I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.484/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_484/2012
Urteil vom 27. Mai 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Karlen,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Urs Eymann,
gegen
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern,
Münsterplatz 3a, 3011 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Einwohnergemeinde Mühledorf, 3116 Mühledorf.
Gegenstand
Naturschutz; Entlassung einer Parzelle aus dem Naturschutzgebiet Gerzensee und
Umgebung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. August 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümerin der mit einem Wohnhaus überbauten Parzelle Nr. 114
in Mühledorf. Das Grundstück befindet sich in der Landwirtschaftszone und liegt
zudem im Perimeter des kantonalen Naturschutzgebiets "Gerzensee und Umgebung"
vom 8. Juni 1965/ 9. Dezember 1966.
Am 28. Februar 2011 stellte A.________ ein Gesuch, ihre Parzelle aus dem
Naturschutzgebiet zu entlassen. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern
wies dieses Begehren am 20. September 2011 ab. Die gegen diesen Entscheid
erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern am 21. August
2012 ab.
Die Gemeindeversammlung Mühledorf beschloss am 8. März 2012, den südlichen,
überbauten Teil der Parzelle Nr. 114 in die Bauzone umzuzonen, falls das
Grundstück aus dem kantonalen Naturschutzgebiet entlassen werde.
B.
A.________ beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vom 27. September 2012, es sei das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 21. August 2012 aufzuheben und ihre Parzelle Nr. 114
aus dem Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" zu entlassen. Eventuell sei
die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht ersucht um Abweisung der Beschwerde. Die
Einwohnergemeinde Mühledorf und die Volkswirtschaftsdirektion haben auf
Vernehmlassung verzichtet. Die zur Äusserung eingeladenen Bundesämter für
Umwelt und für Raumentwicklung haben keine Anträge gestellt.
Die Beschwerdeführerin hält in einer weiteren Eingabe an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die Voraussetzungen für das Eintreten auf die vorliegende Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geben zu keinen besondern Bemerkungen
Anlass (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 89 Abs. 1, Art. 90 und Art.
100 Abs. 1 BGG).
2.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Parzelle Nr. 114 aus dem
Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" zu entlassen ist.
Der Regierungsrat des Kantons Bern stellte den Gerzensee und seine Umgebung am
8. Juni 1965 unter Schutz (RRB Nr. 4265), ?um das einzigartig schöne
Landschaftsbild unverändert zu erhalten?. Dabei teilte er das Schutzgebiet in
eine innere und eine äussere Zone auf. Die innere Zone umfasst den See, seine
Ufer mit Schilf, Gebüsch und Bäumen, das angrenzende Riedgebiet und die Insel.
Die äussere Zone umschliesst die innere Zone. In dieser äussern Zone ist die
Erstellung von Bauten und Anlagen untersagt, mit Ausnahme von solchen, die der
Landwirtschaft dienen; diese sind dem Landschaftsbild anzupassen. Die
umstrittene Parzelle Nr. 114 der Beschwerdeführerin liegt in der äussern Zone,
am westlichen Rand des Schutzgebiets.
Nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde die Parzelle Nr. 114 erst
nachträglich im Rahmen eines Landhandels dem Naturschutzgebiet zugewiesen (RRB
8171 vom 9. Dezember 1966). Später erfolgte eine Abparzellierung des grösseren
unüberbauten Teils (neue Parzelle Nr. 157). Der verbleibende, noch 2'052
m2 ausmachende Teil des Grundstücks Nr. 114 ist mit einem Einfamilienhaus
überbaut und wurde durch die Beschwerdeführerin nach deren Erwerb im Jahre 2003
in verschiedener Hinsicht umgestaltet (Neubau eines Autounterstands mit
Gartenhaus, Errichtung einer Pergola, Bau von Stützmauern sowie Anlage von zwei
Biotopen). Einzelne der vorgenommenen Veränderungen waren ohne die
erforderliche Bewilligung erfolgt und mussten später wieder rückgängig gemacht
werden.
3.
Die Beschwerdeführerin erhebt vorerst verschiedene Rügen formeller Natur. Diese
sind vorweg zu behandeln.
3.1. Die Beschwerdeführerin übt Kritik an der Sachverhaltsfeststellung des
Verwaltungsgerichts. Sie nimmt namentlich Bezug auf die von der Vorinstanz in
E. 5.3 erwähnte Naturwiese und den guten Siedlungsrand. Ihre Vorbringen
betreffen indes nicht eigentliche Feststellungen des Sachverhalts, die im Sinne
von Art. 97 Abs. 1 BGG offensichtlich unrichtig wären oder auf einer
Rechtsverletzung beruhen würden. Sie betreffen vielmehr die rechtliche
Würdigung der an sich unbestrittenen tatsächlichen Gegebenheiten. Auf diese ist
nachstehend im Rahmen der materiellen Beurteilung näher einzugehen ist (vgl. E.
4.4).
Die Beschwerdeführerin legt ihrer Beschwerdeschrift eine Foto zum Dorfrand
bei. Eine entsprechende Aufnahme zur Silhouette des Schutzgebiets fehlt in den
Akten. Es rechtfertigt sich daher, das neu eingereichte Bild zu den Akten zu
nehmen und den Sachverhalt entsprechend zu ergänzen (Art. 99 Abs. 1 und Art.
105 Abs. 2 BGG).
3.2. Als Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV wirft die
Beschwerdeführerin den kantonalen Instanzen weiter vor, keinen Augenschein
durchgeführt zu haben, obwohl sich die in Frage stehenden Naturschutzinteressen
nur aufgrund einer Besichtigung der örtlichen Verhältnisse beurteilen liessen.
Die Prüfung, ob die Parzelle der Beschwerdeführerin weiterhin im
Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" zu verbleiben hat, bedarf einer
umfassenden Prüfung der tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten (unten E.
4.2). Für die nähere Auseinandersetzung mit den natürlichen Gegebenheiten
vermittelt ein Augenschein grundsätzlich die beste Anschauung. Im vorliegenden
Fall waren die tatsächlichen Verhältnisse auf dem Grundstück der
Beschwerdeführerin den kantonalen Instanzen aus früheren Verfahren bekannt. Im
Zusammenhang mit der Wiederherstellung ohne Bewilligung vorgenommener
Veränderungen führte der Regierungsstatthalter am 17. November 2006 einen
Augenschein durch. Später erfolgte vor Ort eine aufsichtsrechtliche Kontrolle
zu den getroffenen Wiederherstellungsmassnahmen. Die in diesem Zusammenhang
erstellte fotografische und planliche Dokumentation erlaubt einen genauen
Aufschluss über die tatsächlichen Verhältnisse. Das Verwaltungsgericht durfte
unter diesen Umständen in antizipierter Beweiswürdigung ohne Verletzung
verfassungsmässigen Gehörsanspruchs auf die Vornahme eines Augenscheins
verzichten (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236; 131 I 153 E. 3 S. 157). Die
Beschwerdeführerin sieht das im Grunde nicht anders, wenn sie am Schluss ihrer
Eingabe ohne Begehren um Durchführung eines bundesgerichtlichen Augenscheins
erklärt, die Sache sei liquid, so dass das Bundesgericht selber einen Entscheid
treffen könne.
3.3. Schliesslich bemängelt die Beschwerdeführerin, dass das Verwaltungsgericht
seine Überprüfungsbefugnis nicht ausgeschöpft und dadurch Art. 29 BV verletzt
habe.
Das Verwaltungsgericht hielt in E. 5.4 fest, dass die Ausführungen der
Vorinstanz überzeugten und einer Rechtskontrolle ohne weiteres standhielten.
Bei der Rechtskontrolle auferlege es sich Zurückhaltung, wenn die Beurteilung
besondere Sach- und Fachkenntnisse erfordere, und billige den Vorinstanzen
einen gewissen Beurteilungsspielraum zu. Mit diesen Ausführungen hat das
Verwaltungsgericht seine Kognition nicht in verfassungswidriger Weise
eingeschränkt. Gemäss Art. 80 lit. b des bernischen Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRPG; Gesetzessammlung 155.21) überprüft das
Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen einschliesslich Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens. Diese Zuständigkeit schliesst die vom
Verwaltungsgericht geübte Zurückhaltung nicht aus (vgl. Merkli/Aeschlimann/
Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
1997, Art. 80 N. 9). Die Beschwerdeführerin bringt nicht vor, dass das
Verwaltungsgericht im Sinne von Art. 80 lit. c VRPG die Angemessenheit des
vorinstanzlichen Entscheids hätte prüfen müssen. Damit erweist sich die
Beschwerde auch in dieser Hinsicht als unbegründet.
4.
In der Sache selbst verlangt die Beschwerdeführerin die Entlassung ihrer
Parzelle Nr. 114 aus dem Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung". Sie macht
geltend, sie habe gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG, aber auch aufgrund der
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) einen Anspruch auf eine Entlassung ihres
Grundstücks aus der Schutzzone. Für die Zuweisung zu derselben bzw. für die
Beibehaltung bestünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen mehr.
Demgegenüber gelangte das Verwaltungsgericht zum Schluss, die tatsächlichen
und rechtlichen Verhältnisse hätten sich seit der Zuweisung der Parzelle Nr.
114 zum Naturschutzgebiet nicht erheblich geändert. Es seien keine
ausreichenden Gründe ersichtlich, um das umstrittene Grundstück aus dem
Naturschutzgebiet zu entlassen. Vielmehr bestehe weiterhin ein öffentliches
Interesse an dessen bisheriger Ausdehnung. Die Fortdauer der Zuweisung zur
Schutzzone bewirke für die Beschwerdeführerin keine neue Eigentumsbeschränkung,
so dass deren Zulässigkeit nicht erneut zu prüfen sei.
4.1. Das Verwaltungsgericht legte im angefochtenen Entscheid dar, dass die nach
kantonalem Recht festgesetzten Naturschutzgebiete eine die Grundnutzung
überlagernde Schutzzone gemäss Art. 17 RPG darstellten. Nach der Rechtsnatur
handle es sich beim Schutzbeschluss um einen Nutzungsplan im Sinne von Art. 14
Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 RPG. Die nachträgliche Änderung eines solchen
Schutzgebiets sei deshalb nur unter den Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG
zulässig. Die Beschwerdeführerin stellt diese zutreffende Einordnung zu Recht
nicht in Frage. Sie macht indessen geltend, sie habe gestützt auf diese
Bestimmung Anspruch auf eine Entlassung ihrer Parzelle aus dem
Naturschutzgebiet.
4.2. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls
angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ob eine
Plananpassung gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer
Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer
gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der
anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen
anzupassen. Massgebliche Gesichtspunkte bilden dabei die Geltungsdauer des
Plans, die Bedeutung und der Umfang der beabsichtigten Änderung, die
öffentlichen Anliegen für die Aufrechterhaltung der Massnahme und die
entgegenstehenden privaten Interessen (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2 S. 413; 131
II 728 E. 2.4 S. 732). Der Grundeigentümer kann sich gestützt auf Art. 21 Abs.
2 RPG nicht nur gegen eine neue planerische Festlegung zur Wehr setzen, sondern
hat gestützt auf diese Norm auch einen Anspruch auf Plananpassung, wenn die
Voraussetzungen dafür erfüllt sind (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 232).
Zu den Umstände, die eine Plananpassung rechtfertigen können, zählen alle
tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten, die die planerischen Entscheide
beeinflussen können (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,
2006, Art. 21 N. 16). Grundsätzlich nicht zu berücksichtigen sind
Gesichtspunkte, die bei der ursprünglichen Planfestsetzung bereits bekannt
waren, oder Veränderungen, die bei der Planfestsetzung schon voraussehbar waren
und insoweit bereits berücksichtigt wurden.
4.3. Es ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass sich an dem mit der
fraglichen Zonenausscheidung verfolgten Ziel, den Gerzensee und seine Umgebung
zu schützen, nichts geändert hat. Die Beschwerdeführerin zieht den Schutz des
Gerzensees als solchen denn auch nicht in Zweifel.
Indessen ist nicht zu verkennen, dass seit Erlass des Naturschutzgebiets eine
Reihe von Veränderungen tatsächlicher und rechtlicher Natur eingetreten ist. Es
sind dies namentlich: Die Abparzellierung des grössten Teils des Grundstücks
Nr. 114, die erfolgten Nutzungsänderungen, die Entlassung der Parzelle aus dem
Anwendungsbereich des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB), die
Einzonung und Überbauung von unmittelbar angrenzenden Grundstücken und die am
8. März 2012 von der Gemeindeversammlung Mühledorf beschlossene Zuweisung des
überbauten Teils der Parzelle Nr. 114 in eine Bauzone für den Fall einer
Entlassung aus dem Naturschutzgebiet. Diese Gegebenheiten können mit Blick auf
die Schutzzonenabgrenzung nicht als unerheblich betrachtet werden. Die
Vorinstanz scheint zu übersehen, dass die vor allem dem Landschaftsschutz
dienende äussere Schutzzone nicht allein nach ihrer Naturschutzqualität,
sondern aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung zu beurteilen ist. Dabei
können die erwähnten Umstände eine Rolle spielen können. Es kommt hinzu, dass
die Rechtsprechung der Beständigkeit von Nutzungsplänen, die vor dem
Inkrafttreten des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes erlassen wurden, ein
geringeres Gewicht beimisst (BGE 127 I 103 E. 6b/aa S. 106).
Bei dieser Sach- und Rechtslage ist ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf
Überprüfung der seinerzeitigen Schutzgebietsfestsetzung zu bejahen. Die
Vorinstanz hat denn auch näher geprüft, ob sich der Einbezug des Grundstücks
der Beschwerdeführerin in das Schutzgebiet weiterhin rechtfertige.
4.4. Bei der Prüfung, ob eine Planänderung gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG geboten
sei, ist auch den durch die Eigentumsgarantie geschützten Interessen Rechnung
zu tragen. Der Grundeigentümer hat Anspruch auf Prüfung, ob die durch die
Ablehnung einer Planänderung bewirkte Eigentumsbeschränkung weiterhin einem
hinreichenden öffentlichen Interesse entspricht und verhältnismässig ist,
jedenfalls soweit sich die Verhältnisse wie hier erheblich verändert haben (BGE
132 II 408 E. 4.3 S. 410; 120 Ia 227 E. 2c S. 232). Deshalb erscheint die
vorinstanzliche Auffassung zu absolut, die Zulässigkeit eines durch einen
Nutzungsplan bewirkten Eingriffs in das Eigentum sei nicht erneut zu prüfen,
wenn der Plan nicht geändert werde.
Das Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" weist wie erwähnt eine innere
Zone auf, die in erster Linie die Erhaltung wertvoller Biotope bezweckt, und
eine äussere Zone, die als Puffer zur innern Zone und überdies dem
Landschaftsschutz dient. Während zur Begrenzung der innern Zone vor allem
natürliche Elemente massgebend sind, sind für die äussere Zone ihrem Zweck
entsprechend in weiterem Umfang andere planerische Gesichtspunkte zu
berücksichtigen. Bei der Grenzziehung der äusseren Schutzzone im Bereich der
Parzelle Nr. 114 besteht ein gewisser Spielraum. Der Kanton bezog sie
ursprünglich nicht in das Schutzgebiet ein; die Zuweisung erfolgte erst
nachträglich im Rahmen eines Landabtauschs auf Wunsch des damaligen
Eigentümers. Auch aus heutiger Sicht wäre es kaum zwingend, das Grundstück der
Beschwerdeführerin dem Schutzgebiet zuzuweisen, wenn erstmals über die
Begrenzung der Schutzzone zu entscheiden wäre.
Das bedeutet indessen nicht, dass die nunmehr seit über 46 Jahren bestehende
Zonenfestsetzung sachlich nicht mehr vertretbar erscheint und zwingend eine
Plananpassung erfordert. Die Beschwerdeführerin betont, dass ihre Parzelle
keine besonderen Naturelemente aufweise und nicht schutzwürdiger sei als manche
Wiese im Kanton Bern. Das mag zutreffen, wenn das Grundstück Nr. 114 für sich
selbst und isoliert betrachtet würde. Die äussere Schutzzone dient jedoch nicht
dem Schutz wertvoller Biotope, sondern dem Erhalt des Landschaftsbilds und der
Sicherung eines Übergangsbereichs zum unüberbauten Naturschutzgebiet. Diese
Funktion kann die Schutzzone auf der Parzelle Nr. 114 trotz der eingetretenen
Veränderungen weiterhin erfüllen. Würde das Schutzgebiet aufgehoben, könnte die
Gemeinde das Grundstück der Beschwerdeführerin einer Bauzone zuweisen und damit
eine bauliche Nutzung erlauben, die über die heutige hinausreicht und den Zweck
der äussern Zone beeinträchtigt. Es trifft zwar zu, dass einzelne Parzellen in
der unmittelbaren Nachbarschaft nicht in das Schutzgebiet einbezogen wurden,
obwohl ihre Bebauung das Landschaftsbild ebenfalls beeinträchtigt. Die Parzelle
Nr. 114 liegt jedoch - ähnlich wie der nördlich liegende und ebenfalls dem
Schutzgebiet zugewiesene Bauernhof - etwas näher am Gerzensee und ist zudem
durch Bäume und ein kleines Wäldchen vom übrigen Baugebiet etwas abgesetzt.
Unter diesen Umständen durften die kantonalen Instanzen ein öffentliches
Interesse am Fortbestand der bisherigen Schutzzonengrenze bejahen.
In Bezug auf die privaten Interessen ist davon auszugehen, dass der südliche
Teil der Parzelle Nr. 114 überbaut ist und von der Beschwerdeführerin
weitgehend nach ihren Wünschen umgestaltet wurde. Sie legt nicht dar und es ist
nicht ersichtlich, inwiefern sie durch den Weiterbestand des Naturschutzgebiets
in ihren Nutzungsmöglichkeiten auf diesem Teil ihres Lands in erheblicher Weise
eingeschränkt würde. Der nördliche Teil verbliebe nach dem Willen der Gemeinde
Mühledorf auch bei einer Entlassung aus dem Naturschutzgebiet in der
Landwirtschaftszone und könnte nicht überbaut werden. Die Aufrechterhaltung der
Schutzzone bewirkt daher auch für diesen Teil der Parzelle Nr. 114 keine
wesentliche Einschränkung der Nutzungsbefugnisse. Gesamthaft gesehen
beeinträchtigt demnach die Ablehnung einer Anpassung der Schutzzone die
Interessen der Beschwerdeführerin nicht in wesentlicher oder gar
unverhältnismässiger Weise.
Im Lichte dieser Abwägung der entgegenstehenden Interessen verletzt der
angefochtene Entscheid weder Art. 21 Abs. 2 RPG noch die Eigentumsgarantie
gemäss Art. 26 BV. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die bundesgerichtlichen Kosten der Bescherdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs.
1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Volkswirtschaftsdirektion des
Kantons Bern, der Einwohnergemeinde Mühledorf, dem Verwaltungsgericht des
Kantons Bern, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Steinmann
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