I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.515/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_515/2012, 1C_517/2012
Urteil vom 17. September 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1C_515/2012
1. A.X.________,
2. B.X.________,
3. C.X.________,
4. D.X.________,
5. Erbengemeinschaft E.X.________, diese bestehend aus :
5.1. F.X.________,
5.2. G.X.________,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Samuel Lemann,
und
1C_517/2012
1. H.Z.________,
2. I.Z.________,
3. J.Z.________,
4. Erbengemeinschaft K.Z.________,
5. Erbengemeinschaft L.Z.________,
6. M.Z.________,
7. N.Z.________,
8. O.Z.________,
9. P.Z.________,
10. Erbengemeinschaft Q.Z.________,
Beschwerdeführer 2,
alle vertreten durch Fürsprecher Rudolf Meier,
gegen
Einwohnergemeinde Twann-Tüscherz, handelnd durch den Gemeinderat,
Moos 11, Postfach 16, 2513 Twann,
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion
des Kantons Bern,
Münstergasse 2, 3011 Bern.
Gegenstand
Uferschutzplan Nr. 9 St. Peterinsel;
Wiederaufbauverbot Ferienhäuser,
Beschwerden gegen das Urteil vom 4. September 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern.
Sachverhalt:
A.
Die St. Peters (halb) insel ist ein beliebtes Ausflugsziel im Bielersee und
ist von Erlach aus über den Heidenweg zugänglich. Zur Halbinsel wurde sie
zwischen 1868 und 1873, als im Rahmen der ersten Juragewässerkorrektur der
Seespiegel abgesenkt wurde. Im östlichen Teil, in der ehemaligen Klosteranlage,
befinden sich ein Hotel und ein Restaurant mit verschiedenen Nebenbauten sowie
eine Schiffsanlegestelle. Am Südufer, etwa auf halber Länge der Insel, gibt es
rund 25 Ferienhäuser. Im Übrigen ist die St. Petersinsel weitgehend frei von
Bauten und Anlagen.
Die Halbinsel ist als Objekt Nr. 275 im Inventar der Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung verzeichnet (Anh. 1 und 2 der
Moorlandschaftsverordnung vom 1. Mai 1996 [SR 451.35; im Folgenden: MoorLV]).
Sie figuriert zudem als Objekt Nr. 1301 (St. Petersinsel-Heidenweg) im
Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (Verordnung vom 10. August
1977 [VBLN; SR 451.11]) und ist als Objekt Nr. 222 (Heidenweg/St. Petersinsel)
in Anh. 1 und 2 der Verordnung vom 28. Oktober 1992 über den Schutz der
Auengebiete von nationaler Bedeutung (Auenverordnung; SR 451.31) aufgenommen.
Die Flachmoore von nationaler Bedeutung sind als Objekt Nr. 2383 Heidenweg in
Anh. 1 und 2 der Flachmoorverordnung vom 7. September 1994 (FMV; SR 451.33)
inventarisiert. Die gesamte Halbinsel liegt zudem im Wasser- und
Zugvögelreservat von nationaler Bedeutung Nr. 111 Hagneckdelta und St.
Petersinsel (Anh. 1 der gleichnamigen Verordnung vom 21. Januar 1991 [WZVV, SR
922.32]).
B.
1996 legte die Einwohnergemeinde Twann (heute: Twann-Tüscherz) die
Uferschutzplanung Nr. 9 St. Petersinsel, bestehend aus dem Uferschutzplan und
den Überbauungsvorschriften (ÜV), öffentlich auf. Dagegen erhoben Eigentümer
von Ferienhäusern auf der St. Petersinsel Einsprache. Die Gemeindeversammlung
beschloss die Uferschutzplanung am 19. Mai 2003.
Art. 5.1 Abs. 2 und 3 ÜV in der von der Gemeinde beschlossenen Fassung lautet:
2 Bestehende Bauten und Anlagen dürfen unterhalten, aber nicht ausgebaut und
erweitert werden.
3 Bauten, die rechtmässig erstellt worden sind, haben Besitzstandsgarantie. Bei
einer Zerstörung (Brand, Überflutung, etc.) dürfen die Bauten in gleicher Art
und im gleichen Umfang wieder aufgebaut werden. Zerstörte Bauten müssen innert
5 Jahren aufgebaut werden. Bei einem Nichtaufbau innerhalb dieser Frist
verfällt die Besitzstandsgarantie.
C.
Im September 2007 wurde das Genehmigungsverfahren beim Amt für Gemeinden und
Raumordnung des Kantons Bern (AGR) eingeleitet. Dieses teilte den betroffenen
Grundeigentümern am 3. April 2008 mit, dass es Art. 5.1 Abs. 2 und 3 ÜV, d.h.
die Möglichkeit zum Wiederaufbau der Ferienhäuser im Zerstörungsfall, aus
Gründen des Moorlandschaftsschutzes für bundesrechtswidrig und damit als nicht
genehmigungsfähig erachte, und gab ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme.
Mit Verfügung vom 22. April 2010 wies das AGR die Einsprachen ab, genehmigte
die Uferschutzplanung und änderte Art. 5.1 Abs. 2 und 3 ÜV wie folgt ab:
2 Bestehende Bauten und Anlagen, die rechtmässig erstellt wurden, dürfen
unterhalten, aber nicht ausgebaut und erweitert werden. Im Überbauungsplan
befindet sich eine Bestandesaufnahme der bestehenden Bauten und Anlagen.
3 Der Wiederaufbau bestehender oder zerstörter Bauten und Anlagen ist
unzulässig. Es gelten die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz NHG (SR 451.0) und die Verordnung über den Schutz der
Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (LV; SR
451.35).
D.
Dagegen führten die Einsprecher Beschwerde an die Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Diese wies die Beschwerden am 29. Juli
2011 ab.
Die dagegen gerichteten Beschwerden wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Bern am 4. September 2012 ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben A.X.________ und
Mitbeteiligte (Verfahren 1C_515/2012; im Folgenden: Beschwerdeführer 1) sowie
H.Z.________ und Mitbeteiligte (Verfahren 1C_517/2012; im Folgenden:
Beschwerdeführer 2) am 11. und 12. Oktober 2012 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Überbauungsvorschriften des
Uferschutzplans St. Petersinsel (insbesondere Art. 5.1 Abs. 2 und 3) seien in
der von der Gemeindeversammlung am 19. Mai 2003 beschlossenen ursprünglichen
Fassung zu genehmigen.
F.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerden, soweit darauf
einzutreten sei. Auch die JGK beantragt Beschwerdeabweisung. Das Bundesamt für
Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das streitige
Wiederaufbauverbot für Ferienhäuser werde vom Bundesrecht verlangt. Die
Gemeinde Twann-Tüscherz hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
In ihren Repliken halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.
G.
Am 28. Juni 2013 führte eine Delegation des Bundesgerichts in Anwesenheit von
Parteien- und Behördenvertretern einen Augenschein durch.
Erwägungen:
1.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid über eine
Uferschutzplanung, d.h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit, steht
grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht offen.
1.1. Die Beschwerdeführer des Verfahrens 1C_517/2012 sind als Eigentümer von
Ferienhäusern auf der St. Petersinsel, die am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen haben, zur Beschwerde legitimiert.
1.2. Im Verfahren 1C_515/2012 sind die Mitglieder der Erbengemeinschaft
E.X.________ als Gesamtrechtsnachfolger befugt, den vom Erblasser begonnenen
Rechtsstreit fortzusetzen.
B.X.________, C.X.________ und D.X.________ haben am verwaltungsgerichtlichen
Verfahren nicht teilgenommen, obwohl sie bereits am 2. Dezember 2011 durch
Schenkung Gesamteigentümer (Einfache Gesellschaft) der Liegenschaft Nr. 1450
geworden sind. Ihre Beschwerdebefugnis kann jedoch offenbleiben: Wie sich aus
dem Grundbuchblatt ergibt, ist die Liegenschaft mit einem Nutzniessungsrecht
für die bisherige Eigentümerin A.X.________ belastet. Diese hat als
Nutzniessungsberechtigte weiterhin ein schutzwürdiges Interesse an der
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids und ist daher jedenfalls
zur Beschwerde befugt.
1.3. Da die Beschwerden denselben Entscheid des Verwaltungsgerichts betreffen
und inhaltlich übereinstimmende Anträge enthalten, rechtfertigt es sich, beide
Verfahren zu vereinigen.
2.
Die Beschwerdeführer 1 rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs bei der
Inventarisierung der Moorlandschaft St. Petersinsel: Auch wenn es sich formell
um eine Verordnung des Bundes handle, stelle das Inventar materiell eine Summe
von Allgemeinverfügungen dar. Vor deren Erlass hätten die betroffenen
Grundeigentümer Anspruch auf rechtliches Gehör ( BERNHARD WALDMANN, Der Schutz
von Mooren und Moorlandschaften: Inhalt, Tragweite und Umsetzung des
Rothenthurmartikels [Art. 24sexies Abs. 5 BV], Freiburg 1997, S. 144 ff., 198
ff.). Dieses sei ihnen - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts -
nicht gewährt worden: Zwar hätten die Eigentümer ihren Standpunkt anlässlich
der Inventarisierung unaufgefordert in einer Eingabe an das kantonale
Raumplanungsamt kundgetan. Eine Reaktion darauf sei jedoch unterblieben,
weshalb ungewiss sei, ob das Raumplanungsamt bzw. die zuständigen Behörden des
Bundes überhaupt von der Eingabe Kenntnis genommen und sich mit den Argumenten
der Grundeigentümer auseinandergesetzt hätten. Sie beantragen daher die Edition
der Inventarisierungsunterlagen; dieser Antrag sei vom Verwaltungsgericht zu
Unrecht abgewiesen worden.
2.1. Art. 23b Abs. 3 NHG sieht vor, dass der Bundesrat die schützenswerten
Moorlandschaften bezeichnet; er arbeitet dabei eng mit den Kantonen zusammen,
welche ihrerseits die betroffenen Grundeigentümer anhören. Anschliessend legen
die Kantone nach Art. 3 Abs. 1 MoorLV den genauen Grenzverlauf der Objekte
fest. Sie hören dabei die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer (lit. a) und
weitere betroffene Personen (lit. b und c), die Gemeinden (lit. d) und die
beschwerdeberechtigten Organisationen (lit. e) an.
Nach der gesetzlichen Konzeption werden somit die Grundeigentümer sowohl im
Vorfeld der bundesrätlichen Inventarisierung der Moorlandschaft, als auch im
kantonalen Grenzziehungsverfahren angehört - anders als bei der Festlegung der
Moorbiotope, wo die Grundeigentümer erst nach Inkrafttreten der Bundesinventare
im Rahmen des kantonalen Verfahrens zur Bestimmung des Grenzverlaufs angehört
werden (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über den Schutz
der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung [HMV; SR 451.32] und Art.
3 Abs. 1 FMV; WALDMANN, a.a.O. S. 144 f.).
Allerdings können die bundesrätlichen Inventare nicht direkt angefochten und
vom Bundesgericht weder aufgehoben noch geändert werden. Daraus folgerte das
Bundesgericht im Urteil 1A.14/1999 vom 7. März 2000 E. 2a (in: URP 2001 S.
437), dass es sich nicht zum Verfahren vor Bundesrat auszusprechen habe,
insbesondere nicht zur Art und Weise, in der die betroffenen Grundeigentümer im
Vorfeld der Inventarisierung, durch die Kantone, angehört worden seien.
2.2. Sollte die Anhörung der Grundeigentümer im Vorfeld der Inventarisierung
versäumt worden sein, haben diese immer noch die Möglichkeit, ihre Einwendungen
im kantonalen Verfahren zur parzellenscharfen Abgrenzung der Moorlandschaft
vorzubringen. Geschieht dies in Form eines Nutzungsplans, so erfolgt die
Anhörung der Betroffenen im öffentlichen Auflage- und Einspracheverfahren;
diese haben zudem die Möglichkeit, Rechtsmittel gegen den Nutzungsplan zu
ergreifen (vgl. Urteil 1A.14/1999 vom 7. März 2000 E. 2a, in URP 2001 S. 437)
und damit indirekt auch eine gerichtliche Überprüfung des bundesrätlichen
Inventars zu erreichen (vgl. BGE 127 II 184 E. 5a/cc S. 192).
Der Kanton Bern ging ursprünglich davon aus, dass auf einen kantonalen oder
kommunalen Nutzungsplan zum Vollzug von Art. 3 MoorLV verzichtet werden könne,
weil der Grenzverlauf der Moorlandschaft aufgrund der bundesrätlichen
Inventarisierung, welche die gesamte St. Petersinsel umfasse, klar sei, und das
Gebiet bereits den nach kantonalem Recht maximal möglichen Schutz geniesse,
weil es sich vollständig in einem kantonalen Naturschutzgebiet befinde
(Genehmigungsentscheid des AGR E. 3.2.5 S. 10 f.).
Diese Auffassung erscheint insofern problematisch, als sie die nach Art. 3
Abs. 1 MoorLV vorgesehene Anhörung der Grundeigentümer (sowie anderer
Berechtigter) entfallen lässt und ihren Rechtsschutz erschwert: Ihnen bleibt
nur (aber immerhin) die Möglichkeit, den Erlass einer förmlichen
Feststellungsverfügung für ihre Parzelle zu beantragen (Art. 3 Abs. 3 MoorLV).
2.3. Letztlich kann die Frage offenbleiben, weil mit der Uferschutzplanung der
Gemeinde Twann eine kommunale Nutzungsplanung vorliegt, die zumindest auch der
Umsetzung von Art. 3 MoorLV dient. Insbesondere aus Art. 5 ÜV (der in Abs. 3
ausdrücklich auf die MoorLV verweist) geht hervor, dass der gesamte Sektor 1
"Ferienhäuser", der die Parzellen der Beschwerdeführer umfasst, zur geschützten
Moorlandschaft gehört. Im Uferschutzplan wurde den Beschwerdeführern das
rechtliche Gehör gewährt und sie konnten geltend machen, ihre Ferienhäuser
seien zu Unrecht in den Moorlandschaftsperimeter einbezogen worden. Diese Frage
wurde vom Verwaltungsgericht überprüft (vgl. E. 3.2 - 3.5) und ist auch Thema
der vorliegenden Beschwerde.
2.4. Unter diesen Umständen ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der
Beschwerdeführer zu verneinen, ohne dass hierfür die Akten des Kantons oder des
Bundes zur Inventarisierung der Petersinsel beigezogen werden müssten.
3.
Die Beschwerdeführer rügen weiter eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und
eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, weil die Vorinstanzen keinen
Augenschein vorgenommen hätten. Dieser sei jedoch unabdingbar, um beurteilen zu
können, ob das Ferienhausgebiet Teil der Moorlandschaft sei bzw. ob die
Ferienhäuser die landschaftliche Schönheit des Gebiets beeinträchtigten.
Das Verwaltungsgericht wies den Antrag ab, weil die Rechtmässigkeit des
Moorlandschaftsperimeters einerseits und die Schutzzielverträglichkeit eines
Wiederaufbaus von Ferienhäusern andererseits Rechtsfragen seien, deren
Beurteilung nicht von der Detailausgestaltung oder der konkreten Lage der
einzelnen Häuser abhänge. Es sei daher nicht ersichtlich, inwiefern ein
Augenschein vor Ort den Sachverhalt schlüssiger klären könnte.
Diese Auffassung ist von Bundesrechts wegen nicht zu beanstanden. Unter diesen
Umständen lag es im Ermessen des Verwaltungsgerichts, auf einen Augenschein zu
verzichten.
4.
Das Verwaltungsgericht bejahte die Zugehörigkeit des moorfreien Teils der
Insel, auf der sich die Ferienhäuser befinden, zur geschützten Moorlandschaft.
Der Ferienhausbereich sei fast vollständig von Flachmooren umgeben. Der Bezug
zwischen diesem Teil und den Moorbiotopen sei in visueller, landschaftlicher
wie auch geschichtlicher Beziehung sehr eng, da die Moorlandschaft eine direkte
Folge der Entstehung der Halbinsel sei. Eine vorbestehende Siedlung schliesse
die Aufnahme eines Gebiets ins Bundesinventar der Moorlandschaften gemäss Art.
23b Abs. 3 NHG nicht aus; vielmehr könnten Moorlandschaften von nationaler
Bedeutung auch besiedelte Gebiete oder Dörfer umfassen (z.B. Moorlandschaften
Nr. 5 Pfäffikersee und Nr. 163 Gurnigel/Gantrisch). Unter diesen Umständen wäre
es nicht gerechtfertigt, die Ferienhausparzellen aus der Moorlandschaft
auszuklammern.
4.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, es sei nicht ersichtlich, weshalb die
gesamte Insel, einschliesslich der moorfreien Gebiete (Ferienhausgebiet;
Inselkopf mit Hotel, Landwirtschaftsbetrieb und Rebberg) in die Moorlandschaft
einbezogen worden sei; sie legen aber nicht dar, inwiefern die Erwägungen des
Verwaltungsgerichts Bundesrecht verletzen. Dies ist auch nicht ersichtlich, wie
im Folgenden darzulegen sein wird.
4.2. Gemäss Art. 23b NHG ist eine Moorlandschaft eine in besonderem Masse durch
Moore geprägte, naturnahe Landschaft, deren moorfreier Teil zu den Mooren in
enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher Beziehung steht
(Abs. 1). Um von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung zu sein, muss
die Moorlandschaft zudem in ihrer Art einmalig sein oder in einer Gruppe von
vergleichbaren Moorlandschaften zu den wertvollsten gehören (Abs. 2).
Die gesamte St. Petersinsel - einschliesslich des sie umgebenden
Flachwassergebiets - ist im BLN als Landschaft von nationaler Bedeutung
inventarisiert; sie wird dort als durch den Aufenthalt von Jean-Jacques
Rousseau berühmt gewordene Landschaft von hervorragendem Schönheitswert mit
einer vielfältigen Vogelwelt beschrieben. Grosse Teile der Halbinsel sind mit
Flachmooren bedeckt. Diese reichen bis an den See heran und setzen sich in der
Ufervegetation (Röhricht) fort. Die Insel ist (auch in den moorfreien Teilen)
von einem beinahe geschlossenen Ring moortypischer Fläche umgeben (vgl. Anh. 2
MoorLV, Objekt Nr. 275, S. 4). Die gesamte Halbinsel mit den angrenzenden
Flachwasserbereichen ist denn auch als Wasser- und Zugvögelreservat von
nationaler Bedeutung ausgeschieden.
Das Ferienhausgebiet ist gleichzeitig mit den Moorgebieten (durch die
Juragewässerkorrektur) entstanden und unterscheidet sich weder in
geographischer noch geologischer Hinsicht signifikant von der umliegenden
Umgebung. Es weist lediglich aufgrund seiner früheren intensiven
landwirtschaftlichen Nutzung keinen Moorcharakter auf. Es grenzt an drei Seiten
an Flachmoorgebiete an: unmittelbar im Westen und mittelbar (lediglich durch
einen Streifen ehemaligen Ackerlands bzw. Wald davon getrennt) im Norden und
Osten. Im Süden befindet sich das Ufer mit (zumindest teilweise noch
bestehendem) Röhricht. Unter diesen Umständen durfte der Bundesrat eine enge
ökologische, visuelle und geschichtliche Beziehung zwischen dem moorfreien
Ferienhausgebiet und dem Moorgebiet bejahen und die gesamte (Halb-) Insel in
die Moorlandschaft von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung Nr.
275 "Petersinsel" aufnehmen.
5.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Zugehörigkeit zur geschützten
Moorlandschaft den Wiederaufbau der Ferienhäuser im Fall ihrer Zerstörung
ausschliesst.
5.1. Dies wurde vom Verwaltungsgericht bejaht; insbesondere widerspreche der
Wiederaufbau den Schutzzielen, den Bestand geschützter Vogel- und Tierarten zu
erhalten, Neubauten auf der St. Petersinsel zu verhindern und die
Erholungsnutzung den Zielen des Moorbiotop- und Moorlandschaftsschutzes
anzupassen. Die (unbestritten rechtmässig erbauten) Ferienhäuser bildeten einen
Fremdkörper in der - mit Ausnahme des historischen Klosterkomplexes -
weitgehend von Bauten und Anlagen freien Insel und beeinträchtigten deren
landschaftliche Schönheit. Die Häuser hätten durch die zeitweilige Präsenz von
Personen auch störende Auswirkungen auf Flora und Fauna (Entzug von
Rückzugsorten für Tiere, Zurückdrängen der moorlandschaftstypischen
Vegetation). Den Wiederaufbau der Ferienhäuser zu gestatten würde bedeuten,
diese mit den Schutzzielen nicht zu vereinbarenden Störungen dauerhaft
hinzunehmen.
5.2. Dagegen machen die Beschwerdeführer geltend, die Ferienhäuser gehörten zur
traditionellen Besiedlung und Nutzung der Petersinsel. Es gebe keinen
natürlichen Zustand der Landverbindung Heidenweg i.S. einer unberührten
Landschaft; vielmehr sei diese von Anfang an auch touristisch und zu
Erholungszwecken genutzt und besiedelt worden. Die Ferienhäuser seien daher
charakteristische Elemente der Moorlandschaft i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. b
MoorLV, die neben geomorphologischen Elementen und Biotopen auch Kulturelemente
sowie die vorhandenen traditionellen Bauten und Siedlungsmuster umfassten. Sie
seien zu erhalten und dürften im Falle der Zerstörung auch wieder aufgebaut
werden.
Der Wiederaufbau eines zerstörten Ferienhauses sei im Übrigen keine
Veränderung des Zustands der Moorlandschaft i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. a MoorLV,
sondern stelle lediglich den vorbestehenden Zustand wieder her. Art. 23d Abs. 2
NHG enthalte keine abschliessende Aufzählung der zulässigen Nutzungen. Die
Kommentierung im NHG-Kommentar ( PETER M. KELLER, in: Keller/Zufferey/
Fahrländer, Kommentar NHG, Zürich 1997, N. 9 zu Art. 23d NHG) lasse sogar
Neubauten zu, um Baulücken in einer bestehenden Siedlung zu schliessen. Dann
müsse erst recht der Wiederaufbau bestehender Ferienhäuser gestattet sein.
Art. 5 Abs. 2 lit. e MoorLV lasse eine touristische Nutzung und die Nutzung
zur Erholung im Einklang mit den Schutzzielen ausdrücklich zu. Der Rückgang von
bedrohten oder geschützten Tieren und Pflanzen sei nicht auf die Ferienhäuser
zurückzuführen, die vor allem am Wochenende und während der Ferienzeit benutzt
würden und im Winter geschlossen seien, sondern auf andere Faktoren,
insbesondere die intensive touristische Nutzung durch Tagestouristen und die
Boots- und Schifffahrt. Diese Nutzung nehme ständig zu, zumal der
Gastgewerbebetrieb im ehemaligen Kloster umfassend renoviert und modernisiert
worden sei.
5.3. Das BAFU erachtet dagegen die durch die Nutzung der Ferienhäuser bewirkte
Störung der Fauna im Fall der Moorlandschaft St. Petersinsel als eine besonders
schwere Beeinträchtigung des Schutzziels, die bei jeder sich bietenden
Gelegenheit zu beheben sei (Art. 8 MoorLV).
5.4. Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV (früher Art. 24sexies Abs. 5 aBV) sind Moore und
Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung
geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen
vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der
bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
Art. 78 Abs. 5 BV sieht somit ein absolutes Veränderungsverbot sowohl für Moore
als auch für Moorlandschaften vor und lässt Ausnahmen nur zu, wenn sie dem
Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung dienen. Art. 78 Abs. 5
BV räumt dem Schutz von Mooren und Moorlandschaften absoluten Vorrang ein und
belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen im Einzelfall (BGE
138 II 281 E. 6.2 S. 295 mit Hinweisen).
Im Gegensatz zu Art. 78 Abs. 5 BV differenzieren das NHG und das darauf
beruhende Verordnungsrecht zwischen Moorbiotopen und Moorlandschaften. Art. 23d
Abs. 1 NHG lässt die Gestaltung und Nutzung von Moorlandschaften zu, soweit
dies der Erhaltung der für die Moorlandschaften typischen Eigenheiten nicht
widerspricht. Damit wird das Kriterium der Schutzzieldienlichkeit durch
dasjenige der Schutzzielverträglichkeit ersetzt (BGE 138 II 281 E. 62 S. 296
mit Hinweisen). Unter dieser Voraussetzung erklärt Art. 23d NHG Abs. 2
insbesondere folgende Nutzungen für zulässig:
a. die land- und forstwirtschaftliche Nutzung;
b. den Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen;
c. Massnahmen zum Schutz von Menschen vor Naturereignissen;
d. die für die Anwendung der Buchstaben a-c notwendigen Infrastrukturanlagen.
Insofern gilt in Moorlandschaften kein absolutes Veränderungsverbot, sondern
es ist jeweils zu prüfen, ob ein Vorhaben mit den Schutzzielen vereinbar ist.
Eine Interessenabwägung ist aber auch hier nicht zulässig: Widerspricht ein
Vorhaben den Schutzzielen, so ist es unzulässig, unabhängig vom Gewicht der
übrigen auf dem Spiele stehenden Interessen ( KELLER, NHG-Kommentar, Vorbem. 9
zu Art. 23a-23d NHG).
Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts (vgl. zuletzt BGE 138 II 281 E. 6.3
S. 297 mit Hinweisen) bleibt für weitere als die in Art. 23d Abs. 2 NHG
umschriebenen Nutzungen nur ein sehr enger Raum. Unzulässig sind insbesondere
Erweiterungen von bestehenden Bauten und Anlagen sowie Neubauten, es sei denn,
diese dienten - direkt oder indirekt - dem Schutz der Moorlandschaft (BGE 138
II 23 E. 3.3 S. 28 f.).
5.5. Wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat und das Bundesgericht am
Augenschein verifizieren konnte, wurden die ersten Ferienhäuser auf der St.
Petersinsel in den 1930er Jahren errichtet, d.h. sie entstanden somit später
als die Landverbindung (zwischen 1868 und 1873) und die Moorlandschaft. Die
meisten heute bestehenden Häuser stammen aus den 1960er Jahren. Die
Ferienhäuser weisen keinen Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Nutzung
der Flachmoorgebiete auf, sondern dienen ausschliesslich Erholungszwecken. Sie
gehören auch nicht zum historischen Klosterkomplex. Insofern stellen sie keine
moorlandschaftstypische Besiedlung i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. b und Art. 5 Abs.
2 lit. d MoorLV dar, zu deren Erhaltung u.U. auch neue Bauten und Anlagen (z.B.
zur Lückenschliessung) bewilligt werden dürfen (vgl. KELLER, NHG-Kommentar, N.
9 zu Art. 23d; WALDMANN, a.a.O., S. 318 ff.)
5.6. Zu prüfen ist daher, ob ihr Wiederaufbau von Art. 23d Abs. 2 lit. b NHG
umfasst ist. Diese Bestimmung erwähnt lediglich den Unterhalt und die
Erneuerung, nicht aber den Wiederaufbau, im Gegensatz etwa zu Art. 24c Abs. 2
RPG. Es liegt daher nahe anzunehmen, dass der Gesetzgeber die
Besitzstandsgarantie in Moorlandschaften auf die eigentliche Substanzerhaltung
im Rahmen der normalen Lebensdauer beschränken wollte (so KELLER,
NHG-Kommentar, N. 14 zu Art. 23d; WALDMANN, a.a.O. S. 260; offengelassen im
Urteil 1A.40/2005 vom 7. September 2005 E. 4.7, in: URP 2005 S. 699).
Für diese Auslegung spricht auch Art. 8 MoorLV. Danach werden die Kantone
beauftragt, bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden
Gelegenheit soweit als möglich zu beheben. Bauten und Anlagen, die weder dem
Biotopschutz dienen noch zu den charakteristischen Elementen der Moorlandschaft
gehören, stellen grundsätzlich eine Beeinträchtigung der landschaftlichen
Schönheit dar (Art. 4 Abs. 1 MoorLV). Werden sie zerstört, so würde es daher
den Schutzzielen und insbesondere Art. 8 MoorLV widersprechen, ihren
Wiederaufbau zu bewilligen.
5.7. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Ferienhäuser mit dem Schutz der
Wasser- und Zugvögel kollidieren und ihr Wiederaufbau deshalb schon nach Art.
23d Abs. 1 NHG unzulässig ist.
Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. c MoorLV ist auf die nach Artikel 20 der Verordnung
vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1)
geschützten Pflanzen- und Tierarten sowie die in den vom Bundesamt erlassenen
oder genehmigten Roten Listen aufgeführten, gefährdeten und seltenen Pflanzen-
und Tierarten besonders Rücksicht zu nehmen. Die St. Petersinsel ist ein
Wasser- und Zugvögelreservat von internationaler und nationaler Bedeutung
(WZVV-Objekt Nr. 111), das einerseits der Erhaltung von Ruhegebieten für die
Überwinterung von Zugvögeln und andererseits dem Schutz der Brutgebiete der
Wasservögel dient. Im Moorlandschaftsinventar (Anh. 2 MoorLV, Objekt Nr. 275,
S. 5) werden als besondere Schutzziele die Fernhaltung des Erholungstourismus
von den Moorbiotopen und den angrenzenden Flachwasserbereichen sowie die
Reduzierung von Störungen der Brutgebiete und Nahrungsgründe der
feuchtgebietsbewohnenden Vogelarten genannt.
Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung und am Augenschein ausgeführt hat, sind
die Vögel z.T. sehr scheu gegenüber Menschen; ihr Bestand schwindet, wo eine
von Menschen genutzte Infrastruktur vorhanden ist, sei es, weil sie die Insel
nicht mehr aufsuchen, sei es, weil der Bruterfolg abnimmt. Zwar sind die
Ferienhäuser im Winter, wenn die Zugvögel die Insel besuchen, überwiegend
geschlossen; dagegen fällt die Brutzeit der Wasservögel (i.d.R. von März bis
Anfang/Mitte Juli) mit der Ferienhausnutzung zusammen.
Hinzu kommt, dass die mit den Ferienhäusern verbundenen Anlagen (Ufermauern,
Bootshafen und -stege) eine Verminderung des Röhrichts zur Folge haben, das als
Lebensraum der Wasser- und Zugvögel sowie zahlreicher anderer geschützter Tier-
und Pflanzenarten dient. Insbesondere die Ufermauern vervielfältigen die
Erosionsaktion der Wellen, was zur Zerstörung der
Flachwasser-Lebensgemeinschaften führt. Am Augenschein konnte festgestellt
werden, dass das Röhricht im Bereich des Ferienhausgebiets zurückgegangen und
an vielen Stellen ganz verschwunden ist.
Steht die Ferienhausnutzung somit nicht in Einklang mit den Schutzzielen, kann
sie sich auch nicht auf Art. 5 Abs. 2 lit. e MoorLV stützen.
5.8. Zwar ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass der intensive Ausflugs-
und Bootsverkehr vom Festland her eine erhebliche Störungsquelle für die
geschützte Fauna und Flora darstellt. Dies bedeutet aber lediglich, dass die
Behörden auch gegen diese Störungen vorgehen müssen. Wie der Vertreter des Amts
für Naturförderung am Augenschein erläutert hat, werden den Besuchern gewisse
Fusswege, Stege, Aussichtspunkte und Badestrände (Hechtenbucht, Seeklubecke und
am Inselkopf) zugewiesen, um sie von den empfindlichen Gebieten fernzuhalten;
zudem versucht man, das Verständnis für den Wert der Fauna und Flora und ihren
Schutz zu wecken. Im Ufer- und Riedlandbereich, ausserhalb der markierten Wege
und Strände, gilt vom 1. März bis 30. September ein Betretverbot; untersagt ist
auch (ganzjährig) die Durchfahrt und das Verankern von Schiffen aller Art, das
Befahren mit Spiel- und Sportgeräten und das Baden (Art. 5 der
Schutzvorschriften für das kantonale Naturschutzgebiet St. Petersinsel und
Heidenweg vom 5. Juli 1989). Sollte dies nicht genügen, um den Artenschutz
sicherzustellen, müssten zusätzliche Massnahmen getroffen werden.
6.
Die Beschwerdeführer wenden weiter ein, dass ein Wiederaufbauverbot nur Sinn
mache, wenn innert nützlicher Frist mit der Entfernung aller Ferienhäuser
gerechnet werden könnte. Dies sei nicht der Fall, da die Lebensdauer des
Tragwerks eines Hauses bis zu 200 Jahre betrage, und durch geeignete Massnahmen
praktisch unendlich verlängert werden könne. Zudem befänden sich schon heute
rund 25 Ferienhäuser auf der Insel. Werde eines dieser Häuser zerstört und
nicht wieder aufgebaut, blieben die übrigen 24 Häuser bestehen, weshalb sich
für den Moorlandschaftsschutz nichts ändere. Unter diesen Umständen sei ein
Wiederaufbauverbot völlig unverhältnismässig.
Zudem bleibe z.B. nach einem Brand eine Brandruine bestehen, welche die
Landschaft stärker beeinträchtigen würde als der Wiederaufbau. Auch zur
Entfernung der Ruine müssten (wie beim Wiederaufbau) kurzfristig Baumaschinen
eingesetzt werden.
6.1. Es trifft zu, dass die Lebensdauer der bestehenden Ferienhäuser mit
geeigneten Unterhalts- und Erneuerungsarbeiten verlängert werden kann, weshalb
es - trotz des Wiederaufbauverbots - geraume Zeit dauern kann, bis die
Ferienhaussiedlung auf der Petersinsel ganz verschwunden ist. Allerdings stehen
die in Art. 23d Abs. 2 NHG genannten Nutzungen unter dem Vorbehalt der
Schutzzielverträglichkeit und sind vor dem Hintergrund von Art. 78 Abs. 5 BV
restriktiv auszulegen. Insofern umfassen "Unterhalt" und "Erneuerung" i.S.v.
lit. b nur Massnahmen zur Erhaltung und Modernisierung der bestehenden Baute im
Rahmen der normalen Lebensdauer (vgl. Keller, NHG-Kommentar, N. 14 zu Art.
23d).
Dagegen entsteht durch den Wiederaufbau eine vollständig neue Baute, deren
Lebensdauer (anders als beim Vorgängerbau) noch nicht (auch nicht teilweise)
abgelaufen ist. Insofern wird nicht der vorherige Zustand wieder hergestellt,
sondern die Schutzzielbeeinträchtigung wird in zeitlicher Hinsicht massgeblich
verlängert. Hinzu kommt, dass durch den Einsatz neuer Technologien und
Baumaterialien erfahrungsgemäss beständigere Bauten geschaffen werden. Zudem
geht der Wiederaufbau mit Bodenveränderungen und Störungen (durch Baumaschinen
etc.) einher, die in der Moorlandschaft unzulässig sind. Aus allen diesen
Gründen erscheint es gerechtfertigt, den Wiederaufbau einer zerstörten Baute
nicht zuzulassen, auch wenn in der Umgebung noch weitere Ferienhäuser vorhanden
sind.
6.2. Sofern nach einem Brand oder einer Überschwemmung überhaupt eine Ruine
verbleibt, muss im Einzelfall entschieden werden, ob es den Schutzzielen der
Moorlandschaft besser entspricht, diese zu beseitigen oder sie z.B. überwachsen
zu lassen.
7.
Schliesslich widerspricht das streitige Wiederaufbauverbot auch nicht der
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).
Diese wird bereits in der Verfassung, durch Art. 78 Abs. 5 BV, im Interesse
des Moorlandschaftsschutzes beschränkt. Diese verfassungsrechtliche Vorgabe
wird durch Art. 23d NHG, die Bestimmungen der MoorLV sowie die streitigen
Überbauungsvorschriften des kommunalen Uferschutzplans konkretisiert.
Der Wiederaufbau gehört ohnehin nicht zum Kern der Eigentumsgarantie, da es
nicht um den Schutz der bestehenden Substanz und der dafür getätigten
Investition geht. Vielmehr setzt der Wiederaufbau bereits voraus, dass der
frühere Besitzstand zerstört worden ist (vgl. Urteil 1A.251/2003 vom 2. Juni
2004 E. 3, in: ZBl 106/2005 S. 380; RDAF 2006 I 625; Urteil 1A.40/2005 vom 7.
September 2005 E. 4.6 und 4.7). Das Wiederaufbauverbot bewirkt daher in aller
Regel auch keine materielle Enteignung (Urteil A.389/1986 vom 17. September
1987, in: ZBl 90/1989 S. 543, E. 3 betr. ein abgebranntes Badehäuschen).
Das Wiederaufbauverbot ist nach dem oben (E. 5 und 6) Gesagten eine geeignete,
erforderliche und verhältnismässige Massnahme, um die Beeinträchtigung der
Moorlandschaft durch die Ferienhäuser und ihre Nutzung zumindest längerfristig
zu beseitigen.
Unter diesen Umständen verletzt das vom AGR im Genehmigungsentscheid
angeordnete Wiederaufbauverbot auch nicht die von den Beschwerdeführern
hilfsweise angerufene Gemeindeautonomie.
8.
Die Beschwerden sind somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten und haben keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 1C_515/2012 und 1C_517/2012 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden den Beschwerdeführern des
Verfahrens 1C_515/2012 und des Verfahrens 1C_517/2012 je zur Hälfte (Fr.
3'000.--) auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Twann-Tüscherz, der
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Bern sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. September 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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