I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.487/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_487/2012
1C_489/2012
1C_493/2012
Arrêt du 13 mai 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Aemisegger et Merkli.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
1C_487/2012
Commune de Salins,
A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
F.________,
G.________,
H.________,
I.________,
J.________ et K.________,
L.________,
M.________,
N.________,
O.________,
Hoirie de feu P.________,
Q.________,
tous représentés par Me Jacques Philippoz, avocat,
recourants,
1C_489/2012
Fondation R.________,
recourante,
1C_493/2012
Bourgeoisie de Sion,
Fondation S.________,
toutes les deux représentées par Me Philippe Pont, avocat,
recourantes,
contre
Alpiq Réseau SA Lausanne/Laufenburg,
représentée par Me Ariane Ayer et Me Thierry Gachet, avocats,
intimée,
Office fédéral de l'énergie.
Objet
Projet de ligne à haute tension Chamoson-Chippis,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 15 août
2012.
Faits:
A.
En 1986, la société Alpiq Réseau SA Lausanne/Laufenburg SA, a annoncé son
intention d'entreprendre la réalisation d'une artère de 380 kV reliant Romanel
à Chippis et composée des trois tronçons Romanel-St-Triphon,
St-Triphon-Chamoson et Chamoson-Chippis. Un dossier d'enquête préliminaire qui
présentait et analysait trois variantes de tracé a été déposé auprès de
l'Inspection fédérale des installations à courant fort (ci-après: l'ESTI) le 28
février 1992. Après consultation des instances concernées, l'ESTI a donné son
approbation le 29 juin 1995. Cette approbation fixait, dans les grandes lignes,
la variante de tracé à retenir pour l'élaboration du projet.
Le 30 janvier 1997, un premier projet fut mis à l'enquête publique, sur la base
d'un rapport d'impact de 1996. Ce projet a suscité des oppositions et également
des préavis négatifs de différentes autorités, notamment de l'Office fédéral de
l'environnement (ci-après: l'OFEV, alors dénommé l'OFEFP) et des autorités
cantonales. Au vu de ces réactions négatives, Alpiq a demandé à l'ESTI de
suspendre la procédure afin de modifier son projet de manière à en réduire
l'impact environnemental par l'ajout d'un terne 220 kV à forte capacité
permettant le démontage intégral de la ligne 2 x 220 kV Chamoson-Chippis
existante. Par courrier du 6 juillet 1999, l'ESTI a pris note de cette demande
et confirmé que le projet pourrait être repris au stade du projet détaillé sans
devoir faire à nouveau l'objet d'une enquête préliminaire.
B.
Le 10 juin 2002, Alpiq a déposé une demande d'approbation des plans auprès de
l'ESTI. Ce projet prévoyait la construction d'une ligne à 380 kV entre Chamoson
et Chippis, la mise sur support commun de la ligne actuelle 220 kV entre
Chamoson et Chippis, la mise sur support commun d'une ligne 65 kV entre
Chamoson et Chandoline, la mise sur support commun d'une ligne CFF 132 kV entre
Chamoson et Saint-Léonard, le raccordement 220 kV du poste de couplage de
Chandoline à St-Léonard, le raccordement à la ligne 132 kV CFF à Saint-Léonard
et, enfin, le démontage de la ligne existante 220 kV entre le poste de couplage
de Chamoson et le Creux de Chippis.
A la suite de la mise à l'enquête publique du projet et aux préavis des
autorités fédérales, cantonales et communales concernées, Alpiq a procédé à
certaines modifications du tracé de la ligne. Alpiq a ensuite soumis, le 6
février 2006, une demande d'approbation des plans à l'ESTI pour les
modifications concernées après les avoir mises à l'enquête publique. Après
avoir tenté sans succès de procéder à une conciliation, l'ESTI a transmis le
dossier à l'OFEN le 11 juin 2007. D'autres modifications de peu d'importance et
ne nécessitant pas de nouvelle mise à l'enquête publique ont encore été
apportées au projet par Alpiq les 6 novembre 2007 et 14 février 2008. Au cours
de la procédure d'autorisation, la nouvelle ligne à haute tension a soulevé de
nombreuses oppositions demandant notamment l'enfouissement de la ligne dans le
sol - sur toute sa longueur ou sur certains tronçons - ou d'autres tracés pour
la ligne aérienne.
Par décision du 30 juin 2010, l'OFEN a approuvé, avec charges, les plans
déposés le 10 juin 2002 par Alpiq auprès de l'ESTI ainsi que les modifications
de projet ultérieures. La décision de l'OFEN autorisait Alpiq à réaliser
l'intégralité du tronçon entre Chamoson et Chippis, soit environ 27,5 km, sous
forme de ligne aérienne.
C.
La commune de Salins et consorts, la Bourgeoisie de Sion et la Fondation
S.________ ainsi que la Fondation R.________ ont attaqué la décision de l'OFEN
du 30 juin 2010 auprès du Tribunal administratif fédéral. Ces causes ont été
jointes.
Après avoir procédé à une inspection locale en présence des parties, le
Tribunal administratif fédéral a partiellement admis les recours par arrêt du
15 août 2012. Il a annulé la décision d'approbation des plans du 30 juin 2010
et renvoyé l'affaire à l'OFEN pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. En substance, le Tribunal a considéré que la ligne projetée
respectait les normes de protection de l'environnement et de protection de la
nature et du paysage et qu'une mise en câble n'entrait pas en ligne de compte.
L'OFEN devait toutefois inviter Alpiq à lui soumettre un nouveau projet
intégrant, pour les ternes 380 kV, des faisceaux à quatre conducteurs (4 x 650
mm2) au lieu des faisceaux à trois conducteurs (3 x 490 mm2 ou 3 x 550 mm2).
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la commune de
Salins et consorts (cause 1C_487/2012) demandent au Tribunal fédéral d'annuler
l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 15 août 2012 ainsi que la décision
d'approbation des plans du 30 juin 2010 et de renvoyer l'affaire à l'OFEN pour
qu'une procédure de plan sectoriel soit engagée, avec mise en oeuvre d'un
câblage de la ligne sur le tronçon Chamoson-Chippis.
La Fondation R.________ (cause 1C_489/2012) a également porté sa cause devant
le Tribunal fédéral. Elle conclut à l'annulation de l'arrêt du Tribunal
administratif fédéral du 15 août 2012 et de la décision d'approbation des plans
du 30 juin 2010. Elle demande en outre au Tribunal fédéral de renvoyer
l'affaire à l'OFEN pour qu'il réalise un plan sectoriel, soumis ensuite au
Conseil fédéral pour décision, et par la suite la planification d'un projet
avec câblage partiel ou total. Elle requiert un câblage total entre Chamoson et
Chippis dans la plaine du Rhône ou un câblage partiel entre le village d'Aproz
et la sortie est du village de Bramois.
La Bourgeoisie de Sion et la Fondation S.________ (cause 1C_493/2012) concluent
à leur tour à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi du dossier à l'OFEN
et à Alpiq pour une nouvelle mise à l'enquête publique avec établissement d'un
plan sectoriel préalable et mise en oeuvre d'une étude de faisabilité d'un
câblage total ou partiel de la nouvelle ligne. Subsidiairement, elles
requièrent la mise en câble à l'endroit du tracé bordant les parcelles
propriétés de la Bourgeoisie de Sion et, plus subsidiairement, le déplacement
du pylône 117 à l'emplacement prévu dans la première mise à l'enquête (rive
gauche du Rhône).
Le Tribunal administratif fédéral renonce à formuler des observations sur les
recours. L'OFEN conclut au rejet des recours dans la mesure de leur
recevabilité; il renvoie au contenu de la décision d'approbation du 30 juin
2010 et à ses prises de position devant le Tribunal administratif fédéral.
Alpiq conclut au rejet des recours et à la confirmation de l'arrêt attaqué.
L'OFEV ne constate pas de violation de la législation fédérale en matière de
protection de l'environnement et de protection de la nature et du paysage. Les
parties ont pu déposer des écritures complémentaires.
Par courrier du 22 février 2013, Alpiq a indiqué que, lors de sa reprise par
Swissgrid au 1er janvier 2013, la raison sociale Alpiq Réseau SA Lausanne a été
adaptée et le siège de la société a été transféré. Swissgrid est devenue la
propriétaire économique d'Alpiq (Réseau SA), mais n'est pas partie à la
présente procédure.
E.
Par trois ordonnances du 14 décembre 2012, le Président de la Ire Cour de droit
public a admis les requêtes d'effet suspensif contenues dans les recours.
Considérant en droit:
1.
1.1 Compte tenu de leur connexité, il se justifie de joindre les trois recours,
dirigés contre une même décision, afin de statuer en un seul arrêt.
1.2 Le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions
qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF) ou contre les décisions partielles
(art. 91 LTF). En revanche, en vertu de l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions
incidentes notifiées séparément qui ne portent pas sur la compétence ou sur une
demande de récusation ne peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit
public que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a), ou si
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
1.3 L'arrêt attaqué annule la décision d'approbation des plans du 30 juin 2010
et renvoie l'affaire à l'OFEN pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. L'OFEN est ainsi tenu d'inviter Alpiq à lui soumettre un nouveau
projet intégrant, pour les ternes 380 kV, des faisceaux à quatre conducteurs (4
x 650 mm2) au lieu des faisceaux à trois conducteurs (3 x 490 mm2 ou 3 x 550
mm2). Les recours ont été rejetés pour le surplus, en particulier en tant
qu'ils concluaient à la mise en câble totale ou partielle de la nouvelle ligne
(consid. 14 de l'arrêt attaqué).
La décision entreprise, qui ne met pas fin à la procédure, n'est pas une
décision finale (art. 90 LTF). Il ne s'agit pas non plus d'une décision
partielle qui statuerait définitivement sur un objet dont le sort serait
indépendant de celui qui reste en cause (art. 91 LTF). Il convient donc
d'examiner si les conditions de l'art. 93 LTF sont réalisées.
1.4 Les recourants concluent tous au renvoi de la cause à l'OFEN pour qu'une
procédure de plan sectoriel soit engagée. Une éventuelle admission des recours
sur ce point conduirait à l'annulation de la décision d'approbation des plans
et, avant l'ouverture d'une nouvelle procédure d'approbation des plans, à
l'élaboration d'un projet de plan sectoriel. Dans ce cas, les mesures
d'instruction supplémentaires ordonnées par le Tribunal administratif fédéral,
qui apparaissent de toute évidence longues et coûteuses au sens de l'art. 93
al. 1 let. b LTF, pourraient s'avérer (totalement ou partiellement) superflues
(cf. arrêt 1C_129/2012 du 12 novembre 2012 consid. 1.4). Il en irait de même si
le Tribunal fédéral devait admettre la conclusion des recourants tendant à la
mise en câble totale ou partielle de la nouvelle ligne, ceci rendant inutile
l'examen d'un éventuel remplacement, pour les ternes de 380 kV de la ligne
aérienne, des faisceaux à trois conducteurs par des faisceaux à quatre
conducteurs. Un allongement supplémentaire de la procédure pourrait par
ailleurs, dans les circonstances très particulières du cas d'espèce, constituer
un déni de justice et occasionner un préjudice irréparable au sens de l'art. 93
al. 1 let. a LTF. Il convient par conséquent d'entrer en matière sur les
recours.
2.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la
commune de Salins et consorts ainsi que la Fondation R.________ se plaignent
d'une violation de leur droit d'être entendus. Les recourants allèguent en
substance que le dossier transmis à l'OFEN pour la décision d'approbation du 30
juin 2010 ne comprenait pas les dossiers d'enquête préliminaire de 1992 et de
mise à l'enquête publique de 1997 et que le projet mis à l'enquête en 2002
n'avait pas fait l'objet d'une nouvelle enquête préliminaire; la procédure
d'approbation des plans était dès lors nulle. Par ailleurs, le Tribunal
administratif fédéral avait refusé à tort de procéder à une nouvelle inspection
locale et d'ordonner l'édition du dossier relatif à l'enfouissement de la ligne
380 kV dans le secteur du Bois de Finges.
2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst.,
comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15
consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités).
L'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de la
pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur
cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être entendu
que si l'appréciation à laquelle elle a ainsi procédé est entachée d'arbitraire
(ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arrêts cités).
Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une
violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit
de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours
disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi
contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la
décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux
de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid.
2.3.2 p. 197 s.; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390;
129 I 129 consid. 2.2.3 p. 135; 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437 et les
références citées).
2.2 En l'espèce, les dossiers d'enquête préliminaire de 1992 et de mise à
l'enquête publique de 1997 ne figuraient pas dans le dossier constitué par
l'OFEN pour rendre la décision du 30 juin 2010. Sur demande des recourants, le
Tribunal administratif fédéral a dès lors invité l'ESTI à produire le dossier
complet de l'enquête préliminaire du 28 février 1992, le dossier d'approbation
du projet du 29 juin 1995 ainsi que le dossier du projet mis à l'enquête le 30
janvier 1997 et les a ouverts à la consultation des parties. Comme l'ont relevé
à juste titre les juges précédents, les recourants ont ainsi eu accès à
l'ensemble des dossiers de la procédure préalable et ont pu s'exprimer sur leur
contenu. Une éventuelle violation de leur droit d'être entendus commise par
l'OFEN, qui n'aurait pas tenu tous ces dossiers à leur disposition, doit par
conséquent être considérée comme réparée devant le Tribunal administratif
fédéral. Celui-ci bénéficie en effet d'un pouvoir d'examen identique à celui de
l'OFEN (cf. art. 49 PA).
2.3 Les recourants se plaignent que le projet mis à l'enquête en 2002 n'a pas
fait l'objet d'une enquête préliminaire. Ils allèguent que l'enquête
préliminaire de 1992, effectuée avant la nouvelle demande d'approbation des
plans de 2002, n'était plus d'actualité, la situation ayant entre-temps évolué
de manière conséquente. En outre, seul l'OFEN aurait été compétent (en lieu et
place de l'ESTI) pour autoriser Alpiq à reprendre son projet au stade du projet
détaillé sans devoir refaire l'enquête préliminaire. La procédure d'approbation
des plans était dès lors viciée.
Avec les juges précédents, on ne voit pas en quoi l'ESTI aurait outrepassé ses
compétences en annonçant, le 6 juillet 1999, que le projet pourrait être repris
au stade du projet détaillé sans devoir refaire l'objet d'une enquête
préliminaire. C'est précisément parce que le dossier d'enquête préliminaire
présentait et analysait trois variantes de tracé, soumises à la consultation
des instances concernées, qu'il a permis de fixer, dans les grandes lignes, la
variante à retenir pour l'élaboration du projet de détail. Dans ces conditions,
il est logique que le projet de détail puisse s'appuyer sur les études faites
et sur les réflexions menées lors de l'enquête préliminaire. Ensuite, c'est
conformément aux exigences de l'art. 16 al. 2 let. b de la loi fédérale du 24
juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant
(LIE; RS 734.0) que l'ESTI, faute d'avoir pu régler les oppositions au projet,
a finalement transmis le dossier à l'OFEN le 11 juin 2007 pour décision sur la
demande d'approbation des plans déposée par l'intimée. Aucune disposition de la
LIE ne l'autorisait ou ne l'obligeait à transmettre le dossier à l'OFEN en 1999
déjà, soit au moment où Alpiq avait demandé de suspendre la procédure pour
retravailler son projet et en réduire l'impact environnemental. De plus, les
recourants ne peuvent rien tirer du fait que l'ESTI n'avait pas transmis les
dossiers de l'enquête préliminaire de 1992 à l'OFEN. Ces pièces ne font pas
parties des documents qui doivent obligatoirement être soumis à l'autorité
chargée de l'approbation des plans (cf. art. 2 de l'ordonnance du 2 février
2000 sur la procédure d'approbation des plans des installations électriques
[OPIE; RS 734.25]; cf. également les directives de l'ESTI d'avril 2000
relatives à la procédure d'approbation des plans d'installations électriques
[STI 235.0400]) et, cas échéant, si l'OFEN estimait le dossier lacunaire, il
lui appartenait de le compléter en requérant la production de ces documents
(cf. art. 16b LIE et art. 2 al. 4 OPIE). Au vu de ce qui précède, c'est en vain
que les recourants font valoir qu'un vice grave dans la procédure d'approbation
des plans entraînerait sa nullité. Leur grief doit dès lors être rejeté sous
cet angle.
2.4 Les recourants avaient requis une nouvelle inspection locale au motif que,
lors de l'audience du 2 novembre 2011, Alpiq avait posé des ballons à une
hauteur réduite de 25 m, alors que la hauteur prévue des futurs pylônes était
de 96 m, et que le tracé sur le coteau de Salins avait été présenté à
contrejour, avec une vue très réduite du site de l'installation. Ils avaient
également sollicité l'édition du dossier relatif à l'enfouissement de la ligne
380 kV dans le secteur du Bois de Finges. Le refus du Tribunal administratif
fédéral de donner suite à leurs requêtes constituait à leur avis une violation
de leur droit d'être entendus.
L'arrêt attaqué expose qu'une nouvelle inspection locale n'aurait rien apporté
de plus car la délégation du tribunal avait largement pu se faire une idée de
l'implantation des pylônes 136-137 et, plus généralement, de l'ampleur de la
nouvelle ligne électrique projetée grâce à ses différents transports sur place
et aux discussions qui s'en étaient suivies et qui avaient fait l'objet d'un
procès-verbal détaillé. Quant au câblage du Bois de Finges, cette question
n'était alors examinée qu'au stade de la procédure de consultation du plan
sectoriel Chippis-Mörel et son édition n'était pas de nature à permettre
d'éclaircir les faits pertinents de la présente procédure. Les recourants
n'expliquent pas en quoi les motifs avancés à l'appui du rejet de leurs
requêtes seraient arbitraires (cf. consid. 2.1 ci-dessus). En tout état de
cause, le raisonnement précité échappe à la critique et le Tribunal
administratif fédéral pouvait, sans violer le droit d'être entendu des
intéressés, renoncer à administrer les offres de preuve requises.
2.5 La Fondation R.________ objecte enfin qu'il n'y a jamais eu de rapport de
synthèse clair et qu'il n'était pas possible de s'exprimer sur un projet
composé d'un "patchwork" d'approbations partielles; elle ne pouvait pas savoir
quelle était la version finalement retenue puisque les classeurs qu'elle a pu
consulter devaient représenter "environ une longueur de 5 mètres". Par
ailleurs, elle allègue à plusieurs reprises qu'aucun plan ne figurerait dans la
décision de l'OFEN, ce qui ne permettait pas de savoir quel était le tracé réel
de la ligne litigieuse.
Ces critiques, d'ordre général, sont mal fondées: la décision de l'OFEN du 30
juin 2010 synthétise l'historique de la procédure, mentionne les modifications
apportées, résume les allégués des parties ainsi que les prises de positions
des autorités et examine minutieusement tous les aspects du projet. Les parties
ont pu ainsi prendre connaissance de l'objet de l'approbation et attaquer le
projet en toute connaissance de cause devant le Tribunal administratif fédéral.
La taille du dossier, qui reflète la complexité de l'affaire, ne constitue pas
en soi un obstacle au droit d'être entendu des recourants. Enfin, les plans
approuvés, ainsi que les modifications ultérieures, font intégralement partie
de la décision d'approbation du 30 juin 2010 puisqu'ils figurent sous le ch. 1
du dispositif, qui donne la liste détaillée de tous les documents compris dans
la décision (p. 91 ss).
3.
Dans un grief intitulé "récusation", la Fondation R.________ considère que
l'OFEN, n'ayant fait que reprendre les positions d'Alpiq, serait à la fois juge
et partie, ce qui rendrait sa décision annulable.
3.1 L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement.
Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des
membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont
de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité;
il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent
influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La
récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de
l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne
peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de
la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;
les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont
pas décisives (ATF 133 I 1 consid. 6.2 p. 6; 131 I 24 consid. 1.1 p. 25 et les
arrêts cités).
3.2 En l'espèce, le Tribunal administratif fédéral a constaté que rien au
dossier n'indiquait que des collaborateurs de l'OFEN aient pu avoir une idée
préconçue sur l'affaire. La recourante, pas plus que devant l'instance
précédente, n'apporte d'élément objectif sérieux allant dans ce sens. Le simple
fait que cette autorité ait approuvé les plans qui lui étaient soumis, contre
l'avis des opposants, ne suffit manifestement pas à établir une éventuelle
prévention de ses membres. Mal fondé, le grief doit être écarté.
4.
La Fondation R.________ se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des
faits.
4.1 Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus par
l'art. 105 al. 2 LTF. Il ne peut s'en écarter que si les constatations de
ladite autorité ont été établies de façon manifestement inexacte - notion qui
correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid.
4.1.2 p. 62; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) - ou en violation du droit au sens
de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice
soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). S'il
entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, le
recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une
exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF sont réalisées.
4.2 En l'occurrence, la recourante fait valoir que le Tribunal administratif
fédéral n'a pas précisé dans son arrêt que le dossier de 1992 n'avait pas été
transmis à l'OFEN et que celui-ci n'a donc pas pu le prendre en compte pour
rendre sa décision. Or, il ressort de l'arrêt attaqué que le Tribunal
administratif fédéral n'a pas ignoré cet élément, puisqu'il le mentionne en
particulier à l'appui de son considérant relatif au droit d'être entendu (cf.
consid. 5.1) et que le juge instructeur, en cours de procédure, a justement
invité l'ESTI à produire son dossier complet (cf. let. F de l'arrêt attaqué).
Selon la recourante, l'arrêt attaqué aurait également omis de préciser qu'en
1997, le Conseil d'Etat du canton du Valais avait demandé qu'une étude de
faisabilité d'un enfouissement de la ligne soit réalisée, demande renouvelée en
2007, et que l'Assemblée fédérale avait accepté une motion déposée par le
Conseiller aux Etats valaisan, Jean-René Fournier, visant à accélérer la
procédure pour décider des possibilités d'un câblage de la ligne à haute
tension. La recourante ne démontre toutefois pas en quoi un éventuel complément
de l'état de fait sur ces points aurait pu avoir une influence sur l'issue de
la procédure. Il n'y a par conséquent pas lieu de corriger l'état de fait.
Mal fondé, le grief tiré d'une constatation inexacte des faits doit être écarté
et le Tribunal fédéral est lié par les faits retenus dans l'arrêt attaqué,
conformément à l'art. 105 al. 1 LTF.
5.
Au fond, les recourants estiment qu'un plan sectoriel aurait dû être établi
avant l'élaboration des plans litigieux, en application des 16 al. 5 LIE et 1a
OPIE.
5.1 Le Tribunal administratif fédéral a considéré que la nécessité de mener une
procédure de plan sectoriel était en principe donnée dans le cas du projet
Chamoson-Chippis. Des exceptions permettaient toutefois de s'écarter de cette
exigence dans certaines circonstances. En l'occurrence, l'examen des trois
variantes dans le cadre de l'enquête préliminaire et l'étude approfondie des
effets du projet dans les rapports d'impact équivalaient matériellement à une
procédure de plan sectoriel. De plus, la nécessité d'une éventuelle mise en
câble ayant fait l'objet de mesures d'instruction de la part de l'autorité
inférieure et d'un examen détaillé dans l'arrêt attaqué, une procédure de plan
sectoriel n'apporterait aucun élément nouveau à ce stade. A cela s'ajoutait que
l'exploitation de toutes les possibilités de regroupement d'autres lignes, qui
constituait une des raisons importantes de mener une procédure de plan
sectoriel, avait déjà fait l'objet d'une optimisation et que le projet ne
nécessitait pas de recourir à des dérogations pour remplir les exigences de
l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non
ionisant (ORNI; RS 814.710).
5.2 Les recourants estiment que l'interprétation et l'application des art. 16
al. 5 LIE et 1a OPIE par le Tribunal administratif fédéral est contraire au
droit fédéral et que les autorités ne pouvaient renoncer à l'exigence d'un plan
sectoriel. Ils font valoir que l'état de fait de la présente cause diffère de
celui de l'arrêt 1C_172/2011 du 15 novembre 2011, où le Tribunal fédéral avait
jugé qu'il n'était pas nécessaire d'exiger un plan sectoriel au motif que
certains tronçons de la ligne avaient déjà été autorisés; il n'y avait en
l'espèce aucune autorisation entrée en force. Les recourants contestent par
ailleurs que le rapport d'enquête préliminaire de 1992 puisse servir de
procédure de plan sectoriel, ce d'autant qu'il n'avait pas été transmis à
l'OFEN et ne figurait pas dans le dossier de 2002. Quoi qu'il en soit, le plan
sectoriel, par sa portée, sa nature et sa teneur, ne pouvait être le résultat
d'accumulations de divers projets mis à l'enquête. Il n'était pas envisageable
d'autoriser la construction d'un projet d'une telle ampleur, prévu pour une
durée de 80 ans, en réglant les questions au hasard des griefs développés par
les opposants; l'instruction du recours devant le Tribunal administratif
fédéral ne pouvait dès lors tenir lieu de procédure de plan sectoriel. Au
surplus, la mise en câble n'avait pas fait l'objet d'une véritable étude devant
l'ESTI, alors qu'une telle étude avait été préconisée par l'OFEV et exigée par
le Conseil d'Etat valaisan dans son préavis favorable au projet de 1992. Enfin,
un plan sectoriel avait été requis pour le tronçon Chippis/Mörel, ce qui
conduisait à deux applications du droit différentes pour un seul et même
dossier, et une même situation de fait.
5.3 L'intimée soutient que le Conseil fédéral avait inscrit en mars 2009 la
ligne Chamoson/Chippis dans le Plan sectoriel des lignes de transport
d'électricité (PSE), tout en précisant que, pour cette ligne, il n'était pas
nécessaire de procéder à un plan sectoriel spécifique, dès lors que la
procédure d'approbation des plans était en cours. En considérant qu'une
procédure de plan sectoriel n'était pas nécessaire dans le cas d'espèce, le
Tribunal administratif fédéral n'avait pas violé l'art. 16 al. 5 LIE. La
coordination à opérer par un plan sectoriel avait en effet pu avoir lieu de
manière qualitativement équivalente dans le contexte de la procédure
d'approbation des plans. En particulier, le Tribunal administratif fédéral
avait procédé à un examen le plus complet possible de variantes câblées, en se
référant notamment à des experts de niveau international et indépendants.
5.4 Selon l'art. 13 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (RS 700; LAT), pour exercer celles de ses compétences qui ont des
effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des études
de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les
fait concorder. Conformément aux art. 14 ss de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (RS 700.1; OAT), les plans sectoriels doivent
contenir des indications sur la manière dont la Confédération entend faire
usage de sa liberté d'appréciation en matière d'aménagement; ils définissent en
particulier les objectifs visés dans les domaines en question et comment ces
objectifs seront conciliés avec l'aménagement du territoire, ainsi que les
priorités, les modalités et les moyens envisagés pour l'exercice de l'activité
concernée. L'art. 15 OAT règle les exigences de forme et de contenu des plans
sectoriels.
L'art. 16 al. 5 LIE prévoit que, en règle générale, l'approbation des plans des
installations électriques ayant des effets considérables sur l'aménagement du
territoire et sur l'environnement présuppose un plan sectoriel. Selon le
Message du Conseil fédéral du 25 février 1998 relatif à la loi fédérale sur la
coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans (FF
1998 2221), on peut exceptionnellement renoncer à l'exigence du plan sectoriel
lorsqu'il apparaît visiblement peu raisonnable d'envisager un tel plan pour un
seul projet. En pareil cas, l'adéquation du projet avec les exigences de
l'aménagement du territoire doit être examinée dans le cadre de la procédure
d'approbation des plans, comme le prévoit la LAT (FF 1998 2250 et 2260).
L'art. 1a OPIE, entré en vigueur le 1er septembre 2009, concrétise l'art. 16
al. 5 LIE dans les termes suivants :
1 Les lignes dont la tension nominale est de 220 kV (50 Hz) et plus ne peuvent
être approuvées qu'après avoir été fixées au terme d'une procédure de plan
sectoriel.
2 Une nouvelle ligne peut être approuvée sans procédure préalable de plan
sectoriel si:
a. elle ne dépasse pas 2 kilomètres;
b. elle ne touche aucune zone à protéger en vertu du droit fédéral ou du droit
cantonal, et si
c. elle répond aux exigences de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la
protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) sans qu'il soit besoin
d'une dérogation.
3 Des lignes existantes peuvent être remplacées, modifiées ou développées sans
procédure préalable de plan sectoriel si:
a. toutes les possibilités d'adjonction à d'autres lignes ont été exploitées;
b. les pylônes existants sont déplacés de 50 mètres au plus latéralement par
rapport à l'axe de la ligne existante et qu'ils sont rehaussés de 10 mètres au
plus;
c. les conflits d'utilisation peuvent être résolus dans le corridor existant;
d. les conflits dans des zones à protéger en vertu du droit fédéral ou du droit
cantonal peuvent être aplanis par des mesures de substitution; et
e. les exigences de l'ORNI peuvent être remplies sans qu'il soit nécessaire de
recourir à une dérogation.
4 L'Office fédéral de l'énergie décide, après avoir consulté les services
compétents de la Confédération et des cantons concernés, de la nécessité de
mener une procédure de plan sectoriel.
5.4.1 Selon le rapport explicatif du 22 octobre 2008 relatif à la révision de
l'OPIE, le nouvel art. 1a OPIE introduit les critères contraignants permettant
de soustraire les projets de lignes à haute tension à l'obligation du plan
sectoriel (rapport ch. 2 p. 2). D'après ce texte, la nouvelle réglementation ne
laisserait aucune marge d'appréciation quant à l'exigibilité et la
proportionnalité d'une procédure de plan sectoriel. Quoi qu'il en soit, il
n'est pas exclu que, malgré la non réalisation d'une des conditions de l'al. 2
ou 3, la mise en oeuvre de la procédure de plan sectoriel apparaisse
disproportionnée dans un cas particulier où le conflit est de peu d'importance
(arrêt 1C_129/2012 du 12 novembre 2012 consid. 5.5.1).
5.4.2 Dans le cas présent, la question du caractère contraignant de l'art. 1a
OPIE peut toutefois rester indécise. Il ressort en effet de la genèse et la
finalité de cette disposition que l'ordonnance ne contient de toute façon pas
de réglementation définitive pour des projets qui, comme en l'espèce, étaient
déjà au stade de la procédure d'approbation des plans lors de l'entrée en
vigueur de l'art. 1a OPIE le 1er septembre 2009:
L'art. 1a OPIE reprend pour l'essentiel les critères qui avaient été retenus
par le groupe de travail Lignes et sécurité d'approvisionnement (GT LVS) dans
son rapport final du 28 février 2007 pour pouvoir déterminer de manière simple
et rapide la nécessité d'entamer une procédure de plan sectoriel (contrôle
PSE). L'initiateur du projet peut ainsi examiner sommairement et sur la base
d'une liste de contrôle, si les conflits potentiels pourront se résoudre à
l'intérieur du corridor de transport existant. Si tel est le cas, il est
possible d'entamer directement la procédure d'approbation des plans. En
revanche, si les conflits décelés ne peuvent se résoudre à l'intérieur du
corridor de transport existant, il conviendra d'évaluer, dans le cadre de la
procédure de plan sectoriel, d'autres corridors de projet pour toute la ligne
ou seulement pour certains tronçons (rapport explicatif selon l'art. 16 OAT du
13 février 2009, ch. 2.2).
Le but de la réglementation est dès lors de déterminer, au moment de
l'introduction de la procédure, si le projet doit passer par la procédure de
plan sectoriel ou si la procédure d'approbation des plans peut être ouverte
directement. L'OFEN est compétent pour décider, dans chaque cas, de la
nécessité de mener une procédure de plan sectoriel (art. 1a al. 4 OPIE).
Ni l'art. 1a OPIE ni les dispositions finales de l'ordonnance ne prévoient de
réglementation transitoire pour les procédures d'approbation des plans déjà
entamées. Si les critères de l'ordonnance devaient s'appliquer à toutes les
procédures pendantes en première instance, en partie déjà bien avancées, cela
conduirait à la suspension de la procédure, voire à l'annulation de décisions
d'approbation déjà prises, et à l'introduction d'une procédure ultérieure de
plan sectoriel, du moment qu'une seule condition de l'art. 1a al. 2 et 3 OPIE
ferait défaut. Ceci apparaît contraire au principe de la proportionnalité et
contredirait la finalité de la révision de l'ordonnance, qui visait à
simplifier et accélérer les procédures d'approbation des projets (rapport
explicatif du 22 octobre 2008 relatif à la révision de l'OPIE, ch. 2.2).
Il résulte de ce qui précède qu'un assujettissement systématique à une
procédure de plan sectoriel ne s'applique pas aux procédures d'approbation des
plans qui étaient déjà pendantes lors de l'entrée en vigueur de l'art. 1a OPIE
le 1er septembre 2009. Bien plus, il est possible de renoncer
exceptionnellement à une procédure de plan sectoriel pour d'autres motifs que
ceux mentionnés dans l'ordonnance, en particulier pour des motifs d'économie de
procédure et de célérité. Le Conseil fédéral partage également cette
appréciation dans son rapport du 6 mars 2009 relatif au PSE: dans la liste des
projets à prendre en compte dans le réseau stratégique des lignes 220/380 kV
figure à chaque fois la mention "PSE prévu ou en cours", "PSE réalisé ou non
requis" ou "contrôle PSE à faire". Pour plusieurs projets, dont la ligne
Chamoson-Chippis, la deuxième mention est cochée ("PSE réalisé ou non requis"),
avec la remarque que la procédure d'approbation des plans est en cours (FF 2009
2678 ch. 5, mais avec une faute de mise en page; pour un texte clair, cf. les
versions allemandes [BBl 2009 3071] et italiennes [FF 2009 2598]).
5.5 Il convient dès lors d'examiner si, dans le cas d'espèce, des motifs
objectifs permettent de renoncer à l'exigence du plan sectoriel.
5.5.1 En premier lieu, il apparaît que la procédure pour l'établissement de la
nouvelle ligne Chamoson-Chippis dure depuis fort longtemps. Comme le souligne
l'arrêt attaqué, même si la demande d'approbation des plans n'a été déposée
formellement auprès de l'ESTI que le 10 juin 2002, la planification a en
réalité commencé au moins en 1992, soit il y a une vingtaine d'années. Dans le
cadre de l'enquête préliminaire de 1992, trois variantes de tracé ont été
présentées et analysées et les effets du projet ont été abondamment étudiés
dans les rapports d'impact et leurs modifications successives pour tenir compte
des modifications apportées. Avec le Tribunal administratif fédéral, on peut
considérer que cela équivaut matériellement à une procédure de PSE. En outre,
la question conflictuelle principale consiste dans la mise en câble de la
ligne. Or, ce point a fait l'objet de mesures d'instruction de la part de
l'OFEN et a été traité dans la décision d'approbation des plans du 30 juin
2010. Dans le cadre de l'instruction du recours devant le Tribunal
administratif fédéral, cette problématique a également fait l'objet d'échanges
d'écritures abondants et de prises de positions détaillées de la part des
autorités spécialisées, à la lumière des évolutions jurisprudentielles les plus
récentes et de rapports d'experts portant sur le projet de ligne
Chamoson-Chippis; ces questions font l'objet d'un examen approfondi dans
l'arrêt attaqué. Il apparaît dès lors que la coordination du projet peut être
considérée comme "réglée" au sens de l'art. 15 al. 3 OAT, les autres lieux
d'implantation, les incidences majeures du projet sur le territoire et
l'environnement ainsi que sa conformité à la législation pertinente ayant été
largement examinés par les autorités spécialisées. Une procédure de PSE
n'amènerait par conséquent aucun élément véritablement nouveau à ce stade mais
serait en revanche de nature à prolonger inutilement une procédure déjà très
longue.
5.5.2 Le principe d'économie de procédure permet de renoncer à l'exigence du
plan sectoriel sous un autre angle également. Dans le cadre de la procédure de
PSE, les recourants pourraient certes s'exprimer mais n'auraient pas la qualité
de partie; ils ne peuvent en effet intervenir et faire valoir leurs droits
qu'au stade de la procédure d'approbation des plans. Il existe dès lors le
risque qu'un éventuel plan sectoriel, qui se prononcerait en défaveur de la
mise sous câble totale ou partielle de la ligne, soit ensuite attaqué par les
recourants dans le cadre de la procédure d'approbation des plans, avec de
nouvelles expertises à l'appui et/ou des requêtes de mesures d'instruction
supplémentaires. Un tel procédé aurait pour conséquences de rallonger
inutilement la réalisation des réseaux stratégiques de transport d'électricité
de la Confédération et irait à l'encontre de la finalité du PSE (rapport
explicatif du 22 octobre 2008 relatif à la révision de l'OPIE, ch. 1). Dans ces
conditions, il convient, pour des motifs évidents d'économie de procédure,
d'élucider les questions de la mise en câble de la ligne litigieuse au stade de
la procédure d'approbation des plans (cf. arrêt 1C_129/2012 du 12 novembre 2012
consid. 5.6.2 et 5.7).
5.5.3 A cela s'ajoute que l'élaboration d'un plan sectoriel est nécessaire
notamment pour contrôler si les exigences de l'ORNI peuvent être respectées
dans le corridor de transport actuel sans devoir prévoir une mesure d'exception
et si le potentiel de regroupement des lignes est exploité (rapport du Conseil
fédéral du 6 mars 2009 relatif au PSE, FF 2009 2678, p. 2686).
En l'espèce, l'exploitation de toutes les possibilités d'adjonction (ou de
regroupement) à d'autres lignes a déjà fait l'objet d'une optimisation durant
la procédure d'approbation des plans de la ligne Chamoson-Chippis. La décision
d'approbation querellée permettra en effet la mise sur support commun de lignes
existantes de 220 kV, 132 kV, 125 kV et 65 kV, en sorte que ce sont au total
près de 58 km de lignes à haute tension et 190 pylônes qui seront supprimés.
Une procédure de plan sectoriel au stade actuel n'amènerait dès lors pas de
possibilité d'amélioration à ce niveau. Quant aux exigences de l'ORNI, seules
deux dérogations ont dû être octroyées pour des lieux à usage sensible (LUS)
dans la décision d'approbation attaquée pour les 27,5 km de la ligne, ce qui
apparaît minime.
5.5.4 Comme le relèvent les recourants, le projet de la nouvelle ligne à haute
tension Chippis-Mörel fait l'objet d'une procédure de plan sectoriel
actuellement en cours. Ce projet figure dans le rapport PSE du Conseil fédéral
sous la rubrique "PSE prévu ou en cours" (FF 2009 2688), alors que, pour la
ligne Chamoson-Chippis, la mention "PSE réalisé ou non requis" a été
sélectionnée. Il s'agit dès lors de deux situations différentes et les
recourants ne peuvent pas se prévaloir de ce qu'un plan sectoriel est prévu
dans le cadre d'un autre projet pour l'imposer dans le cas d'espèce. Au
demeurant, le tronçon Chippis-Mörel traverse le Bois de Finges et constitue une
situation particulière par rapport au présent projet. Les considérations qui
valent dans un cas ne peuvent dès lors pas être transposées telles quelles dans
l'autre cas.
5.6 Il résulte de ce qui précède que le Tribunal administratif fédéral n'a pas
violé le droit fédéral en considérant qu'il était disproportionné d'exiger une
procédure de PSE et qu'il convenait dès lors, à titre exceptionnel, de renoncer
à exiger qu'un plan sectoriel soit élaboré préalablement à toute décision
d'approbation des plans. Mal fondés, les recours doivent être rejetés sur ce
point.
6.
Selon la Fondation R.________, la nécessité de la ligne litigieuse n'est pas du
tout démontrée. Le projet de ligne Chamoson-Chippis, puis Chippis-Ulrichen en
direction du Tessin et de l'Italie était planifié depuis 1986; or, aucune
variante, projet ou mise à l'enquête n'avait abouti, ce qui n'avait toutefois
créé aucun manque d'approvisionnement en électricité ni blackout. Les
considérations de la recourante sont dénuées de pertinence: l'intégration de la
ligne litigieuse dans le réseau stratégique approuvé par le Conseil fédéral le
6 mars 2009 présuppose en effet toujours la nécessité d'une connexion
électrique à haute tension entre deux points, ce qui signifie que les critères
d'utilité sont considérés comme remplis (FF 2009 2678 ss, p. 2684).
L'inscription d'un projet dans le réseau stratégique de la Confédération rend
dès lors superflu un examen supplémentaire de l'intérêt du constructeur à la
réalisation de la ligne.
7.
La commune de Salins et consorts allèguent que la construction de la ligne
litigieuse provoquera le défrichement de 19'000 m2 de forêts. Aucune
autorisation de défrichement ne figurait cependant au dossier. Ceci serait
contraire à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0),
qui prévoit que les défrichements sont en principe interdits (art. 5 al. 1
LFo), une autorisation étant exceptionnellement accordée si l'ouvrage ne peut
être réalisé qu'à l'endroit prévu (art. 5 al. 2 let. a LFo). De même, l'OFEV
n'avait pas été consulté à ce sujet, alors que la surface à défricher excède
5'000 m2 (art. 6 al. 2 let. a LFo).
Contrairement aux allégations des recourants, l'OFEN, autorité compétente en
l'espèce (cf. art. 6 al. 1 let. a LFo), a délivré l'autorisation de
défrichement requise. Celle-ci se trouve dans la décision d'approbation des
plans du 30 juin 2010, sous le ch. 2 du dispositif, et est assortie de charges
(ch. 8.8 et 8.9). La motivation de l'OFEN est développée aux pages 28 à 33 de
la décision. Il en ressort notamment que l'OFEV a été consulté à plusieurs
reprises et a donné un préavis positif avec charges (cf. en particulier l'avis
de l'OFEV du 8 juillet 2008 à l'intention de l'OFEN). Le présent grief doit par
conséquent être écarté.
8.
La Bourgeoisie de Sion et la Fondation S.________ se plaignent d'une violation
de l'ORNI. Les recourantes font valoir que tous les emplacements situés dans le
camping des îles doivent être considérés comme des lieux à usage sensible (LUS)
au sens de l'art. 3 al. 3 ORNI, puisque des personnes y séjournent
régulièrement durant une période prolongée. La valeur limite de l'installation
doit dès lors être respectée non seulement pour les bâtiments en dur qui
abritent l'appartement du gardien et le restaurant mais pour tout le camping, y
compris les emplacements occupés par les caravanes ou autres installations
mobiles.
8.1 Parmi les buts de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) figure la protection de l'homme contre le
rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant. L'ORNI, adoptée sur la base
de la LPE, prévoit des valeurs limites pour les champs électriques et
magnétiques. Sous le titre "limitation préventive des émissions", l'art. 4 al.
1 ORNI dispose que les installations doivent être construites et exploitées de
telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1
ne soient pas dépassées. Pour les nouvelles installations, l'annexe 1 ch. 15
ORNI prévoit que les nouvelles installations ne doivent pas dépasser la valeur
limite de l'installation dans les LUS dans le mode d'exploitation déterminant.
En vertu de l'art. 3 al. 3 ORNI, on entend par "lieu à utilisation sensible"
(LUS) les locaux situés à l'intérieur d'un bâtiment dans lesquels des personnes
séjournent régulièrement durant une période prolongée (let. a), les places de
jeux publiques ou privées, définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les
parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a
et b sont permises (let. c).
8.2 En l'espèce, le Tribunal administratif fédéral, qui s'est déplacé sur les
lieux, a relevé que dans un secteur situé au nord du périmètre d'examen ORNI -
soit un corridor situé de part et d'autre de la ligne projetée - et à
l'extérieur de celui-ci, certaines installations de camping fixes étaient
apparemment louées et occupées à l'année. D'autres emplacements, plus rares, se
trouvaient plus au sud, soit dans le périmètre d'examen. Ces places étaient en
principe destinées aux emplacements temporaires, mais les résidents pouvaient
les occuper à l'année. Sur la base de ces constatations de fait non contestées,
il apparaît parfaitement envisageable de déplacer ces installations "mobiles"
un peu plus au nord du camping, soit au nord du périmètre d'examen ORNI, là où
aucun dépassement de valeurs n'est à craindre. L'exploitant pourrait ainsi
parfaitement cantonner les quelques emplacements occupés plus régulièrement
durant l'année hors de ce périmètre, étant entendu que les emplacements à
l'intérieur du périmètre pourraient continuer à être occupés de façon
saisonnière comme des lieux de séjour momentanés (LSM). Contrairement à l'avis
des recourantes, un camping ne peut, en tant que tel, être considéré comme un
LUS, de la même manière que les jardins et les piscines (cf. Aide à l'exécution
de l'ORNI, éditée par l'OFEV en juin 2007, ch. 2.8 p. 26). En effet,
conformément à l'avis de l'OFEV, rappelé dans ses déterminations du 11 février
2013, ne sont pas considérés comme des bâtiments les tentes, les
"bungalows-tentes en toile", les mobile homes ou les caravanes sur une place de
camping, qui sont posés pour une courte période ou pour une période illimitée
sans autorisation et qui sont habités, mais qui peuvent à tout moment et sans
autre être déplacés ou enlevés.
Dans ces conditions, le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé l'ORNI en
confirmant l'appréciation de l'OFEN selon laquelle le projet litigieux
respectera intégralement les exigences de l'ORNI dans le camping des îles.
8.3 Les recourantes arguent encore que les parcelles du camping des îles ne se
trouvent pas en zone camping, mais dans une zone d'intérêt général A où, selon
le règlement de la commune de Sion, des LUS peuvent être construits (logements,
bureaux, écoles, hôpitaux, etc.); il n'est donc pas exclu que de tels lieux à
utilisation sensible puissent apparaître dans un proche avenir.
Concrètement, au vu de la configuration des lieux, il est fort peu probable que
des constructions telles qu'évoquées par les recourantes soient un jour bâties
dans la zone du camping. En effet, cet endroit, situé entre le Rhône et
l'autoroute, est actuellement peu construit et apparaît plutôt orienté comme
une zone de détente, agrémentée de lacs et de collines. La simple éventualité,
très hypothétique, que de futurs LUS soient construits dans cette zone ne
permet dès lors pas de considérer que le projet serait, en l'état, contraire au
droit fédéral.
9.
La Bourgeoisie de Sion et la Fondation S.________ concluent au déplacement du
pylône 117 à l'emplacement prévu dans la première mise à l'enquête. Ils font
valoir que l'implantation de ce pylône sur leur parcelle est due à une erreur
de l'intimée, qui aurait dû se rendre compte, lors du choix du tracé, que la
ligne survolait le poste de détente de Gaznat SA. Ils allèguent qu'il serait
possible de déplacer le poste de Gaznat SA (et ainsi maintenir le tracé
initialement prévu), les seuls arguments avancés par l'intimée, relatifs à la
durée de la procédure d'autorisation et au coût de déplacement du poste de
détente de gaz, n'étant pas acceptables.
Le Tribunal administratif fédéral a retenu que les impacts de la modification
de l'emplacement des pylônes 116-117 avaient fait l'objet d'une évaluation
détaillée. Il avait ainsi été clairement établi que l'emplacement initial du
pylône 117, sur la rive gauche du Rhône, présentait des difficultés
particulières puisqu'il se trouvait dans la zone à bâtir et que la ligne
survolait un poste de détente de Gaznat SA. Les autorités spécialisées avaient
d'ailleurs approuvé ce déplacement moyennant quelques charges. Bien qu'il soit
regrettable que le projet initialement mis à l'enquête en 2002 n'ait pas
immédiatement cherché à éviter le poste de détente de gaz, plusieurs raisons
objectives militaient en faveur de son déplacement rive droite: outre des
motifs de sécurité des installations, ceci permettait de sortir les bâtiments
situés dans la zone à bâtir de la rive gauche du périmètre d'examen selon
l'ORNI. Dans ces conditions, après avoir procédé à une pesée des intérêts qui
ne prête pas le flanc à la critique, le Tribunal administratif fédéral n'a pas
excédé son pouvoir d'appréciation en considérant que le projet, tel que
modifié, présentait plus d'avantages que le retour à l'ancien emplacement du
pylône 117. Le coût de déplacement du poste n'étant pas déterminant à lui seul,
le Tribunal administratif fédéral pouvait renoncer à demander à l'intimée de
lui présenter des chiffres détaillés. Au vu de ce qui précède, la conclusion
subsidiaire de la Bourgeoisie et la Fondation S.________ doit être rejetée.
10.
Tous les recourants contestent le choix du tracé de la ligne et concluent à sa
mise en câble. Ils font valoir pour l'essentiel que le tracé choisi,
correspondant à la variante "bleue" dans le projet de 1992, avait été préavisé
défavorablement par l'OFEV en 1997, en raison notamment de son impact paysager
et environnemental. Une mise en câble, techniquement possible, permettait de
respecter la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et
du paysage (LPN; RS 451) et de concilier tous les intérêts en présence. Le
dossier était par ailleurs lacunaire, puisque l'OFEN n'avait pas examiné des
alternatives plus respectueuses de l'environnement ni exigé une étude concrète
de variante câblée.
10.1 La mise en place ou la modification d'installations électriques à courant
fort doivent faire l'objet d'une procédure d'approbation des plans (art. 16 al.
1 LIE). L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le
droit fédéral; aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne
sont requis (art. 16 al. 3 et 4 LIE). Une telle autorisation implique non
seulement la réalisation de conditions de nature technique et le respect des
exigences en matière d'aménagement du territoire, mais doit également tenir
compte des prescriptions sur la protection de la nature, des sites, du paysage,
de l'environnement et des eaux (art. 7 al. 1 de l'ordonnance du 30 mars 1994
sur les installations électriques à courant fort [RS 734.2]). En vertu de
l'art. 11 al. 2 de l'ordonnance du 30 mars 1994 sur les lignes électriques
(OLEI; RS 734.31), l'établissement des lignes électriques doit affecter le
moins possible le paysage, la nature et l'environnement, compte tenu de la
nécessité de garantir l'approvisionnement en énergie rentable et de trouver une
solution technique acceptable.
Dès lors que l'octroi de telles autorisations relève de la compétence de la
Confédération (cf. art. 2 let. b LPN), il y a lieu de prendre soin de ménager
l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du
passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque
l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité (art. 3 al. 1 LPN). Ce
devoir existe quelle que soit l'importance de l'objet, qu'il s'agisse d'un
objet d'importance nationale, régionale ou locale (art. 3 al. 3 en relation
avec l'art. 4 LPN). L'art. 3 LPN ne prévoit pas une protection absolue du
paysage; une atteinte ne peut cependant se justifier qu'en présence d'intérêts
publics prépondérants. Il y a dès lors lieu de procéder à une mise en balance
de l'ensemble des intérêts publics et privés touchés par le projet litigieux,
qui tienne compte du but assigné à la mesure de protection et de l'atteinte qui
lui est portée (ATF 137 II 266 consid. 4 et les références; 124 II 146 consid.
5a p. 157).
En vertu de l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale
dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être
conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au
moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'art. 6 al. 2
LPN ajoute que lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la
Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact
dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des
intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également,
s'opposent à cette conservation. Une expertise par une commission consultative
fédérale (Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage
[CFNP] ou Commission fédérale des monuments historiques [CFMH] - cf. art. 25
LPN et 23 al. 2 de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la
nature et du paysage [OPN; RS 451.1]) peut être ordonnée en pareil cas, afin
d'indiquer si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit
être ménagé (art. 7 LPN).
10.2 En l'occurrence, un seul objet figurant à l'inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP) est touché
par le tracé du projet litigieux. Il s'agit de l'objet IFP n° 1716 "Pfynnwald
Illgraben", caractérisé notamment par un paysage exceptionnel au relief varié
et vigoureux. Seul le pylône 171 se trouve à l'intérieur du périmètre protégé,
les pylônes 169-170 et 172-173 se situant à l'extérieur, mais en bordure du
site. La forêt de Finges figure quant à elle à l'inventaire des sites de
protection d'importance cantonale et les pylônes 171-174 se situent à
l'intérieur de cet objet. L'OFEV et la CFNP ont retenu que l'atteinte au
paysage était minime et que l'exigence de ménager le plus possible l'objet
était remplie au vu des mesures de compensations décidées par l'OFEN. Sur la
base des préavis positifs de ces autorités spécialisées et en l'absence de
griefs concrets des recourants, le Tribunal administratif fédéral a considéré
que le projet respectait les exigences en matière de protection de la nature et
du paysage sur ce tronçon. Devant le Tribunal fédéral, les recourants se
contentent de relever que l'arrêt attaqué ne précise pas quels sont les
intérêts équivalents ou supérieurs d'importance nationale qui s'opposeraient à
la conservation du site (cf. art. 6 al. 2 LPN). Or, il est manifeste que le
projet répond à un intérêt public national à tout le moins équivalent à celui
de la protection du paysage, en tant que la réalisation de la nouvelle ligne
contribue à l'approvisionnement énergétique suffisant du pays, objectif
consacré à l'art. 89 al. 1 Cst. (cf. également la loi fédérale du 26 juin 1998
sur l'énergie électrique [LEne; RS 730.0]).
10.3 Le choix du tracé est également critiqué en ce qu'il survole la vallée de
la Borgne (pylônes 136-139). La commune de Salins et consorts font valoir que
la nouvelle ligne aura un impact visuel inacceptable et que l'argumentation
soutenue par le Tribunal administratif fédéral à ce sujet serait contraire à la
situation réelle. Il n'y aurait par ailleurs pas de mesures de compensation
pour la protection du site.
Il ressort de l'arrêt attaqué que le projet ne touche pas le périmètre de
protection de la vallée de la Borgne tel que défini par la décision du Conseil
d'Etat valaisan du 25 avril 1984 (RS/VS 451.118), ce qui n'est pas contesté par
les recourants. Le Tribunal administratif fédéral n'a pas exclu que les pylônes
136-137 provoqueraient un impact visuel sur l'entrée de la vallée de la Borgne
pour un observateur situé dans la vallée du Rhône, comme cela ressortait du
photomontage et ainsi qu'il avait été constaté lors de l'inspection locale du 2
novembre 2011. Cependant, cette variante, dite de Bramois, même si elle
s'approchait un peu plus du périmètre de protection de la vallée de la Borgne,
présentait en revanche le grand avantage d'éviter le bas du coteau de Bramois
occupé par le vignoble et d'éloigner la ligne du village. Le canton du Valais
n'a pas émis d'objection concernant une éventuelle atteinte paysagère à la
vallée de la Borgne. Par ailleurs, l'OFEN a assorti la décision d'approbation
de charges relatives à l'impact visuel (ch. 8.27 de la décision du 30 juin
2010). La nouvelle ligne impliquera au demeurant la disparition de la ligne 65
kV existante à cet endroit, ce qui réduira l'impact paysager. Dans la pesée des
intérêts, le Tribunal administratif fédéral a également tenu compte du fait que
le projet litigieux comprendra aussi la mise sur support commun de deux lignes
220 kV et au total la suppression de près de 58 km de ligne à haute tension et
de 190 pylônes, y compris dans ce secteur. Les recourants ne discutent pas
cette pesée des intérêts, qui échappe à la critique.
10.4 Il résulte de ce qui précède que l'arrêt entrepris a correctement appliqué
les dispositions relevant de la protection de la nature et du paysage en
considérant que l'atteinte au paysage occasionnée par la ligne projetée aux
sites du Bois de Finges et de la vallée de la Borgne répondait aux exigences de
la LPN. Les considérations des recourants relatives à l'étude des variantes et
à la mise en câble de la ligne pour ces tronçons seront examinées aux consid.
11 et 12 ci-après.
11.
Concernant le tracé général de la ligne, les recourants rappellent que la
variante "bleue" avait été préavisée défavorablement par l'OFEV, qui la
considérait comme la plus mauvaise du point de vue de la protection de
l'environnement. Ils contestent l'assertion du Tribunal administratif fédéral,
selon laquelle le tracé aurait été profondément remanié. Le tracé n'aurait en
effet pratiquement pas été modifié mais maintenu dans sa presque intégralité,
seules des améliorations ponctuelles ayant été apportées. En réalité, le
démontage de la ligne à 220 kV avait occulté la question du tracé, qui n'avait
plus été discutée.
Le Tribunal administratif fédéral a relevé que le projet de 2002 se distinguait
essentiellement de celui de 1996 sur deux points. D'abord, il tenait compte,
par une série d'améliorations ponctuelles, des remarques et des réactions
enregistrées lors de la mise à l'enquête de 1997. Ensuite et surtout, il
permettait le démontage de la ligne actuelle 220 kV Chamoson-Chippis, ce qui
impliquait de placer sur la ligne 380 kV un terne supplémentaire de capacité au
moins équivalente à la somme des deux ternes de la ligne supprimée. La nouvelle
ligne projetée devenait donc une ligne à trois ternes en remplacement d'une
ligne à deux ternes. Il s'agissait là, incontestablement, d'une compensation
environnementale beaucoup plus significative que la seule restructuration du
réseau 65 kV initialement prévue entre Bramois et Sierre. Le choix de la
variante retenue faisait par ailleurs l'objet d'une analyse dans le RIE 2002,
qui rappelait les conclusions du premier RIE, puis expliquait quelles
modifications du tracé avaient résulté de l'enquête préliminaire de 1992 et,
enfin, quelles modifications du tracé avaient été rendues nécessaires au vu du
RIE 1996. Il ressort au demeurant de la décision d'approbation que l'OFEV avait
préavisé favorablement le projet devant l'ESTI, estimant en particulier que,
depuis la dernière mise à l'enquête, Alpiq avait considérablement amélioré le
projet (décision d'approbation p. 72). Dans ses déterminations du 11 février
2013 devant le Tribunal fédéral, l'OFEV n'a formulé aucune objection quant au
tracé choisi, précisant qu'il s'était attaché à faire améliorer le plus
possible le projet du point de vue environnemental. Enfin, le canton du Valais
a délivré un préavis favorable à la construction de la nouvelle ligne, sans
remettre en cause le choix du tracé (décision d'approbation p. 74 s.; arrêt
attaqué consid. 13.1.6).
Par conséquent, comme devant le Tribunal administratif fédéral, le grief des
recourants selon lequel le tracé de la ligne est critiquable en tant qu'il
reprendrait celui qui avait mis à l'enquête publique le 30 janvier 1997, sans
tenir compte les objections alors élevées par l'OFEV, est mal fondé et doit
être rejeté.
12.
Il convient enfin d'examiner la conclusion des recourants tendant à la mise en
câble totale ou partielle de la ligne.
La commune du Salins et consorts estiment que la ligne à haute tension peut
être enfouie le long du Rhône, de Chamoson à Chippis, en suivant le tracé qui
avait été retenu pour le gazoduc. Seule une variante câblée permettrait de
respecter la législation sur la protection de la nature et de la forêt. Un
enfouissement éviterait aussi les dégâts occasionnés à la ligne par les
incendies de forêt et les ouragans.
Selon la Fondation R.________, il a été démontré dans la réalisation du tronçon
Mendrisio-Santa Margherita au Tessin, sur une distance de 9 km, que la variante
câblée avait énormément d'avantages, parce qu'elle évitait les procédures de
recours, était plus rapide et permettait des économies d'énergie de l'ordre de
30 %, sans parler des avantages sous l'angle de la santé publique et de la
protection du paysage. Au vu de l'évolution de la technique, il serait tout à
fait envisageable, pour le projet Chamoson-Chippis, d'enfouir la ligne dans la
plaine du Rhône. Le câblage devrait en particulier intervenir là où la densité
de la population est la plus forte, c'est-à-dire entre les villages d'Aproz et
de Bramois, pour la traversée de la ville de Sion
Quant à la Bourgeoisie de Sion et la Fondation S.________, elles allèguent que
la décision du Tribunal administratif fédéral laisse apparaître les lacunes du
dossier, lacunes qui ont été relevées par toutes les instances administratives.
Le Tribunal administratif fédéral n'était dès lors pas en mesure de procéder à
une pesée des intérêts, comme il s'y est néanmoins risqué; il ne pouvait en
particulier faire l'économie d'une étude concrète et complète de variante
câblée.
12.1 Comme mentionné au consid. 10.1 ci-dessus, l'approbation des plans pour
une ligne à haute tension présuppose une pesée de tous les intérêts privés et
publics en présence. Dans ce cadre, il y a aussi lieu d'examiner s'il existe
des alternatives qui permettent une meilleure préservation du paysage. La
conformité à la loi de la demande d'approbation ne peut donc pas être examinée
de façon isolée, mais uniquement au vu des alternatives existantes. Comptent au
nombre de celles-ci non seulement les variantes du tracé de la ligne, mais
également sa mise en terre dans des installations de câblage spécifiques (ATF
137 II 266 consid. 4 p. 274 ss).
Le Tribunal fédéral a longtemps posé des exigences élevées pour admettre une
mise en câble en raison de la présence d'un site digne de protection. Dans ce
domaine, la jurisprudence a cependant évolué récemment puisqu'il a été retenu
que les installations mises en câble étaient devenues, grâce aux progrès
techniques, plus performantes, plus fiables et moins coûteuses. Dès lors, la
mise en câble ne devrait plus être limitée à des cas strictement exceptionnels,
mais devrait aussi pouvoir entrer en ligne de compte dans le cas de paysages
d'importance simplement régionale ou locale. La question de savoir si une mise
en câble est requise pour protéger un objet paysager selon l'art. 3 LPN doit
faire l'objet d'un examen dans chaque cas d'espèce, sur la base d'une pesée
globale des intérêts en jeu (ATF 137 II 266 consid. 4.2 p. 276 s.; arrêt 1C_560
/2010 du 14 juillet 2011 consid. 8.1). Dans le cas Riniken, le Tribunal fédéral
a ainsi estimé, dans une pesée globale des intérêts comprenant les coûts
d'investissement, les coûts d'exploitation et les coûts des pertes de courant,
qu'une mise en câble d'un tronçon de 1 km était proportionnée pour conserver un
paysage d'importance non pas nationale, mais de moyenne importance, dans un
territoire facilement accessible, sans difficulté topographique et géologique
particulière (ATF 137 II 266).
12.2 Dans le cas particulier, le Tribunal administratif fédéral s'est tout
d'abord interrogé sur la faisabilité et l'opportunité d'une mise en câble
intégrale de la ligne Chamoson-Chippis au vu des moyens de preuve à disposition
et des déterminations des parties en cours de procédure, pour arriver à la
conclusion que cette solution n'était pas opportune.
Il ressort en effet du dossier qu'une mise en câble intégrale, qui concernerait
les 27,5 km du projet de nouvelle ligne, est clairement rejetée par le rapport
"Infrastructures de transport d'énergie électrique à haute tension dans le
canton du Valais - Ligne à haute tension Chamoson - Chippis" publiée le 14
avril 2011 et réalisée par le collège d'experts Brakelman, Fröhlich et Püttgen
sur mandat du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le rapport
Brakelman/Fröhlich/Püttgen 2011). Cette étude relève certes que certains
progrès ont eu lieu quant aux technologies des systèmes de câbles enfouis
depuis une vingtaine d'années. Ainsi, il est aujourd'hui possible de livrer des
câbles à 380 kV par sections de 1000 m au lieu de 700 à 800 m précédemment, ce
qui diminue le nombre de jointures requises entre segments de câbles. De plus,
les jointures entre sections de câble sont actuellement préfabriquées en usine,
ce qui en diminue les coûts et en augmente la fiabilité. Cependant, les
procédures de refermeture automatique des relais à la suite d'un défaut sur une
ligne, telles que pratiquées sur des lignes aériennes, ne sont pas possibles
pour des systèmes de câbles enfouis, ce qui en complique sensiblement la mise
en oeuvre au niveau du fonctionnement du réseau. En outre, des problèmes de
résonance entre le réseau des CFF et les locomotives peuvent être causés par
les câbles enfouis à cause de leur fort effet capacitif puisque les lignes CFF
sont alimentées à 16 2/3 Hz en Suisse. Or, ce phénomène est particulièrement
sensible en ajoutant de grandes longueurs de câbles enfouis, dépassant quelques
kilomètres. Par conséquent, le rapport Brakelman/Fröhlich/Püttgen 2011 conclut
qu'il subsiste des difficultés opérationnelles liées au fait qu'une mise en
câble intégrale impliquerait la construction spécifique d'une ligne aérienne
pour les seuls besoins des CFF, de sorte que cette solution n'est finalement
pas recommandée. Par ailleurs, en tant qu'autorité spécialisée dans les
installations électriques, l'ESTI a, dans sa prise de position du 10 juin 2011,
expressément validé le raisonnement des experts dans le rapport Brakelman/
Fröhlich/Püttgen 2011 et déclaré partager leur avis selon lequel un câblage
intégral n'était pas opportun malgré sa faisabilité technique. De son côté,
l'OFEV a salué les recommandations générales du rapport, dans ses
déterminations du 20 juin 2011, et n'a pas remis en cause l'appréciation des
experts selon laquelle une mise en câble sur une distance supérieure à 10 km
était déconseillée en raison de ces problèmes d'ordre opérationnel.
Au vu de ces éléments, la pesée des intérêts du Tribunal administratif fédéral
échappe à la critique en tant qu'elle retient qu'une mise en câble intégrale de
la ligne n'est pas judicieuse. Selon les experts Brakelman, Fröhlich et Püttgen
- les deux premiers sont à l'origine des constatations de fait ayant provoqué
l'évolution précitée de la jurisprudence - une variante câblée intégrale doit
en effet être écartée en raison des difficultés techniques et opérationnelles
qu'elle entraînerait avec la ligne CFF 132 kV qu'il est prévu de mettre sur
support commun entre Chamoson et Saint-Léonard. Comme le souligne pertinemment
l'arrêt entrepris, la nécessité et l'urgence de la construction de cette
nouvelle ligne, qui pèsent dans la balance des intérêts en faveur de sa
réalisation rapide et donc contre l'établissement d'un projet de variante
câblée intégrale, vont dans le même sens mais n'apparaissent dès lors pas
déterminants à eux seuls.
12.3 Le Tribunal administratif fédéral a également examiné si une mise en câble
partielle pouvait être envisagée. Sur la base des conclusions des recourants,
il a étudié l'opportunité d'une mise en terre d'environ 10 km dans la vallée du
Rhône (pylônes 120-143) ainsi que de mises en câble partielles sur de plus
courts tronçons.
12.3.1 Une mise en terre partielle d'environ 10 km dans le fond de la vallée au
sud du Rhône, soit d'Aproz à un peu plus loin que St-Léonard, permettrait
d'éviter le passage de la ligne en hauteur, c'est-à-dire sur les coteaux et les
forêts de Salins, des Agettes et de Vex. Dans sa prise de position du 20 juin
2011, l'OFEV a estimé le surcoût d'une telle variante câblée entre fr. 60 et
195 mio et l'a considéré comme disproportionné sous l'angle de l'ORNI vu le
faible nombre de LUS concernés. Par ailleurs, l'OFEV ayant rappelé que le
projet de ligne tel qu'approuvé ne traversait pas de paysage protégé ni au
niveau cantonal ni au niveau fédéral (excepté le pylône 171), le Tribunal
administratif fédéral ne voyait pas quel motif prépondérant relevant de la
protection de la nature et du paysage ou de l'environnement pourrait permettre
de faire prévaloir la variante câblée sur le tracé aérien entre les pylônes 120
et 143. Les coteaux n'étaient en effet pas protégés en tant que tels et ils
étaient d'ailleurs déjà survolés en bonne partie par la ligne 220 kV existante.
La nouvelle ligne 380 kV sera certes perceptible, voire très perceptible pour
certaines portées situées entre les pylônes 120 et 143, mais il ne fallait pas
oublier que la ligne 220 kV actuelle sera supprimée en contrepartie, ce qui
limitera d'autant l'impact paysager du projet. Le Tribunal administratif
fédéral rappelle qu'au total le projet permettra la suppression de 53 km de
lignes électriques existantes, ce qui représente un avantage notable dans la
pesée des intérêts. Il estime par conséquent qu'une variante de mise en câble
partielle d'environ 10 km entre les pylônes 120 et 143 peut d'emblée être
écartée sans qu'il soit besoin d'ordonner la préparation d'un projet concret
destiné à en évaluer très précisément les effets sur les autres domaines
environnementaux tels que la protection des forêts et des eaux souterraines.
Cela ne serait en effet pas susceptible de conduire à un résultat différent
dans la pesée globale des intérêts.
12.3.2 Le Tribunal administratif fédéral est également arrivé à la conclusion
qu'une mise en câble sur de courts tronçons, par exemple d'environ 1 km, devait
être écartée au vu d'un examen des intérêts en présence. De telles mises en
terre courtes apparaissaient certes techniquement possibles, mais l'OFEV
relevait qu'elles nécessitaient des investissements plus importants pour les
installations aéro-souterraines et présentaient un avantage économique plus
faible lié aux pertes de courant moindres. L'OFEV a néanmoins grossièrement
évalué le surcoût d'une variante prévoyant deux courts enterrements de ligne à
un montant situé entre fr. 17 et 42 mio au vu du rapport Brakelman/Fröhlich/
Püttgen 2011 et compte tenu des principes développés dans l'arrêt Riniken.
Quand bien même il ne s'agit que de calculs grossiers, le Tribunal
administratif fédéral a considéré que cette somme apparaissait clairement
disproportionnée tant sous l'angle de la protection de l'environnement que sous
celui de la protection de la nature et du paysage. Il n'était donc pas
nécessaire d'ordonner la préparation d'un projet concret de variante avec des
mises en terre courtes, ni d'en évaluer les effets sur les autres domaines
environnementaux. A cet égard, l'arrêt attaqué remarque avec pertinence qu'il
est d'ailleurs probable que la construction de stations aéro-souterraines
nécessiterait des défrichements importants et générerait des complications au
niveau de la protection des eaux. La préparation d'un tel projet, outre qu'elle
prendrait du temps et rendrait donc plus difficile la mise en service rapide de
la nouvelle ligne qui est importante pour l'approvisionnement énergétique du
pays, ne permettrait de toute manière pas d'aboutir à une appréciation
différente. Ainsi, il ne se justifiait pas d'examiner plus en détail la
question de l'empreinte dans le sol des stations aéro-souterraines qui seraient
nécessaires en cas de mises en terre courtes.
12.3.3 Les recourants ne contestent aucun élément susmentionné, ni d'ailleurs
ne critiquent concrètement leur appréciation par le Tribunal administratif
fédéral. Quoi qu'il en soit, la pesée des intérêts effectuée, qui tient
correctement compte des domaines environnementaux spécifiques - en particulier
de la préservation du paysage invoquée à plusieurs reprises par les recourants
-, de la faisabilité technique et des coûts, laisse apparaître une mise en
câble partielle comme manifestement disproportionnée dans le cas d'espèce.
12.4 Il résulte de ce qui précède que la pondération des intérêts fait pencher,
dans le cas particulier, en faveur d'une ligne aérienne. Comme le relèvent à
juste titre les recourants, aucun projet concret de câblage, total ou partiel,
ne figure au dossier. Or, de telles variantes auraient dû effectivement être
étudiées au stade de la procédure d'approbation des plans, parallèlement aux
autres variantes de tracé envisageables (cf. arrêt 1C_172/2011 du 15 novembre
2011 consid. 2.4). En l'espèce, il peut toutefois exceptionnellement être admis
que le Tribunal administratif fédéral soit entré en matière sur le fond, sans
renvoyer le dossier à l'OFEN pour instruire la question de la mise en terre, au
vu de la nécessité et de l'urgence de la construction de la nouvelle ligne et
du fait que les juges administratifs ont procédé à un examen approfondi des
possibilités de variantes câblées en s'appuyant sur des expertises émanant de
spécialistes reconnus ainsi que sur les avis des autorités compétentes,
desquels il ressort sans équivoque qu'un câblage - total ou partiel - de la
ligne contestée n'est pas opportun.
13.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires (art.
66 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, la commune de Salins n'est
pas assujettie aux frais judiciaires. Des frais réduits sont mis à la charge de
la Fondation R.________, compte tenu de sa situation financière.
En vertu de l'art. 68 al. 2 LTF, les recourants verseront à l'intimée une
indemnité à titre de dépens, solidairement entre eux (cf. art. 68 al. 4 en
relation avec l'art. 66 al. 5 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Les causes 1C_487/2012, 1C_489/2012 et 1C_493/2012 sont jointes.
2.
Les recours sont rejetés.
3.
3.1 Des frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants A.________ et consorts, solidairement entre eux (1C_487/2012).
3.2 Des frais judiciaires réduits, fixés à 1'500 fr., sont mis à la charge de
la Fondation R.________ (1C_489/2012).
3.3 Des frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
Bourgeoisie de Sion et de la Fondation S.________, solidairement entre elles
(1C_493/2012).
4.
4.1 La commune de Salins et consorts verseront à l'intimée, à titre de dépens,
une indemnité de 3'000 fr., solidairement entre eux (1C_487/2012).
4.2 La Fondation R.________ versera à l'intimée, à titre de dépens, une
indemnité de 3'000 fr. (1C_489/2012).
4.3 La Bourgeoisie de Sion et de la Fondation S.________ verseront à l'intimée,
à titre de dépens, une indemnité de 3'000 fr., solidairement entre elles
(1C_493/2012).
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal administratif fédéral,
Cour I, et à l'Office fédéral de l'environnement, Division Droit.
Lausanne, le 13 mai 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Mabillard
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