschwerde ans Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden mit unverändertem Hauptantrag entsprechend seiner
Planungsbeschwerde an die Regierung. Des Weiteren beantragte er, das Verfahren
sei zu sistieren, bis das beim Verwaltungsgericht bereits hängige Verfahren R
11 38 betreffend die nachträgliche Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb.
59A-F) zur Kälberhaltung behandelt und die Zulässigkeit der aktuellen Nutzung
geklärt sei. Allenfalls seien die Verfahren zu vereinigen, und es sei im
vorliegenden Verfahren vorfrageweise die materielle Rechtmässigkeit des
aktuellen Betriebszustands zu klären.
Die Stadt Maienfeld beantragte die Abweisung der Beschwerde. Sie führte
namentlich aus, es sei nachgewiesen, dass die FAT-Mindestabstände - ausser wenn
die Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zur Kälberhaltung
nachträglich bewilligt würde - der Einzonung der beiden fraglichen Parzellen
Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 nicht entgegenstünden.
Auch die Regierung stellte Antrag auf Beschwerdeabweisung. Sie hielt fest,
falls die Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zum
Kälbermast-Betrieb berücksichtigt werden müsste, würde gegenüber einem grossen
Teil des neu eingezonten Landes der FAT-Mindestabstand nicht einhalten, was
bedeuten würde, dass die neue Wohnzone in Gutheissung der Beschwerde kaum
genehmigt werden könnte. Andernfalls sei die neue Wohnzone "FAT-konform".
Mangels erteilter Bewilligung könne die Umnutzung nicht zum legalen Ist-Zustand
geschlagen werden. Ebenso wenig könne die Umnutzung nachträglich bewilligt
werden, da sie gegenüber der bestehenden Bauzone im Nordwesten des Betriebs die
erforderlichen FAT-Abstände nicht einhalte. Die Neueinzonung der Parzellen
Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 sei somit zulässig.
Am 29. Juni 2012 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein durch.
Mit Urteil vom 3. Juli 2012 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab
(Verfahren R 11 80). Gleichentags hiess es im Verfahren R 11 38 die von
X.________ gegen einen Nichteintretensentscheid der Stadt Maienfeld auf das
nachträgliche Baugesuch zur Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F)
zur Kälberhaltung geführte Beschwerde aus formellen Gründen
(Rechtsverweigerung) teilweise gut und wies die Stadt Maienfeld unter Aufhebung
des angefochtenen Entscheids an, das Bewilligungsverfahren fortzusetzen. Die
Angelegenheit ist zur Zeit noch bei der Stadt Maienfeld hängig.
B.
Mit Eingabe vom 18. Oktober 2012 führt X.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Er beantragt, das
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2012 (Verfahren R 11 80) sei
aufzuheben, und es sei die an der Gemeindeversammlung der Stadt Maienfeld vom
9. November 2010 beschlossene und von der Regierung des Kantons Graubünden am
5. Juli 2011 genehmigte Ortsplanungsrevision insoweit aufzuheben, als die
Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 von der Landwirtschaftszone in die Wohnzone
1 umgezont worden seien. Mitaufzuheben seien auch der von den Stimmberechtigten
der Stadt Maienfeld am 9. November 2010 beschlossene Zonenplan und der
Generelle Gestaltungsplan 1:2'000, soweit dieser die Parzellen Gbbl. Nrn. 329
und 2'444 betreffe. Eventualiter sei die Sache zur erneuten Prüfung und
Entscheidung ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Subeventualiter sei das
angefochtene Urteil aufzuheben und das Verwaltungsgericht anzuweisen, das
Verfahren R 11 80 bis zum rechtskräftigen Entscheid über sein nachträgliches
Baugesuch betreffend die Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zum
Kälbermast-Betrieb zu sistieren.
Das Verwaltungsgericht und die Stadt Maienfeld beantragen in ihren
Vernehmlassungen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden könne. Die Regierung stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Der
Beschwerdeführer hält in einer weiteren Eingabe an seinem Standpunkt und an
seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid der Vorinstanz steht
grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen
(Art. 82 ff. BGG). Der Beschwerdeführer ist Grundeigentümer in der
unmittelbaren Nachbarschaft des neu einzuzonenden Landes und fürchtet um den
Weiterbestand bzw. die Erweiterung seiner Tierhaltung (insbesondere der
Kälbermast) aufgrund der neuen Nähe zur Bauzone. Er ist damit grundsätzlich zur
Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. auch Urteil 1C_306/2010 vom 2.
Dezember 2010 E. 1.1).
1.2. In ihrer Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren macht die Stadt
Maienfeld geltend, die Beschwerde sei verspätet eingereicht worden, weshalb auf
diese nicht einzutreten sei.
1.2.1. Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach Eröffnung
der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen (Art. 100 Abs. 1
BGG; vgl. die Ausnahmen in Art. 100 Abs. 2 ff. BGG). Diese Frist ist nicht
erstreckbar (Art. 47 Abs. 1 BGG). Fristen, die durch eine Mitteilung oder den
Eintritt eines Ereignisses ausgelöst werden, beginnen am folgenden Tag zu
laufen (Art. 44 Abs. 1 BGG). Eine Mitteilung, die nur gegen Unterschrift des
Adressaten oder einer anderen berechtigten Person überbracht wird, gilt
spätestens am siebten Tag nach dem ersten erfolglosen Zustellungsversuch als
erfolgt (Art. 44 Abs. 2 BGG).
Die Bestimmung von Art. 44 Abs. 2 BGG regelt Fälle, in denen der Adressat einer
eingeschriebenen Sendung oder Gerichtsurkunde nicht angetroffen und daher eine
Abholungseinladung in seinen Briefkasten oder sein Postfach gelegt wird. Die
Sendung gilt diesfalls in jenem Zeitpunkt als zugestellt, in welchem sie auf
der Post abgeholt wird. Geschieht dies nicht innerhalb der Abholfrist, die
sieben Tage beträgt, gilt die Sendung als am letzten Tag dieser Frist
zugestellt (Zustellungsfiktion). Die für die Zustellungsfiktion massgebende
Frist von sieben Tagen beginnt am Folgetag des erfolglosen Zustellungsversuchs
zu laufen, wobei es keine Rolle spielt, ob der letzte Tag der siebentätigen
Frist auf einen Samstag oder anerkannten Feiertag fällt. Als erster Tag der
Rechtsmittelfrist gilt sodann gestützt auf Art. 44 Abs. 1 BGG der Folgetag der
(fingierten) Zustellung, wobei es wiederum keine Rolle spielt, ob dieser Tag
auf einen Samstag, Sonntag oder anerkannten Feiertag fällt, da sich Art. 45
Abs. 1 BGG nur auf das Fristende bezieht (BGE 134 V 49 E. 5 S. 52).
1.2.2. Gemäss dem vom Beschwerdeführer eingereichten "Track & Trace"-Auszug der
Schweizerischen Post wurde die Abholungseinladung am 12. September 2012 ins
Postfach des Rechtsanwalts des Beschwerdeführers gelegt ("Avisiert ins
Postfach"), die Gerichtsurkunde, d.h. das ausgefertigte vorinstanzliche Urteil,
von diesem aber am Postschalter nicht abgeholt. Am 21. September 2012 erfolgte
eine zweite Avisierung ("Avisiert ins Postfach"), und am 24. September 2012
wurde die Gerichtsurkunde alsdann am Postschalter entgegengenommen ("Zugestellt
Schalter"). Seine Beschwerde ans Bundesgericht übergab der Beschwerdeführer am
18. Oktober 2012 der Post.
Die siebentägige Abholfrist begann somit vorliegend am Folgetag der ersten
Hinterlegung der Abholungseinladung im Postfach, d.h. am 13. September 2012, zu
laufen und endete am 19. September 2012. Der erste Tag der 30-tägigen
Rechtsmittelfrist fiel auf den 20. September 2012, womit die Frist am 19.
Oktober 2012 endete. Mit der Postaufgabe der Beschwerde am 18. Oktober 2012
wurde diese Frist gewahrt.
2.
2.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Zuweisung der Parzellen Gbbl. Nrn.
329 und 2'444 in die Wohnzone 1 sei aus raumplanungsrechtlicher Sicht
unzulässig, weshalb die umweltrechtliche Frage der Einhaltung der FAT-Abstände
offen gelassen werden könne.
Er führt aus, dass in den kernnahen Siedlungsräumen ein öffentliches Interesse
an der Freihaltung bestehe, sei unbestritten. Die Bauzone in Maienfeld sei
jedoch auch nach der beschlossenen Ortsplanungsrevision noch übermässig gross.
Die Umzonung der beiden nicht baureifen Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 von
der Landwirtschafts- in die Bauzone verletze deshalb Art. 15 RPG (SR 700) sowie
die Grundsätze der haushälterischen Nutzung des Bodens und der Schonung der
Landschaft (vgl. Art. 75 Abs. 1 und 3 BV; Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 2 lit. a
und Abs. 3 sowie Art. 16 Abs. 1 RPG; Art. 2 Abs. 1 lit. a der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). Zudem sei der
Vorinstanz in diesem Zusammenhang eine willkürliche, weil unvollständige
Feststellung des Sachverhalts anzulasten, da sie den Baulandbedarf und die
Wohnbaukapazität nicht abgeklärt habe. Sofern Realersatz überhaupt zu leisten
sei, wäre es mutmasslich möglich gewesen, statt Landwirtschaftsland
Ersatzgrundstücke aus der angrenzenden "Zone für künftige bauliche Nutzung" in
die Bauzone umzuzonen. Auch insoweit habe die Vorinstanz keine hinreichenden
Sachverhaltsfeststellungen getroffen. Die Einzonung der beiden Parzellen Gbbl.
Nrn. 329 und 2'444 als "Kompensationsleistung" verstosse überdies gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV), weil die Grundeigentümer in
den kernnahen Quartieren keinen Rechtsanspruch auf Zuweisung eines
Ersatzgrundstücks hätten; auch stehe die Einzonung in keinem vernünftigen
Verhältnis zum angestrebten Ziel (Schutz des Ortsbilds). Des Weiteren sei die
Vorinstanz in Willkür verfallen, da sie die Einzonung unter Bezugnahme auf das
Rechtsgleichheitsgebot begründet habe (Art. 9 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV). Indem
es die kommunalen Behörden unterlassen hätten, eine umfassende
Interessenabwägung vorzunehmen und weniger einschneidende Planungseingriffe
(wie eben die Einzonung von Land in der "Zone für künftige bauliche Nutzung")
zu prüfen, hätten sie im Ergebnis ihr Planungsermessen überschritten bzw.
willkürlich ausgeübt, weshalb die Vorinstanz korrigierend hätte eingreifen
müssen. Schliesslich habe die Vorinstanz seinen Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, da sie sich nicht mit seinem Einwand
auseinandergesetzt habe, es handle sich nicht um eine Auszonung im rechtlichen
Sinne, weil die Parzellen im Kernbereich mit einer Quartierplanpflicht belegt
und damit nicht überbaubar seien.
2.2. Die Vorinstanz hat unter Hinweis auf die Ausführungen der Regierung
erwogen, mit der Ortsplanungsrevision setze die Stadt Maienfeld ihr Bestreben
der dauernden Freihaltung der schutzwürdigen kernnahen Siedlungsinnenräume
"Marschallgut / Oberer Schellenberg", "Steiggasse / Spitalgasse / Vorstadt" und
"Kruseggasse / Lurgasse / Vorstadt" um. In diesen Gebieten solle die bisherige
Ausnützungsziffer halbiert und durch Nutzungstransport eine Konzentration des
Baugebiets unter Schaffung von Freiflächen erreicht werden. Die Neueinzonung
der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 diene einer rechtsgleichen Umsetzung
dieser Freihaltebestrebungen. Die für die angestrebte Freihaltung
erforderlichen Auszonungen könnten nicht zu 100 % durch Aufzonungen in
unmittelbarer Nachbarschaft an den Rändern der Siedlungsinnenräume erzielt
werden. Zur Gleichbehandlung aller in den Siedlungsinnenräumen betroffenen
Grundeigentümer habe die Stadt eine vertragliche Regelung treffen können, die
die Einzonung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 bedinge. Die vom
Beschwerdeführer zum Abtausch offerierte Parzelle Gbbl. Nr. 1'793 oder die
gemeindeeigene Parzelle Gbbl. Nr. 4 kämen wegen ihrer peripheren Lage für eine
Kompensationsvereinbarung nicht in Frage. Die Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und
2'444 seien demgegenüber zentrumsnah gelegen und gehörten viel eher bereits zum
weitgehend überbauten Gebiet als die vom Beschwerdeführer genannten
Ersatzgrundstücke.
Die Einzonung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 sei zusammenfassend die
einzige raumplanerisch vertretbare Möglichkeit zur Sicherstellung der
rechtsgleichen Umsetzung des in einem grossen öffentlichen Interesse liegenden
Konzepts der Stadt zur Freihaltung wertvoller Innenräume.
2.3. Verfahrensgegenstand bildet die vom Beschwerdeführer angefochtene
Umzonung.
2.3.1. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben.
Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse
Beständigkeit aufweist (BGE 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen).
Andererseits sind Pläne revidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf
dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und
Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen (BGE 123 I
175 E. 3a S. 182 f.). Für die Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse
erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung
besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung namentlich
der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses
der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 128 I 190 E. 4.2 S.
198 f.). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit
gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtige Änderung
auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung
sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233; 113 Ia 444 E. 5a S. 455). Nach Ablauf
des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG),
sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls
anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische
Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist
kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des
Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der
Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden
(Urteil 1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 2.1).
Vorliegend soll mit der Ortsplanungsrevision 2010 der 13 Jahre zuvor
beschlossene Zonenplan 1997 revidiert werden, womit der Planungshorizont
beinahe erreicht ist.
2.3.2. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden
öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die
anzustrebende räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der
Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 RPV). Ob
die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist Rechtsfrage. Die relative
Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend
Ermessensfrage, in welche das Bundesgericht nur eingreifen kann, wenn das
Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Willkürlich ist ein Entscheid
nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder
gar vorzuziehen wäre, sondern einzig, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur
tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht
bloss die Begründung eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist
(BGE 125 I 166 E. 2a S. 168; 124 I 247 E. 5 S. 250; 123 I 1 E. 4a S. 5; je mit
Hinweisen). Das Bundesgericht auferlegt sich insbesondere Zurückhaltung, soweit
die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie
namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen. Es ist nicht oberste
Planungsinstanz, sondern hat den Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der
kantonalen Instanzen zu beachten, soweit das Ermessen nach rechtlich
zulässigen, sachlichen Kriterien ausgeübt worden ist (Art. 2 Abs. 3 RPG; BGE
119 Ia 362 E. 3a S. 366 und E. 5a S. 372).
2.4. Im Planungs- und Mitwirkungsbericht zur Revision der Ortsplanung Maienfeld
vom 10. November 2010 (Erstellung Mai / Oktober 2010), auf welchen sowohl der
Beschwerdeführer als auch die Vorinstanz in ihrer Begründung Bezug nehmen,
wird, soweit für den zu beurteilenden Fall relevant, Folgendes ausgeführt: Mit
der Revision der Ortsplanung werden die Kapazität und die Grösse der bisherigen
Wohnbauzonenreserve in den kernnahen Quartieren "Marschallgut / Oberer
Schellenberg", "Steiggasse / Spitalgasse / Vorstadt" und "Kruseggasse /
Lurgasse / Vorstadt" reduziert. So wird die Bruttogeschossfläche durch die
Halbierung der Ausnützungsziffern in den bisherigen Anpassungszonen A und B
sowie in der Wohnzone 3 zweiter Erschliessungsetappe um ca. 13'000
m2 herabgesetzt. Gleichzeitig wird eine Landfläche von ca. 33'840 m2 aus der
Bauzone entlassen und der Grünzone zugewiesen. Zudem wird im Gebiet "Lurgasse"
eine Fläche von ca. 4'275 m2 der Landwirtschaftszone zugeteilt. Des Weiteren
wird eine Bauzonenfläche von ca. 10'145 m2 neu mit einem Freihaltebereich
überlagert. Im Gegenzug werden die Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 mit einer
Fläche von 3'087 m2 neu der Wohnzone 1 zugewiesen. Somit wird mit der
Ortsplanungsrevision gesamthaft eine Landfläche von ca. 45'000 m2 der möglichen
Überbauung entzogen. Diese Zahl ist allerdings zu relativieren, weil die
reduzierten Flächen bereits in der rechtskräftigen Ortsplanung weitgehend mit
Pflichten zur Nutzungskonzentration und Freihaltung belastet sind (vgl.
Planungs- und Mitwirkungsbericht zur Revision Ortsplanung Maienfeld vom 10.
November 2010, S. 17 f.).
2.5. Die umstrittene Umzonung ist im Gesamtzusammenhang der im Planungs- und
Mitwirkungsbericht vom 10. November 2010 näher umschriebenen Revision der
Ortsplanung Maienfeld zu würdigen. Dass zur Erreichung des Ziels der
Freihaltung der kernnahen Siedlungsräume als "Kompensationsmassnahme" mit der
Einzonung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 eine Fläche von 3'087 m2 neu
der Bauzone zugewiesen wird, kann nicht isoliert beurteilt werden. Zwar könnte
ohne diese Massnahme sogar eine Fläche von rund 48'000 m2 statt, wie nun
beschlossen, von rund 45'000 m2 der möglichen Überbauung entzogen werden.
Entscheidend aber ist, dass die Ortsplanungsrevision insgesamt zu einer
deutlichen Verkleinerung der Bauzonenfläche führt, auch wenn diese Reduktion
aus den im Planungs- und Mitwirkungsbericht vom 10. November 2010 dargelegten
Gründen zu relativieren ist. Die Rüge des Beschwerdeführers, Art. 15 RPG und
die Grundsätze der haushälterischen Nutzung des Bodens sowie der Schonung der
Landschaft seien verletzt worden, ist deshalb nicht stichhaltig. Zugleich
erübrigten sich insoweit für die Vorinstanz weitere Sachverhaltsfeststellungen
zum künftigen Baulandbedarf und zur Wohnbaukapazität.
Die kommunalen und kantonalen Behörden haben das Interesse des
Beschwerdeführers an der Beibehaltung der bisherigen Zonenordnung und das
öffentliche Interesse an der Freihaltung der kernnahen Siedlungsräume
gegeneinander abgewogen. Dass sie dabei das öffentliche Interesse als sehr
erheblich und im Ergebnis als gewichtiger als das Interesse des
Beschwerdeführers eingestuft haben, verletzt kein Bundesrecht. Zugleich hat die
Vorinstanz nachvollziehbar dargelegt, weshalb die Einzonung der Parzellen Gbbl.
Nrn. 329 und 2'444 eine raumplanerisch vertretbare Möglichkeit zur Umsetzung
des Konzepts der Stadt zur Freihaltung wertvoller Innenräume darstellt. Die
beiden Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 liegen vollständig innerhalb des
bestehenden Siedlungsgebiets und sind grob erschlossen. Mit der mit dem
Eigentümer der beiden Parzellen abgeschlossenen Vereinbarung konnte erreicht
werden, dass dieser rund die Hälfte der eingezonten Landfläche unentgeltlich an
drei betroffene Eigentümer aus den kernnahen Gebieten abtritt (vgl. den Vertrag
"Eigentumsübertragung im Zusammenhang mit der Ortsplanungsrevision Maienfeld"
vom 25. Mai 2010 sowie den Planungs- und Mitwirkungsbericht zur Revision der
Ortsplanung Maienfeld vom 10. November 2010, S. 26). Wenn der Beschwerdeführer
geltend macht, es wäre möglich gewesen, statt Landwirtschaftsland
Ersatzgrundstücke aus der angrenzenden "Zone für künftige bauliche Nutzung" in
die Bauzone umzuzonen, so ist klarstellend festzuhalten, dass mit der Umzonung
als solcher noch keine Kompensation erfolgt, sondern dass es hierfür ebenfalls
einer entsprechenden Vereinbarung mit dem Grundeigentümer bedurft hätte. Ob
eine solche Vertragslösung realisierbar gewesen wäre, ist unklar, letztlich
aber deshalb nicht entscheidend, weil es zur Bejahung von Willkür nicht genügt,
dass eine andere Lösung - nämlich die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene
Einzonung von Land in der "Zone für künftige bauliche Nutzung" verbunden mit
einer teilweisen Abtretung - vorzuziehen wäre. Die Einzonung der beiden
Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 kann jedenfalls angesichts der Lage im
Siedlungsgebiet und der geringen Fläche von 3'087 m2 nicht als offensichtlich
unhaltbar bezeichnet werden.
Dass die entsprechenden Gebiete in den kernnahen Quartieren mit einer
Quartierplanpflicht belegt waren, ändert entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers nichts daran, dass es sich bei der Zuweisung dieser Parzellen
zu den Grün- und Freihaltezonen um eine Auszonung handelt. Und auch wenn die
Grundeigentümer in den kernnahen Quartieren insoweit keinen Rechtsanspruch auf
Zuweisung eines Ersatzgrundstücks haben, bedeutet dies nicht, dass die
kommunalen Behörden mit der Einzonung der beiden Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und
2'444 als "Kompensationsleistung" für die erfolgte Auszonung ihr
Planungsermessen geradezu willkürlich ausgeübt oder gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV verstossen haben. Die
beiden Grundstücke weisen zudem, wie dargelegt, eine geringe Fläche (3'087 m2 )
auf, weshalb deren Einzonung durchaus in einem vernünftigen Verhältnis zum
angestrebten Ziel (Schutz des Ortsbilds, Reduktion der Bauzone um insgesamt
rund 45'000 m2 ) steht. Inwiefern die Ortsplanungsrevision das
Rechtsgleichheitsgebot verletzen sollte, ist nicht ersichtlich und wird vom
Beschwerdeführer auch nicht substanziiert aufgezeigt. Schliesslich hat sich die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid in Bezug auf die raumplanungsrechtlichen
Aspekte mit sämtlichen entscheiderheblichen Vorbringen des Beschwerdeführers
auseinandergesetzt. Eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 BV liegt nicht vor.
3.
Die Einzonung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 in die Wohnzone 1 im
Rahmen der Ortsplanungsrevision ist nach dem Gesagten aus
raumplanungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Es stellt sich daher die
Frage, ob die Einzonung auch unter umweltrechtlichen Aspekten rechtens ist,
oder ob dieser die vom Landwirtschaftsbetrieb des Beschwerdeführers ausgehenden
Geruchsemissionen entgegenstehen.
3.1. Das Bundesgericht hat sich verschiedene Male mit der Geruchsproblematik
beim Bau bzw. Ausbau von Tierhaltungsanlagen befasst. Beim Betrieb des
Beschwerdeführers handelt es sich um eine stationäre Anlage im Sinne von Art. 2
Abs. 1 der Luftreinhalte-Verordnung des Bundes vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR
814.318.142.1). Der Betrieb erzeugt unter anderem Geruchsemissionen. Für
Tierhaltungsanlagen gelten die Anforderungen nach Anhang 2 Ziff. 512 LRV (vgl.
Art. 3 Abs. 2 lit. a LRV). Bei der Errichtung derartiger Anlagen müssen die
nach den anerkannten Regeln der Tierhaltung erforderlichen Mindestabstände zu
bewohnten Zonen eingehalten werden. Als solche gelten nach Anhang 2 Ziff. 512
Abs. 1 LRV insbesondere die gemäss den Empfehlungen der FAT berechneten
Abstände. Die FAT-Richtlinien Nr. 476 befassen sich mit der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung, dienen aber auch als Hilfsmittel zur Beurteilung, ob die
Tierhaltungsanlage übermässige Immissionen verursacht (BGE 133 II 370 E. 6.1 S.
379; 126 II 43 E. 4a S. 45). Der Mindestabstand wird in einem dreistufigen
Verfahren berechnet. In einem ersten Schritt wird die Geruchsbelastung nach der
jeweiligen Tierart bestimmt. Danach wird basierend auf dieser Geruchsbelastung
der Normabstand errechnet. Schliesslich wird der Normabstand durch
Einflussfaktoren des Haltungssystems, der Lüftung, des Standorts und der
Geruchsreduktion im Bereich der Stallluft korrigiert und auf diese Weise der
Mindestabstand ermittelt.
Vorliegend geht es nicht in erster Linie um den Neu- oder Umbau einer
Tierhaltungsanlage. Die kommunalen und kantonalen Instanzen haben sich aber bei
der Frage der strittigen Einzonung von Ziff. 512 Anhang 2 LRV leiten lassen und
dabei die FAT-Richtlinien Nr. 476 beigezogen, um beurteilen zu können, ob die
Geruchsbelästigungen gegen die Eignung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444
als Wohngebiet sprechen könnten. Dieses Vorgehen ist im Rahmen der
raumplanerischen Interessenabwägung sinnvoll, dient doch die
Mindestabstandsregelung der Aufrechterhaltung der Wohnqualität von an
Landwirtschaftszonen angrenzenden Bauzonen (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG).
Gleichzeitig sollte in der Landwirtschaftszone die Errichtung von Anlagen zu
landwirtschaftlichen Zwecken nicht übermässig erschwert werden (BGE 126 II 43
E. 4a S. 45; vgl. zum Ganzen Urteil 1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 3.2 und
3.3, in: URP 2011 S. 38).
3.2. Der Beschwerdeführer führt aus, es werde nicht bestritten, dass für die
Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zum Kälbermast-Betrieb keine
Bewilligung erteilt worden sei. Er habe deshalb am 3. Oktober 2010 bei der
Stadt Maienfeld ein Gesuch um nachträgliche Bewilligung eingereicht. Die
strittige Umnutzung habe er bereits im Winter 2009 / 2010 und damit zu einem
Zeitpunkt vorgenommen, als er noch keine Kenntnis von der geplanten Einzonung
der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 gehabt habe. Von dieser habe er erst im
Rahmen der Mitwirkungsauflage zur neuen Ortsplanung erfahren, welche vom 31.
Mai 2010 bis zum 30. Juni 2010 stattgefunden habe. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sei bei der Prüfung der Frage, ob eine Baute bei rechtzeitiger
Einreichung des Baugesuchs hätte bewilligt werden können, grundsätzlich vom
Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt der Errichtung der Baute gegolten
habe, es sei denn, das spätere Recht sei milder. Vorliegend sei somit auf den
bisherigen Zonenplan 1997 abzustellen. Da die Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und
2'444 daher als Landwirtschaftsland gelten würden, stünden die von seinem
Kälbermast-Betrieb ausgehenden Geruchsemissionen einer nachträglichen
Bewilligung der Umnutzung nicht entgegen.
Das nachträgliche Bewilligungsverfahren sei nach der Rückweisung durch die
Vorinstanz im Verfahren R 11 38 wieder bei der Stadt Maienfeld hängig. Sollte
sein Gesuch um Umnutzung nachträglich bewilligt werden, hiesse dies, dass die
Vorinstanz in ihrem Urteil R 11 80 die Geruchsemissionen bei der Beurteilung
der Eignung der beiden Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 als Wohngebiet zu
Unrecht nicht in die nach Art. 3 RPV vorzunehmende umfassende
Interessenabwägung miteinbezogen habe. Denn sowohl im Gutachten des SBV als
auch in jenem des ANU sei unabhängig der bestehenden Differenzen
übereinstimmend festgestellt worden, dass die nach den FAT-Richtlinien Nr. 476
berechneten Hüllkurven und damit die von der Kälberhaltung ausgehenden
Geruchsemissionen einen erheblichen Teil der neu der Wohnzone 1 zugewiesenen
Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 beschlagen würden. Die Vorinstanz wäre
mithin bei dieser Verfahrenskonstellation gehalten gewesen, das Verfahren
betreffend Ortsplanungsrevision bis zum rechtskräftigen Abschluss des
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zu sistieren. Indem sie hiervon
abgesehen habe, habe sie nicht nur gegen kantonales Verfahrensrecht, sondern
auch gegen den Grundsatz der Verfahrenskoordination gemäss Art. 25a RPG
verstossen. Ferner habe sie durch die Nichtbehandlung seines Sistierungsantrags
bzw. die stillschweigende Fortsetzung des Verfahrens R 11 80 eine formelle
Rechtsverweigerung begangen (Art. 29 Abs. 1 BV).
3.3. Die Vorinstanz hat erwogen, es sei erstellt, dass die FAT-Mindestabstände
nicht eingehalten seien, wenn die Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zur
Kälberhaltung verwendet werde. Diese Umnutzung aber sei nicht bewilligt worden
und könne deshalb für die Beurteilung, ob die zwei Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und
2'444 für Wohnzwecke geeignet seien, keine Rolle spielen. Hinzu komme, dass die
Umnutzung spätestens seit dem 9. November 2010 - dem Datum der Annahme der
Ortsplanungsrevision durch die Stimmbevölkerung von Maienfeld - nicht mehr
hätte bewilligt werden können, falls sie der neuen Zonenplanung widerspreche.
Denn gemäss Art. 48 Abs. 6 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR 801.100) entfalteten Beschlüsse über den
Erlass oder die Änderung der Grundordnung bis zur Genehmigung der Vorlage die
Wirkung einer kommunalen Planungszone.
3.4. Die Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung möglich, wenn die Baute materiell nicht
baurechtswidrig ist. Bei der Beurteilung ist auf den Rechtszustand im Zeitpunkt
der Errichtung der Baute abzustellen, es sei denn, das neue Recht sei milder (
BGE 123 II 248 E. 3.a/bb S. 252; BGE 102 Ib 64 E. 4 S. 69), was hier nicht der
Fall ist. Voraussetzung ist indes, dass der Bauherr nicht gezielt das strengere
neue Recht durch Nichteinholung der Baubewilligung umgehen wollte (BGE 104 Ib
301 E. 5c S. 303 f.; vgl. auch Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 343 f.).
Nach den im Verfahren unbestritten gebliebenen Angaben des Beschwerdeführers
erfolgte die Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zum
Kälbermast-Betrieb im Winter 2009 / 2010. Die Mitwirkungsauflage zur
Gesamtrevision der neuen Ortsplanung wurde vom 31. Mai 2010 bis zum 30. Juni
2010 durchgeführt, und die Volksabstimmung, bei welcher die
Ortsplanungsrevision angenommen wurde, fand am 9. November 2010 statt (vgl.
auch Sachverhalt lit. A. hiervor).
Ist aber bei der Beurteilung des nachträglichen Baubewilligungsgesuchs
grundsätzlich auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der Umnutzung (Winter 2009 /
2010) abzustellen, steht Art. 48 Abs. 6 KRG/GR entgegen den Ausführungen im
angefochtenen Urteil der Bewilligungserteilung nicht entgegen, da die
Ortsplanungsrevision erst am 9. November 2010 beschlossen wurde und der
Beschluss folglich erst ab diesem Zeitpunkt die Wirkung einer kommunalen
Planungszone entfaltet.
Die Frage, ob das nachträgliche Baubewilligungsgesuch nach bisherigem
(Zonenplan 1997) oder neuem Recht (Zonenplan 2010) zu beurteilen ist, wird im
nachträglichen Baubewilligungsverfahren, welches nach der Rückweisung durch die
Vorinstanz wieder bei der Stadt Maienfeld hängig ist, zu klären sein. Die Stadt
Maienfeld wird zu prüfen haben, ob tatsächlich auf die Rechtslage zum Zeitpunkt
der Umnutzung abzustellen ist, oder ob als erstellt gelten kann, dass der
Beschwerdeführer im Wissen um die geplante Einzonung der Parzellen Gbbl. Nrn.
329 und 2'444 bewusst das strengere neue Recht durch Nichteinholung der
Baubewilligung umgehen wollte, sodass aus diesem Grund neues Recht Anwendung
findet.
Sollte die Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zum
Kälbermast-Betrieb nachträglich bewilligt werden, so hat dies Einfluss auf die
Beurteilung der Eignung der Parzellen Gbbl. Nrn. 329 und 2'444 als Wohnzone 1,
da diesfalls unbestrittenermassen die minimalen FAT-Abstände unterschritten
würden. Das Verfahren betreffend Ortsplanungsrevision (R 11 80) war bzw. ist
mit anderen Worten noch nicht entscheidungsreif, weil bei der gegebenen
Sachlage nicht alle erheblichen Sachverhaltselemente in die umfassende
Interessenabwägung einbezogen werden konnten. Demzufolge wäre die Vorinstanz
verpflichtet gewesen, das Verfahren betreffend Ortsplanungsrevision (R 11 80)
bis zum rechtskräftigen Entscheid über das nachträgliche Baubewilligungsgesuch
(Verfahren R 11 38) zu sistieren oder die Verfahren zu vereinigen. Bei diesem
Ergebnis kann offen bleiben, ob die Vorinstanz überdies kantonales
Verfahrensrecht willkürlich angewendet oder eine formelle Rechtsverweigerung
(Art. 29 Abs. 1 BV) begangen hat.
Der Subeventualantrag des Beschwerdeführers ist demnach im Grundsatz
gutzuheissen. Klarstellend ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass die
Vorinstanz die Sistierung nicht zwingend bis zum rechtskräftigen Entscheid über
das nachträgliche Baubewilligungsgesuch aufrechterhalten muss. Sollte die Stadt
Maienfeld das Gesuch um Umnutzung abweisen und der Beschwerdeführer diesen
Entscheid bei der Vorinstanz anfechten, ist es dieser unbenommen, die
Sistierung aufzuheben und die beiden Verfahren zu vereinigen.
4.
Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, das
Verfahren betreffend Ortsplanungsrevision (R 11 80) bis zum rechtskräftigen
Entscheid über das nachträgliche Baubewilligungsgesuch des Beschwerdeführers
betreffend die Umnutzung der Führanlage für Pferde (Geb. 59A-F) zum
Kälbermast-Betrieb oder bis zu einer allfälligen Verfahrensvereinigung zu
sistieren.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind keine
Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Stadt Maienfeld hat dem
Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68
Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden vom 3. Juli 2012 (Verfahren R 11 80) aufgehoben und die
Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Stadt Maienfeld hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem
Bundesgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Maienfeld, der Regierung des
Kantons Graubünden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5.
Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Juli 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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