I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.406/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_406/2012
Urteil vom 5. Februar 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Chaix,
Gerichtsschreiber Haag.
Verfahrensbeteiligte
X.a.________ und X.b.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Jürg Vetterli,
gegen
Verband KVA Thurgau,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Hebeisen,
Stadt Frauenfeld,
handelnd durch den Stadtrat Frauenfeld,
Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau.
Gegenstand
Wiederherstellung des rechtsmässigen Zustands,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 30. Mai 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Thurgau.
Sachverhalt:
A.
X.a.________ und X.b.________ sind Eigentümer der Parzelle Nr. 41'616 an der
Thundorferstrasse in Frauenfeld. Eine Teilfläche dieser Parzelle ist gemäss dem
Zonenplan der Stadt Frauenfeld der Dorfzone und die restliche Teilfläche der
Landwirtschaftszone zugewiesen. Ohne vorweg um eine Baubewilligung ersucht zu
haben, begannen X.a.________ und X.b.________ mit dem Bau eines Schwimmbeckens
auf dem in der Landwirtschaftszone liegenden Teil ihres Grundstücks. Mit
Schreiben vom 22. Dezember 2009 hielt das Hochbauamt der Stadt Frauenfeld fest,
es sei am 15. Dezember 2009 festgestellt worden, dass auf Parzelle Nr. 41'616
nicht bewilligte Bauarbeiten ausgeführt würden. Anlässlich eines
Telefongesprächs vom 16. Dezember 2009 sei das Ehepaar X.________ auf diesen
Sachverhalt aufmerksam gemacht und es sei ein informeller Baustopp
ausgesprochen worden. Die Bauherrschaft habe dem Hochbauamt zugesichert, dass
umgehend ein Baugesuch eingereicht werde, damit ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren eingeleitet werden könne. In der Folge wurde das
Schwimmbecken samt Umgebungsarbeiten fertiggestellt. Am 23. Januar 2010 reichte
das Ehepaar X.________ ein nachträgliches Baugesuch für die ausgeführte Baute
ein. Während der öffentlichen Auflage erhob der Verband KVA Thurgau, Eigentümer
der östlich an das Baugrundstück angrenzenden Parzelle Nr. 41'617, Einsprache
gegen das Baugesuch.
Mit Entscheid vom 27. April 2010 verweigerte das Amt für Raumplanung des
Kantons Thurgau (ARP) die nachträgliche Baubewilligung mit der Begründung, dass
die Baute weder dem Zweck der Landwirtschaftszone entspreche noch die
Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (SR 700) erfülle.
Am 21. September 2010 lehnte der Stadtrat Frauenfeld das Baugesuch aus den
gleichen Gründen ab. Er wies die Gesuchsteller an, das Schwimmbecken samt
Nebenanlagen und Umgebungsgestaltung vollständig zu entfernen und den
ursprünglichen Zustand vor Baubeginn innert drei Monaten ab Rechtskraft seines
Entscheids wiederherzustellen.
Gegen die Entscheide des ARP und des Stadtrats Frauenfeld erhoben X.a.________
und X.b.________ am 12. Oktober 2010 Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt
des Kantons Thurgau (DBU). Dieses wies den Rekurs mit Entscheid vom 28.
November 2011 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, das Schwimmbad
entspreche nicht dem Zweck der Landwirtschaftszone und es liege auch kein
Ausnahmetatbestand gemäss Art. 24 ff. RPG vor. Das öffentliche Interesse an der
Durchsetzung der Bauordnung überwiege die privaten Interessen der Rekurrenten.
Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes sei auch aus präjudiziellen
Gründen angezeigt. Gegen diesen Rekursentscheid gelangten X.a.________ und
X.b.________ an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, das die Beschwerde
mit Urteil vom 30. Mai 2012 abwies.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 27. August 2012 beantragen X.a.________ und X.b.________ im Wesentlichen,
der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen,
dass der Rückbau des erstellten Schwimmbades nicht verfügt und dieses daher
weiterhin bestehen bleiben und genutzt werden könne. In weiteren Anträgen
verlangen sie unter anderem, die Sache sei eventualiter an die Vorinstanz oder
an die Stadt Frauenfeld zur erneuten Prüfung im Sinne der Erwägungen
(vollständige und richtige Feststellung des Sachverhalts, Gewährung des
rechtlichen Gehörs und anschliessende Überprüfung der Verhältnismässigkeit der
Anordnung des Rückbaus) zurückzuweisen.
Der Verband KVA Thurgau stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden könne. Die Stadt Frauenfeld, das DBU und das
ARP sowie das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober 2012 wurden die Gesuche der
Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung und um Sistierung des
bundesgerichtlichen Verfahrens abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer letzten
kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein
Beschwerdeverfahren zu einer bewilligungspflichtigen Anlage ausserhalb der
Bauzone und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Das
Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts keinen
Ausschlussgrund von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
(Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG). Als Eigentümer des betroffenen Grundstücks
sind die Beschwerdeführer durch das angefochtene Urteil besonders berührt und
haben ein schützenswertes Interesse an dessen Aufhebung. Entsprechend sind sie
zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten ist.
2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie die Durchführung
eines Augenscheins sowie den Beizug der Akten betreffend die Zonenplanänderung
auf der Parzelle Nr. 41'503 abgelehnt habe.
2.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV steht den Parteien das rechtliche Gehör zu. Dieses
dient einerseits der Klärung des Sachverhalts und stellt anderseits ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar,
welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere
das Recht der betroffenen Person, sich vor Erlass eines sie belastenden
Entscheids zur Sache, jedenfalls zumindest zum Beweisergebnis äussern zu
können, wenn dieses geeignet ist, den Ausgang des Verfahrens zu beeinflussen (
BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller
Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des
Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids führt (statt vieler: BGE 135 I 187 E. 2.2 S. 190).
Aus Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich für die Parteien zudem das Recht,
Beweisanträge zu stellen, und für die Behörden die Pflicht, rechtzeitig und
formgültig angebotene Beweisbegehren entgegenzunehmen und zu berücksichtigen
(vgl. BGE 127 I 54 E. 2b S. 56). Indes kann der Richter das Beweisverfahren
schliessen, wenn die Anträge nicht erhebliche Tatsachen betreffen.
Gleichermassen kann er Beweisanträge ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs
ablehnen, wenn er aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung
gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener antizipierter Beweiswürdigung
annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht
geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f.; 134 I 140 E. 5.3 S. 148; je mit
Hinweisen).
2.2 Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid mit dem Antrag
der Beschwerdeführer auf Durchführung eines Augenscheins befasst und im
Wesentlichen dargelegt, es gehe primär um die Klärung von Rechtsfragen. Die
relevanten örtlichen Verhältnisse gingen ausreichend klar aus den Akten hervor.
Ein Augenschein sei somit nicht notwendig. Diese Ausführungen stellen die
Beschwerdeführer nicht in Abrede. Sie machen aber geltend, ein Augenschein wäre
für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit des Wiederherstellungsbefehls
unabdingbar gewesen. Auch sei ein Gesamtbild der Örtlichkeiten erforderlich, um
die Zweckmässigkeit einer von ihnen beantragten Zonenplanänderung zu prüfen.
Die Kritik der Beschwerdeführer bezieht sich somit im Wesentlichen auf die
Verhältnismässigkeitsprüfung durch die Vorinstanz und die Berücksichtigung der
von den Beschwerdeführern verlangten Änderung des Zonenplans. Die beanstandete
Gehörsverletzung steht in engem Zusammenhang mit der Beurteilung der
aufgeworfenen materiellen Rechtsfragen und wird, soweit notwendig, bei deren
Behandlung geprüft (E. 3.5 hiernach). Dasselbe gilt für die Frage des Beizugs
von Akten einer Zonenplanänderung auf der Parzelle Nr. 41'503 (vgl. E. 3.5
hiernach).
3.
In der Sache bringen die Beschwerdeführer vor, die Rückbauverfügung sei
unverhältnismässig. Nicht (mehr) bestritten wird, dass das Schwimmbad in der
Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist und keine Ausnahmebewilligung im
Sinne von Art. 24 ff. RPG erteilt werden kann.
3.1 Der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kommt
massgebendes Gewicht für den ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungsrechts
zu. Werden illegal errichtete, dem RPG widersprechende Bauten nicht beseitigt,
sondern auf unabsehbare Zeit geduldet, so wird der Grundsatz der Trennung von
Bau- und Nichtbaugebiet in Frage gestellt und rechtswidriges Verhalten belohnt.
Formell rechtswidrige Bauten, die nachträglich nicht bewilligt werden können,
müssen deshalb grundsätzlich beseitigt werden (BGE 136 II 359 E. 6 S. 364 mit
Hinweisen). Bei der Anordnung des Abbruchs bereits erstellter Bauten sind
indessen die allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts zu
beachten. Zu ihnen gehören namentlich das öffentliche Interesse und die
Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) sowie der Grundsatz von Treu und
Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Die Anordnung der Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands kann insbesondere unterbleiben, soweit diese
unverhältnismässig wäre (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_397/2007 vom 27. Mai
2008 E. 3.4, in: URP 2008 S. 590). Überdies können Gründe des
Vertrauensschutzes der Wiederherstellung entgegenstehen, oder sie kann aufgrund
des Zeitablaufs verwirkt sein (BGE 136 II 359 E. 6-10 S. 365 ff. mit
Hinweisen).
3.2 Ob der verfügte Abbruch im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Allerdings
auferlegt es sich eine gewisse Zurückhaltung, wenn es um die Beurteilung
lokaler Gegebenheiten geht, welche die kommunalen und kantonalen Behörden
besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und wenn sich
ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 119 Ia 348 E. 2a S. 353, 445 E. 3c
S. 451 mit Hinweisen).
3.3 Vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit hält ein Grundrechtseingriff
stand, wenn er zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich
ist und das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten
Mitteln, d.h. den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen,
steht (BGE 128 I 1 E. 3e/cc S. 15 mit Hinweisen). Ein Wiederherstellungsbefehl
erweist sich dann als unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering
ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer
durch die Wiederherstellung entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen (Urteile
des Bundesgerichts 1C_397/2007 vom 27. Mai 2008 E. 3.4, in: URP 2008 590;
1A.301/2000 vom 28. Mai 2001 E. 6c S. 30). Grundsätzlich kann sich auch der
Bauherr, der nicht gutgläubig gehandelt hat, gegenüber einem Abbruch- oder
Wiederherstellungsbefehl auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berufen. Er
muss indessen in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen,
nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem
Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht
beimessen und die dem Bauherrn erwachsenden Nachteile nicht oder nur in
verringertem Mass berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 40; 123 II 248 E. 4a
S. 255; 111 Ib 213 E. 6b S. 224; Urteil 1P.708/2006 vom 13. April 2007 publ.
in: ZBl 109/2008 S. 100 E. 5.1).
3.4 Die von den Beschwerdeführern ausserhalb der Bauzone ohne die
erforderlichen Bewilligungen vorgenommenen Bauarbeiten verletzen den Grundsatz
der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet. Es handelt sich dabei um ein
grundlegendes Prinzip des Raumplanungsrechts. Die Abweichung vom Gesetz kann
keineswegs als geringfügig eingestuft werden. Zudem können die Beschwerdeführer
nicht als gutgläubig gelten, da die Bewilligungspflicht für das Schwimmbecken
offensichtlich ist. Der Beschwerdeführer erklärte am Augenschein des
Departements für Bau und Umwelt, dass er aus zeitlichen Gründen auf eine
vorgängige Baueingabe verzichtet habe. Daraus folgt, dass er über das
Bewilligungserfordernis informiert war und sich darüber eigenmächtig
hinweggesetzt hat.
Der Auffassung der Beschwerdeführer, mit einer untergeordneten Verschiebung der
Zonengrenze bestehe eine verhältnismässige Massnahme, um den rechtswidrigen
Zustand nachträglich zu "legalisieren", kann nicht gefolgt werden, da ein
solches Vorgehen das öffentliche Interesse an der Einhaltung und Durchsetzung
der geltenden Rechtsordnung missachten würde. Würde auf die Beseitigung des
Schwimmbeckens verzichtet, so wäre künftig die ordnungsgemässe Durchsetzung der
baurechtlichen Vorschriften auch in Bezug auf andere Grundeigentümer, die sich
auf den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) berufen könnten,
infrage gestellt. Somit kann der Fortbestand des Beckens nicht toleriert
werden. Im vorliegenden Verfahren ist im Übrigen nicht das Gesuch der
Beschwerdeführer vom 9. August 2012 zu beurteilen, wonach die für das
Schwimmbad beanspruchte Fläche in die Dorfzone aufgenommen werden soll.
Vielmehr ist die Frage der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands auf der
Grundlage der geltenden Vorschriften und nicht gestützt auf eine hypothetische
Änderung der nutzungsplanerischen Grundlagen zu prüfen. Andernfalls würden die
Beschwerdeführer besser gestellt als Grundeigentümer, die sich bei der
Ausarbeitung eines Bauvorhabens an die geltende Zonenordnung halten und das
ordentliche Baubewilligungsverfahren beachten.
3.5 Die Beschwerde muss bereits aus den genannten Gründen abgewiesen werden.
Die weiteren Argumente der Beschwerdeführer vermögen an dieser Beurteilung
nichts zu ändern. Insbesondere war das Verwaltungsgericht unter den gegebenen
Umständen nicht gehalten, selbst einen Augenschein durchzuführen, nachdem
bereits das Departement für Bau und Umwelt den Sachverhalt vor Ort abgeklärt
hatte und die Akten hinreichend Aufschluss über die tatsächlichen Verhältnisse
geben. Auch der Verzicht des Verwaltungsgerichts auf den Beizug der Akten einer
Zonenplanänderung auf Parzelle Nr. 41'503 erweist sich unter den vorliegenden
Umständen als gerechtfertigt. Die Vorinstanz führt diesbezüglich zutreffend
aus, dass es den Beschwerdeführern mit dem Argument der Zonenplanänderung
lediglich darum gehe, das formell baurechtswidrige Schwimmbecken nachträglich
zu legalisieren. Damit liege eine andere Situation vor als bei Parzelle Nr.
41'503, bei welcher dank einer kleinen Zonenplananpassung eine optimale
Eingliederung des damals geplanten Neubaus in das Orts- und Landschaftsbild
habe erreicht werden können. Mit der Legalisierung des Schwimmbeckens durch
eine nachträgliche Zonenplanänderung werde hingegen offensichtlich keine
bessere Situation in ortsbaulicher und landschaftlicher Hinsicht erreicht. Das
Bundesgericht hat auch aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführer keinen
Anlass, diese Ausführungen der Vorinstanz infrage zu stellen. Die Änderung des
Zonenplans im Hinblick auf die Optimierung der Eingliederung eines künftigen
Neubaus ist nicht gleich zu behandeln wie eine nachträglich beantragte
Zonenplananpassung mit dem Ziel, eigenmächtig erstellte Bauten nachträglich zu
legalisieren. Somit liegt auch keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots und
des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor.
4.
Es ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Mit dem vorliegenden Urteil
wird die Verfügung des Stadtrats Frauenfeld vom 21. September 2010
rechtskräftig. Die Beschwerdeführer haben demnach den ursprünglichen Zustand
wie er vor Baubeginn bestand, innert drei Monaten wiederherzustellen.
Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens sind die Gerichtskosten
den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese
haben dem anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner eine angemessene
Parteientschädigung unter solidarischer Haftbarkeit auszurichten (Art. 68 Abs.
2 und 4 BGG). Den kantonalen und kommunalen Behörden, die in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen, steht keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 3
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben dem Verband KVA Thurgau eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 3'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Frauenfeld, dem Amt für Raumplanung,
dem Departement für Bau und Umwelt sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons
Thurgau und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. Februar 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Haag