I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.513/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_513/2012
Arrêt du 17 avril 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Aemisegger et Chaix.
Greffière: Mme Moser-Szeless.
Participants à la procédure
A.X.________,
représentée par Me Aba Neeman, avocat,
recourante,
contre
Commune de St-Gingolph,
Conseil d'Etat du canton du Valais.
Objet
utilisation du domaine public sur la rive du Léman; commune de St-Gingolph,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 30 août 2012.
Faits:
A.
B.X.________ était propriétaire de la parcelle n° xxx du cadastre de la commune
de St-Gingolph, au lieu-dit "D.________". L'Etat du Valais est propriétaire de
la parcelle n° yyy, attenante au sud à la parcelle n° xxx et au nord au lac
Léman. Bénéficiaire d'une concession d'utilisation de cette portion du sol
depuis 1995, B.X.________ y a renoncé en 2004, lorsque le plan de quartier
"D.________" a été élaboré. Ce plan, approuvé par la commune de St-Gingolph le
14 novembre 2005, réglemente un secteur composé de dix parcelles, dont les n°
xxx et n° yyy. La parcelle n° yyy, sise en zone d'intérêt général pour
développer des activités d'intérêt général en liaison avec le lac notamment, a
été placée en zone de non-bâtir et zone de quai.
Envisageant de construire une villa sur la parcelle n° xxx, dont elle est
devenue propriétaire, A.X.________ a dès le mois de juillet 2008 contacté le
Département des transports, de l'équipement et de l'environnement (DTEE) du
canton du Valais pour s'assurer qu'elle pourrait bénéficier d'une concession
sur la parcelle n° yyy. En réponse, la Section juridique du DTEE lui a indiqué
que sa demande serait traitée une fois qu'elle habiterait la future villa, tout
en l'informant que l'utilisation de la parcelle en question avait été accordée
en 2008 à la société C.________ Sàrl (courrier du 2 février 2009). Le 2 juin
2009, le DTEE a une nouvelle fois accordé à la société C.________ Sàrl une
autorisation d'utiliser, à certaines conditions et à bien plaire, la parcelle
n° yyy pour une durée indéterminée.
Ayant obtenu de la commune de St-Gingolph le permis de construire pour une
villa de deux appartements, A.X.________ a, par courrier du 11 mai 2010,
demandé au DTEE de lui confirmer qu'elle avait la priorité pour la location du
terrain attenant au sien. Par décision du 2 septembre 2010, le DTEE a rejeté la
demande. Il a considéré que l'utilisation de la surface prévue par la
requérante l'était à titre privé; en revanche, l'usage qu'en faisait C.________
Sàrl allait dans le sens d'un intérêt général, à savoir l'organisation de camps
de vacances pour enfants et personnes handicapées offrant des activités en
liaison avec le lac.
B.
A.X.________ a recouru contre cette décision, en concluant à ce que la demande
d'utilisation du domaine public du 11 mai 2010 relative à la parcelle n° yyy
soit acceptée et à ce que l'autorisation octroyée le 2 juin 2009 à C.________
Sàrl ne soit pas renouvelée. Par décision du 28 mars 2012, le Conseil d'Etat du
canton du Valais l'a déboutée de ses conclusions.
A.X.________ a déféré cette décision au Tribunal cantonal du canton du Valais,
Cour de droit public, qui a rejeté son recours par arrêt du 30 août 2012. Les
juges cantonaux ont retenu pour l'essentiel que la demande d'utilisation
n'entrait pas dans le cadre voulu par le plan de quartier et que la requérante
n'était pas en mesure de se prévaloir d'une promesse de délivrance, de la part
du chef du DTEE, d'une autorisation d'utiliser le domaine public visé.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.X.________
demande principalement au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de
réformer l'arrêt cantonal en ce sens que l'autorisation octroyée le 2 juin 2009
à C.________ Sàrl n'est pas renouvelée et que sa demande d'utilisation du
domaine public du 11 mai 2010 relative à la parcelle n° yyy est acceptée. A
titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de l'arrêt et au renvoi de la
cause au Tribunal cantonal, voire, à titre très subsidiaire au DTEE, pour
nouvelle décision au sens des considérants.
Le Tribunal cantonal valaisan renonce à se déterminer sur le recours. Le
Conseil d'Etat valaisan conclut au rejet du recours en renvoyant à la
motivation de l'arrêt cantonal, tandis que le DTEE n'a pas d'observation
particulière à formuler. La commune de St-Gingolph s'est également exprimée, en
rappelant que la parcelle n° yyy se situait en zone d'intérêt général.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale
dans une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF, sans qu'aucune
des exceptions prévues à l'art. 83 LTF ne soit réalisée. Il est dès lors
recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF. La
recourante a par ailleurs pris part à la procédure devant le Tribunal cantonal.
Elle est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué, qui confirme qu'elle
n'est pas autorisée à utiliser la parcelle n° yyy au bord du lac Léman, et a un
intérêt digne de protection à sa modification ou à son annulation. Sa qualité
pour agir au regard de l'art. 89 al. 1 LTF est à l'évidence donnée. Les autres
conditions de recevabilité étant par ailleurs remplies, il convient d'entrer en
matière sur le recours.
2.
A titre de moyen de preuve, la recourante requiert l'édition du dossier
cantonal par le Tribunal cantonal. Sa requête est satisfaite, la cour cantonale
ayant déposé le dossier complet dans le délai que le Tribunal fédéral lui avait
imparti à cette fin (cf. art. 102 al. 2 LTF).
3.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral fonde en
principe son raisonnement juridique sur les faits retenus par l'autorité
précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF), à moins que ceux-ci n'aient été établis de
façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF.
Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité
précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions
de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible
d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 137 I 58 consid.
4.1.2 p. 62; 135 II 313 consid 5.2.2 p. 322 s.).
Au début de son mémoire (ch. 1 à 77, p. 2 à 15), la recourante reprend tous les
faits ayant conduit à la contestation qui l'oppose au canton du Valais et
apporte de nombreuses précisions aux constatations de la juridiction cantonale.
Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits établis dans
l'arrêt attaqué ou les complète, sans qu'il soit indiqué que ceux-ci seraient
manifestement inexacts ou auraient été établis de manière arbitraire, est
irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas une instance d'appel (ATF 136 II
101 consid. 3 p. 104 s.; 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322).
4.
La recourante reproche tout d'abord à la juridiction cantonale d'avoir fait une
application arbitraire du droit cantonal, respectivement communal, en ne
prenant pas en considération qu'elle disposait, en tant que propriétaire d'une
parcelle concernée par le plan de quartier D.________, d'un droit préférable à
celui d'un tiers (en l'occurrence, C.________ Sàrl) à l'utilisation de la
parcelle n° yyy. Elle se plaint pour l'essentiel d'une mauvaise application de
l'art. 4 du Règlement du plan de quartier D.________.
4.1 Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du
droit cantonal ou communal ne constitue pas un motif de recours. Elle peut en
revanche être constitutive d'une violation du droit fédéral au sens de l'art.
95 let. a LTF, telle que l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Appelé à
revoir l'application faite d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de
l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si
celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation
effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en
violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la
décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit
arbitraire dans son résultat (ATF 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 II 257
consid. 5.1 p. 260), ce qu'il revient au recourant de démontrer en vertu de
l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400).
4.2 L'art. 4 du Règlement du plan de quartier D.________, qui aurait été
appliqué de manière insoutenable, prévoit que "la parcelle n° yyy pourra être
aménagée en front de lac, sur la zone de quai, par les propriétaires des
parcelles du Plan de Quartier exclusivement, comme espace de détente et de
loisirs. L'accès est assuré par la servitude sur parcelle n° xxx et un
prolongement sur parcelle n° yyy (par. 2). La location, l'aménagement et
l'entretien de cette zone sont à la charge de ses utilisateurs. Un règlement
d'utilisation spécifique sera établi à cet effet (par. 3)".
4.3 Examinant la situation sous l'angle des règles en matière d'usage du
domaine public, le Tribunal cantonal a retenu que l'usage particulier du
domaine public, soit notamment une utilisation dépassant l'usage commun, était
soumis à autorisation, l'autorité compétente pour accorder celle-ci disposant
d'un pouvoir discrétionnaire, limité seulement par l'interdiction de
l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement. La demande de la
recourante, qui visait à louer la parcelle n° yyy relevant du domaine public,
n'entrait pas dans le cadre voulu par le plan de quartier D.________ et son
Règlement. Il ne s'agissait en effet pas d'une requête commune des utilisateurs
et des propriétaires du périmètre de ce quartier, accompagnée d'un règlement,
d'une demande de location et d'un projet d'aménagement. A défaut d'une telle
requête commune des propriétaires, la demande de C.________ Sàrl, qui utilisait
avant l'année 2000 les lieux pour les besoins de camps de vacances qu'elle
organisait, ne semblait pas contraire aux règles sur l'usage du domaine public.
L'autorisation y relative prévoyait en effet des conditions concernant les
ayants droit et les activités qui pouvaient se dérouler sur la parcelle en
cause.
4.4 Quoi qu'en dise la recourante, ces considérations sont exemptes
d'arbitraire. Il ressort en effet de la disposition du Règlement du plan de
quartier D.________ invoquée que l'aménagement de la parcelle n° yyy doit être
le fait des propriétaires des parcelles comprises dans le plan de quartier
D.________ en vue d'agencer un espace de détente et de loisirs, ce qui suppose
une action commune de tous les propriétaires. Tel n'est précisément pas le cas
ici, puisque la recourante a agi seule, sans l'aval des autres propriétaires
des parcelles du plan de quartier D.________, et a fait valoir un usage
privatif dans sa demande initiale. Sa requête ne répondait donc pas aux
conditions prévues par l'art. 4 du Règlement du plan de quartier D.________.
Pour le reste, l'argumentation de la recourante relative au but lucratif
poursuivi par C.________ Sàrl, ainsi qu'aux allégations de la société sur le
type d'activités proposées ne lui est d'aucun secours. Le fait qu'un tiers ne
pourrait pas se prévaloir d'un intérêt public pour utiliser la parcelle n° yyy
ne donnerait aucunement à la recourante un droit préférable à user
exclusivement du domaine public. Un tel droit ne peut se déduire de l'art. 4 du
Règlement du plan de quartier D.________, qui porte sur les modalités
d'aménagement de la parcelle n° yyy sans créer de droits en faveur d'un
propriétaire de parcelles attenantes en particulier. La juridiction cantonale a
par ailleurs relevé qu'aucune prescription ne contraignait l'autorité
compétente à réserver ses autorisations à des organismes poursuivant des buts
non lucratifs, ce que la recourante ne remet pas en cause. Les juges cantonaux
ont également constaté, en se fondant sur les photographies versées au dossier,
que l'utilisation par la société du domaine public ne sortait alors pas du
cadre pour lequel l'autorisation lui avait été délivrée le 2 juin 2009. Quant
aux critiques de la recourante à l'encontre des activités de C.________ Sàrl -
la société n'accueillerait pas d'enfants handicapés contrairement à ce qu'elle
aurait fait valoir pour obtenir l'autorisation -, il suffit de renvoyer à la
décision du Conseil d'Etat du 28 mars 2012, selon laquelle ces griefs revêtent
le caractère d'une dénonciation qui devra être examinée par le DTEE dans une
autre procédure.
Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à la juridiction cantonale un abus
de son pouvoir d'appréciation, en ce qu'elle n'a pas reconnu à la recourante un
droit préférable à celui d'un tiers à l'usage accru du domaine public.
5.
5.1 Invoquant ensuite une violation des art. 47 al. 4 et 79 de la loi
valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives
(LPJA/VS; RS VS 172.6), la recourante soutient que la juridiction cantonale
était tenue de reconnaître qu'elle poursuivait un but d'intérêt public dès lors
que son fils souhaitait développer des activités sportives en rapport avec le
lac sur la parcelle n° yyy. Le Tribunal cantonal aurait dû admettre les
nouveaux faits qu'elle avait allégués devant lui à ce sujet, au lieu de rejeter
son argument au motif qu'elle ne les avait pas invoqués dans sa requête
initiale.
5.2 Il est vrai que le droit cantonal de procédure autorise l'allégation de
faits nouveaux devant le Tribunal cantonal en tant que juridiction de recours.
L'art. 79 al. 3 LPJA/VS prévoit que la présentation de moyens nouveaux en fait
et en droit est recevable, sauf disposition légale contraire (pour le recours
devant l'autorité administrative, voir l'art. 47 al. 4 LPGA/VS). Comme l'a
toutefois constaté la juridiction cantonale, la recourante a invoqué uniquement
un intérêt privé à l'appui de sa requête en autorisation, puisqu'elle entendait
se réserver l'utilisation de la parcelle n° yyy, indispensable selon elle à la
réalisation de son projet immobilier. On peut dès lors se demander si
l'argumentation présentée ultérieurement par la recourante en relation avec les
activités de son fils, qualifiées par elle d'intérêt public, ne relève pas
d'une modification de la requête en autorisation que la juridiction cantonale
n'avait pas à examiner dans le cadre du litige.
En tout état de cause, l'appréciation (anticipée) des preuves à laquelle a
procédé la juridiction cantonale pour nier que le projet du fils de la
recourante fût suffisamment étayé pour être pris en considération dans l'examen
de l'autorisation sollicitée n'est pas insoutenable. La recourante s'est en
effet limitée à affirmer que son fils était prêt à développer les activités
d'une association de sports nautiques sur la parcelle n° yyy et à proposer son
audition. Elle n'a cependant apporté aucun élément à l'appui de ses allégations
qui aurait permis de rendre vraisemblable le projet invoqué et la volonté de
concrétiser celui-ci. Au demeurant, à défaut d'être présenté par l'ensemble des
propriétaires des parcelles concernées par le plan de quartier D.________, il
est douteux qu'un tel projet eût satisfait aux exigences d'aménagement prévue
par le Règlement du plan de quartier D.________. Le fait que la famille
X.________ a par le passé bénéficié d'une concession sur la parcelle n° yyy ne
saurait rien y changer, puisque cette situation ne correspond plus à la
situation légale actuelle. Mal fondées, les critiques de la recourante doivent
par conséquent être rejetées.
6.
La recourante se plaint pour finir de violations du principe de la protection
de la bonne foi et de son droit d'être entendue. Elle affirme que le DTEE, par
son juriste E.________, lui avait donné une garantie de priorité sur la
parcelle n° yyy. Elle aurait cependant été empêchée de prouver cette garantie,
parce que le Tribunal cantonal a rejeté son offre de preuve visant à
auditionner F.________, vice-juge de la commune de St-Gingolph.
6.1 Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le
principe de la bonne foi confère à l'administré, à certaines conditions, le
droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances
précises qu'elles lui ont faites lorsque, sur la foi de celles-ci, il a pris
des dispositions sur lesquelles il ne peut pas revenir sans subir de préjudice
(cf. ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II
112 consid. 10b/aa p. 125).
Comme l'a retenu la juridiction cantonale, aucun élément ne permet de conclure
à l'existence d'assurances ou d'un comportement au regard desquels A.X.________
devait s'attendre à ce que l'autorisation d'utilisation de la parcelle n° yyy
telle que sollicitée lui soit accordée. Il n'est pas non plus établi que le
DTEE, par le biais de l'un de ses collaborateurs, lui aurait fait des promesses
dans ce sens. L'argumentation de la recourante à cet égard est essentiellement
appellatoire, puisqu'elle se limite à opposer sa propre version des faits à
celle des juges cantonaux, sans exposer en quoi ceux-ci auraient constaté les
faits de manière manifestement inexacte ou autrement contraire au droit. En
particulier, elle prétend à nouveau que le courrier de son conseil du 2 octobre
2009, adressé au collaborateur de la Section juridique du DTEE et demeuré sans
réponse, démontrerait l'existence d'une promesse dans le sens voulu. Tel n'est
manifestement pas le cas. L'autorité en cause n'avait pas à réagir à cette
lettre, dans laquelle le conseil de la recourante exposait prendre note de la
réponse du collaborateur "à savoir que le jour où la parcelle sera construite,
mes mandants auront la priorité pour la location du terrain attenant". La
Section juridique du DTEE avait en effet expressément indiqué à la recourante
que la garantie voulue ne pouvait lui être donnée et mentionné à diverses
reprises que la requête de la recourante serait examinée en temps voulu,
parallèlement à l'examen de l'autorisation de construire (cf. courriers des 31
juillet 2008, 12 février 2009 et 24 août 2009).
A défaut de promesse ou d'assurance sur laquelle la recourante pouvait se
fonder, le grief relatif à la violation de la protection de la bonne foi est
donc mal fondé. Au demeurant, on ne voit pas - et la recourante ne l'explique
pas - quel "préjudice considérable" elle aurait subi. On peut certes concevoir
que la recourante profiterait mieux de sa parcelle en disposant d'un accès
privatif jusqu'au lac, mais un tel intérêt contreviendrait au but poursuivi par
le plan de quartier D.________, qui vise à une utilisation d'intérêt général.
6.2 Dans ces conditions, le motif tiré de la violation du droit d'être entendue
de la recourante tombe également à faux. Au regard des pièces au dossier qui
contredisaient les allégations de la recourante, les premiers juges étaient en
droit de renoncer à entendre le témoin dont elle sollicitait l'audition. Il
ressort de leurs considérations que même dans l'hypothèse où le témoin avait
"assisté à une séance entre le chef du DTEE et la recourante", comme elle le
fait valoir, son compte-rendu de l'entretien n'aurait pas suffi à modifier leur
conviction sur l'inexistence d'une promesse de la part de l'autorité compétente
fondée sur les preuves écrites produites par les parties. On ne saurait dès
lors voir dans le refus de donner suite à l'offre de preuve de la recourante
une violation de son droit d'être entendue. L'appréciation anticipée des
preuves à laquelle a procédé le Tribunal cantonal n'apparaît en effet nullement
arbitraire, ce que la recourante ne prétend du reste pas (sur la notion
d'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131
I 153 consid. 3 p. 157).
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours, entièrement mal fondé, doit être
rejeté. Vu l'issue de la procédure, la recourante, qui succombe, doit prendre
en charge les frais judiciaires y afférents (art. 65 et 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à la Commune de
St-Gingolph, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du
canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 17 avril 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Moser-Szeless
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