I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.463/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_463/2012
Arrêt du 28 février 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Aemisegger, Juge présidant, Merkli, Karlen, Eusebio et
Chaix.
Greffière: Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
tous deux représentés par Me Christian Grobet, avocat,
recourants,
contre
Ville de Genève, Palais Eynard, rue de la Croix-Rouge 4, 1204 Genève,
intimée,
Conseil d'Etat du canton de Genève,
rue de l'Hôtel de Ville 2, 1204 Genève,
agissant par le Département de l'intérieur, de la mobilité et de
l'environnement du canton de Genève, rue de l'Hôtel de Ville 2, 1204 Genève.
Objet
Validité de l'initiative municipale "IN-3 Sauvons nos parcs au bord du lac",
recours contre l'arrêt de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre
administrative, du 30 juillet 2012.
Faits:
A.
Par arrêté du 22 juillet 2009, le Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après:
le Conseil d'Etat) a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire
municipale intitulée "Sauvons nos parcs au bord du lac" (ci-après: l'initiative
ou l'IN-3) dont la teneur est la suivante:
"Aucune construction nouvelle ne doit être érigée sur le domaine public ou
privé de la Ville de Genève entre les bords du lac d'une part, et le quai
Général-Guisan, le quai Gustave-Ador, le quai du Mont-Blanc, le quai Wilson et
la rue de Lausanne y compris, d'autre part. Il en est de même pour les parcs de
la Grange, des Eaux-Vives, de la partie sud du Palais des Nations et pour le
Jardin botanique, sous réserve de constructions modestes indispensables à
l'exploitation de ces jardins.
La Ville de Genève s'oppose à toute modification des zones de verdure et à
toute nouvelle construction dans tous les parcs et les quais situés dans le
périmètre défini ci-dessus, qui fait l'objet d'un plan annexé au règlement.
Aucune extension des rives du lac ne doit être réalisée, sous réserve
d'aménagements modestes, ni aucune installation permettant d'accéder depuis les
berges à de nouvelles constructions érigées sur le lit du lac. Des pavillons
provisoires, tels que stands de glaces, billetterie, WC, aménagements pour les
spectacles peuvent être réalisés par un arrêté du Conseil municipal. Le Conseil
administratif est chargé de présenter une proposition documentée portant sur le
site de la rade, en vue de son inscription au patrimoine mondial de l'Unesco".
B.
Le Conseil administratif de la Ville de Genève (ci-après: le Conseil
administratif) n'a pas déposé le rapport sur la validité et la prise en
considération de l'IN-3 dans le délai de trois mois prévu à l'art. 36A de la
loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC; RSG B 6 05). Le
Conseil municipal ne s'est pas prononcé sur la validité de l'initiative dans le
délai de neuf mois prévu à l'art. 36B LAC, soit au plus tard le 22 avril 2010.
Le Conseil administratif a déposé son rapport au Conseil municipal en date du
14 septembre 2010. Il a considéré que l'initiative comportait un objectif
disproportionné et était politiquement inopportune. Il a conclu au rejet de
l'initiative. Vu l'écoulement du délai de neuf mois prévu à l'art. 36B al. 5
LAC, le Conseil municipal a informé le Service de surveillance des communes de
la validation de l'IN-3 par le biais d'une décision automatique, le 21
septembre 2010.
Par arrêté du 22 décembre 2010, publié dans la Feuille d'avis officielle du
canton de Genève le 27 décembre 2010, le Conseil d'Etat, statuant en tant
qu'autorité de surveillance des communes, a annulé la décision automatique
précitée et invalidé partiellement l'IN-3 en scindant son contenu en cinq
invites, dont deux sont annulées et une déclarée invalide. Le motif
d'invalidation réside dans la non-conformité du contenu de l'initiative au
droit supérieur (absence de compétence des autorités municipales pour les
objets concernés).
C.
Par arrêt du 30 juillet 2012, la Chambre administrative de la Cour de justice
du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours formé
notamment par A.________ et B.________ contre l'arrêté du 22 décembre 2010 du
Conseil d'Etat. Elle a considéré en substance que le Conseil d'Etat pouvait
prononcer en tout temps l'annulation des délibérations du Conseil municipal
prises en violation des lois et règlements en vigueur (art. 67 let. b LAC) et
que, par conséquent, l'exécutif cantonal était compétent pour annuler la
décision de validation de l'initiative prise par le Conseil municipal dans
l'exercice de ses fonctions délibératives (art. 30 al. 1 let. y LAC). Elle a
ensuite examiné chacune des invites encore litigieuses pour retenir que les
objets concernés ne relevaient pas de la compétence communale.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
B.________ demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt
cantonal et l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 décembre 2010. Ils concluent
subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour que le Conseil
municipal puisse mener la procédure de l'initiative IN-3 en application de la
procédure des art. 68A à 69 Cst/GE.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours
et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Conseil
administratif s'en rapporte à justice. Le Conseil d'Etat conclut, à la forme, à
l'irrecevabilité du recours et, au fond, à son rejet. Les recourants ont
répliqué par courrier du 3 décembre 2012.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui
concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations
populaires.
1.1 Cette disposition reprend la règle de l'art. 85 let. a OJ et permet de
recourir contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (cf.
Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du
28 février 2001, FF 2001 4118). Le recours en matière de droits politiques
permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative
populaire a été indûment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été
déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité chargée de cet
examen (ATF 128 I 190 consid. 1.1 p. 193; cf. ATF 134 I 172 consid. 1 p. 175
s.).
1.2 La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à
toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al.
3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de
l'acte attaqué (ATF 130 I 290 consid. 1 p. 292). La qualité pour agir des deux
citoyens de la Ville de Genève est ainsi indiscutable.
2.
Les recourants critiquent d'abord l'intervention du Conseil d'Etat en tant
qu'autorité de surveillance des communes. Sans se plaindre d'arbitraire, ils
affirment que les délais prévus à l'art. 68 E Cst./GE sont impératifs et que le
Conseil d'Etat n'était pas compétent pour invalider l'initiative. Les
intéressés font ensuite valoir que l'initiative litigieuse est conforme au
droit supérieur.
2.1 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal
fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et
du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur
qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et
l'étendue (ATF 132 I 282 consid. 1.3 p. 284; 129 I 185 consid. 2 p. 190).
Le Tribunal fédéral n'examine en revanche que sous l'angle restreint de
l'arbitraire l'interprétation des autres règles du droit cantonal, en
particulier les dispositions de procédure (ATF 131 I 126 consid. 4 p. 131 et
les arrêts cités). Les dispositions de la LAC qui déterminent l'étendue du
pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat, sont sans incidence directe sur le
contenu et l'étendue du droit de vote proprement dit. Elles s'apparentent à des
dispositions d'exécution et de procédure, telles qu'elles sont réservées aux
art. 68E al. 1 et 69 Cst./GE. Le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral est dès
lors limité à l'arbitraire (arrêt 1C_49/2010 du 8 juillet 2010 consid. 3.1). En
présence de deux interprétations également défendables, le Tribunal fédéral
s'en tient en général à celle retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF
131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arrêts cités).
2.2 En vertu de l'art. 42 al. 1 LTF, les mémoires de recours doivent être
motivés. Selon l'art. 42 al. 2 LTF, les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l'acte attaqué viole le droit. Pour satisfaire à cette exigence, il
appartient au recourant de discuter au moins brièvement les considérants de la
décision litigieuse (ATF 134 II 244 consid. 2.1 p. 245). En particulier, la
motivation doit se rapporter à l'objet du litige tel qu'il est circonscrit par
la décision attaquée (ATF 133 IV 119 consid. 6.4 p. 121).
Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit
cantonal - non liées au droit de vote - sont en outre soumis à des exigences de
motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors
mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et
expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été
violés; de même, elle doit citer les dispositions du droit cantonal dont elle
se prévaut et démontrer de manière suffisamment motivée en quoi ces
dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière
contraire au droit (ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494). Les critiques de nature
appellatoire sont irrecevables (ATF 137 IV 1 consid. 4.2.3 p. 5).
2.3 En l'espèce, les recourants ne discutent pas l'argumentation retenue par la
cour cantonale. Ils se contentent de disserter, de manière confuse, sur les
éléments retenus par le Conseil d'Etat dans son arrêté du 22 décembre 2010. Le
caractère appellatoire du recours se constate notamment, dans le mémoire des
recourants au Tribunal fédéral, par les reprises mot à mot de paragraphes
entiers du texte de leur mémoire de recours devant la cour cantonale. Le
recours s'apparente ainsi à une diatribe dirigée contre l'autorité politique,
alors que le recours cantonal a un effet dévolutif complet (art. 67 al. 1 loi
genevoise du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative [LPA/GE; RS/GE E
5 10]), de sorte que seule la décision de l'autorité judiciaire fait l'objet de
la procédure de recours devant le Tribunal fédéral. Pour preuve, les intéressés
n'indiquent nulle part en quoi l'arrêt attaqué serait contraire au droit. Ils
s'en prennent toujours et seulement à l'arrêté du Conseil d'Etat. Les
recourants, pourtant assistés d'un mandataire professionnel, désignent
d'ailleurs faussement l'objet du recours devant le Tribunal de céans comme
étant "l'arrêté du Conseil d'Etat".
En particulier, les recourants ne critiquent pas l'argumentation - fondée sur
les art. 67 let. b et 30 al. 1 let. y LAC - de l'instance précédente tendant à
démontrer que le Conseil d'Etat était compétent pour annuler la décision de
validation de l'initiative prise par le Conseil municipal dans l'exercice de
ses fonctions délibératives. Comme s'ils plaidaient devant une cour d'appel,
ils se contentent d'affirmer que les délais prévus à l'art. 68E Cst./GE sont
impératifs, de sorte que "les autorités de la Ville de Genève ne peuvent plus
traiter de l'invalidation de l'initiative litigieuse, ni modifier son contenu",
sans démontrer concrètement et précisément en quoi et pour quel motif
l'appréciation de la cour cantonale serait insoutenable. Il n'appartient pas au
Tribunal fédéral d'examiner d'office ce qu'il en est (ATF 133 II 249 consid.
1.4.2 p. 254), ce d'autant moins que son pouvoir d'examen est limité à
l'arbitraire sur cette question (cf. supra consid. 2.1). Faute de motivation
satisfaisant aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF, le grief doit être déclaré
irrecevable.
Quant à l'examen de la conformité au droit supérieur de trois des invites de
l'IN-3 (art. 68C al. 3 Cst./GE), le Tribunal fédéral revoit librement
l'application de cette disposition étroitement liée au droit de vote.
L'exigence de motivation, moins élevée, doit alors satisfaire aux conditions de
l'art. 42 al. 2 LTF. Là encore, les recourants n'émettent aucune critique en
lien avec les motifs de l'arrêt attaqué. En effet, ils ne contredisent pas le
fait que la commune n'a pas la compétence de délivrer des autorisations de
construire et d'instaurer un régime d'interdiction de construire, ni celle
d'autoriser des travaux sur le lac. Ils ne contestent pas non plus que
l'élaboration d'un dossier pour l'inscription d'un site au patrimoine mondial
de l'Unesco n'est pas de la compétence du Conseil municipal mais de celle du
Conseil administratif et ne peut donc pas faire l'objet d'une initiative. Loin
de répondre à l'argumentation de la cour cantonale, les éléments avancés ne
sont, en réalité, qu'un plaidoyer en faveur de l'initiative, rédigé du reste
sur un mode purement appellatoire. Partant, les griefs portant sur ce sujet ne
satisfont pas aux exigences de motivation de l'art. 42 al. 2 LTF et sont aussi
irrecevables.
3.
Il s'ensuit que le recours est irrecevable. Les frais judiciaires sont mis à la
charge des recourants qui succombent (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 francs, sont mis à la charge des
recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Ville de
Genève, au Conseil d'Etat et à la Cour de justice du canton de Genève, Chambre
administrative.
Lausanne, le 28 février 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge Présidant: Aemisegger
La Greffière: Tornay Schaller