I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.429/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_429/2012
Urteil vom 15. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Uebersax.
1. Verfahrensbeteiligte
X.________,
2. Y.________,
3. Z.________,
Beschwerdeführer, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Titus Marty,
gegen
1. V.________ AG,
2. W.________ AG,
Beschwerdegegnerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rudolf Schwager,
Stadt Wil,
Baudepartement des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Gestaltungsplan,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom
3. Juli 2012.
Sachverhalt:
A.
Nordöstlich der Altstadt von Wil liegt das rund 109'000 m² grosse Gebiet
Weierhofhang-Sonnhalden-Grund, für das am 21. Mai 1976 der Gestaltungsplan
"Neualtwil" als Sondernutzungsplan erlassen wurde. Diesem lag die Grundidee
einer Gesamtüberbauung mit etappenweiser Erstellung von ungefähr 500 Wohnungen
zugrunde, wobei moderner Wohnkomfort mit den städtebaulichen Vorzügen der Wiler
Altstadt verschmolzen werden sollten. Nachdem das westliche Plangebiet gemäss
dem Sondernutzungsplan überbaut worden war, gerieten die Bautätigkeiten ins
Stocken. Ende der 1990er Jahre wurden im östlichsten Teil noch zwei
Mehrfamilienhäuser erstellt. Ein zwischen den beiden bebauten Teilen liegendes
Gebiet von rund 40'000 m² blieb unbebaut. Dabei handelte es sich um die
Grundstücke Nrn. aaa und bbb sowie ccc, ddd und eee, die der W.________ AG mit
Sitz in Wil bzw. der Politischen Gemeinde Wil selbst gehören.
B.
Am 19. Januar 2007 schloss die Stadt Wil mit der V.________ AG mit Sitz in
Frauenfeld einen Kaufvertrag über die ihr gehörenden Grundstücke ab. Dieser
beruhte auf der Vereinbarung, dass der Sondernutzungsplan abzuändern sei und
enthielt die auflösende Bedingung, dass die Grundbuchanmeldung für die
Eigentumsübertragung erst mit Besitzantritt bzw. 30 Tage nach Rechtskraft des
überarbeiteten Gestaltungsplans erfolge. In der Folge initiierten die
Gemeindebehörden die Anpassung des Sondernutzungsplans mit dem Ziel, eine an
die geänderten Gewohnheiten angepasste zeitgemässe Wohnüberbauung für Miet- und
Eigentumswohnungen zu verwirklichen. Am 3. Dezember 2009 erliess der Stadtrat
Wil den Gestaltungsplan "Neualtwil II". Dieser lag vom 13. Januar 2010 bis zum
11. Februar 2010 öffentlich auf, worauf zahlreiche Einsprachen eingingen. Im
Wesentlichen verlangten die Einsprecher, dass auf die Planänderung verzichtet
werde. Mit Entscheid vom 3. November 2010 wies der Stadtrat die Einsprachen ab.
C.
Gegen die abschlägigen Einspracheentscheide erhoben sämtliche Einsprecher
Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen, wobei später zehn
Rekurrenten das Rechtsmittel zurückzogen. Das Baudepartement holte eine interne
Vernehmlassung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) ein und
führte am 14. Juli 2011 in Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten und von
Behördenvertretern einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 18. August 2011
schrieb das Baudepartement den Rekurs ab, soweit dieser zurückgezogen worden
war, und wies ihn im Übrigen ab, soweit es darauf eintrat. Am 31. August 2011
genehmigte das Baudepartement des Kantons St. Gallen den neuen
Sondernutzungsplan.
D.
Gegen den abweisenden Rekursentscheid reichten am 2. September 2011 37
Rekurrenten Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen ein und
beantragten im Wesentlichen die Aufhebung des Rekursentscheides. Am 29.
September 2011 zog die U.________ AG ihre Beschwerde mit der Begründung zurück,
dass sie sich mit der W.________ AG und der V.________ AG verglichen habe und
dass sich diese zu Änderungen des angefochtenen Gestaltungsplanes verpflichtet
hätten. Die übrigen 36 Beschwerdeführer modifizierten in ihrer Replik vom 13.
Februar 2012 ihr Rechtsbegehren in dem Sinne, dass der Rekursentscheid bloss
soweit aufzuheben sei, als er sie selbst betreffe. Mit Urteil vom 3. Juli 2012
schrieb das Verwaltungsgericht die Beschwerde der U.________ AG und jene der
übrigen 36 Beschwerdeführer als gegenstandslos ab, soweit diese die Beschwerde
zurückgezogen hatten. Gleichzeitig hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde
der übrigen 36 Beschwerdeführer im Sinne der Erwägungen teilweise gut und wies
sie darüber hinaus ab. Aus den Erwägungen ergibt sich, dass sich der strittige
Gestaltungsplan "Neualtwil II" nach Auffassung des Verwaltungsgerichts mit
Ausnahme der Baute C1 als rechtmässig erweist. Wegen übermässiger
Beeinträchtigung der Nachbarschaft änderte das Verwaltungsgericht einzig Art. 7
der besonderen Vorschriften in dem Sinne ab, dass für die Hauptbaute C1 maximal
drei Vollgeschosse zulässig sind, und ergänzte Art. 8 Abs. 1 der besonderen
Vorschriften dahingehend, dass das Gebäude C1 die Grundfläche eines
Attikageschosses gemäss den reglementarischen Vorschriften des Baureglements
einzuhalten hat.
E.
Am 10. September 2012 erhoben noch drei Personen, nämlich X.________,
Y.________ und Z.________, beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit damit die vor dem Verwaltungsgericht
erhobene Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge abgewiesen worden
sei. Zur Begründung wird im Wesentlichen die offensichtlich unrichtige
Feststellung des Sachverhalts sowie ein Verstoss gegen Bundesrecht,
insbesondere gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit, geltend gemacht.
F.
In einer gemeinsamen Beschwerdeantwort vom 10. Oktober 2012 schliessen die
W.________ AG und die V.________ AG auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Das Baudepartement und das Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen stellen Antrag auf Abweisung, die Stadt Wil auf Abweisung, soweit auf
die Beschwerde eingetreten werden könne. Die Stadt Wil weist ergänzend darauf
hin, dass die im Vertrag über den Verkauf der stadteigenen Grundstücke
enthaltene Klausel über die Resolutivbedingung verlängert worden sei; neu falle
der Vertrag entschädigungslos und ohne gegenseitige Schadenersatzforderungen
dahin, wenn bis zum 31. Dezember 2013 kein rechtskräftiger überarbeiteter
Gestaltungsplan zustande komme.
G.
In Replik und Duplik halten X.________, Y.________ und Z.________ einerseits
sowie die W.________ AG und die V.________ AG andererseits an ihren
Standpunkten fest. Das kantonale Baudepartement und die Stadt Wil haben auf
weitere Stellungnahmen verzichtet. Das Verwaltungsgericht liess sich innert
Frist nicht verlauten.
H.
Am 28. Januar 2013 reichten X.________, Y.________ und Z.________ eine weitere
Eingabe ein, wozu sich die W.________ AG und die V.________ AG am 12. Februar
2013 nochmals äusserten. Andere Rechtsschriften gingen beim Bundesgericht nicht
mehr ein.
Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in
Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz
enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG gelten für die
Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409 E. 1.1 S. 411).
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen anfechtbaren kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
1.2 Die verbliebenen drei Beschwerdeführer sind Eigentümer des vom bisherigen
Gestaltungsplan erfassten Gebiets sowie direkte Adressaten des angefochtenen
Entscheids. Sie sind vom neuen Sondernutzungsplan bzw. von der Teilaufhebung
des bisherigen Plans im mittleren Bereich von dessen Anwendungsgebiet insoweit
in eigenen Interessen betroffen, als der neue Plan darin eine andersartige
Überbauung zulässt. Unmittelbare Auswirkungen liegen etwa darin, dass auf
ursprünglich vorgesehene Gemeinschaftsanlagen im fraglichen Gebiet verzichtet
und eine zusätzlich verdichtete Überbauung ermöglicht wird. Die
Beschwerdeführer machen demnach nicht nur öffentliche Interessen ohne eigenen
praktischen Nutzen geltend, was für die Beschwerdeberechtigung nicht genügen
würde (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E. 1.4
und 1.5, in: ZBl 112/2011 S. 608). Sie sind daher aufgrund dieser Sachlage
gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Entgegen ihrer Auffassung
können sie allerdings nicht aus prozessökonomischen Gründen stellvertretend die
Interessen der nicht mehr beteiligten Beschwerdeführer des vorinstanzlichen
Verfahrens vertreten. Sie können sich einzig auf ihre eigenen sowie auf
eventuell massgebliche öffentliche Interessen berufen, die sich gegebenenfalls
immerhin mit denjenigen anderer früherer Beschwerdeführer decken können.
1.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen genügt der Antrag auf
Aufhebung des angefochtenen Entscheides den Anforderungen an die Stellung eines
Rechtsbegehrens gemäss Art. 42 Abs. 1 BGG. Wird der angefochtene Entscheid
antragsgemäss (ersatzlos) aufgehoben, bleibt es in der Sache beim bisherigen
Gestaltungsplan, wie dies die Beschwerdeführer beabsichtigen. Im Rahmen des
Streitgegenstandes kommt selbst dann in maiore minus subsidiär auch eine
Rückweisung in Frage, wenn dies nicht ausdrücklich beantragt ist. Weshalb das
gestellte Rechtsbegehren ungenügend sein sollte, ist daher nicht ersichtlich.
2.
Nach Art. 99 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit vorgebracht
werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Soweit diese
Voraussetzung nicht erfüllt ist, sind die von den Verfahrensbeteiligten erst im
bundesgerichtlichen Verfahren nachgereichten Unterlagen aus dem Recht zu
weisen. Soweit die Beschwerdeführer im Übrigen beanstanden, die von den
Beschwerdegegnerinnen mit deren Duplik vom 21. Dezember 2012 eingereichte
Beilage nicht erhalten zu haben, müssen sie sich entgegenhalten lassen, eine
Zustellung derselben rechtzeitig, um sich dazu innert Vernehmlassungsfrist noch
äussern zu können, vom Bundesgericht auch nicht verlangt zu haben.
3.
3.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Nutzungsplan, zu dem
kein Genehmigungsentscheid der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 26 RPG
vorliegt, nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
anfechtbar (Urteil des Bundesgerichts 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2,
in: ZBl 109/2008 S. 679).
3.2 Bereits am 31. August 2011 genehmigte das kantonale Amt für Raumentwicklung
und Geoinformation (AREG) die Teilaufhebung des bisherigen Gestaltungsplans
"Neualtwil" und den für das davon betroffene Gebiet erlassenen neuen
Gestaltungsplan "Neualtwil II". Durch den angefochtenen Entscheid bzw. die
durch das Verwaltungsgericht angeordnete Reduktion des Bauvolumens der
Hauptbaute C1 ergab sich nachträglich eine geringfügige Anpassung des
Gestaltungsplanes "Neualtwil II". Diese im Interesse der Beschwerdeführer
erfolgte Anpassung wird von allen Verfahrensbeteiligten akzeptiert und es ist
nicht ersichtlich, dass sie mit öffentlichen Interessen in Konflikt geraten
könnte. Die Genehmigung des strittigen Sondernutzungsplanes ist dadurch demnach
nicht in Frage gestellt. Nicht mehr Streitgegenstand bilden die Anpassungen am
Gestaltungsplan "Neualtwil II" gemäss der Vereinbarung der
Beschwerdegegnerinnen mit der U.________ AG vom 20./22. September 2011, nachdem
das Verwaltungsgericht die entsprechende Beschwerde zufolge Rückzugs als
gegenstandslos abgeschrieben hat. Insoweit kann es ausnahmsweise demnach im
vorliegenden Verfahren nicht darauf ankommen, ob ein Genehmigungsentscheid
schon vorliegt oder nicht.
4.
4.1 Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden Ausnahmen abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht,
Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten (vgl. Art. 95 lit. a-c
BGG) sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhaltes (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG) gerügt werden. Soweit sich die Beschwerdeführer auf
kantonales bzw. kommunales Recht berufen, kann dessen Auslegung und Anwendung
vom Bundesgericht nur auf Verfassungsmässigkeit hin, insbesondere auf
Vereinbarkeit mit dem Willkürverbot nach Art. 9 BV, überprüft werden.
4.2 Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer
muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids
auseinandersetzen. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von
Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht
und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft
das Bundesgericht grundsätzlich nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das
Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich,
belegte Rügen (BGE 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.). Die eingereichte
Beschwerdeschrift erfüllt diese Voraussetzungen weitgehend. Nicht eingetreten
werden kann jedoch auf die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs, wird
doch nicht in nachvollziehbarer Weise dargelegt, worin ein solcher
Verfassungsverstoss liegen soll.
4.3 Eine offensichtlich unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung
liegt vor, wenn diese widersprüchlich oder aktenwidrig ist oder auf einem
offensichtlichen Versehen beruht bzw. klarerweise den tatsächlichen
Verhältnissen widerspricht. Ob ein solcher Mangel im vorliegenden Fall gegeben
ist, wird nachfolgend im Zusammenhang mit den sich stellenden einzelnen
Rechtsfragen zu prüfen sein. Vorweg ist hier einzig festzuhalten, den
Beschwerdeführern jedenfalls insoweit nicht gefolgt werden kann, als sie einen
Augenschein durch das Bundesgericht anregen. Nicht nur wurde ein solcher
bereits vom Baudepartement durchgeführt, sondern es ist auch nicht ersichtlich,
weshalb es erneut einen Augenschein bräuchte. Vielmehr erscheinen die
tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz als genügend, um deren inhaltliche
Richtigkeit und deren korrekte rechtliche Subsumtion, soweit das Bundesgericht
dazu berufen ist, zu überprüfen.
5.
5.1 Die Beschwerdeführer rügen, die Planänderung verstosse gegen den in Art. 21
Abs. 2 RPG enthaltenen Grundsatz der Planbeständigkeit und die vom
Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang vorgenommenen tatsächlichen
Feststellungen seien offensichtlich unrichtig.
5.2 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls
angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan
kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (
BGE 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen). Hingegen hat der Grundeigentümer
keinen Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone. Planung
und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden (BGE 123
I 175 E. 3a S. 182 f.). Für die Beurteilung, ob die Veränderung der
Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer
Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung
namentlich der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des
Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 128 I 190
E. 4.2 S. 198 f.; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 21 N. 16 ff.).
Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet
werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso
gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120
Ia 227 E. 2c S. 233; 113 Ia 444 E. 5a S. 455). Nach Ablauf des
Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind
Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls
anzupassen (Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994 E. 3c,
in: ZBl 97/1996 S. 36). Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt,
desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und
umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane
als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteil des
Bundesgerichts 1P.611/2001 vom 25. Januar 2002 E. 3.2, in: ZBl 104/2003 S. 654;
vgl. hierzu auch das Urteil des Bundesgerichts 1C_202/2009 vom 12. Oktober 2009
E. 3.3). Schliesslich sind Sondernutzungspläne, wovon das Verwaltungsgericht
mit Grund ausging, besonders auf eine rasche Umsetzung ausgerichtet.
5.3 Die hier strittige Planänderung erfolgte mehr als 30 Jahre nach Erlass des
bisherigen Gestaltungsplans. Dieser erfasst ein Gebiet von insgesamt etwas über
100'000 m². Eine Fläche von rund 40'000 m² ist bis heute unüberbaut geblieben.
Die Geltungsdauer des bisherigen Gestaltungsplans betrug mithin mehr als
doppelt so viel, als Art. 15 lit. b RPG für Nutzungspläne in Bauzonen
grundsätzlich voraussetzt. Überdies handelt es sich um einen
Sondernutzungsplan, dessen Realisierung in relativ kurzer Zeit erwartet wurde,
was teilweise auch eintrat, im hier fraglichen Gebiet aber nicht zutraf. Nur
schon der zeitliche Ablauf legt daher die Notwendigkeit einer Planänderung nahe
bzw. spricht dafür, keine allzu strengen Voraussetzungen für eine solche zu
verlangen. Namentlich können bereits geänderte Anschauungen eine Planänderung
rechtfertigen.
5.4 Im angefochtenen Urteil kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, der
bestehende Gestaltungsplan verhindere eine Überbauung des noch unüberbauten
Gebietes. Das Verwaltungsgericht führt aus, dass die sonderbaurechtlichen
Bestimmungen zumindest in architektonischer Hinsicht nicht mehr zeitgemäss
seien. Dabei handelt es sich entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer um
massgebliche Verhältnisse, die eine Planänderung grundsätzlich zu rechtfertigen
vermögen.
5.4.1 Das Konzept das bisherigen Gestaltungsplanes besteht im Wesentlichen
darin, gruppierte Wohnbauten im Verbund mit Gassen mit sich öffnenden
Platzräumen und Verengungen zu errichten, wobei nicht das einzelne Haus,
sondern die Raumverteilung durch gute Proportionierung auffallen soll. Die
Gassen dienen nicht nur dem Verkehr, sondern auch der Kommunikation, was etwa
durch Gemeinschaftsräume, die von den Wohneinheiten getrennt sind,
unterstrichen wird. Ein besonderes Augenmerk ist den Grünräumen gewidmet. Der
neue Gestaltungsplan sieht demgegenüber, unter Aufrechterhaltung der
verdichteten Bauweise und von Grünflächen, weniger verwinkelte und gruppierte
Bauten unter Zulassung grossräumigerer, in sich geschlossener Wohneinheiten
vor. Damit soll dem moderneren architektonischen Trend Rechnung getragen
werden. Die Projektoren machten eine solche Planänderung denn auch zur
Bedingung für den Erwerb des fraglichen Baulandes von der Stadt Wil.
5.4.2 Auf diese Zusammenhänge abzustellen, verstösst weder gegen Bundesrecht
noch liegt darin eine unzulässige, weil offensichtlich unrichtige
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz. Es liegt im Gegenteil auf der Hand,
dass neu erstellte Wohnungen den aktuellen Bedürfnissen und Anschauungen der
wohnungssuchenden Personen entsprechen sollten. Angesichts des langen
Zeitablaufs erweist sich auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht
als unhaltbar, dass niemand mehr bereit gewesen sei, das noch verfügbare
Plangebiet nach den bisherigen Regeln zu überbauen. Dass es Projekte gab, die
scheiterten, widerlegt diese Feststellung nicht, sondern könnte im Gegenteil
sogar als Bestätigung derselben erachtet werden, worauf es aber nicht ankommt,
da die Feststellung jedenfalls nicht offensichtlich unrichtig ist.
5.5 Mit Blick auf die erforderliche Interessenabwägung machen die
Beschwerdeführer geltend, der neue Gestaltungsplan gehe weit über das hinaus,
was für eine Anpassung an die allenfalls geänderten Verhältnisse und für die
Schaffung einer Überbauungsmöglichkeit überhaupt notwendig und gerechtfertigt
sei.
5.5.1 Die Beschwerdeführer sind nicht selbst Eigentümer der von der
Planänderung betroffenen Grundstücke. Ihre eigenen Interessen konzentrieren
sich im Wesentlichen darauf, dass bisher geplante Gemeinschaftsanlagen nicht
wegfallen und dass insbesondere die bauliche Einheitlichkeit des gesamten
Quartiers bzw. betroffenen Gebiets gewahrt bleibt. Die Beschwerdeführer stellen
namentlich diesen zweiten Gesichtspunkt des einheitlichen Charakters der
Siedlung "Neualtwil" in den Vordergrund. Insoweit machen sie nicht nur private,
sondern auch öffentliche Interessen geltend; dies wird im Übrigen beim vor
Bundesgericht verbleibenden Streitgegenstand noch dadurch unterstrichen, dass
das Verwaltungsgericht die als übermässig beurteilten Beeinträchtigungen der
eigentlichen Nachbarrechte durch Anpassung der Vorschriften für die Hauptbaute
C1 korrigierte, was unangefochten blieb.
5.5.2 Bei der Änderung eines Nutzungsplanes ist nicht bloss an die
Interessenabwägung der anpassungsbedürftigen Planung anzuknüpfen. Vielmehr hat
die Planänderung unter Einbezug aller aktuellen raum- und umweltrelevanten
Gesichtspunkte und unter Berücksichtigung der gesetzlichen Planungsgrundsätze
zu erfolgen (vgl. WALDMANN/ HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N. 24). Angesichts des
Zeitablaufs und der in Frage stehenden verbleibenden Fläche von rund 40'000 m²
ist es nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht davon ausging, die
neue Überbauung müsse sich architektonisch und konzeptionell nicht eng an die
nach dem bisherigen Gestaltungsplan realisierte Siedlung anlehnen. Unter
Interessengesichtspunkten genügt es, dass der überarbeitete Plan die bereits
früher verfolgten Planungsgrundsätze weiterführt. Ein Anspruch auf
Weitergeltung der damals gewählten Gassen- und Platzsituation sowie der
gruppierten Wohnbauten besteht nicht. Soweit die Beschwerdeführer geltend
machen, die bisherige Grundphilosophie sei weiter zu führen, bleibt ohnehin
unklar, wie eine solche im vorliegenden Zusammenhang zu definieren bzw. wie
weit die Grundphilosophie von lediglich ergänzenden Regeln abzugrenzen wäre.
Wie der alte richtet sich der neue Gestaltungsplan grundsätzlich an einer
verdichteten Bauweise in Kombination mit Grünflächen aus, auch wenn Bauart der
Gebäude und Ausgestaltung der Grünflächen anders ausfallen und mehr Gewicht auf
Individualität und Offenheit und weniger auf Gemeinschaftlichkeit gelegt wird.
Es leuchtet ein, dass es bei der gegebenen Ausgangslage nicht bei bloss
punktuellen Änderungen einzelner Bestandteile des Gestaltungsplanes sein
Bewenden haben kann, sondern ein in sich geschlossenes Konzept erforderlich ist
und sich auch rechtfertigt. Der strittige Plan bricht nicht völlig mit den
bisherigen Planungsgrundsätzen, sondern setzt diese, ausgerichtet an einer
zeitgemässen Architektur, durch neue Haustypen verbunden mit neuen
gestalterischen Vorschriften, einer neuen Raumaufteilung sowie einem Ausbau des
Angebots an unterirdischen Parkplätzen um. Gerade zum letzten Punkt ist
offensichtlich, dass sich die Bedürfnisse seit 1976 geändert haben. Analoges
gilt aber, wie bereits dargelegt, auch für die anderen massgeblichen
Gesichtspunkte. Somit widerspricht der neue Gestaltungsplan der Interessenlage
nicht.
5.6 Weder verstösst die Planänderung demnach gegen den Grundsatz der
Planbeständigkeit noch beruht der angefochtene Entscheid insoweit auf einer
offensichtlich unrichtigen Feststellung des Sachverhaltes.
6.
6.1 Die Beschwerdeführer rügen weiter, die Abweichungen des strittigen
Gestaltungsplans "Neualtwil II" von der Regelbauweise liefen auf eine verdeckte
Zonenplanänderung hinaus. Abgesehen davon, dass dies für einen grundsätzlich an
die Zonenregelung gebundenen Sondernutzungsplan schon per se unzulässig sei,
liege die Zuständigkeit dafür nicht beim Stadtrat, sondern beim Stadtparlament
und, mit Blick auf die Möglichkeit des fakultativen Referendums, dem Stimmvolk.
Allerdings überpüft das Bundesgericht die Auslegung des entsprechenden
kommunalen Rechts durch die Vorinstanz lediglich auf Willkür hin.
6.2 Es ist charakteristisch für Sondernutzungspläne, dass sie gerade
Abweichungen von den Regeln vorsehen bzw. zulassen, die grundsätzlich in der
Bauzone gelten, in der sich das davon erfasste Gebiet befindet. Andernfalls
käme Sondernutzungsplänen kein selbständiger Sinn zu (vgl. WALDMANN/HÄNNI,
a.a.O., Art. 14 N. 13). Das zuständige Gemeinwesen kann sogar zum Erlass von
Sondernutzungsplänen verpflichtet sein (vgl. das Urteil des Bundesgerichts
1C_57/2011 vom 17. Oktober 2011 E. 2). Umgekehrt bedarf es besonderer
Rechtfertigung, wenn über solche Sonderregeln von den im Baurecht vorgesehenen
Regeln und der darauf gestützten Zonenordnung gänzlich abgewichen wird.
Erlauben Sondernutzungspläne für ein grösseres Gebiet insgesamt eine
Überbauung, die ansonsten nur in einer anderen Zonenart oder in einer höheren
Bauklasse möglich wäre, ist dies mithin besonders zu begründen. Ob ein
Gestaltungsplan in diesem Sinne zu weit geht, muss gemessen an den konkreten
Umständen anhand der vorgesehenen Abweichungen geprüft werden.
6.2.1 Die Beschwerdeführer beschränken sich im Wesentlichen auf punktuelle
Gesichtspunkte. Entscheidend ist jedoch eine Gesamtbeurteilung der
Sonderregeln.
6.2.2 Das vom Gestaltungsplan "Neualtwil II" erfasste Gebiet von 40'000 m²
umschliesst fünf Grundstücke und liegt gemäss dem Zonenplan der Gemeinde Wil
vom 25. November 1992 vollständig in der Zone W3. Nach Art. 12 und 13 Abs. 2
des Baureglements der Stadt Wil (BauR) sind in der Zone W3 Wohnbauten mit drei
Vollgeschossen, eine Ausnützungsziffer von 0,60, eine Gebäudehöhe von 10 m und
eine Firsthöhe von 14 m, ein grosser Grenzabstand von 10 m bzw. ein kleiner von
5 m sowie eine Gebäudelänge von 40 m zulässig. Möglich ist ein
Mehrlängenzuschlag von 6 m (Art. 40 Abs. 2 BauR). Beim Gestaltungsplan kann
insbesondere auf die Beschränkung der Ausnützung ganz verzichtet werden (Art.
22 Abs. 1 BauR) und das Dachgeschoss sowie das zufolge Hangneigung freiliegende
Untergeschoss dürfen ausgebaut werden (Art. 14 und 36 BauR). Der
Gestaltungsplan "Neualtwil II" sieht zwei Haustypen vor mit vier Vollgeschossen
und einem Attikageschoss sowie einem Sockelgeschoss beim einen Haustyp.
Angesichts der Ausgestaltung gilt das Attikageschoss gemäss dem angefochtenen
Entscheid als zusätzliches Vollgeschoss.
6.2.3 Nach den von der Vorinstanz vorgenommenen Anpassungen besteht die
Überbauung gemäss dem neuen Gestaltungsplan auf dem davon erfassten Gebiet von
rund 40'000 m² aus 16 Haupt- ohne Nebenbauten. Unter Anrechnung des
Attikageschosses als volles Stockwerk handelt es sich um 13 fünfgeschossige,
zwei viergeschossige und eine dreigeschossige Baute. Zugelassen sind mithin bis
zu zwei Stockwerke mehr als bei der Regelnorm für die Wohnzone W3. Der neue
Plan unterscheidet sich insoweit jedoch nur hinsichtlich der Anzahl
mehrgeschossiger Bauten, nicht aber hinsichtlich der zulässigen Geschosszahl
von den zwei- bis fünfgeschossigen Baumöglichkeiten gemäss dem bisherigen
Gestaltungsplan "Neualtwil". Die Ausnützungsziffer beträgt 0,7159 und liegt
damit um knapp 20 % höher als in der Wohnzone W3 und ist ebenfalls nicht
übermässig höher als die 12- bis 14-prozentige Abweichung, die der bisherige
Sondernutzungsplan vorsieht. Die gemäss Art. 21 BauR mögliche Mehrausnützung
von 25 % wird nicht erreicht, ganz abgesehen davon, dass die Festlegung einer
Ausnützungsziffer nach Art. 22 BauR sogar ganz entfallen könnte. Die Freiräume
ausserhalb der Bauten sind grösser als es die Regelbauweise in der Wohnzone W3
erfordern würde. Unterschritten werden die reglementarischen Gebäudeabstände
innerhalb des zu überbauenden Sondernutzungsgebiets. Hingegen wird der kleine
Grenzabstand von 5 m ebenso wie der seitliche Gebäudeabstand von 10 m
eingehalten.
6.2.4 Die Beschwerdeführer rügen, die Freiräume hätten lediglich einen
vorgeschobenen Charakter als Grünbereich und bildeten keine echte Grünzone. Die
anders lautende Einschätzung durch die Vorinstanz sei offensichtlich unrichtig.
Da nach dem Gestaltungsplan jedoch durchlaufende Wiesen mit Obstbäumen
vorgeschrieben sind, ist keine offensichtlich falsche Sachverhaltsfeststellung
ersichtlich. Sodann vermögen die Beschwerdeführer nicht darzutun, inwiefern
sich die reglementarischen Grenzabstände in unzulässiger Weise überschneiden
sollten, wie sie behaupten. Soweit solche Überschneidungen allenfalls unter
Berücksichtigung des Mehrlängenzuschlages auftreten, sind sie jedenfalls
untergeordneter Natur.
6.2.5 Das Verwaltungsgericht schloss aufgrund einer Gesamtbeurteilung der
besonderen Bauregeln zum Gestaltungsplan "Neualtwil II", dessen
Sondervorschriften wichen nicht derart grundlegend von den Regelnormen der
einschlägigen Wohnzone W3 ab, dass von einer eigentlichen verdeckten Umzonung
auszugehen sei. Die entsprechenden tatsächlichen Feststellungen sind nicht
offensichtlich unrichtig und daher vom Bundesgericht nicht zu beanstanden.
Gestützt auf die dargelegten Zusammenhänge erweist sich sodann die rechtliche
Einschätzung der Vorinstanz als jedenfalls nicht unhaltbar bzw. willkürlich.
Eine Verletzung von Bundesrecht liegt mithin nicht vor.
6.3 Liegt keine Umzonung vor, kann von vornherein auch nicht die für eine
solche geltende Zuständigkeitsordnung verletzt sein. Im Übrigen ist mit den
Beschwerdegegnerinnen darauf zu verweisen, dass zwar der Beschluss über den
Verkauf der stadteigenen Grundstücke in die Kompetenz des Stadtparlamentes, der
Erlass von Überbauungs- und Gestaltungsplänen hingegen gemäss Art. 2 BauR
abschliessend in diejenige des Stadtrates fällt. Diese Kompetenzordnung kann
nicht dadurch unterlaufen werden, dass das Stadtparlament im Verkaufsbeschluss
verbindliche Vorgaben für die Ausgestaltung der Zonenordnung gibt, jedenfalls
nicht, solange nicht eigentliche Bedingungen für einen Verkauf formuliert
werden, was im vorliegenden Fall nicht zutrifft. Im Gegenteil sieht der auf den
Beschluss des Stadtparlements vom 2. November 2006 gestützte Kaufvertrag vom
19. Januar 2007 die Überarbeitung des Gestaltungsplans im vorgenommenen Sinne
als Resolutivbedingung vor.
7.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter
Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Überdies haben
sie in solidarischer Haftung die Beschwerdegegnerinnen als
Solidargläubigerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben unter Solidarhaft die Beschwerdegegnerinnen als
Solidargläubigerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu
entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Wil, dem Baudepartement des Kantons
St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 15. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Der Gerichtsschreiber: Uebersax