I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.405/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_405/2012
Urteil vom 12. September 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS),
handelnd durch VCS-Sektion Zürich,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Martin Pestalozzi,
gegen
Jumbo-Markt AG,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Dominik Bachmann,
Gemeinderat Bachenbülach,
Schulhausstrasse 1, 8184 Bachenbülach,
vertreten durch Rechtsanwalt Gregor Meisser, Lavaterstrasse 53, 8002 Zürich
Baurekursgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. Mai 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer,
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 7. Dezember 2010 erteilte der Gemeinderat Bachenbülach der
Jumbo-Markt AG die baurechtliche Bewilligung für den Abbruch des bestehenden
und den Neubau eines neuen Verkaufsgebäudes mit Tiefgarage auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 1960 an der Bramenstrasse 2 in Bachenbülach. Das Grundstück liegt
gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Bachenbülach von 2008
(BZO) in der Industriezone I1 innerhalb des Perimeters des öffentlichen
Gestaltungsplans "Zentrum Grenzstrasse". Bewilligt wurden dabei nebst einer
Verkaufsfläche von 8'810 m² 256 Parkplätze, wovon 179 für Kunden und 77 für
Beschäftigte.
B.
Am 25. August 2011 hiess das Baurekursgericht des Kantons Zürich einen dagegen
vom Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) erhobenen Rekurs teilweise gut.
Insbesondere fasste es den Bewilligungsentscheid hinsichtlich die Erschliessung
mit öffentlichen Verkehrsmitteln und die Situierung der Beschäftigtenparkplätze
neu. Im Übrigen wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit es darauf
eintrat.
C.
C.a. Dagegen führte der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. In der Sache beantragte er im
Wesentlichen, es sei festzustellen, dass für das Bauvorhaben insgesamt nur 158
Parkplätze, wovon 132 für Kunden und 26 für Beschäftigte, zulässig seien,
weshalb die angefochtene Baubewilligung aufzuheben oder eventuell entsprechend
neu zu fassen sei; überdies sei festzustellen oder eventuell anzuordnen, dass
die Parkplatzbewirtschaftung degressiv (Gebühr von zwei Franken für die erste
Stunde und von mindestens einem Franken für die zweite Stunde) auszugestalten
und eine Rückerstattung der Mindestgebühren auszuschliessen sei; angefochten
wurde schliesslich auch die Höhe der Gerichtsgebühren.
C.b. Mit Urteil vom 30. Mai 2012 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde
teilweise gut und ergänzte die Baubewilligung im Zusammenhang mit der
Parkplatzbewirtschaftung mit folgender Anordnung: "Die Rückerstattung dieser
Mindestgebühren ist nicht zulässig." Überdies reduzierte es die Gerichtsgebühr
des Entscheids des Baurekursgerichts erheblich. Im Übrigen wies das
Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. August 2012
an das Bundesgericht beantragt der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), das Urteil
des Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit damit seine Beschwerde abgewiesen
worden sei. In der Sache stellt er in Wiederholung seines Standpunktes vor dem
Verwaltungsgericht ergänzend das Rechtsbegehren, es sei festzustellen und
eventuell direkt anzuordnen, dass für das Bauvorhaben insgesamt nur 158
Parkplätze, wovon 132 für Kunden und 26 für Beschäftigte, zulässig seien.
Überdies beantragt der Verkehrs-Club erneut die Anpassung der
Parkplatzbewirtschaftung im Sinne seiner Anträge vor dem Verwaltungsgericht.
E.
Die Jumbo-Markt AG sowie der Gemeinderat Bachenbülach stellen Antrag, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Baurekursgericht und
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliessen jeweils ohne weitere
Ausführungen auf Abweisung der Beschwerde bzw. auf Abweisung, soweit darauf
einzutreten sei. In seiner Vernehmlassung vom 10. Dezember 2012 kommt das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) zum Schluss, dass das Urteil des
Verwaltungsgerichts kein Bundesrecht verletze.
F.
In seiner Replik zieht der Verkehrs-Club der Schweiz seine Begehren zur
Parkplatzbewirtschaftung mit Blick auf ein in der Zwischenzeit ergangenes
Urteil des Bundesgerichts in einem analogen Fall (Urteil 1C_463/2011 vom 30.
August 2012) zurück, hält im Übrigen aber an seinen Anträgen fest. Die
Jumbo-Markt AG und die Gemeinde Bachenbülach beharren im Wesentlichen auf ihren
Standpunkten.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer
letzten kantonalen Instanz (86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein
Beschwerdeverfahren über ein Baubegehren und damit eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit zu Grunde (Art. 82 lit. a BGG). Für die Beurteilung des
umstrittenen Bauvorhabens war eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen.
Der Beschwerdeführer zählt zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die im
Sinne von Art. 55 ff. USG (SR 814.01) beschwerdeberechtigt sind (vgl. Ziff. 20
des Anhangs zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im
Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]). Der Beschwerdeführer
ist in Anwendung dieser Bestimmung in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG
befugt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts anzufechten.
1.2. Ein Interesse an der im Hauptbegehren beantragten Feststellung der Anzahl
zulässiger Parkplätze besteht nicht, nachdem, wie das Eventualbegehren zeigt,
ein Gestaltungsurteil möglich ist. Auf das Feststellungsbegehren ist nicht
einzutreten (BGE 137 IV 87 E. 1 S. 88 f.; Urteil 1C_463/2011 vom 30. August
2012 E. 1.2; je mit Hinweisen).
1.3. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden Ausnahmen abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht und
Völkerrecht (vgl. Art. 95 lit. a und b BGG) sowie die offensichtlich
unrichtige, d.h. willkürliche Feststellung des Sachverhaltes (vgl. Art. 97 Abs.
1 BGG) gerügt werden.
1.4. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer
muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids
auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen
Entscheid genügt nicht. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von
Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht
und der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies
prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133
II 249 E. 1.4.1 S. 254; 130 I 258 E. 1.3 S. 262). Die umfangreiche
Beschwerdebegründung ist zu einem grossen Teil appellatorischer Natur. Es ist
daher nur beschränkt gemäss den nachfolgenden Erwägungen darauf einzutreten.
2.
2.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Entscheid missachte
die umweltrechtlichen bzw. die entsprechenden lufthygienischen
Emissionsbegrenzungen des Bundesrechts, indem er für das Bauvorhaben des
Beschwerdegegners eine zu hohe Zahl von Parkplätzen zulasse.
2.2. Nach Art. 11 USG werden unter anderem Luftverunreinigungen durch
Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Abs. 1). Unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen,
als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs.
2). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu
erwarten ist, dass die Einwirkungen ohne Berücksichtigung der bestehenden
Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3).
2.3. Steht fest oder ist zu erwarten, dass schädliche oder lästige Einwirkungen
von Luftverunreinigungen durch mehrere Quellen verursacht werden, so erstellt
gemäss Art. 44a USG die zuständige Behörde einen Plan der Massnahmen, die zur
Verminderung oder Beseitigung dieser Einwirkungen innert angesetzter Frist
beitragen (Massnahmenplan; Abs. 1). Massnahmenpläne sind für die Behörden
verbindlich, die von den Kantonen mit Vollzugsaufgaben betraut sind; sie
unterscheiden Massnahmen, die unmittelbar angeordnet werden können, von
solchen, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu schaffen sind (Abs. 2).
Diese Anforderungen gelten insbesondere für übermässige Immissionen von
Fahrzeugen oder Verkehrsanlagen (vgl. Art. 9 Abs. 4, Art. 19 und 31 ff. der
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985, LRV; SR 814.318.142.1).
2.4. Das BAFU und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) gaben im Jahre 2006
eine Vollzugshilfe mit Empfehlungen zur Standortplanung von verkehrsintensiven
Einrichtungen im kantonalen Richtplan heraus. Diese Empfehlungen sollen die
bisher eingesetzten Massnahmen zur Festlegung des Nutzungspotenzials solcher
Einrichtungen aufzeigen. Dazu, wie die Massnahmen im Einzelfall auszugestalten
sind, äussert sich die Vollzugshilfe nicht. Die Wahl der geeigneten Massnahmen
obliegt vielmehr den Kantonen.
2.5. Bei der Ausgestaltung von Massnahmenplänen, die der Emissionsbegrenzung
nach Art. 11 Abs. 3 USG dienen, steht den Kantonen mithin ein erheblicher
Ermessensspielraum zu. Es müssen auch nicht zwingend die gleichen Ansätze und
Begriffe wie zur Bestimmung der Pflicht für eine Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP-Pflicht; vgl. Art. 10a USG) zur Anwendung gelangen (Urteil des
Bundesgerichts 1C_463/2011 vom 30. August 2012 E. 2.3). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung hängen Umfang und Zeitpunkt der
anzuordnenden Massnahmen davon ab, ob die geplante Anlage gemessen an der
betreffenden Nutzungszone durchschnittliche oder überdurchschnittliche
Emissionen erzeugt. Im letzteren Fall müssen alle Massnahmen gemäss
Massnahmenplan und zusätzlich alle weiteren Massnahmen mit der Genehmigung der
Anlage angeordnet werden, soweit diese verhältnismässig und lastengleich sind.
Das Bundesgericht hat insbesondere mehrfach Parkraumbeschränkungen als
zulässige Emissionsbegrenzungsmassnahme beurteilt (vgl. etwa BGE 131 II 81,
103; 125 II 129; 124 II 272).
2.6. Der Beschwerdeführer beruft sich nebst dem Umweltschutzrecht des Bundes
auf kantonales und kommunales Recht, insbesondere auf das zürcherische Gesetz
vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (PBG;
LS 700.1), die kommunalen Gestaltungsplanvorschriften sowie die Bau- und
Zonenordnung (BZO) und die Wegleitung der Baudirektion des Kantons Zürich zur
Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen vom Oktober 1997
(Wegleitung). Die Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen überprüft das
Bundesgericht indessen nur auf Willkür hin. Der Beschwerdeführer legt
weitgehend nicht rechtsgenüglich dar, inwiefern der angefochtene Entscheid in
diesem Zusammenhang willkürlich sein sollte, weshalb darauf mit Ausnahme der
Frage der Anwendbarkeit der Wegleitung nicht einzugehen ist (vgl. E. 1.3).
3.
3.1. Wieweit verschärfte Emissionsbegrenzungen getroffen werden müssen, hängt
zunächst davon ab, ob das geplante Bauvorhaben in einem lufthygienisch
übermässig belasteten Gebiet liegt. Das Verwaltungsgericht ging im vorliegenden
Fall gestützt auf die Emissions- und Immissionsprognose eines Fachunternehmens
sowie im Einklang mit dem kantonalen Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft
davon aus, dass die Immissionsgrenzwerte für Feinstaub (PM10) zum Teil
überschritten, diejenigen für Stickstoffoxid (NO2) hingegen eingehalten werden.
Das ist unter den Verfahrensbeteiligten weitgehend unbestritten und wurde im
Übrigen von der Vorinstanz willkürfrei festgestellt, was für das Bundesgericht
verbindlich ist (vgl. E. 1.3).
3.2. Strittig ist hingegen, ob das vorgesehene Bauprojekt, das
unbestrittenermassen der UVP-Pflicht unterliegt, mit überdurchschnittlichen
Emissionen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verbunden ist und
deswegen zwingend die Anzahl der gemäss der kantonalen Wegleitung maximal
zulässigen Parkplätze hätte reduziert werden müssen.
3.2.1. Das Verwaltungsgericht führte dazu aus, der für das Projekt einschlägige
Gestaltungsplan bezwecke die Ansiedlung verkehrsintensiver Nutzungen, weshalb
es widersprüchlich erscheine, den innerhalb des Perimeters dieses
Sondernutzungsgebietes geplanten Fachmarkt als überdurchschnittlichen
Emittenten einzustufen. Überdies stehe der Gemeinde das Ermessen zu, die
Vorgaben des Massnahmenplanes nicht durch eine direkte Anwendung der kantonalen
Wegleitung, sondern in anderer Weise zu berücksichtigen, was sie mit dem Erlass
einer Planungszone sowie der konkreten Ausgestaltung des Gestaltungsplanes
getan habe. Der Beschwerdeführer wendet dagegen im Wesentlichen ein, die
gesetzlichen Anforderungen liessen sich diesfalls dadurch unterlaufen, dass
eine verkehrsmässig besonders intensive Sondernutzungszone mit erhöhten
Emissionswerten geschaffen werde, was im vorliegenden Fall dazu führe, dass die
gemäss kantonaler Wegleitung maximal mögliche Parkplatzzahl ausgeschöpft werde,
statt dass diese angemessen reduziert würde; dies widerspreche dem Bundesrecht.
3.2.2. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung richtet sich die
Abgrenzung von durchschnittlichen und überdurchschnittlichen Emissionen nicht
abstrakt nach absoluten Zahlen oder Prozenten, sondern sie hat die
Besonderheiten der fraglichen Nutzungszone zu berücksichtigen (vgl. BGE 124 II
272 E. 4c/ee S. 282 f.). Soweit es rechtmässig ist, innerhalb einer
Nutzungszone mit einem Gestaltungsplan eine Sondernutzungszone zu errichten, in
der grösstenteils publikumsintensive Einrichtungen angesiedelt werden, ist es
daher grundsätzlich auch nicht ausgeschlossen, für die Einstufung der
Emissionsintensität eines Bauprojekts auf den Durchschnitt der
Sondernutzungszone abzustellen. Da das allerdings zwangsläufig zu erhöhten
Emissionswerten führt, ist diesfalls durch anderweitige geeignete Massnahmen
sicherzustellen, dass die Emissionen insgesamt ein lufthygienisch vertretbares
Mass nicht überschreiten. Ist eine solche Emissionsbegrenzung gewährleistet,
kommt es aus Sicht des Bundesrechts nicht darauf an, ob sich die getroffenen
Massnahmen strikt nach den kantonalen Vorgaben (wie im vorliegenden
Zusammenhang der entsprechenden zürcherischen Wegleitung) richten oder eine
andere geeignete Lösung getroffen wird.
3.2.3. Die Nutzungsplanung im fraglichen Sondernutzungsgebiet "Zentrum
Grenzstrasse" beruht auf einem Gesamtkonzept, das die Gemeinde Bachenbülach am
15. Dezember 2008 durch Erlass des Gestaltungsplanes und gleichzeitige Revision
der kommunalen Bau- und Zonenordnung beschlossen und die kantonale Baudirektion
am 14. Juli 2009 genehmigt hat. Danach sind in den Industriezonen I1 und I2
sowie in der Gewerbezone G verkehrsintensive Nutzungen mit Betriebsflächen von
mehr als 500 m² ausgeschlossen. Diese sind nur noch konzentriert im
Gestaltungsplangebiet "Zentrum Grenzstrasse" zulässig (vgl. Art. 57 BZO). Damit
soll, in Abstimmung mit analogen Massnahmen in der Nachbargemeinde Bülach,
sichergestellt werden, dass auf dem Gemeindegebiet der Bau von zusätzlichen
Verkaufsflächen auf ein umweltverträgliches Mass von insgesamt rund 10'000 m²
begrenzt und dementsprechend der mit solchen Verkaufsflächen hervorgerufene
Verkehr auf ein umweltverträgliches Mass limitiert wird. Erreicht werden soll
dies unter anderem durch eine Beschränkung der verkehrsintensiven Flächen,
insbesondere durch die festgesetzte Begrenzung der Verkaufsflächen, sowie durch
die Abstimmung der möglichen Nutzungen auf die Verkehrskapazitäten in
Verbindung mit einem Ausbau des öffentlichen Verkehrs unter finanzieller
Beteiligung der Träger der fraglichen publikumsintensiven Einrichtungen. Damit
wurde ein Paket von Massnahmen getroffen, die zusammen mindestens ebenso
geeignet erscheinen, das Nutzungsmass der geplanten Anlage und die dadurch
verursachten Emissionen zu begrenzen wie die vom Beschwerdeführer beantragte
Beschränkung der Anzahl der Parkplätze.
3.2.4. Sieht die getroffene Regelung der Gemeinde Bachenbülach mithin geeignete
und insgesamt genügende Massnahmen zur Beschränkung der Emissionen vor,
verstösst es nicht gegen das Umweltschutzrecht des Bundes, das Bauvorhaben des
Beschwerdegegners als nicht überdurchschnittlichen Emittenten mit der Folge der
entsprechenden Beschränkung der maximal zulässigen Anzahl der Parkplätze zu
beurteilen. Auch wird damit die kantonale Wegleitung nicht in willkürlicher
Weise angewendet, soweit das überhaupt zu beurteilen ist.
3.3. Demnach verstösst der angefochtene Entscheid nicht gegen Bundesrecht.
4.
4.1. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden kann.
4.2. Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer
kostenpflichtig, wobei der Teilrückzug angemessen zu berücksichtigen ist (Art.
66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Überdies hat er den Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 BGG). Hingegen
steht der Gemeinde Bachenbülach praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (BGE
134 II 117 E. 7 S. 118 f.).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Bachenbülach, dem
Baurekursgericht sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung,
1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. September 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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